Белорусский журнал международного права и международных отношений 1998 — № 3


международные отношения  

МЕЖДУНАРОДНЫЙ РЕЖИМ НЕРАСПРОСТРАНЕНИЯ ЯДЕРНОГО ОРУЖИЯ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

Вадим Елфимов

Елфимов Вадим Алексеевич — кандидат исторических наук, доцент кафедры международных отношений БГУ

Одним из итогов развития международных отношений во второй половине нынешнего столетия явилось превращение ядерного оружия непосредственно в фактор мировой политики, давлеющий над всей системой глобальной безопасности даже в условиях "постконфронтационной эпохи". Это объясняется не столько инерцией философии сдерживания, так как мир в 80—90-е гг. доказал свою гибкость и даже готовность к трансформациям, сколько все возрастающей восприимчивостью международных отношений к научно-техническому воздействию. Стремительное развитие атомной энергетики, несмотря на ряд техногенных катастроф (от Тримайленда до Чернобыля), продолжается, и многообразие исследований в этой области сочетается с многочисленностью стран, в них заинтересованных. Поэтому гарантии исключительно мирной направленности энергетических программ неядерных государств, юридически закрепленный и действенный запрет на производство ядерных вооружений как нельзя лучше сообразуются с современными концепциями поддержания стабильности в отдельных регионах и мире в целом.

Однако режим нераспространения ядерного оружия, хотя и ограничил гиперболизацию ядерного фактора на определенном историческом отрезке, не смог полностью выполнить вторую свою задачу по ранжированию государств только на две группы — ядерные и неядерные. За пределами этой двуединой, упрощенной схемы политического регулирования противоречивых интересов возникла группа риска, состоящая из стран, имеющих расплывчатый статус "околоядерных". Произошло это не только потому, что, как утверждают В. Гольданский и В. Давыдов, ядерные державы создали культ ядерного оружия1, но и потому, что к этому подводила логика научно-технического прогресса, исказившегося в призме соперничества между государствами, особенно на региональном уровне. Во-первых, процесс приближения стран индустриального типа к ядерному порогу, которым пытается отгородиться от них блок постиндустриальных обществ, совершенно неизбежен с точки зрения науки и техники. Это не означает выравнивания уровней развития, что создало бы благоприятный фон, а затем и объективные предпосылки для разрешения целого ряда противоречий в системе международных отношений и, может быть, сняло с повестки дня саму ядерную проблему. Напротив, конфигурация неравенства осталась прежней и лишь переместилась, влекомая по рельсам мирохозяйственных связей локомотивом технического прогресса, в зону ядерных координат.

Во-вторых, в мире, где ведущие позиции занимают технократические страны, совершенно логично возрастание значения научно-технической грани политической силы. В этом отношении также следует отметить, что с 80-х гг. углубляется разрыв той жесткой связки между ядерным оружием и научно-техническим уровнем его обладателя, которая когда-то казалась незыблемой. Сегодня нет нужды выстрадать свою собственную ядерную бомбу, как это делали в свое время промышленно развитые страны. Бомбу можно просто импортировать если не целиком, то по частям, по отдельным технологическим цепочкам и компонентам. Таким образом, участники региональной борьбы за преобладание теперь имеют возможность, как минимум, копировать на региональном уровне то, что имеет место на глобальном, и, как максимум, попытаться самим вторгнуться в глобальное противоборство.

Препятствовать этому должен "ядерный ценз", введенный великими державами. Роль такого ценза была возложена на международный режим нераспространения ядерного оружия более четверти века тому назад.

Основные очертания режима сформировались под влиянием возобладавшей к 60-м гг. в политических кругах США так называемой "философии нераспространения", явившейся наукообразной интерпретацией разбитых надежд на ядерную монополию. Соединенные Штаты прежде всего хотели предельно сузить круг обладателей ядерного оружия даже за счет ближайших своих соратников по НАТО, не говоря уже о других государствах. Чисто теоретически сокращение числа субъектов ядерного шантажа увеличивало число его объектов, но практически эта возможность нивелировалась противостоянием другой супердержаве — Советскому Союзу. Формально же в основу "философии нepacпpoстpaнeния" были положены три следующих постулата.

Первый гласил, что рост количества государств, обладающих ядерным оружием, увеличит вероятность его использования. Большое число ядерных государств, умноженное на многообразие их целей, задач и моделей поведения, многократно повышало бы риск ядерного конфликта.

Второй исходил из приоритетности сохранения основных результатов Второй мировой войны. Существовавшие тогда ядерные державы были державами-победительницами и сходились в том, чтобы не дать права на обладание самым разрушительным оружием своим бывшим противникам — ФРГ и Японии.

Третий постулат был теоретическим предположением, что дальнейшее распространение ядерных технологий неизбежно захватит неустойчивые в политическом отношении регионы. Создавшаяся в таких условиях обстановка непредсказуемости и бесконтрольности оказала бы резко негативное влияние на все аспекты мировой политики2.

Политическое содержание режима нераспространения всегда следует за конкретно-историческими условиями и является результатом политической оценки происходящих в мире изменений. Таким образом, сам режим не может быть незыблемым, ибо это означало бы его омертвение. Он эволюционирует вместе с эволюцией политических подходов к проблемам глобальной безопасности. Как считает Д. Кили из университета в Калгари, "проблемы нераспространения подчинены и отражают основное движение любого политического закона: они базируются на глубинных проблемах политики"3.

Фундаментом международно-правового режима нераспространения является Договор о нераспространении ядерного оружия, подписанный 1 июля 1968 г. и вступивший в действие 5 марта 1970 г. Уже в силу того, что участниками Договора стали более 130 государств, имеют место неодинаковые, а зачастую и прямо противоположные толкования норм и правил режима. Все это создает достаточный простор для его дрейфа в том или ином направлении в зависимости от преобладания тех или иных тенденций. Однако несомненно одно: режим был сформирован в эпоху конфронтации двух супердержав и в основном их обоюдными усилиями, и его квинтэссенцию составляли производные от доктрины взаимного сдерживания. Краеугольной проблемой и одновременно камнем преткновения режима было недопущение "вертикального" распространения, т. е. гонки ядерных вооружений США и СССР, от которого зависела судьба и распространения "горизонтального", по регионам мира.

В 70—80-e гг. виделись два позитивных направления в развитии режима. Утопическое сводилось к тому, что должно происходить перераспределение политической силы, т. е. ее отток от ядерных держав на остальной мир посредством интенсивного ядерного разоружения. Оптимистично-прагматичное означало выработку и реализацию некоего правила нераспространения, которое эксперты Стокгольмского института мира назвали "правилом переходного периода от частично разоруженного мира к полностью разоруженному"4. Это правило предусматривало, что неядерные страны отказываются от попыток обрести ядерное оружие, а ядерные — замораживают свои арсеналы, а затем ликвидируют их, что также не было выполнено в полном объеме.

Все произошло по иному сценарию: "вертикальное" нераспространение не удалось, и это во многом спровоцировало "горизонтальное" распространение. На первый взгляд этот тезис выглядит как нонсенс, несоответствующий общеизвестным фактам, ведь за время действия режима ни одно неядерное государство, подписавшее Договор, не отказалось от своих обязательств и не стало ядерным. Но все дело в том, что эта категория лояльных государств никогда и не составляла главный предмет обеспокоенности супердержав, поскольку была бесконечно далека от возможности несанкционированного приобретения ядерного оружия. Те же государства, которые потенциально могли это сделать и являли собою стратегическую цель применения режима нераспространения, в каждом провале реального ядерного разоружения великих держав видели оправдание своим ядерным амбициям. Как отмечал в то время американский эксперт по международному праву Д. Вудлайф, перспективы режима нераспространения "напрямую зависят от превратностей в отношениях между государствами ядерного клуба и в наибольшей степени между двумя сверхдержавами"5.

Эта зависимость и предопределила то, что вокруг не сумевших договориться о разоружении ядерных держав появилась целая россыпь "околоядерных" государств, воспользовавшихся на перифериях мира инерцией глобального противостояния для решения своих узкоэгоистических задач. Мировое сообщество внезапно было поставлено перед фактом возникновения второго эшелона ядерной опасности, причем гораздо менее предсказуемого, чем первый.

Начался следующий этап развития режима нераспространения, когда главной целью объявлялось обуздание "околоядерных" тенденций, которые если и не угрожали немедленно глобальной безопасности, зато могли развалить Договор о нераспространении целиком и полностью. Д. Кили писал, что "ядерные возможности государств мира являются тем центром, вокруг которого вертятся все формальные правила режима нераспространения"6. Ядерные возможности целого ряда государств качественно изменились, и чтобы сохранить Договор, нужно было в первую очередь устранить имевшийся в нем дисбаланс в обязательствах ядерных и неядерных стран: первые обладали ядерным оружием, вторым это просто категорически запрещалось.

Реальный выход из кризиса конца 70-х содержался в послании правительства СССР разработчикам Договора еще от 1 февраля 1966 г., в котором говорилось: "СССР заявляет о своей готовности включить в проект договора статью о запрещении применения ядерного оружия против неядерных государств-участников Договора"7. В 1978 г. Советский Союз посчитал своевременным реанимировать эту свою инициативу в виде предложения 1-й специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по разоружению заключить международную конвенцию об укреплении гарантий безопасности неядерных государств. Однако Соединенные Штаты, как и 12 лет до того, не решились принять на себя груз юридических обязательств безусловно отказаться от использования ядерного оружия против неядерных стран. Такая позиция объяснялась не только глобализмом американской стратегии, но и той угрозой американским интересам в различных регионах, которую могли уже тогда представлять некоторые "околоядерные" государства, формально имеющие статус неядерных.

Немаловажным было и то, что, по мнению американцев, ядерное оружие является гарантом безопасности членов НАТО, и публичный, юридически оформленный отказ США от его применения в каких-то случаях может подтолкнуть их союзников к созданию собственных ядерных сил сдерживания. В качестве предлога для отказа неядерным странам в юридических гарантиях их безопасности на 33-й сессии ГА ООН представитель США Пирсон назвал трансатлантическую солидарность, заявив: "Наш подход принимал во внимание тот факт, что государства, обладающие ядерным оружием... имеют разнообразные требования в области безопасности. Для многих государств, не обладающих ядерным оружием, их отношения с государствами, обладающими ядерным оружием, составляют существенную часть национальной безопасности"8.

Таким образом, США, Англия, Франция и СССР в 1978 г. ограничились лишь политическими заявлениями, призванными укрепить режим нераспространения. Новыми правила режима не стали, однако нынешнее их толкование исходит из неоспоримости гарантий безопасности неядерных государств со стороны ядерных держав. Это означало существенный шаг вперед и перевод всего режима при неизменности его формы в иное, более конструктивное и позитивное, с точки зрения его участников, качество.

До того существовало лишь совместное заявление правительств Советского Союза, Соединенных Штатов и Великобритании, сделанное в июне 1968 г., о намерении добиваться от Совета Безопасности ООН оказания немедленной поддержки неядерным государствам, ставшим жертвой агрессии или объектом угрозы нападения с применением ядерного оружия. Юридический облик данному заявлению придала резолюция 225 Совета Безопасности, принятая 19 июня 1968 г. Сегодня же правила режима нераспространения, опираясь на достигнутое в 1978 г., предполагают гарантии безопасности неядерных государств гораздо менее гипотетического свойства: они рассматриваются не как "акт доброй воли" ядерных держав, а как "добровольно взятые ими на себя обязательства". Такие гарантии являются, во-первых, одним из элементов общего процесса выравнивания уровней безопасности ядерных и неядерных стран и, во-вторых, своеобразной компенсацией за отказ группы государств от повышения своей обороноспособности путем приобретения или создания ядерного оружия. Чтобы придать гарантиям как можно более высокий политический статус, Советский Союз с трибуны второй специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по разоружению объявил об одностороннем отказе применять ядерное оружие первым против какого бы то ни было государства.

Столь конструктивные подвижки в толковании правил режима совпали с благополучным исходом борьбы против "околоядерных" тенденций некоторых стран: те сочли международный климат еще недостаточно благоприятным для подъема на ядерные "высоты". Подобная констелляция породила заблуждение (в которое постоянно впадают представители политического конструктивизма), будто стоит лишь изменить нужным образом правила игры, как обязательно изменится и сам ее результат. Адепторы преобладания юридической нормы над политическими закономерностями стали придавать режиму нераспространения черты панацееобразности.

Советский Союз сделал ставку на придание необратимости процессу легитимации правил режима нераспространения и на дальнейшее развитие их в сторону большей категоричности. Советскими политологами и юристами режим рассматривался совершенно однозначно как "совокупность международно-правовых норм, которые направлены на запрещение расширения круга стран, обладающих ядерным оружием"9. А председатель Государственного комитета по использованию атомной энергии СССР А. Петросьянц называл в качестве целей применения режима нераспространения чуть ли не весь спектр советских приоритетов в области безопасности: "ядерное разоружение, ограничение стратегических вооружений, полное и всеобщее запрещение испытаний ядерного оружия, прекращение производства ядерного оружия, постепенное сокращение накопленных запасов вплоть до их полной ликвидации"10.

Западные эксперты в подавляющем большинстве также поддержали идею расширенного толкования и усиления обязательности правил режима11, хотя задачи его ограничивали чаще всего замораживанием числа членов "ядерного клуба" и недопущением перевода неядерными государствами своих энергетических программ на военные рельсы, так как мирные и немирные характеристики атомной энергетики связаны физическими процессами и невозможно их рассматривать в полном отрыве друг от друга.

Американцы же всегда рассчитывали не на разоруженческий импульс, заключенный в режиме нераспространения, а на возможность использовать его в качестве канала экстраполирования доктрины сдерживания на "околоядерные" страны. И когда в 80-е гг. Договор вполне эффективно заработал в нужном им направлении, не в интересах Соединенных Штатов было развенчивать иллюзию самодостаточности созданного режима нераспространения. При этом все как бы забыли, что ключевой момент — гарантии безопасности, предоставленные ядерными государствами неядерным, так и не обрели юридическую силу.

Между тем вовсе не сами правила и нормы режима нераспространения, а четко проявленная в их новой интерпретации политическая воля двух супердержав позволила удержать "околоядерные" страны на пороге официального ядерного статуса. Эта воля вполне обошлась без юридической оболочки, ибо политический результат — не вопрос совершенства правовых норм, а вопрос соотношения сил. Силы на тот момент были равны, и логика баланса побеждала на поле как обоюдного сдерживания, так и возбранения другим вносить в глобальное противостояние элемент непредсказуемости.

Получаемая в результате переговоров международно-правовая норма, как и ее отсутствие, является четким мерилом политической реалии. То, что гарантии безопасности неядерных государств тогда так и не стали юридическими обязательствами ядерных государств, означало, что последние резервировали себе оперативный простор для отступления от данных гарантий. В 70—80-е гг. этот недостаток компенсировался общим балансом сил, ибо всякое отступление было бы взаимообразным. Однако недостаток оставался недостатком. Во-первых, он тормозил темпы роста числа участников Договора. Директор Стокгольмского международного института исследования мира Д. Голдблат отмечает: "Несправедливое применение гарантий очень слабо побуждает страны, не являющиеся членами Договора о нераспространении, присоединиться к нему"12.

Во-вторых, режим нераспространения практически находился в зависимости от поведения двух сверхдержав, и нарушение баланса сил между ними создавало объективные предпосылки для его развала.

С другой стороны, именно баланс сил как нельзя лучше поддерживал в созданном под него режиме нераспространения ядерного оружия необходимую стабильность. С уходом одной из сверхдержав режим нераспространения, казалось бы, благополучно перекочевал в постконфронтационную эпоху 90-х гг., однако на самом деле он утратил внутреннюю опору и не сможет найти ее вновь, пока его не приспособят к новым реальностям. Теоретически, режим следует вывести из-под зависимости от существующей супердержавы, но в условиях ядерной монополярности это невозможно практически.

Ядерное оружие само по себе бессмысленно, оно превращается в мощь лишь в сочетании с политической волей, а в инструмент политики — еще и при наличии соответствующей экономической базы. В этом отношении нынешняя Россия, даже пребывая на втором месте в мире по количеству ядерных боезарядов, не составляет конкуренции Соединенным Штатам. Последние же в отсутствие противовеса и юридических обязательств соблюдать гарантии безопасности неядерных стран получили объективную возможность при стечении каких-либо обстоятельств достаточно вольно варьировать модели своего поведения. Симптомы подобной тенденции начали проявляться на последнем по времени витке иракского кризиса, свидетелем которого мир стал в начале 1998 г.

Американцы и раньше сопровождали свои гарантии безопасности неядерных стран целым рядом условий. Еще в 1978 г. на уже упоминавшейся сессии Генеральной Ассамблеи ООН госсекретарь С. Вэнс огласил заявление президента Дж. Картера с изложением американской позиции. В этом заявлении говорилось, что США не будут применять ядерное оружие против неядерных государств-членов Договора о нераспространении или имеющих какие-либо иные обязательства об отказе от обладания ядерными взрывными устройствами. Вместе с тем, в этом документе указывалось, что "будут составлять исключения те случаи, когда будет совершена агрессия против Соединенных Штатов, их территории или вооруженных сил, либо против их союзников со стороны государства, являющегося союзником какого-либо ядерного государства или связанного с каким-либо ядерным государством в осуществлении этой агрессии"13.

Положение дел в сфере ядерных технологий, и особенно ядерных вооружений, оставляет широкий простор для интерпретации тех или иных событий в качестве угроз и предлогов для отказа от обязательств по соблюдению режима нераспространения. В этой связи возникает вопрос о необходимости широкой и универсальной системы контроля за ядерной активностью в мире, которая слишком далеко отклоняется от установленных всем мировым сообществом критериев оценки ситуаций. В рамках режима нераспространения функционирует несколько подобных институтов. Ключевым из них является МАГАТЭ, с 1968 г. ставшее официальным контролирующим органом.

Статья 3 Устава МАГАТЭ гласит, что эта организация уполномочена "устанавливать и проводить в жизнь гарантии, имеющие своей целью обеспечить, чтобы специальные расщепляющиеся и иные материалы... предоставляемые Агентством по атомной анергии или по его требованию, или под его наблюдением, или контролем, не были использованы... в военных целях"14. Как видно уже из уставных положений МАГАТЭ, острие его полномочий направлено не на контроль за вооружением членов "ядерного клуба", а главным образом на то, чтобы не допустить появления новых ядерных держав.

В узости компетенции МАГАТЭ заключается одно из слабых мест в режиме нераспространения. Генеральный директор Агентства Х. Бликс в свое время отмечал: "Гарантии не могут предотвратить нарушение обязательств... Еще одно ограничение гарантий МАГАТЭ состоит... в том, что они не позволяют прогнозировать возможные намерения инспектируемого государства"15.

Это в полной мере относится не только к неядерным государствам, но и к ядерным державам. И те, и другие могут воспользоваться Статьей 1 Договора о нераспространении, в которой предусмотрен выход из Договора в случае, если участник заявит, что его "высшие интересы" находятся под угрозой. Бывший заместитель генерального директора МАГАТЭ Р. Рометч считает, что всегда существует "риск аннулирования, который необходимо понять и принять"16.

В современных условиях нет ни необходимости, ни возможности сживаться с риском аннулирования каким-либо государством не только своих обязательств, но и всего режима нераспространения; напротив, есть необходимость скорейшим образом укрепить его и перевести на новую, еще более прочную юридическую основу. Наиболее перспективным направлением для этого является выравнивание статуса всех участников режима нераспространения, универсализация его правил и гарантий при тщательном соблюдении баланса если не сил, то, обязательно, интересов государств-членов.

1 Гольданский В., Давыдов В. О предотвращении горизонтального распространения ядерного оружия // Мировая экономика и международные отношения. 1988. № 8. С. 26—27.
2 Kaiser K. Non-Proliferation and Nuclear Deterrence // Survival. 1989. Vol. 31. N 2. P. 124.
3 Keely J. Legitimacy, Capability, Effectiveness and the Future of NPT // Nuclear Non-Proliferation and Global Security. N. Y.: St. Martin's Press, 1987. P. 30.
4 Simpson J. The Nuclear Non-Proliferation Regime and the Model For Conventional Armament Restraint // Arms Transfer Limitations and Third World Security. — Stockholm: SIPRI , Oxford Univ. Press, 1988. — P. 228.
5 Woodlife J. Nuclear Weapon and Non-Proliferation: The Legal Aspects // Nuclear Weapons and International Law. — N. Y.: St. Martin's Press, 1987. P. 101.
6 Keely J. Op. cit. P. 33.
7 Правда. 1966. 1 февраля.
8 Док. ООН. А/С. 1/33/РУ. 47. С. 6.
9 Осипов Г. А. Международно-правовой режим нераспространения ядерного оружия. М.: Наука, 1987. С. 48.
10 Петросьянц А. М. Атом не должен служить войне. М.: Политиздат, 1986. С. 69.
11 См.: The NPT: The Main Political Barrier to Nuclear Weapon Proliferation. Stockholm: SIPRI, 1980.
12 Goldblat J. Discussions and Recommendations // Non-Proliferation: The Why and The Therefore. L.; Ph., 1985. P. 8.
13 New York Times. 1978. June 13.
14 Устав МАГАТЭ. Вена: МАГАТЭ, 1973. С. 7.
15 Цит. по: Woodlife J. Op. cit. P. 93.
16 Цит по: Frier S. Israel // Non-Proliferation: The Why and The Therefore. L.; Ph., 1985. P. 127—128.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.