Версия для печати

журнал международного права и международных отношений 2005 — № 1


международное право — вопросы теории

СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

Алексей Барбук

Автор:
Барбук Алексей Владимирович — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета


Рецензенты:
Бровка Юрий Петрович — доктор юридических наук, профессор кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университетаКравченко Олег Иванович — кандидат юридических наук, заместитель начальника управления гуманитарного и научно-технического сотрудничества Министерства иностранных дел Республики Беларусь

Вопрос о соотношении международного и внутригосударственного права возникает при выборе между внутригосударственным и международно-правовым регулированием, когда имеются различия в международном и внутригосударственном регламентировании одних и тех же правоотношений. В настоящее время трудно назвать такие общественные отношения, которые входили бы исключительно в компетенцию государств. Границы сфер международного и внутригосударственного права, публичного и частного права становятся все менее и менее четкими, что является следствием транснациональности мирохозяйственных связей, взаимозависимости капитала и политической власти. Все чаще международное право непосредственно применяется физическими лицами, корпорациями, органами государственной власти (субъектами внутригосударственного права) в отношениях между собой. Проблема разрешения коллизий международного и внутригосударственного права имеет большое практическое значение.

1. Теория инкорпорации

Вопрос соотношения международного и внутригосударственного права долгое время не являлся ключевым в юриспруденции, поскольку изначально международное право («право народов») в течение столетий не воспринималось как особая система права, принципиально отличающаяся от иных источников права. Следует помнить, что в средневековье и новое время не только право народов регулировало международные отношения в Европе. Так, известный английский юрист У. Блэкстон в своих «Комментариях» помимо международного права выделял следующие отрасли права: естественное, божественное, римское, каноническое, торговое, морское, которые также регулировали международные отношения и дополняли английское общее, статутное право и право справедливости1. Правовое регулирование касалось прав и обязанностей индивидов, а не государств.

Признание того, что международное, морское, торговое право и другие отрасли права устанавливали права и обязанности для индивидов, исключало теории о невозможности непосредственного действия их норм. Поэтому первой доктриной соотношения международного и внутригосударственного права, получившей распространение в XVIII в., стала доктрина инкорпорации (incorporatio — лат. «включение»), которую авторитетно поддерживали выдающиеся британские юристы Мэнсфилд и Блэкстон. В соответствии с данной теорией нормы международного права составляли часть права страны и непосредственно применялись субъектами национального права, обеспечивались национальными средствами правовой защиты и принуждением. Эта доктрина, несмотря на давность происхождения, и по сей день продолжает применяться в отношении международного обычного права в государствах Британского Содружества и Соединенных Штатах Америки2.

2. Теория трансформации

Появление и реализация на практике теории разделения властей привело к появлению в Великобритании в первой половине XIX в. теории трансформации. В Великобритании, как и в большинстве других стран Британского Содружества, заключение и ратификация международных договоров составляет прерогативу монарха. Таким образом, монарх может создавать обязательства для государства без ведома на то парламента, что недопустимо с точки зрения принципа верховенства закона и принадлежности верховной власти парламенту. Решением этой проблемы на национальном уровне и стала теория трансформации, согласно которой международные соглашения не могут непосредственно действовать на территории государства. Для того чтобы положения международных актов были выполнены, необходимо, чтобы парламент издал специальный акт имплементации (enabling legislation), т. е. трансформировал содержание международного акта во внутреннее право. Как отметил лорд Аткин в деле Attorney-General for Canada v. Attorney General for Ontario:

В отличие от некоторых иных стран, в Империи положения должным образом ратифицированного договора не имеют силы закона… Если национальная исполнительная власть, действующее Правительство, решит принять обязательства по договору, требующие изменения в законодательном регулировании, то ей придется пойти на риск получения согласия Парламента на принятие необходимого статута или статутов3.

3. Дуализм

В 1899 г. видный немецкий ученый Г. Трипель издал монографию «Международное и внутригосударственное право», в которой изложил теорию дуализма. Трипель писал:

Международное и внутригосударственное право суть не только различные отрасли права, но и различные правопорядки. Это два круга, которые тесно соприкасаются, но никогда не пересекаются4.

Ученый выделил два основных отличия между этими правопорядками: 1) субъектами внутригосударственного права являются индивиды, в то время как субъектами международного права являются только государства; 2) источником внутригосударственного права является сама воля государства, в то время как источником международного права — общая воля государств (Gemeinwille)5. По мнению Г. Трипеля,

… для того чтобы международное право смогло выполнить свою задачу, оно постоянно должно обращаться за помощью к внутреннему праву. Без него оно во многих отношениях является совсем бессильным. Оно подобно маршалу, дающему приказы только генералам и могущему достичь своих целей только в том случае, если последние согласно его указаниям дают новые приказы своим подчиненным6.

Подобного мнения придерживается в настоящее время известный итальянский юрист-международник А. Кассезе:

Поскольку международное право регулирует поведение не индивидов, а государств, оно не является самодостаточной правовой системой. Государства не имеют ни души, ни способности формировать и выражать самостоятельную волю; они являются «абстрактными» структурами, действующими через индивидов… Индивиды являются субъектами национальных правовых систем, самостоятельно определяющих процедуры избрания или назначения государственных чиновников и автономно устанавливающих круг их деятельности и полномочий. В этой сфере международное право должно подчиниться (must bow) внутренним властям. ...Поэтому... международное право не может функционировать без постоянной помощи, содействия и поддержки со стороны национальных правовых систем… В рамках системы государства (скажем, Великобритании) нормы другого правопорядка, такого как международное право, не могут применяться непосредственно, но могут быть только «трансформированы» в правовые нормы данной системы (т. е. в английские нормы). Пока эта трансформация не будет иметь места, международные стандарты будут просто иметь ценность «фактов»7.

Доктрина дуализма подразумевает, что международное право не зависит от воли какого-то одного государства, поскольку оно выражает общую волю всех государств. Каждое государство обязано добросовестно выполнять свои международно-правовые обязательства. Однако государство вольно самостоятельно определять, каким образом оно будет реализовывать данные обязательства. В своей правовой системе оно может даже устанавливать приоритет своего законодательства по отношению к международному праву. Безусловно, это может повлечь ответственность, но эта ответственность будет носить исключительно международно-правовой характер и никоим образом не будет иметь юридического значения для внутригосударственной правовой системы.

Как отметил итальянский профессор Л. Феррари-Браво, данная теория не возникла из пустоты — этому предшествовал ряд исторических изменений. В конце XIX в. во многих европейских странах принимались новые конституции, в которых был закреплен либеральный принцип верховенства закона. В связи с этим возникла необходимость более тщательно определить, каким образом будут осуществляться международные стандарты во внутригосударственной сфере. Более того, значительно увеличившееся количество межгосударственных соглашений создало проблему их имплементации государственными органами, в том числе судами. Ко всему вышеперечисленному следует добавить рост в немецкой литературе числа упражнений в софистике, которые лишь «загрязняли» до этого недостаточно исследованные аспекты международного права8.

4. Монизм

Наряду с теорией дуализма к концу XIX в. возникает монистическая теория соотношения международного и национального права. В 1899 г. немецкий исследователь В. Кауфманн опубликовал труд «Юридическая сила международного права и взаимосвязь законодательной власти (Staatagesetzgebung) и государственных органов». В данной работе
В. Кауфманн выдвинул основные принципы теории монизма, которая впоследствии была развита известным австрийским юристом и философом-неокантианцем Х. Кельзеном в его нормативистском учении о праве. Данная теория предполагает существование единой универсальной системы права, которая охватывает правопорядки различных уровней. Все право развивается в рамках так называемой «основной нормы», которая, по словам Кельзена, «определяет основной фактор правотворчества так, что ее можно назвать конституцией в смысле правовой логики, в отличие от конституции в смысле позитивного права»9. Международное право имеет приоритетное значение по отношению к остальным нормам права. Оно занимает верхушку иерархической нормативной пирамиды и определяет юридическую действительность остальных правопорядков. Кельзен не разрывает государство и право. Для него государство — не политический институт, который впоследствии связывает себя своими же нормами права. Государство для Кельзена — изначально правовое образование. Оно может существовать только в своих юридических актах. Кельзен пишет:

Как только мы начинаем подразумевать под государством правопорядок, тотчас обнаруживается, что противостоящая простым этико-политическим постулатам «действительность» или «реальность» государства есть позитивность права. «Действительное» государство представляет собой позитивное право в отличие от справедливости, т. е. требования политики... Государство, не подчиненное праву, не мыслимо10.

Государственный правопорядок может быть основан только на международном праве, которое составляет юридическую основу всех последующих актов государства. Кельзен рассматривает государство как юридическое лицо, корпорацию, т. е. «группу индивидов, к которым право относится как к единому объекту, как к лицу, которое имеет права и обязанности, отличные от прав и обязанностей индивидов, составляющих корпорацию». Соотношение международного и внутреннего права, по мнению Кельзена, аналогично соотношению национального правопорядка и внутренних норм корпорации. Приписывание государству (а не определенным людям) прав и обязанностей, как говорит Кельзен, «есть всего лишь мыслительная операция...»11.

Утверждая примат международного права, Кельзен отрицает государственный суверенитет, очевидно толкуя его в абсолютном смысле: «Правопорядок, который исходит из нормы высшего порядка, исключает суверенитет». Как отмечает Г. Л. Сайдлер:

Это приводит к признанию того, что международное право стоит над государствами, лишенными поэтому силою вещей суверенитета в пользу стоящей над ними организации «civita maxima». Таким путем компетенция государства максимально ограничивается, ибо государства считаются только органами международного общения12.

Международный правопорядок опирается на так называемую «позитивную (фактически установленную) норму», которую Кельзен определяет следующим образом:

В соответствии с общим международным правом, правительство, независимо от других правительств осуществляющее эффективный контроль над населением определенной территории, есть легитимное правительство, а население, живущее на этой территории и контролируемое этим правительством, образует государство (в смысле международного права)13.

Являясь наиболее известным теоретиком примата международного права, Кельзен, тем не менее, сам отмечал, что далеко не все нормы международного права являются «полными». Подобно дуалистам, он пишет:

… Большинство норм (международного права. — А. Б.) являются неполными (incomplete) и требуют имплементации при помощи норм национального права14.

Однако он делает противоположные дуалистам выводы:

Таким образом, международный правопорядок имеет значение только как часть универсального правового порядка, который включает в себя также все национальные правопорядки… Международный правопорядок определяет территориальную, персональную и временную сферы действительности национальных правовых порядков и таким образом делает возможным сосуществование множества государств… Наконец, … международный правопорядок ограничивает материальную сферу действительности национальных правовых порядков, подчиняя их определенному регулированию в отношении вопросов, которые в противном случае, произвольно бы регулировались заинтересованными государствами в одностороннем порядке15.

Следует отметить, что монистический подход имеет большое практическое значение. Учение Кельзена оказало существенное влияние на формирование правовой системы Европейских сообществ.

5. Критика и апология монизма и дуализма

Среди новых теорий соотношения международного и внутригосударственного права заслуживает внимания теория гармонизации, предложенная английским профессором в 1957 г., известная также как «компромисс Фицмориса». Профессор Фицморис попытался разрешить спор между монизмом и дуализмом, указав на отсутствие предмета спора. Он обвинил этот спор в искусственности и оторванности от реальности. Действительно, и монизм, и дуализм построены на практически недоказуемых заключениях-аксиомах, которые можно либо принять на веру, либо не принимать. Спор между монистами и дуалистами идет не о фактах, а о теоретических предпосылках. Он обратил внимание на то, что в некоторой степени схожим применению международного права в национальной правовой системе является применение иностранного законодательства в соответствии с коллизионным правом, когда иностранное законодательство применяется в той степени, в какой оно не противоречит национальному законодательству государства. Из теории Фицмориса следует, что национальные судьи не могут применять международное право, не имея на то санкции, установленной внутригосударственным правом. Так же и международные арбитры и судьи применяют нормы внутригосударственного права лишь в той степени, в какой они не противоречат международному праву. В общем и целом, полагает Фицморис, существует тенденция к гармонизации национальных правовых систем и международного права. Национальные юристы, например, толкуют и разрабатывают национально-правовые акты, принимая во внимание международные обязательства своего государства, а юристы-международники разрабатывают международно-правовые акты, принимая во внимание особенности национальных законодательств. Поэтому его теория также известна как «теория гармонизации»16.

Похожую точку зрения имеет французский юрист Руссо, характеризующий международное право как координирующее право, которое автоматически не отменяет положения внутреннего права в случае конфликта обязательств в международной сфере. Данные авторы, а также британские ученые Я. Броунли, Р. Хиггинс, итальянец Л. Феррари-Браво, голландец Б. Баархорн отдают предпочтение практике, а не теории17.

Хотя монизм и дуализм считаются многими современными учеными устаревшими и не отражающими реальности теориями, именно они продолжают оставаться двумя основными источниками, формирующими позицию государств в отношении применения международного права в их правовых системах. И это неудивительно, ведь монизм — это теория о том, почему международное право необходимо применять во внутригосударственном праве, а дуализм — теория о том, почему такое применение невозможно. Государствам на практике как раз и нужны аргументы либо «за», либо «против» непосредственного применения международного права. Поскольку споры приводят нередко к компромиссам, в результате получается эклектическое правовое регулирование, созданное на основе теорий монизма и дуализма, но не укладывающееся ни в одну из этих концепций. Например, в Великобритании, известной своим традиционно дуалистическим подходом к международным договорам, которые не имеют в английском праве прямого действия, нормы общего международного права рассматриваются в монистическом ключе как часть common law, т. е. часть права страны, и применяются судами непосредственно. В Германии, где Конституцией признается приоритет и непосредственное действие норм международного обычного права, международные договоры, как общее правило, не могут применяться автоматически без специальной внутригосударственной санкции.
В Чехии признается приоритет и непосредственное действие лишь международных договоров, касающихся защиты прав человека.

Современные сторонники дуализма обычно ратуют за разделение международного и внутригосударственного права с целью укрепления государственного суверенитета. Так, например, российский профессор Е. Т. Усенко пишет:

Международное право может весьма позитивно воздействовать на развитие национального права и национальную государственность, если это воздействие осуществляется через и при посредстве самого национального права. Но международное право (его «стандарты») может использоваться и как идеологическое средство расшатывания, и даже разрушения государственно-правовой системы страны, чему новейшая история, в том числе история нашей страны, дает убедительные примеры18.

Монисты, напротив, находят целесообразным непосредственное применение международного права во имя эффективной реализации международных обязательств, ограничения государственного волюнтаризма и эгоизма, защиты прав человека, наказания международных преступлений, развития экономических и культурных процессов интеграции и глобализации. Голландский профессор Х. Схермерс объяснил монистическую приверженность Нидерландов международному праву следующим образом:

Применение договоров во внутригосударственном правопорядке является старинной голландской традицией. Сильная поддержка международного права, которую всегда оказывали Нидерланды, может быть объяснена тем фактом, что мы являемся законопослушным народом, хотя причиной здесь может быть и собственный интерес. Нидерланды — это торгующая держава с громадными интересами за рубежом. Мы не обладаем военной силой для защиты своих интересов. Единственная рациональная защита находится в общем применении норм права. Трудно требовать строгого выполнения правовых предписаний другими государствами, если сам же не выполняешь их…19 

Теории монизма и дуализма абстрактны, но в научном отношении весьма важны. Выбор между монизмом и дуализмом влияет не только на понимание соотношения международного и внутригосударственного права, но также и на понимание природы международного права (является ли оно исключительно консенсуальным либо создающим общеобязательную основу для всех государственных правопорядков), характера государственного суверенитета (является ли он абсолютным либо ограниченным), сущности признания государств (является оно декларативным либо конститутивным), места индивида в международном праве (является он субъектом либо объектом международного права). Спор между монизмом и дуализмом происходит, на самом деле, не столько из-за доказательства реальности «непосредственного действия» международного права, сколько из-за интерпретации фундаментальных принципов международного права. Столь популярный на сегодняшний день прагматический подход, отвергающий монизм и дуализм и ограничивающийся себя исследованием существующего правового регулирования и юридической практики, в теоретическом плане весьма ограничен. Он хорош для практиков, желающих знать, как действует международное право в правовых системах государств в конкретную минуту. Законодатель же более заинтересован в том: как международное право могло бы действовать во внутригосударственной сфере, защиту каких ценностей и интересов могло бы такое действие обеспечить, как может повлиять непосредственное действие международного права на государство, граждан, международные отношения. Можно критиковать монизм и дуализм за их несовершенство и нереалистичность, но нельзя игнорировать ценности, которые они защищают и которые государства стремятся сбалансировать.

6. Преимущества и проблемы непосредственного применения международного права

Чем более государство вовлечено в систему международных отношений, тем больше оно зависит от международного сообщества, тем более становится открытой правовая система данного государства для непосредственного действия международного права и тем больше вероятность того, что данное государство признает приоритет международного права. В связи с этим государства, которые ориентируют свою экономику на мировой рынок и имеют незначительный стратегический вес либо испытывают острый недостаток в инвестициях, тщательно согласуют свое национальное законодательство с международным правом или признают приоритет международного права и допускают его непосредственное действие во внутригосударственной сфере, чтобы вызвать к себе доверие и получить защиту мирового сообщества. Иначе дело обстоит со сверхдержавами. Последние во многих международных вопросах имеют решающий голос. Поэтому сверхдержавы ведут диалог с международным сообществом «на равных». Это в большой степени и определяет отношение таких стран к международному праву как к праву, которое игнорировать нельзя, но и полностью подчиняться которому и ориентировать на которое свои национальные правовые системы также не стоит. Профессор Х. Схермерс по данному вопросу высказал интересное замечание:

Данная страна (Нидерланды. — А. Б.) вынуждена полагаться на международное право. Более того, она является торговой державой, что означает, что в ней почти каждый имеет какие-то международные контакты. Вполне логично, что международное право играет доминирующую роль в юридическом образовании и что голландские суды в целом открыты для него. С другой стороны, возможно, что многие суды в Соединенных Штатах вообще никогда не столкнутся с международным правом. Интересы за рубежом могут быть защищены иными средствами. В большинстве правовых школ США международное право имеет второстепенное значение, если вообще и преподается20.

Безусловно, малые государства и сверхдержавы несопоставимы по мощи. Но когда небольшая страна строго выполняет свои международно-правовые обязательства, она тем самым идентифицирует себя с мировым сообществом. Так что даже сверхдержавы вынуждены считаться с ними, поскольку открыто нарушить право малого государства значит нарушить порядок мирового сообщества.

Вышеупомянутая зависимость является не юридической, а фактической. Юридически ни система международного права, ни система внутригосударственного права не обусловливают действительности друг друга как систем. Они могут лишь признавать либо не признавать в своих сферах отдельные нормы друг друга.

Авторитет международного права значительно возрастает после мировых потрясений, вызываемых межгосударственными столкновениями. В такие моменты истории спокойствие и стабильность остро необходимы человечеству. Естественно, что международное право, являясь фиксатором международных отношений, становится востребованным политическим инструментом, что доказывают события после Первой и Второй мировых войн, важнейшим правовым результатом которых явилось принятие Устава ООН, закрепившего общепризнанные принципы международного права. Однако с течением времени ужасы войны забываются и о приоритете международного права в международной политике перестают рассуждать как об аксиоме, не требующей доказательств. Отношение к международному праву становится все более прагматичным и расчетливым. Речь уже идет скорее о выгодном, нежели необходимом использовании в национальных правовых системах международного права, точнее — его отдельных источников (общепризнанных принципов, международных договоров).

Непосредственное применение международного права обеспечивает существенную административную экономию при интенсивном международном экономическом и гуманитарном сотрудничестве. Так, например, в 1985 г. три дела из пяти, рассмотренных Европейской комиссией и Европейским судом по правам человека, относились к Великобритании. Как отметил в свое время Председатель Европейского суда голландец Г. Й. Виарда, это объясняется тем, что в Великобритании Европейская конвенция о правах человека в отличие от большинства государств — членов Совета Европы не является прямо инкорпорированной в национальное право. Судья сказал:

Британский судья не имеет компетенции применять международное право, когда оно не соответствует национальному праву. Таким образом, хотя Великобритания и должна выполнять Конвенцию и следить за тем, чтобы ее право соответствовало Конвенции, британский судья ничего не может сделать с Конвенцией. Люди, которые полагают, что имеет место нарушение Конвенции, должны обращаться в Страсбург21.

Непосредственное применение норм международного права в значительной мере избавляет государство от необходимости принятия дополнительных правовых актов, имплементирующих положения международных соглашений в национальную правовую систему. Данный способ согласования позволяет государству активно и оперативно участвовать в международном правотворческом процессе, поскольку имеется возможность заключать и присоединяться к многочисленным международным соглашениям без предварительного изменения национального законодательства.

Также следует отметить, что непосредственное применение норм международного права повышает вероятность того, что международные обязательства будут выполнены именно так, как это предусмотрено в данных нормах. Трансформация может в какой-то степени придавать национальный оттенок реализации соответствующих положений международного права, что не всегда является желательным.

Особенностью непосредственного применения норм международного права является то, что именно данная модель согласования международного и внутреннего права является наиболее приемлемой при крупномасштабной интеграции государств. Например, право ЕС как общее правило предусматривает свое непосредственное действие на территории государств-членов. Возможность непосредственного применения норм международного права также способствует лучшему соблюдению основных прав и свобод человека, поскольку индивиды не преминут использовать средства правовой защиты для обеспечения своих прав и свобод. Как отмечает профессор Х. Схермерс, бывший член Европейской комиссии по правам человека,

…на практике не так много споров, касающихся международных договоров, разрешается Международным судом ООН, это происходит частично из-за его ограниченной компетенции, но в большей мере — из-за нежелания государств рассматривать споры в судах. Если мы желаем, чтобы вопросы международного права были представлены перед судами, то следует разрешить индивидам поднимать их. Как однажды было отмечено Европейским судом справедливости (the European Court of Justice — Судом ЕС. — А. Б.): «Бдительность индивидов, направленная на защиту своих прав, является эффективным средством контроля». Предоставляя индивидам возможность выносить вопросы международного права перед судом, можно получить твердую гарантию, что практически все вопросы будут представлены на рассмотрение суда. Существует не так много международных форумов, где индивиды могут предъявлять судебные иски, но таковые имеются. В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав и основных свобод человека, как государства, так и индивиды могут подавать жалобы о нарушениях, совершенных (другими) государствами. Даже если принять во внимание, что подавляющее большинство индивидуальных жалоб являются определенно необоснованными, важно отметить, пока (1990 г. — А. Б.) государства инициировали в Суде всего лишь семь дел, в то время как индивиды подали свыше 17 000 жалоб. По состоянию на 1 января 1990 г. Европейским судом по правам человека было установлено 108 нарушений Конвенции; производство во всех случаях было инициировано по жалобам индивидов22.

Зачастую государства прибегают к непосредственному применению международных договоров, в которых содержатся детализированные положения, определяющие статус субъектов внутригосударственного права. В качестве примера можно привести Конвенцию ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г. Нормы данных международных договоров, как видно из их названий, устанавливают международные стандарты обращения с беженцами. В Беларуси для их неукоснительного выполнения в части 2 статьи 1 закона Республики Беларусь «О беженцах» признается примат норм международных договоров по отношению к нормам, закрепленным в данном Законе: «Если международным договором, участником которого является Республика Беларусь, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора»23.

Непосредственное применение международного права в государствах является сильным инструментом повышения авторитета и эффективности международного права. Национальные суды, в отличие от международных судов и трибуналов, могут иметь неограниченную юрисдикцию для рассмотрения международных споров с участием частных лиц, а также государства форума.

Кроме того, следует учитывать, что ни один международный суд не в состоянии рассмотреть огромное количество потенциальных исков индивидов. Возникает объективная необходимость в обеспечении международно-правовых обязательств национальными средствами правовой защиты. Принцип исчерпания национальных средств правовой защиты является следствием такой необходимости. По тем же соображениям национальные суды государств — членов ЕС рассматриваются как суды первой инстанции в правовой системе Европейских сообществ. Европейский суд справедливости все более напоминает конституционный или верховный суд в данной системе. Его решения-толкования фактически носят нормативный, а не индивидуально-правовой характер и направлены на обеспечение единообразного применения норм европейского права тысячами национальных судов государств ЕС. Основную же работу по обеспечению эффективности права ЕС делают национальные суды государств-членов.

Некоторые белорусские юристы также склоняются к признанию преимуществ модели непосредственного действия международного права в нашей республике. В частности, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. А. Василевич писал:

Беларусью заключено множество международных договоров. (Некоторые из них продолжают действовать в порядке правопреемства после распада СССР.) В связи с приобретением суверенитета этот процесс будет развиваться еще более активно. Сейчас очень важно обеспечить обязательность и прямое действие международно-правовых норм. Необходимо также ликвидировать коллизии между ними и актами внутреннего законодательства24.

Сильным аргументом в пользу непосредственного применения международного права является принцип добросовестного выполнения международных обязательств. В частности, Европейский суд справедливости обосновал приоритет права ЕС по отношению к национальным правовым системам государств — членов ЕС принципом эффективности принятых государствами обязательств. Коль скоро государства заинтересованы в выполнении принятых обязательств, они должны ограничить свои суверенные права во имя эффективного и добросовестного выполнения данных обязательств. Это не влечет лишения соответствующих государств их суверенитета, поскольку последние всегда могут восстановить статус-кво путем выхода из ЕС.

Несмотря на многочисленные преимущества, непосредственное применение международного права сопряжено с рядом трудностей. Прежде всего, это малоизвестность международного права. Немногие национальные судьи, чиновники и просто граждане хорошо разбираются в международном праве, чтобы применять его должным образом. Безусловно, некоторые справятся с задачей, однако вряд ли все.

Особенностью непосредственного применения международного права является также то, что дипломаты несут больший груз ответственности при заключении международных соглашений, поскольку любая их ошибка или слабость, допущенная на переговорах, может стать очевидной при непосредственном применении соглашения в национальной правовой системе. Это снижает объем участия государства в международных договорах, хотя и способствует более тщательной проработке проектов международных соглашений25.

Американский юрист Дж. Гинзбургс считает, что трудность непосредственного применения международного права

может быть обусловлена вероятностью роста числа претендующих на то, чтобы говорить от имени государства и при этом по-разному толковать содержание государственного портфеля международно-правовых обязательств. Возникающая в результате этого какофония, естественно, не будет содействовать упорядоченному функционированию международной системы, более того, она может оказаться питательной средой для углубления расхождений между членами международного сообщества, которые, полагаясь на доказательства, основанные на одном источнике, могут увидеть угрозу своим интересам, оказавшись перед лицом претензий, основанных на иных прецедентах26.

Такой же позиции придерживается белорусский юрист М. В. Мещанова, отмечая следующие негативные черты согласования национального и международного права путем обеспечения непосредственного действия последнего:

Опыт государств, которые используют данную модель национально-правовой имплементации …, наглядно показал, что она создает множество проблем. Среди них: проблема самоисполнимости международных договоров, вопрос о соотношении норм международных договоров, заключенных от имени государства различными его органами (межгосударственные, межправительственные, межведомственные договоры Республики Беларусь), и национальными нормативно-правовыми актами различного уровня, проблема официального опубликования текстов международных договоров Республики Беларусь и др. Кроме того, национальные правоприменительные органы еще не готовы к прямому использованию в своей деятельности норм международного права, особенно это касается судебной системы27.

Тем не менее, следует не избегать данных трудностей, а преодолевать их. Например, в Нидерландах уже в течение свыше 10 лет каждый студент-юрист проходит основательный курс по международному публичному праву, что уже дало весьма многообещающие результаты. В настоящее время голландские суды и административные учреждения активно используют нормы международного права и согласуют с ними свою деятельность. Безусловно, такое внимательное отношение к международному праву на национальном уровне только повышает международный авторитет этого государства.

Следует учитывать, что международное право не требует признания на внутригосударственном уровне своего примата и непосредственного действия. Выбор способа имплементации международных обязательств остается прерогативой государств. Международное право преимущественно является консенсуальным, а не императивным. Государство может уклониться от выполнения своего международного обязательства, когда это невыгодно для него, и погасить свою ответственность, предоставив компенсацию за совершенное правонарушение. Это, правда, не относится к нормам jus cogens. Но объем регулирования данных норм при всей своей исключительной важности является небольшим, поскольку эти нормы немногочисленны и имеют малую степень детализированности. В международном праве несравнимо больше норм, носящих диспозитивный характер. С одной стороны, это ограничивает влияние международного права, но с другой стороны, делает его более гибким и удобным для нахождения компромиссов и избежания конфликтов.

Опосредованное согласование национального права с международным не является столь же гибким способом согласования международного и внутреннего права, как непосредственное применение международного права. Этот способ согласования отнимает довольно много времени и труда у законодателя и у других правотворческих органов. Зато данный способ обеспечивает совершенствование самих национальных правовых актов с учетом особенностей национальной системы права, что наиболее удобно для национальных правоприменительных органов. Это позволяет устранить коллизии между внутренним и международным правом, сохранив целостность национальной системы права, а также донести требования международного права даже до тех, кто в нем совершенно не разбирается. Поэтому опосредованное согласование национального права с международным, как и непосредственное применение международного права, также является весьма полезным и желательным.

Для достижения наибольшего эффекта должны использоваться оба способа. Так, в первое время после заключения очередного международного договора, пока соответствующие национальные органы не осуществят имплементацию его положений во внутреннем законодательстве, договор будет применяться непосредственно. Когда же будут приняты все необходимые внутренние правовые акты, основным способом реализации обязательств данного соглашения автоматически станет применение национального законодательства.

Как представляется, все вышеупомянутые способы согласования внутригосударственного права с международным, как бы они не назывались, могут быть в определенных ситуациях эффективными. Поэтому наиболее целесообразным было бы их комплексное использование в национальных правовых системах.

7. Альтернативное применение международного права

Государства занимают исключительное место в международном и внутригосударственном правотворчестве, являясь полноправными участниками как международных, так и внутригосударственных политических процессов и выполняя посредническую функцию между данными процессами. Конфликт международного и внутригосударственного права может быть свидетельством неспособности (нежелания) правительства государства найти компромисс при столкновении международных и национальных интересов, т. е. интересов других правительств, международных организаций, экономических элит с интересами национальных элит, политических партий и движений, предпринимателей, профсоюзов, общественности в целом. Неспособность правительства обеспечивать согласованность международного и внутригосударственного права может быть следствием объективных причин, например, когда императивные национальные и международные нормы оказываются взаимоисключающими либо, например, когда бюрократический аппарат государства принимает на себя (либо получил от предыдущих правительств) взаимоисключающие международные и внутригосударственные обязательства, не имея намерения или возможности выполнять их. Но причиной конфликта международного и внутригосударственного права может быть и ситуация, когда реальный конфликт международных и национальных интересов отсутствует, однако правовая система государства технически не готова к реализации международно-правовых обязательств и не удовлетворяет ни правительство, ни международное сообщество.
В последнем случае несовершенство имплементационного механизма должно быть исправлено.

Конфликт международного и внутригосударственного права, вызванный не техническими моментами, а столкновением интересов, более проблематичен. Разрешение таких конфликтов в современных условиях подвластно лишь правительствам. Судьи сильно ограничены в средствах поиска политического компромисса и не могут кардинально изменять существующее правовое регулирование. Они вынуждены приносить в жертву чьи-то интересы. Этого не избежать, но негативные последствия все же можно смягчить.

Объективно примат международного права невозможно обосновать ссылкой на то, что международное право качественно лучше внутригосударственного. Напротив, сторонники критической правовой школы (Д. Кеннеди, М. Коскенниеми) приведут немало примеров того, как современное международное право до сих пор остается слишком консервативным и «колониальным», отражающим прежде всего интересы истэблишмента наиболее могущественных держав, старого клуба «цивилизованных наций»28. Политики развивающихся государств могут критически отметить экспансию, навязывание западных стандартов через международное право и подчеркнуть относительный характер самих принципов современного международного права. Феминистическое направление исследований в области международного права представит массу фактов недостаточной эффективности международного права в деле продвижения женского участия в наиболее важных и престижных сферах политики и экономики29. Многие политики развитых стран справедливо укажут на то, что в международном праве долго не могут закрепиться прогрессивные идеи, которые уже годами успешно реализуются в национальных законодательствах. Наконец, отдельные обыватели могут быть обоснованно разочарованы международно-правовым регулированием, разрушающим в процессе интеграционных преобразований их традиционный уклад жизни. Безусловно, международное право нельзя идеализировать. Это всего лишь один из соперничающих друг с другом проектов мироустройства, используемых элитами в процессе принятия наиболее важных решений. Существуют и другие влиятельные политические проекты, которым может быть отдано предпочтение в зависимости от времени и обстоятельств. Тем не менее, международное право не следует игнорировать — бывают случаи, когда международное право объективно оказывается прогрессивнее национального законодательства.

Учитывая критику современного международного права, представленную различными школами юридической мысли, и признавая (или хотя бы допуская) несовершенство международно-правового регулирования, трудно настаивать на необходимости установления в правовых системах безусловного примата международного права. Как показывает практика, признание примата международного права даже на конституционном уровне не обеспечивается во всех случаях. Государственные юристы находят всевозможные доктрины, чтобы уклониться от применения международного права в щекотливых для государства ситуациях. А иногда международно-правовое регулирование объективно не в состоянии предоставить достойную замену противоречащим ему внутригосударственным правовым институтам. Оно остается еще слишком элитарным и академическим, оторванным от внимания большинства людей. В то же время, нельзя утверждать, что международное право не способно защищать интересы граждан лучше, чем внутригосударственное.

Международное право — это своего рода альтернатива внутригосударственному праву. В некоторых ситуациях международно-правовое регулирование оказывается совершеннее внутригосударственного. Когда же это происходит? Тогда, когда индивид для защиты своих интересов предпочитает сослаться на норму международного, а не внутригосударственного права. Но это возможно лишь, если международное право имеет непосредственное действие во внутригосударственной правовой системе. Таким образом, национальную правовую систему, допускающую непосредственное применение норм международного права, можно сравнить с рынком, на котором индивиды, как покупатели, выбирают подходящие для себя внутригосударственные и международные нормы, как товары, которые конкурируют друг с другом. Если это так и конкуренция осуществляется справедливыми методами, то непосредственное применение международного права способствует взаимному улучшению международного и внутригосударственного регулирования. Как представляется, возможность индивидами по собственному желанию непосредственно применять международное право в повседневной жизни является наилучшим средством повышения его авторитета и эффективности. Международное право может достичь той же силы, что и национальное право, если войдет в быт людей точно так же, как и национальное право. Когда общественность получит о международном праве то же представление, что и о национальном праве, политикам станет труднее нарушать международные обязательства. Общественное мнение может иметь решающее значение в ситуациях, где потерпевшим не приходится рассчитывать на дипломатическую защиту своего государства.

Но возникает вопрос: поскольку люди могут иметь различные интересы (одна часть населения может быть заинтересована в применении международных норм, другая — внутригосударственных), как обеспечить единство правового регулирования? Возможно возражение, что однажды определенное четкое соотношение источников международного и внутригосударственного права исключает данную проблему. Это действительно так. Но данный подход исключает взаимосовершенствование международного и внутригосударственного права. Как представляется, в данном случае имеет смысл принести в жертву правовую определенность во имя более эффективного взаимодействия международного и внутригосударственного права.

В каждой конкретной ситуации правительство должно определять, какой социальной группе сделать предпочтение и какие нормы (международные или внутригосударственные) должны применяться как нормы поведения. В то же время, независимый суд (возможно, третейский суд/арбитраж, арбитры которого избираются сторонами спора) должен быть наделен правом защиты остальных социальных групп, чьи законные ожидания были разрушены из-за неприменения правительством конкурирующих норм международного или внутригосударственного права. Суд должен использовать данные нормы как основания установления материальной ответственности государства, поскольку именно государство изначально ответственно за несоответствие своих международных обязательств своему внутригосударственному праву.

Возможно возражение, что данный подход обойдется государству слишком дорого. Как представляется, это не совсем так. Ответственности и расходов можно избежать при тщательном согласовании международных обязательств и национального законодательства. В то же время, данный подход дает государству широкие возможности для защиты своих национальных интересов, но не позволяет уклоняться от ответственности перед индивидами за невыполнение международных обязательств. Модель альтернативного применения международного права напоминает механизм предоставления полной и своевременной компенсации за национализацию частной собственности иностранцев. Государство может отказаться от выполнения международного обязательства, неся, однако, материальную ответственность перед заинтересованными индивидами. Лучшая защита индивидов — залог повышения эффективности как национального, так и международного права. Она должна быть основана на концепции защиты законных ожиданий и презумпции согласованности международных и внутригосударственных обязательств государства. Предлагаемая модель альтернативного применения международного права представляется более совершенной, нежели традиционные концепции дуализма, непосредственного действия международного права, а также его примата, поскольку она ориентирована не только на защиту государственных интересов, но и интересов отдельных индивидов, совмещая свободу государства в принятии решений с его ответственностью перед частными лицами.

 


 

1 Батлер, У. Э. Взаимодействие международного и национального права (На примере Великобритании) // Советское государство и право. 1987. № 5. С. 112
2 Brownlie, I. Principles of International Public Law. Oxford, 1990. P. 43—48.
3 Law Reports: Appeal Cases. 1937. P. 326—327. Данная позиция не изменилась. В 1989 г. Лорд Оливер в деле Maclaine Watson v. Department of Trade and Industry отметил:
В соответствии с конституционным правом Соединенного Королевства, королевская прерогатива не распространяется на изменение законодательства, предоставление индивидам прав либо лишение их прав, которыми они обладают по национальному законодательству, без вмешательства парламента. Договоры, как их иногда определяют, несамоисполнимы. Иными словами, договор не является частью английского права, пока не будет инкорпорирован законодательством.
4 Цит. по: Мюллерсон, Р. А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 10.
5 Stark’s Introduction to International Public Law. 11th ed. London, 1994. P. 64.
6 Цит. по Мюллерсон, Р. А. Указ. соч. С. 10.
7 Cassese A. International Law in a Divided World. New York, 1994. P. 20.
8 Comp.: Ibid. P. 19.
9 Цит. по: Нерсесянц, В. С. Философия права. М., 1997. С. 594.
10 Там же. С. 599.
11 Там же. С. 600.
12 Сайдлер, Г. Л. Юридические доктрины империализма. М., 1959. С. 95.
13 Цит. по: Нерсесянц, В. С. Указ. соч. С. 601.
14 Kelsen, H. Principles of International Law. 2nd ed. New York; Chicago; San Francico; Toronto; London, 1967. P. 553.
15 Ibidem.
16 Harris, D. J. Cases and Materials on International Law. 5th ed. London: Sweet&Maxwell, 1998. P. 68—71.
17 Higgins, R. Problem and Process: International Law and how we use it! Oxford, 1996. P. 205—206; Баархорн, Б. Соотношение международного и внутреннего права в Нидерландах // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1996. № 1. С. 6; Brownlie, I. Op. cit. P. 56—57; Cit.: Heiskanen, V. The Relation of International and Municipal Law // The Finnish Yearbook of International Law. 1990. Vol. I. P. 160—161.
18 Усенко, Е. Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и Российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 21.
19 Schermers, H. Netherlands // The Effect of Treaties in Domestic Law / eds. F. Jacobs and S. Roberts. London: Sweet&Maxwell, 1987. P. 112.
20 Schermers H. The Role of Domestic Courts in Effectuating International Law // Leiden Journal of International Law. 1990. V. 3, N 3. P. 82.
21 Cit.: Cassese. Inernational Law in a Divided World. New York, 1994. P. 16—17.
22 Schermers, H. Op. cit. P. 82
23 О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь в связи с присоединением Республики Беларусь к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев: Закон Республики Беларусь, 4 января 2003 г., № 178-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 8, 2/927. С. 49—63.
24 Васiлевiч, Г. А. Мiжнародныя дагаворы ў сiстэме крынiц права Рэспублiкi Беларусь // Весцi АН Беларусi. 1993. № 3. С. 26.
25 Alkema A. The Application of Internationally Guaranteed Human Rights in the Municipal Legal Order // Essays on the Development of the International Legal Order in Memory of Haro F. van Panhuys / eds. F. Kalshofen et al. 1980. P. 190—191.
26 Гинзбургс, Дж. Американская юриспруденция о взаимодействии международного и внутреннего права // Государство и право. 1994. № 11. С. 156.
27 Мещанова, М. В. Проблемы выполнения международных договоров в Республике Беларусь // Весцi АН Беларусi. 1996. № 3. С. 35—36.
28 Kennedy, D. The Disciplines of International Law and Policy // Leiden Journal of International Law. 1999. Vol. 12, N 1. P. 9—135; Koskenniemi, M. The Wonderful Artificiality of States // The American Society of International Law. Proceedings of the 88th Annual Meeting. Washington, D. C. April 6—9, 1994. P. 22—29.
29 Koskenniemi, M. Op. cit. P. 26.

 
 
2
3
1