Версия для печати

Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 5

Специальный выпуск к 50-летию Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев

международное право

БЕЖЕНЦЫ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Людмила Серикова

Серикова Людмила Михайловна — начальник Управления по делам беженцев Комитета по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь

На фоне общей миграционной активности населения в начале 90-х гг. на всем постсоветском пространстве и в других государствах обострилась проблема беженцев. С этих пор в нашу жизнь вошли беженцы — поистине драматическое явление, новое как в социальном, так и в правовом плане. Республика Беларусь в первые годы становления своей государственности наиболее остро ощущала миграционное давление в связи с массовым притоком вынужденных мигрантов, когда принимала в среднем в год около 10 тыс. граждан бывшего СССР, вынужденно оставивших места своего прежнего жительства. Это было вызвано усилением межнациональной напряженности в ряде бывших союзных республик, ущемлением прав и законных интересов русскоязычного населения.

Складывающиеся масштабы и формы перемещений населения требовали создания системы государственного регулирования миграционными процессами. Прибывающие в Республику Беларусь мигранты нуждались в определении их правового статуса.

С этой целью в июне 1992 г. была создана Государственная миграционная служба при Государственном комитете по труду и социальной защите населения Республики Беларусь (с 1997 г. — Комитет по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь), занявшая свою нишу в системе республиканских органов государственного управления. Первоочередной задачей, стоящей перед Государственной миграционной службой, являлось формирование миграционного законодательства.

Следует отметить, что в первой половине 90-х гг. были приняты законы Республики Беларусь "О гражданстве Республики Беларусь", "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь", "О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь", "О национальных меньшинствах в Республике Беларусь", издан Указ Президента Республики Беларусь "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства", которые в определенной степени регламентировали порядок работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства в Республике Беларусь.

В этот же период началась разработка проектов законов Республики Беларусь "О беженцах", "Об иммиграции", "О внешней трудовой миграции".

Следует отметить, что в процессе подготовки Закона "О беженцах" вопросы регулирования правовой, социальной и экономической защиты беженцев были проработаны Комитетом по миграции с Министерствами внутренних дел, иностранных дел, социальной защиты населения, финансов, здравоохранения, образования и Государственной службой занятости, а также международными экспертами Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН).

Деятельность республиканского органа государственного управления по миграции с самого начала осуществлялась в тесном сотрудничестве с УВКБ ООН. Это сотрудничество приобрело наиболее активную форму в связи с открытием в 1995 г. его Представительства в Республике Беларусь. Благодаря финансовой, организационной и технической помощи УВКБ ООН работники республиканского и территориальных органов по миграции, а также других республиканских органов государственного управления получили специальную подготовку в процессе обучающих семинаров и симпозиумов, на которых изучались вопросы определения статуса беженца, а также работы с лицами, ищущими убежища, в соответствии с нормами международного права. Это оказало существенное влияние на формирование законодательства о беженцах и последующую его реализацию, способствовало развитию системы Государственной миграционной службы Республики Беларусь.

Ощутимое значение для формирования государственной миграционной политики имело участие Республики Беларусь в процессе Женевской конференции по проблемам миграции в СНГ, которое стало возможным благодаря финансовой поддержке УВКБ ООН. Этот международный форум, начавшийся в 1995 г. и получивший продолжение до 2005 г., позволил привлечь внимание международной общественности к миграционной ситуации в Беларуси и показать ее воздействие на все стороны государственной деятельности внутри республики, а также зависимость миграционной стабильности в целом в Европе от степени урегулированности миграционных процессов в нашем государстве.

Женевская конференция дала толчок развитию законодательства о беженцах. Принятый Верховным Советом Республики Беларусь в феврале 1995 г. Закон Республики Беларусь "О беженцах", который номинально вступил в силу с 1 июля 1995 г., установил правовые основания предоставления иностранцам статуса беженца, а также экономические, социальные и правовые гарантии для признанных беженцев. В соответствии с требованиями данного Закона были подготовлены нормативные документы, регламентирующие порядок регистрации ходатайства иностранца о признании его беженцем и получения статуса беженца, функционирование пунктов временного поселения беженцев и финансирование помощи беженцам, а также типовые нормы, правила и процедура содействия занятости беженцев и членов их семей.

Определение понятия "беженец" в Законе Республики Беларусь "О беженцах" в основном соответствовало аналогичному понятию, содержащемуся в международных правовых документах. Закон "О беженцах", принятый в 1995 г., не предусматривал специальных льгот для лиц, признанных беженцами. Иностранцы, ходатайствующие о признании беженцами и признанные таковыми, могли рассчитывать только на получение незначительной денежной помощи со стороны государства.

Реализация данного Закона началась в феврале 1997 г., когда Комитетом по миграции при Министерстве труда была осуществлена процедура определения статуса беженца в отношении афганских граждан, длительное время находившихся на территории Республики Беларусь. Необходимо отметить, что основные трудности при реализации Закона Республики Беларусь "О беженцах" были связаны с нерешенностью вопросов численности работников и структуры органов по миграции.

Первые удостоверения беженцев были вручены афганским сиротам в присутствии Представителя УВКБ ООН в Республике Беларусь Туре Берресена в мае 1997 г.

В июне 1998 г. началась реализация Закона "О беженцах" на всей территории Беларуси. К этому времени большинству из принятых республикой 32 тыс. вынужденных мигрантов из постсоветского пространства была уже оказана государственная помощь в легализации на территории Беларуси.

За период с 1 июня 1998 г. по 1 ноября 2000 г. в территориальные органы по миграции по вопросу регистрации ходатайства о признании беженцем обратилось свыше 2 тыс. иностранцев. В отношении примерно 800 иностранных граждан была начата процедура признания беженцем по ходатайствам, прошедшим процедуру регистрации.

По состоянию на 1 ноября 2000 г. в Республике Беларусь официально были признаны беженцами 422 иностранца, в том числе: 330 человек из Афганистана, 18 — из Эфиопии, 35 — из Грузии, 17 — из Таджикистана, 14 — из Азербайджана, 4 — из Ирана и по одному человеку из Индии, Ирака, Либерии и Руанды (качественный состав беженцев и иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, см. в Приложении).

В ходе реализации Закона Республики Беларусь "О беженцах" 1995 г. выявился ряд недостатков, в первую очередь, процедурного характера. Требовалось более четкое определение полномочий и взаимодействия органов государственного управления в работе с беженцами. Стояла задача сближения законодательства о беженцах с положениями Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев, для решения которой проводились консультации с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев. За короткое время был подготовлен проект Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О беженцах". В июне 1999 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь "О беженцах" в новой редакции.

В целях приведения законодательства Беларуси в соответствие с требованиями указанного Закона Правительством были приняты следующие постановления: "О перечне государств, временное нахождение в которых до прибытия в Республику Беларусь является основанием для отказа в регистрации ходатайства о признании иностранца беженцем и отказа в признании беженцем", "Об установлении квоты приема беженцев для поселения на 2000 год", "Об утверждении Положения о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь", "Об утверждении Положения об удостоверении беженца". Постановлениями Министерства труда утверждены форма удостоверения беженца, инструкция о порядке его выдачи и порядок хранения бланков удостоверений, а также заключительный нормативный документ в новом законодательстве о беженцах — Инструкция о процедуре признания беженцем.

В соответствии с национальным законодательством в Беларуси социально-экономические права беженцев уравнены с правами граждан Республики Беларусь. Беженцы имеют право на проживание на территории Республики Беларусь на срок признания беженцем, самостоятельный выбор населенного пункта для поселения, работу по найму или предпринимательскую деятельность, социальную защиту, включая социальное обеспечение. Беженцам предоставлен бесплатный доступ к национальной системе образования и здравоохранения. Детям беженцев предоставлена возможность посещать детские дошкольные учреждения.

В новом законодательстве о беженцах определение понятия "беженец" приведено в полное соответствие с Конвенцией ООН о статусе беженцев. Детально определены место, время и порядок обращения с ходатайством о признании беженцем, а также процедуры приема, регистрации, рассмотрения ходатайства, предоставления статуса беженца, утраты и лишения статуса беженца. Законодательно закреплены "принцип невысылки" для лиц, ходатайствующих о признании беженцем, и добровольность возвращения для признанных беженцами, являющиеся основополагающими нормами международного права. Предусматривается установление распределительных квот для поселения беженцев и их последующей интеграции.

Эффективная защита прав человека, и в частности прав беженцев, стала возможной, так как в Республике Беларусь создано правовое поле, в рамках которого соблюдаются законные права и интересы мигрантов и беженцев. Беларусь ратифицировала международные пакты о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, а также присоединилась к Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и к Конвенциям против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин; о правах ребенка; о борьбе с торговлей людьми и с эксплуатацией проституции третьими лицами.

В настоящее время эффективность решения проблем, связанных с регулированием миграционных потоков, в основном зависит от четкой и слаженной работы органов государственного управления, реализующих миграционное законодательство.

Для Республики Беларусь приоритетной государственной задачей на современном этапе управления миграционными процессами является обеспечение интеграции беженцев, создание условий для их активного участия в жизни общества, обеспечение равных прав и возможностей для мужчин и женщин и пресечение ксенофобии и расизма.

Основой стратегии решения миграционных проблем на предстоящие 5 лет являются согласованные представителями правительств стран СНГ рекомендации Женевской конференции по проблемам миграции, выработанные в июле 2000 г. в Женеве. В центре внимания миграционных ведомств стран СНГ, и Беларуси в том числе, должны находиться вопросы помощи наиболее уязвимым группам мигрантов (беженцы, репатрианты, экологические мигранты), а также вопросы повышения эффективности управления миграционными процессами.

В Беларуси, как и в сопредельных государствах, вынужденная миграция неразрывно связана с незаконной миграцией. Республика Беларусь затрачивает значительные средства на осуществление мер по сдерживанию нарастающих потоков незаконных мигрантов в страны Запада. Для западных государств Беларусь служит своеобразным барьером. Ежегодно на западной границе задерживаются тысячи незаконных мигрантов, выявляются и ликвидируются десятки каналов незаконной миграции. Так, в 1999 г. подразделениями пограничных войск и органами внутренних дел было задержано 170 организованных групп незаконных мигрантов численностью 1312 человек. При этом правоохранительными органами выявлено более 160 каналов незаконного ввоза/вывоза мигрантов.

Не секрет, что многие иностранцы, ищущие убежища в Республике Беларусь, желают при первой возможности перебраться в Западную Европу. Однако в связи с ужесточением западноевропейскими странами условий въезда, пребывания и поселения для иностранцев и лиц, ищущих убежища, данным лицам трудно реализовать свои намерения, связанные с поиском убежища в развитых государствах Запада. Поэтому прибывающие в Беларусь иностранцы — граждане стран Азии и Африки, стремятся сначала легализоваться в Республике Беларусь. В связи с этим перед органами по миграции стоит задача защитить действительно нуждающихся в правовой и социальной помощи мигрантов и обоснованно отказать тем лицам, которые не могут быть признаны беженцами, исходя из общепринятых норм и принципов международного права и национального законодательства. Ситуация с нелегальной миграцией требует повышенного внимания к процедуре признания беженцем, поскольку зачастую иностранцы, незаконно пребывающие в Республике Беларусь, выдают себя за беженцев.

В целом перспективы, связанные с эффективным регулированием вынужденной миграции на территории Республики Беларусь, предполагают дальнейшее совершенствование миграционного законодательства, а также развитие органов по миграции. На достижение данных целей направлены соответствующие мероприятия Государственной миграционной программы, разрабатываемой на 2001—2005 гг.

Представляется необходимым урегулирование вопросов предоставления временного убежища в Республике Беларусь для лиц, которые не подпадают под классическое определение "беженец", но возвращение которых в страну обычного проживания невозможно.

В ближайшей перспективе предусматривается присоединение Республики Беларусь к Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев. Этот шаг является результатом сотрудничества органов государственного управления с Представительством УВКБ в Республике Беларусь. Вхождение Беларуси в международную систему защиты беженцев поднимет уровень взаимоотношений с УВКБ ООН на более высокую ступень и позволит привлечь в республику дополнительные средства стран-доноров для оказания помощи как государственным, так и негосударственным структурам, работающим с беженцами, и непосредственно самим беженцам.

В настоящее время, когда практически сформировано законодательство о беженцах и приоритеты смещаются в сторону решения социальных вопросов, особенно необходимо объединение усилий для оказания помощи беженцам в интеграции и адаптации в обществе.

Основную массу лиц, признанных беженцами, составляют граждане стран Азии и Африки. Данные лица имеют особую специфику, которую необходимо учитывать при разработке и реализации проектов по интеграции беженцев.

Указанная специфика заключается, во-первых, в том, что у беженцев из стран Азии и Африки отсутствует гражданство Республики Беларусь, а также возможность его получения в упрощенном порядке; во-вторых, адаптация таких беженцев осложняется незнанием русского и белорусского языков, национальных традиций, правовых и социальных норм, существующих в Республике Беларусь. Социальная интеграция беженцев является весьма сложным процессом, зависящим от субъективных и объективных факторов. К субъективным факторам относятся личные человеческие характеристики беженцев, а к объективным — социально-экономические условия, сложившиеся в местах их поселения.

В условиях Беларуси обеспечение беженцев жильем и работой представляется целесообразным решать путем расселения в трудонедостаточные районы, в которых имеется свободное жилье для специалистов, при этом организуя профессиональную подготовку в системе занятости. Необходимо создать условия, чтобы беженцы могли зарабатывать и выживать самостоятельно. В то же время беженцы не должны усложнять ситуацию там, где непросто трудоустроиться коренным жителям.

Наиболее сложно положение беженцев в Минске, куда стекается основная масса беженцев и где сложнее всего с жильем.

Для наиболее уязвимой группы беженцев из числа афганских сирот в Минске в 1999 г. Комитетом по миграции совместно с Минским горисполкомом при участии Представительства Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь был разработан и реализован проект по оказанию помощи в поселении.

Начата реализация аналогичных проектов в Минской и Могилевской областях.

Подготовлен проект по расселению иностранцев, ходатайства которых о признании беженцами зарегистрированы и которые не имеют возможности самостоятельно поселиться. Данный проект планируется осуществить в г. Столбцы Минской области.

Необходимо отметить, что наряду с органами государственного управления существенную помощь в деле реализации гуманного и справедливого подхода в удовлетворении нужд беженцев оказывают неправительственные организации, действующие на территории Беларуси и получающие помощь в осуществлении работы с беженцами от УВКБ ООН. Среди них как наиболее активные можно отметить Белорусский Красный Крест и Белорусское движение медицинских работников.

Определенный опыт, уже накопленный органами по миграции в деле интеграции беженцев, свидетельствует о том, что успешная работа по адаптации и социальной интеграции беженцев связана не только с финансовыми проблемами, но и с эффективным решением многих организационных вопросов.

Лица, признанные беженцами в Беларуси, могут участвовать в проектах интеграции, специально разрабатываемых органами по миграции при поддержке УВКБ ООН. В деле адаптации и интеграции беженцев Республике Беларусь необходима помощь международных организаций и стран-доноров. Следует отметить, что такие влиятельные международные институты, как Европейская комиссия, Совет Европы и Европейский банк реконструкции и развития, недостаточно внимания уделяли оказанию Беларуси помощи, необходимой для эффективного выполнения Программы действий, принятой на Женевской конференции по проблемам миграции в странах СНГ.

При содействии Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Комитет по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь установил рабочие отношения с Иммиграционной службой Швеции и Федеральным ведомством по признанию иностранных беженцев Германии, со стороны которых деятельность органов по миграции Республики Беларусь в сфере регулирования вынужденной миграции получила высокую оценку.

Проводя активную и гуманную миграционную политику, Республика Беларусь вправе рассчитывать на адекватную международную помощь с тем, чтобы эффективно решать проблемы защиты уязвимых групп мигрантов и с максимальной эффективностью управлять миграционными процессами в целом. Уникальность геополитического и стратегического положения Беларуси в Европе влияет на общую миграционную ситуацию и связанные с нею стабильность и безопасность в регионе. Поэтому существует объективная основа для установления и развития сотрудничества Республики Беларусь с международными организациями и заинтересованными государствами в решении проблем миграции в регионе, особенно по пресечению и предупреждению незаконной миграции.

Привлечение международных средств — это функция УВКБ ООН. Тот путь, который прошли вместе Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь и органы государственного управления с самого начала формирования государственной миграционной политики, позволяет надеяться на достижение положительных результатов в решении вопросов международного сотрудничества в сфере миграции и беженцев.

Приложение

КАЧЕСТВЕННЫЙ СОСТАВ БЕЖЕНЦЕВ И ИНОСТРАНЦЕВ, ХОДАТАЙСТВУЮЩИХ О ПРИЗНАНИИ БЕЖЕНЦАМИ

В настоящее время в Республике Беларусь 217 семей, или 414 человек, получили статус беженца (на 1 октября 2000 г.). Большинство их них составляют мужчины — 60,9 %. Из общего числа беженцев 62,6 % (259 чел.) — лица трудоспособного возраста. Другая значительная часть — 32,8 % (136 чел.) — дети в возрасте до 15 лет, и лишь небольшую долю — 4,6 % (19 чел.) составляют пожилые люди. Одна треть признанных беженцев (137 чел.) имеет высшее и среднее специальное образование; 28,7 % (119 чел.) — среднее образование и 158 чел., или 38,2 % не имеют образования.

Таблица

Качественный состав признанных беженцев

 Человек%
Число семей
Численность беженцев
  В том числе
  по полу
    мужчин
    женщин
  по возрасту
    дети (до 15 лет)
    трудоспособного возраста
    старше трудоспособного возраста
  по образованию
    высшее и среднее специальное
    среднее
    не имеют среднего образования
217
414
 
 
252
162
 
136
259
19
 
137
119
158
 
100,0
 
 
60,9
29,1
 
32,8
62,6
4,6
 
33,1
28,7
38,2

Таким образом, беженцы в Беларуси — это преимущественно мужчины активного трудоспособного возраста с достаточно высоким уровнем образования. Высокий уровень образования обусловлен спецификой потока беженцев в Беларуси как по странам происхождения, так и по целям прибытия.

Основной страной происхождения беженцев (76—77 %) является Афганистан, немногим более 9 % их прибыло из Грузии, около 5 % — из Эфиопии, 4 % — из Таджикистана, 3,6 % — из Азербайджана. Остальные 2—3 % приходится на долю прибывших из Ирана, Индии, Германии, Либерии, Руанды.

География потока беженцев в Беларусь, как известно, сформировалась в конце 80-х—начале 90-х гг., когда в бывший Советский Союз прибывали граждане Афганистана с целью получения образования. Затем, в связи со сменой власти они оказались преследуемыми у себя на родине. С целью обучения прибывают в Беларусь и граждане африканских стран — Руанды, Камеруна, Эфиопии, Сьерра-Леоне, Сомали, — а затем подают ходатайства о предоставлении статуса беженца.

Афганистан еще на протяжении ряда лет будет формировать основной поток беженцев в Беларусь. Это подтверждает проведенное в мае 2000 г. изучение дел 103 человек, подавших ходатайство о предоставлении статуса беженца. Большая часть их — 83,5 % (86 чел.) — это граждане Афганистана. Остальные 16,5 % (17 чел.) прибыли из Ливии (1 чел.), Ирака (1 чел.), Руанды (2 чел.), Камеруна (3 чел.), Эфиопии (4 чел.), Сьерра-Леоне (1 чел.), Сомали (1 чел.), Ирана (3 чел.), Таджикистана (1 чел.).

Из общего числа подавших ходатайство о предоставлении статуса беженца 49 человек обучались в вузах и средних специальных учебных заведениях Минска: Белорусском политехническом институте, Белгосуниверситете, Высшем военно-политехническом училище, Институте культуры, Институте иностранных языков и некоторых других; некоторые обучались в Могилеве, Гомеле, Пинске, Горецкой сельскохозяйственной академии, а также в Баку, Ставрополе, Виннице, Риге. Из них 20 человек получили высшее образование и имеют дипломы инженеров-строителей, журналиста, историка переводчика, библиотекаря, режиссера, экономиста, преподавателя русского языка и литературы и др. Среднее специальное образование получили 8 человек. Остальные либо продолжают учебу, либо отчислены из вузов и техникумов.

Основным мотивом прибытия в Беларусь и другие страны СНГ лиц, подавших ходатайство о предоставлении статуса беженца, так же как и признанных беженцев, является получение образования, обучение в высших и средних специальных учебных заведениях бывшего Советского Союза. Однако уже в настоящее время появляется и другой поток — с целью воссоединения семей, а также поиска убежища в связи с военными действиями, политическим преследованием.

Ходатайствующие о предоставлении статуса беженца — это преимущественно мужчины (87,4 %) в возрасте до 40 лет (84,5 %), большинство из которых имеют высшее, незаконченное высшее или среднее специальное образование (61,2 %). Особенность беженцев в Беларуси, как получивших статус беженца, так и ходатайствующих о предоставлении статуса беженца, является то, что в большинстве своем это лица, фактически проживающие в Беларуси 10 и более лет, знающие язык общения, обычаи и законы страны и, по сути дела, интегрированные в белорусское общество (интеграция беженцев — сохранение, в отличие от ассимиляции, культурной самобытности в процессе адаптации к повседневным реальностям страны, предоставившей убежище).

Таким образом, беженцы и лица, ходатайствующие о предоставлении статуса беженца, в Республике Беларусь — это трудоактивные, с достаточно высоким уровнем образования люди, которые в большинстве своем не должны испытывать трудностей с трудоустройством, а, следовательно, иметь надежный источник средств существования. Но, как показало изучение дел лиц, подавших ходатайство о предоставлении статуса беженца, их высокий трудовой потенциал не используется, источником средств существования для них является работа на рынке — независимо от профессии, специальности, образования, наличия диплома. Часть из них получает помощь от Красного Креста, родственников. И только 1 человек работает в программе УВКБ ООН переводчиком.

Основное количество признанных беженцев концентрируется в Минске — 62,8 % от их общей численности, или 260 человек. Другим крупным районом их расселения является Гомельская область — 21,2 %, или 88 человек. Меньше всего — только 2 человека поселились в Гродненской области.

 
 
3
2
1
Телефоны "горячей линии"
Памятка для украинцев