Версия для печати

журнал международного права и международных отношений 2009 — № 2


международные отношения

Проблема статуса Национального собрания Республики Беларусь в Парламентской ассамблее ОБСЕ

Людмила Семёнова

Автор:
Семёнова Людмила Николаевна — кандидат исторических наук, доцент, профессор кафедры политологии и гуманитарных дисциплин Института парламентаризма и предпринимательства

Рецензенты:
Кузнецов Николай Васильевич — доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедры политологии и гуманитарных дисциплин Института парламентаризма и предпринимательства
Русакович Андрей Владимирович — кандидат исторических наук, доцент кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Парламентская дипломатия в современной мировой политике

Парламенты как верховные представительные и законодательные органы, являясь центральными институтами демократических политических систем, играют существенную роль в выработке, одобрении и проведении внешнеполитических курсов своих стран, действуют на международной арене, выражая коллективное парламентское мнение по различным вопросам, выступая с заявлениями и обращениями, участвуя во встречах и конференциях. Важным аспектом внешнеполитической деятельности парламентов является их работа в специализированных межпарламентских структурах. Численность и значение последних в мировой политике все более возрастает. В настоящее время крупные межгосударственные организации, региональные экономические интеграционные блоки обязательно имеют среди своих институтов органы межпарламентского сотрудничества или собственные парламентские структуры. Достаточно вспомнить Парламентскую ассамблею Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ПА ОБСЕ), Парламентскую ассамблею Совета Европы (ПАСЕ), Европейский парламент Европейского союза, Межпарламентскую ассамблею СНГ, Парламентское собрание Союза Беларуси и России и многие другие. Многовековая практика государственного развития уже давно подтвердила безусловную необходимость и высокую эффективность внутригосударственного парламентаризма. Теперь парламентская деятельность осваивается на трансграничном уровне и ее значимость подтверждается реалиями международного сотрудничества. Благодаря П. Корнийону — бывшему Генеральному секретарю Межпарламентского союза (МПС) — в политическую науку и практику вошел термин «парламентская дипломатия».

Парламентская дипломатия во всех сферах, в том числе и членство в межпарламентских структурах, является важным направлением работы Национального собрания Республики Беларусь. Теоретические проблемы и интерпретации конкретного опыта современного межпарламентского сотрудничества белорусского Парламента уже стали предметом научных исследований белорусских ученых: А. В. Горелика [1], А. Г. Ермоловича [2].

В данной статье предпринята попытка анализа одной из сложнейших проблем для молодой белорусской парламентской дипломатии — восстановления членства Национального собрания Республики Беларусь в Парламентской ассамблее ОБСЕ.

Парламентская ассамблея ОБСЕ

Отношения белорусского парламента с ПА ОБСЕ развивались сложно и противоречиво. ПА ОБСЕ совместно с ПАСЕ, Европарламентом, Парламентской ассамблеей НАТО, США и европейскими странами проявила большую активность в создании для международной политики «белорусского вопроса».

ОБСЕ, принявшая это название в 1994 г., выросла из Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), созданного в
1970-е гг. в качестве многостороннего форума для ведения диалога и переговоров между Востоком и Западом.

На Лиссабонской встрече на высшем уровне в 1996 г. была осуществлена дальнейшая разработка вопроса о роли ОБСЕ в деле укрепления безопасности и стабильности в Европе. ОБСЕ является региональной организацией и ставит своей целью быть главным инструментом в своем регионе для предупреждения, предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов и постконфликтного восстановления в Европе. Организация занимается широким кругом вопросов, связанных с упрочением безопасности, включая контроль над вооружениями, превентивную дипломатию, меры укрепления доверия и безопасности, права человека, наблюдение за выборами, а также экономическую и экологическую безопасность. Подход ОБСЕ к обеспечению безопасности носит всесторонний характер и основан на сотрудничестве. Все государства, участвующие в деятельности ОБСЕ, имеют одинаковый статус. Решения принимаются на основе консенсуса [см.: 10].

В 2009 г. в ОБСЕ насчитывалось 56 государств-участников. Организация имеет 19 миссий в странах Центральной и Юго-Восточной Европы, Кавказа, Центральной Азии. В рамках ОБСЕ функционирует ряд структур: Постоянный совет, принимающий решения, Руководящий совет, Совет министров иностранных дел, Секретариат, Бюро по связи в Центральной Азии, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Важные миссии ОБСЕ выполняют Верховный комиссар по делам национальных меньшинств, Представитель по вопросам свободы средств массовой информации, Суд по примирению и арбитражу. В зависимости от ситуации для решения конкретных проблем в разных странах ОБСЕ создает бюро, группы, миссии, например миссия в Косово, группа содействия в Чечне, Консультативно-наблюдательная группа в Беларуси (КНГ) и многие другие [см.: 10].

На саммите Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1990 г. в Париже было принято решение о создании Парламентской ассамблеи. В апреле 1991 г. парламентарии стран-участниц на встрече в Мадриде обсудили и приняли основные правила, процедуры, нормы представительства для первой официальной сессии Ассамблеи, которая состоялась в 1992 г. в Будапеште. Основными задачами ПА ОБСЕ являются: оценка осуществления целей организации, разработка и содействие функционированию механизмов по предупреждению и разрешению конфликтов, поддержка демократических институтов в странах-участницах, взаимодействие со всеми структурами ОБСЕ.

В ПА ОБСЕ сложилась следующая структура. Первоначально один раз в год, как правило, в июле, а теперь уже два раза в год, еще и зимой, проводятся сессии Ассамблеи. В 2008 г. в сессиях принимали участие 320 депутатов от 55 парламентов 56 стран-участниц (Ватикан — член ОБСЕ — не имеет парламента). В зависимости от численности населения страны поделены на группы (от А до К латинского алфавита) с разными квотами в Ассамблее. Самую большую квоту имеют США — 17 мест, Россия — 15 мест, самая маленькая квота — 2 места у таких стран Европы, как Андорра, Лихтенштейн, Монако, Сан-Марино. Решения принимаются большинством голосов, в случае выборов должностных лиц — абсолютным большинством. По итогам работы сессии принимается заключительная декларация. Ежегодно на сессии избирается председатель Ассамблеи. Подготовкой Ассамблеи к сессии занимается Постоянный комитет. Он состоит из глав делегаций Ассамблеи, членов Бюро ПА ОБСЕ, которое ответственно за выполнение решений Постоянного комитета, и председателей трех Общих комитетов. В рамках ПА ОБСЕ существуют специальные программы, например программа содействия демократизации. Деятельность Ассамблеи осуществляется за счет ежегодных взносов стран-участниц, размер которых определяется по специальной шкале распределения. С 1993 г. международный секретариат ПА ОБСЕ размещается в Копенгагене [см.: 10].

Сложный этап в отношениях

Республика Беларусь является членом ОБСЕ с февраля 1992 г. и Верховный Совет Республики Беларусь принимал участие в работе Парламентской ассамблеи. Осуществлялся политический диалог и развивалось сотрудничество [9, с. 41]. Но ПА ОБСЕ не признала итоги референдума 24 ноября 1996 г. В январе 1997 г. Постоянный комитет ПА ОБСЕ при рассмотрении вопроса о полномочиях белорусских представителей на Ассамблее признал правомочной представлять Республику Беларусь делегацию Верховного Совета 13-го созыва, не приняв во внимание Закон Республики Беларусь от 27 ноября 1996 г. «О прекращении полномочий Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва» [8, c. 136—139]. Официально ПА ОБСЕ лишила Верховный Совет этого права только в феврале 2001 г. [6, c. 129].

Национальное собрание Республики Беларусь оказалось в сложном положении, так как оно в качестве законного представительного органа белорусского государства не было признано многими зарубежными странами, национальными парламентами, межпарламентскими организациями.

Национальное собрание совместно с другими государственными структурами, прежде всего с Министерством иностранных дел, приступило к кропотливой работе по восстановлению статуса в межпарламентских организациях, возобновлению двусторонних контактов.

В марте 1997 г. была сформирована делегация Национального собрания (4 депутата Палаты представителей и 2 члена Совета Республики, руководитель делегации от Палаты представителей) для работы в ПА ОБСЕ. Парламентарии большие надежды связывали с 6-й сессией ПА ОБСЕ, проходившей 5—8 июля 1997 г. в Варшаве, в адрес которой было направлено Обращение к странам — участницам организации с изложением официальной позиции белорусского руководства по поводу политической обстановки в стране. Были также подготовлены письма в адрес парламентов стран СНГ с просьбой инициировать рассмотрение на сессии вопроса по допущению делегации нового белорусского Парламента к деятельности в ПА ОБСЕ. Однако в Варшавской декларации, принятой по итогам 6-й сессии ПА ОБСЕ, содержался призыв к Президенту Республики Беларусь «восстановить права Парламента, который, будучи должным образом избранным на основе демократических выборов в конце 1995 г., является единственным законным Парламентом в Беларуси» [8, c. 136].

Национальное собрание опротестовало решение Постоянного комитета ОБСЕ о непризнании своего статуса и высказало свое несогласие с Варшавской декларацией. В связи с этим делегация Национального собрания была приглашена на заседание Мандатной комиссии ПА ОБСЕ 6 июля 1998 г. — накануне открытия 7-й сессии ПА ОБСЕ в Копенгагене. До начала сессии с целью изучения ситуации на месте 2—3 июля 1998 г. Беларусь посетила делегация докладчиков ПА ОБСЕ. По результатам визита она подготовила доклад по Беларуси, который был представлен на рассмотрение Мандатной комиссии. В докладе отмечалось, что не существует причин для изменения ранее принятого решения. Предлагалось также назначить рабочую группу ПА ОБСЕ по Беларуси, которая должна работать в тесном контакте с КНГ ОБСЕ. 7 июля 1998 г. вопрос о представительстве Беларуси в ПА ОБСЕ был вынесен на рассмотрение Постоянного комитета ПА ОБСЕ. И вновь он был решен не в пользу Национального собрания. За представительство Национального собрания проголосовали только делегации России и Казахстана. Делегации других стран СНГ, обещавших поддержку накануне, из-за неуплаты членских взносов были лишены права голоса. Делегация Грузии воздержалась от голосования, а делегация Украины не принимала участие в работе комитета [8, c. 136—139].

В соответствии с рекомендациями 7-й сессии ПА ОБСЕ Бюро ПА в октябре 1998 г. приняло решение о создании специальной Рабочей группы ПА ОБСЕ по Беларуси, уполномоченной «содействовать разрешению напряженной ситуации в отношениях Беларуси с ПА ОБСЕ» [8, c. 136]. Руководителем группы был назначен бывший министр иностранных дел Румынии, депутат Парламента Румынии А. Северин (в 1999 г. избран Председателем ПА ОБСЕ). В задачи группы входили знакомство с основными событиями, происходящими в Беларуси, контакты с представителями государственных структур, политических и общественных организаций, средств массовой информации, взаимодействие с КНГ ОБСЕ по Беларуси. Создание Рабочей группы свидетельствовало о поиске ПА ОБСЕ путей к началу конструктивного диалога. В период 1998—2000 гг. состоялось пять визитов Рабочей группы в Минск. В июне 1999 г. под эгидой Рабочей группы в Бухаресте прошла встреча представителей оппозиции и неправительственных организаций Беларуси по вопросам проведения в 2000 г. выборов в парламент. В ходе визитов в июле и октябре 1999 г. состоялись встречи А. Северина с Президентом А. Г. Лукашенко. В выступлении на заседании Постоянного совета ОБСЕ 4 ноября 1999 г. А. Северин в качестве руководителя Рабочей группы сделал взвешенное и конструктивное заключение по Беларуси. В нем подчеркивалась необходимость полноценного участия Беларуси в европейских процессах, важность подготовки к парламентским выборам в Беларуси 2000 г., для чего нужно разработать новое избирательное законодательство, соответствующее нормам ОБСЕ, эффективность диалога белорусского руководства с оппозицией, не «зацикливание на прошлом», но совместная работа для будущего. Заявление свидетельствовало о реалистичном и доброжелательном подходе Рабочей группы. Сам А. Северин, пользующийся известностью и влиянием среди европейских парламентариев, оказывал позитивное воздействие на позицию международного сообщества по отношению к Беларуси. По его инициативе 8-я сессия ПА ОБСЕ в Санкт-Петербурге приняла весьма взвешенную декларацию по Беларуси.

Вопрос о Беларуси обсуждался на заседании Постоянного комитета ПА ОБСЕ 13—14 января 2000 г. В докладе А. Северина уже были более жесткие оценки, например об «отсутствии прогресса во внутрибелорусском диалоге» [8, c. 136]. А. Северин настаивал на диалоге властей с оппозицией для разработки нового избирательного закона. В нарушение регламента на заседании Постоянного комитета был распространен проект резолюции по Беларуси, содержащий ряд вызывающих формулировок, в частности о невозможности признания результатов предстоящих выборов в случае, если текст Избирательного кодекса не явится «результатом переговоров между оппозицией и правительством» [8, c. 136]. Представители США, Польши и Словакии высказывались за еще большее «усиление» резолюции. Против проекта резолюции проголосовали делегации Армении, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана, и резолюция была заблокирована [8, c. 136—139].

Важным механизмом взаимодействия Беларуси и ОБСЕ стала Консультативно-наблюдательная группа ОБСЕ в Беларуси, созданная решением Постоянного комитета ОБСЕ в сентябре 1997 г. 18 декабря 1997 г. между Республикой Беларусь и ОБСЕ был подписан меморандум о взаимопонимании, ставший своеобразной программой деятельности КНГ. Среди задач последней можно отметить: оказание помощи белорусскому руководству в развитии демократических институтов и выполнении других обязательств в рамках ОБСЕ, осуществление мониторинга и информирование ОБСЕ. КНГ работала в Беларуси в 1998—2002 гг. (с 2002 г. — Офис ОСБЕ). С КНГ активно взаимодействовали Комиссия по международным делам и связям с СНГ Палаты представителей. Успешные результаты их совместной работы проявились в 2001 г. В феврале 2001 г. Мандатная комиссия и Постоянный комитет ПА ОБСЕ признали факт утраты полномочий Верховным Советом 13-го созыва. Это решение никем не оспаривалось. С 2001 г. место Республики Беларусь в ПА ОБСЕ стало вакантным. Более того, удалось избежать формальной оценки недостаточной демократичности парламентских выборов 2000 г. и соответственно легитимности Палаты представителей второго созыва [8, c. 136].

В том же 2001 г. отношения Беларуси и ОБСЕ вновь обострились. ПА ОБСЕ отметила, что выборы Президента Республики Беларусь не соответствовали стандартам ОБСЕ, но при этом признала ошибочным курс на изоляцию страны. В феврале 2002 г. состоялся очередной визит Рабочей группы ПА ОБСЕ по Беларуси в Минск. После конструктивных встреч и диалогов белорусские парламентарии ожидали получить приглашение на зимнюю сессию ПА ОБСЕ, запланированную на февраль в Вене. Но приглашения не поступило. Более того, руководитель ПА ОБСЕ А. Северин пригласил на сессию делегацию оппозиционных партий. Палата представителей в связи с этим приняла заявление протеста.

В работе летней сессии ПА ОБСЕ, проходившей 6—10 июля 2002 г. в Берлине делегация Национального собрания приняла участие. По предложению американского делегата С. Хойера, к обсуждению была представлена жесткая резолюция по Беларуси, выдвинутая в нарушение правил процедуры. Голосование по ней проводилось трижды, но все-таки она была принята. Более того, делегация США предложила продолжить обсуждение белорусского вопроса в феврале 2003 г., а Конгресс США принял Акт о демократии в Беларуси. Политический режим Беларуси в данном законе был охарактеризован как «авторитарный режим А. Г. Лукашенко [5, с. 226]. При этом подчеркивалось, что «США, Европейский союз, Парламентская ассамблея НАТО и Парламентская ассамблея ОБСЕ не признают Национальное собрание Республики Беларусь» [5, с. 226]. Аналогичную жесткую резолюцию по Беларуси от 13 июня 2002 г. принял Европарламент. На очередном заседании Комиссии по международным делам и связям с СНГ ее председатель А. А. Малофеев отметил, что «США заняли в отношении Республики Беларусь очень жесткую позицию и используют свое влияние в европейских структурах для оказания давления». Для мониторинга этой негативной тенденции в Палате представителей была создана Рабочая группа [5, c. 226].

Возобновление отношений

Дальнейшее обсуждение «белорусского вопроса» состоялось на зимней сессии ПА ОБСЕ в Вене в феврале 2003 г. По итогам голосования Национальное собрание Республики Беларусь было восстановлено в его праве представлять страну в ПА ОБСЕ. Это была долгожданная победа. С этого времени белорусская делегация на полноправной основе стала участвовать во всех мероприятиях ПА ОБСЕ. Беларусь была включена в группу G, участники которой имеют в Ассамблее по 6 депутатов.

Однако на первой сессии Ассамблеи, проходившей 5—7 июля 2003 г. в Роттердаме, белорусская делегация оказалась в нескольких затруднительных ситуациях. Делегацию не смог возглавить Председатель Палаты представителей, руководитель национальной делегации в ПА ОБСЕ В. Н. Коноплев и вместо него во главе был направлен депутат М. С. Орда. Делегацию командировали только на 2 дня, хотя сессия продолжалась до 9 июля. По этой причине белорусские парламентарии не смогли принять участие в выборах руководящих органов ОБСЕ и «круглом столе» по вопросам совершенствования избирательного законодательства Республики Беларусь. Несмотря на долгий 6-летний процесс восстановления статуса, белорусская сторона оказалась к нему недостаточно подготовленной: не удалось полностью решить вопрос с уплатой членского взноса: из необходимой суммы 11 660 евро, было выплачено только 6500 евро. Это привело к тому, что белорусская делегация была лишена права голоса. Особенно «жарким» было обсуждение вопроса о включении в повестку дня сессии дополнительного вопроса по Беларуси, инициированного Рабочей группой ПА ОБСЕ по Беларуси. Несмотря на все старания белорусских парламентариев, вопрос все же был включен в повестку дня, в связи с чем в последний день сессии 9 июля принята жесткая, критическая резолюция [7, c. 76—77]. Восстановление членства белорусской делегации автоматически не означало снятия с повестки дня «белорусского вопроса». Рабочая группа и Офис ОБСЕ в Беларуси продолжили свою работу. Но теперь белорусские парламентарии располагали законной трибуной в ПА ОБСЕ для отстаивания своей позиции.

В настоящее время отчетливо прослеживается тенденция к укреплению взаимодействия между Советом Европы, Европейским союзом и ОБСЕ в сфере решения актуальных общеевропейских проблем и кризисных ситуаций. Между ними осуществляются постоянные рабочие контакты, регулярно проводятся встречи различных уровней, активно взаимодействуют так называемая парламентская «тройка» ПАСЕ, Европарламент и ПА ОБСЕ. Эти структуры в целом негативно относятся к Беларуси и до последнего времени оказывали на нее политическое давление. «Белорусский вопрос», регулярно поднимаемый США, международными и европейскими организациями, включая вышеназванные, и официально трактуемый ими как несоответствие белорусской политической системы демократическим стандартам, имеет ярко выраженную геополитическую подоплеку. Она во многом обусловлена независимым от США и Европейского союза внешнеполитическим курсом Беларуси и ориентацией на Россию. На этом фоне сложного геополитического положения Беларуси, находящейся и географически и политически между Россией и Европейским союзом, нестабильности современной мировой политики в целом гибкость и настойчивость Национального собрания, его успехи в межпарламентской деятельности приобретают все большее значение.

Парламентские выборы в Беларуси 28 сентября 2008 г. проходили в обстановке особой заинтересованности к позиции ОБСЕ. Однако, несмотря на ставший привычным для Беларуси суровый вердикт о непризнании выборов, в отношениях Беларуси с ОБСЕ и Европой наметился определенный прогресс. Вице-председатель ПА ОБСЕ А.-М. Лизен на встрече с Президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко 30 сентября 2008 г. подчеркнула: «Мы все считаем, что сегодняшние отношения с Беларусью находятся на той стадии, когда они могут быть улучшены» [3]. Кроме того, Беларусь теперь уже является полноправным членом ПА ОБСЕ.

Избранное Национальное собрание Республики Беларусь 4-го созыва подтвердило свое членство в 12 межпарламентских структурах, в том числе и в ПА ОБСЕ. Председатель Постоянной комиссии по международным делам и связям с СНГ Палаты представителей С. Маскевич подчеркнул: «Новый созыв парламента намерен проводить курс на прагматичное сотрудничество с ПА ОБСЕ, нацеленный на извлечение прежде всего практических выгод из нашего членства в этой организации. Это позволит переключить сотрудничество с ОБСЕ с острых политизированных тем на конкретные полезные проекты» [4].

И Республика Беларусь, и страны — члены ОБСЕ только выиграют от такого межпарламентского и межгосударственного диалога и конструктивного взаимодействия. Более того, очевидно и то, что даже простое членство страны или какой-либо государственной или общественной структуры, в данном случае парламента, в международных организациях является фактором, стабилизирующим межгосударственные отношения и международную обстановку в целом. Ведь международные организации являются неотъемлемым элементом современной мировой политики. Все они: большие и малые, известные и малоизвестные, влиятельные и не столь влиятельные, авторитетные и действующие по двойным стандартам, тем не менее, вполне надежно скрепляют и организуют сложнейшую ткань международных отношений, густо сотканную из различных трансграничных взаимодействий.

Литература

1. Горелик, А.В. Парламентская дипломатия в контексте белорусской политики / А. В. Горелик // Парламентаризм в Республике Беларусь: опыт становления и развития: сб. науч. ст. Третий вып. / под ред. В. А. Божанова. Минск: Иппокрена, 2006. С. 20—30.
2. Ермолович, А. Г. Парламентская дипломатия как фактор укрепления национальной безопасности Республики Беларусь / А. Г. Ермолович // Веснiк Вiцеб. дзярж. ун-та. 2000. № 2. С. 45—50.
3. Ильяш, И. Европейцы разочарованы / И. Ильяш, П. Быковский // Белорусы и рынок. 2008. 6 окт.
4. Куликова, М. Разморозить отношения / М. Куликова //Там же. 2008. 17 нояб.
5. Протокол № 18 от 4 нояб. 2004 г. // Ведомственный архив Секретариата Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь. Комиссия по международным делам и связям с СНГ. Дело № 23-01. Оп. 2. Д. 777.
6. Протокол № 9 от 12 июля 2001 г. // Там же. Оп. 2. Д. 767.
7. Протокол № 9 от 11 июля 2003 г. // Там же. Оп. 2. Д. 773.
8. Протокол № 3 от 12 дек. 2000 г. // Там же. Д. 764.
9. Снапковский, В. О белорусско-российском сотрудничестве в международных организациях (ООН и ОБСЕ) / В. Снапковский // Бел. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2002. № 1. С. 38—44.
10. Organization for Security and Co-operation in Europe [Electronic resource]. Mode of access: <http://www.osce.org>. Date of access: 20.03.2008.

 
 
I Летняя школа по праву беженцев
Конкурс_научных_работ_2018
3
2
1
Телефоны "горячей линии"
Памятка для украинцев