Белорусский журнал международного права и международных отношений 1998 — № 3


международное право — международные организиции 

НОВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ АМСТЕРДАМСКОГО ДОГОВОРА 1997 ГОДА О БОЛЕЕ ТЕСНОМ СОТРУДНИЧЕСТВЕ ГОСУДАРСТВ — УЧАСТНИКОВ ЕС

Владимир Астапенко

Астапенко Владимир Аркадьевич — проректор по международным связям Белорусского государственного университета

Еще при разработке Маастрихтского договора в 1990 г. государства — члены Европейских сообществ (далее ЕС) столкнулись с проблемой, когда решения по определенным вопросам при поддержке абсолютного большинства участников не могли быть отражены в положениях учредительных документов из-за наличия возражений некоторых государств. Именно такая ситуация сложилась по вопросам создания Экономического и валютного союза (ЭВС), а также проведения социальной политики. Альтернативные пути для решения этих проблем в то время были найдены, по существу, за рамками разработанного Договора о Европейском союзе.

В отношении функционирования ЭВС специальные протоколы к Договору определяли особый статус "с изъятием" для Великобритании и Дании, которым было предоставлено право заявить о своем намерении участвовать в создании ЭВС на более поздней стадии. Одновременно оговаривалось, что до такого заявления эти государства освобождаются от обязательств, которые вытекают из актов ЕС по созданию ЭВС, и не имеют права голоса при решении связанных с его функционированием вопросов. Что же касается социальной политики, то отдельный протокол к Маастрихтскому договору предусматривал, что Соглашение о социальной политике, заключенное между 11 государствами — членами ЕС, изначально не влекло юридических последствий для Великобритании, которая не принимала участия в рассмотрении данных вопросов в Совете и в голосовании.

Созданные и закрепленные таким образом прецеденты, содержавшие исключения из общих правил игры для отдельных государств, породили теорию развития Европы "двух скоростей", согласно которой допускалась возможность "усиленного" сотрудничества не всех, а только группы заинтересованных государств-членов ЕС по определенному кругу вопросов. В качестве удачного примера такого сотрудничества называлось взаимодействие участников Шенгенского соглашения, которое в конечном итоге привело к инкорпорированию его положений в учредительные документы ЕС в результате принятия Амстердамского договора. В то же время перспектива спонтанного и нерегулируемого развития тенденции "усиленного" сотрудничества группы государств в рамках Союза вызывала вполне обоснованное беспокойство относительно целостности и монолитности этой структуры в будущем, особенно с учетом предстоящего расширения его членского состава. С одной стороны, существовало опасение, что при увеличении количества членов Союза с 15 до 27 процесс "усиленного" сотрудничества может выйти из-под контроля и привести к разрушению основополагающих принципов ЕС. С другой стороны, объективные реалии диктовали государствам-членам ЕС необходимость легализации такого механизма для обеспечения дальнейшего развития общего рынка, создания ЭВС, сохранения эффективности системы Сообществ.

Перед разработчиками Амстердамского договора была поставлена задача обеспечить необходимую "гибкость" структурам ЕС, которая позволила бы сохранить их эффективность в расширенном Союзе. И если целесообразность включения такого положения в учредительные договоры ЕС накануне его расширения не вызывала, по большому счету, возражений государств-членов, то в отношении пределов этой гибкости разгорелись бурные дискуссии. Так, возникали вопросы о том, должна ли процедура "усиленного" сотрудничества применяться в рамках первой составляющей Союза — Европейских сообществ, какие направления политики Сообществ она может затрагивать, каково минимальное количество участвующих государств-членов, требуется ли единогласное решение Совета для начала такого сотрудничества и т. п. Радикальным предложениям Франции и Германии, стремившихся к продвижению ускоренными темпами на пути углубления интеграции, была противопоставлена позиция Великобритании, которая опасалась, что в результате активного использования процедуры "усиленного" сотрудничества она лишится возможности применения права вето по наиболее чувствительным вопросам и может потерять контроль за развитием событий в рамках Союза. Компромиссный подход был разработан странами Бенилюкс, которые предложили девять критериев, при соблюдении которых может быть начато "усиленное" сотрудничество. В итоге эта концепция была положена в основу текста Амстердамского договора, содержащего новую главу к разделу I "Общие положения" Договора о Европейском союзе. В ней всего 3 статьи, в которых легализуется возможность такого сотрудничества и определяется специальная процедура для принятия соответствующих решений.

Представляется целесообразным привести текст указанных статей полностью для более детального последующего комментария.

Статья (1)

1. Государства-члены, которые намереваются установить более тесное сотрудничество между собой, могут использовать органы, процедуры и механизмы, предусмотренные Договорами, при условии, что такое сотрудничество:

a) нацелено на расширение целей Союза и на защиту и учет его интересов;

b) соблюдает принципы Договоров и единой институциональной системы Союза;

c) используется только как исключительная мера, когда цели Договоров не могут быть достигнуты путем применения изложенных в них соответствующих процедур;

d) касается по крайней мере большинства государств-членов;

e) не ущемляет законодательства и меры, принятые согласно другим положениям Договоров;

f) не затрагивает компетенцию, права, обязательства и интересы тех государств-членов, которые не принимают в нем участия;

g) открыто для всех государств-членов и позволяет им стать сторонами этого сотрудничества в любое время при условии, что они примут обязательства по базисному решению и по решениям, которые были приняты в этих рамках;

h) соответствует специальным дополнительным критериям, изложенным в статье 5а Договора об учреждении Европейского сообщества и статье К.12 настоящего Договора, в зависимости от затрагиваемой сферы, и получило разрешение Совета согласно содержащимся в них процедурам.

2. Государства-члены применяют, насколько это их касается, акты и решения, принятые для осуществления сотрудничества, в котором они участвуют. Государства-члены, не участвующие в таком сотрудничестве, не препятствуют его осуществлению участвующими государствами-членами.

Статья (2)

1. Для целей принятия актов и решений, необходимых для осуществления сотрудничества, указанного в статье (1), применяются соответствующие институциональные положения Договоров. Однако, в то время как все члены Совета имеют возможность участвовать в рассмотрении вопроса, только представители участвующих государств принимают решения; квалифицированное большинство голосов определяется как та же пропорция голосов заинтересованных членов Совета, взвешенная в соответствии со статьей 148(2) Договора об учреждении Европейского сообщества; единогласие устанавливается только для заинтересованных членов Совета.

2. Расходы, вытекающие из осуществления такого сотрудничества, за исключением административных расходов для органов, покрываются участвующими государствами-членами, если только Совет единогласно не примет иного решения.

Статья (3)

Совет и Комиссия регулярно информируют Европейский парламент о развитии более тесного сотрудничества, установленного на основе настоящего раздела.

Как видим, в Договоре о Европейском союзе впервые предусматривается возможность для группы государств-членов развивать с помощью институциональных структур ЕС "более тесное" сотрудничество (это определение появляется в тексте вместо термина "усиленное сотрудничество", который активно использовался во время переговоров при разработке Амстердамского договора). Решение всех вопросов, связанных с началом и осуществлением такого сотрудничества, отнесено к компетенции Совета и Комиссии. Положение об информировании Европейского парламента о ходе реализации более тесного сотрудничества между государствами-членами следует оценить скорее как знак внимания к этому органу ЕС, поскольку никаких иных полномочий при рассмотрении указанных, достаточно важных для судьбы Европейского союза вопросов парламент не получает.

Но является ли возможность осуществления более тесного сотрудничества легкодоступной для потенциальных участников? В результате анализа критериев, изложенных в пункте 1 статьи (1), появляются основания для негативного ответа на этот вопрос.

Во-первых, как вытекает из текста данной статьи, более тесное сотрудничество может быть реализовано только в случае соблюдения всех восьми критериев, указанных выше. Среди них вполне четко и недвусмысленно выглядят четыре требования:

  • по участию большинства государств-членов (подпункт d);
  • по открытости более тесного сотрудничества для присоединения других членов ЕС (подпункт g);
  • по учету законодательства Сообщества (подпункт е);
  • по использованию этой процедуры как крайней меры при невозможности достичь цели сотрудничества иными способами (подпункт с).

Однако остальные критерии сформулированы весьма расплывчато и дают возможность для самого широкого толкования. Трудно представить себе более тесное сотрудничество группы государств-членов ЕС, при котором не затрагиваются "компетенция, права, обязательства и интересы (выделено автором) тех государств-членов, которые не принимают в нем участия" (подпункт f). То же самое можно сказать и в отношении целей и интересов Союза (подпункт а), а также принципов его единой институциональной системы (подпункт в). Кроме того, в соответствии с подпунктом h) пункта 1 статьи (1) намерение начать более тесное сотрудничество должно быть санкционировано Советом и учитывать дополнительные критерии, отражающие специфику функционирования общего рынка и межгосударственного взаимодействия в сфере юстиции и внутренних дел.

Новая статья 5а Договора об учреждении Европейского сообщества дополняет его часть первую "Принципы" и предусматривает, что государства-члены, которые намереваются установить более тесное сотрудничество между собой, могут получить разрешение Совета, действующего квалифицированным большинством голосов на основе предложения Комиссии и после консультации с Европейским парламентом, использовать органы, процедуры и механизмы, предусмотренные настоящим Договором, только в случае, если такое сотрудничество не будет:

a) затрагивать сферы, подпадающие под исключительную компетенцию Сообщества;

b) ущемлять политику, действия и программы Сообщества;

c) затрагивать гражданство Союза и влечь дискриминации между гражданами государств-членов;

d) превышать пределы полномочий, возложенных на Сообщество настоящим Договором;

e) представлять собой дискриминацию или ограничения в торговле между государствами-членами и искажать условия конкуренции между ними.

Дополнительно в этой статье оговаривается, что голосование в Совете не проводится, если член Совета заявляет, что ввиду важных и изложенных причин национальной политики он намерен выступить против выдачи такого разрешения. В этом случае Совет может квалифицированным большинством голосов просить, чтобы этот вопрос был передан на рассмотрение Европейского совета для принятия единогласного решения.

Как видим, авторы Амстердамского договора особо позаботились о том, чтобы раз и навсегда оградить полномочия Европейского сообщества, нацеленные прежде всего на обеспечение функционирования общего рынка, от возможных посягательств со стороны государств-членов. Стремление осуществлять более тесное сотрудничество попадает в очень жесткие рамки: с одной стороны, оно не может реализоваться по вопросам исключительной компетенции ЕС и затрагивать его многочисленные направления политики и программы, а с другой стороны — не должно выходить за сферу его полномочий.

Но очевидно, что и эти ограничения были признаны недостаточными. Доминирующий для всего текста Договора об учреждении Европейского сообщества принцип принятия решений квалифицированным большинством голосов впервые дополняется формулой, явно позаимствованной из сферы межгосударственного сотрудничества по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. В результате разрешение на реализацию более тесного сотрудничества группы государств может быть заблокировано в Совете любым членом ЕС, и вероятность единогласного позитивного решения Европейского совета в таком случае выглядит весьма проблематичной.

Аналогичным образом сформулированы положения и в статье К.12 Договора о Европейском союзе, которая допускает возможность более тесного сотрудничества группы государств в рамках третьей составляющей Союза — сотрудничества в области юстиции и внутренних дел. И здесь право вето любого государства-члена переадресовывает данный вопрос на рассмотрение Европейского совета.

Как представляется, разработчики Амстердамского договора исходили из целесообразности закрепления возможности более тесного сотрудничества государств-членов в рамках первой и третьей составляющих Европейского союза, но при этом стремились максимально усложнить доступ к такой возможности. И если учесть, что формулы более гибкого сотрудничества уже не будут применяться по отношению к ЭВС (механизм его реализации уже описан в учредительных договорах) и не будут затрагивать интегрированное в рамки ЕС Шенгенское законодательство, то становится очевидным, что предельное усложнение применяемых процедур нацелено на принципиально новые сферы такого сотрудничества, а также учитывает перспективу расширения Европейского союза.

Рассмотрение указанных статей позволяет сделать вывод о том, что в результате принятия Амстердамского договора 15 государств — членов ЕС зарезервировали возможность реализации более тесного сотрудничества в условиях, когда Европейский союз будет решать вопрос о приеме новых стран, которые могут оказаться не готовыми к полному выполнению всех обязательств, вытекающих из членства. Вот тогда-то и может сработать тезис о Европе "двух скоростей", т. е. новые члены Союза будут поставлены перед фактом принятия решений о более тесном сотрудничестве "старожилов" ЕС, которые будут иметь правовую основу для дальнейшего развития ускоренными темпами и смогут тем самым защитить себя от возможных негативных последствий расширения Союза.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.