Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 1


международное право — вопросы теории

МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ В УСЛОВИЯХ ИНТЕГРАЦИИ

Юрий Бровка

Бровка Юрий Петрович — доктор юридических наук, профессор кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

В настоящее время руководители Республики Беларусь и Российской Федерации заняты поисками модели интеграции, которая была бы способна обеспечить максимальный уровень сближения и единения двух стран без ущерба для их государственного суверенитета и международной правосубъектности.

Нам представляется, что для решения данной проблемы прежде всего необходимо тщательным образом изучить и использовать имеющийся опыт создания различных межгосударственных объединений, а также определиться с конечной целью интеграционных усилий, для чего, очевидно, потребуется выяснить юридическую природу такого понятия, как союзное государство.

Строго говоря, союзное государство — не что иное, как ФЕДЕРАЦИЯ. А это означает, что: 1) в таком формировании так называемая "компетенция компетенции", т. е. право своим односторонним решением перераспределять полномочия между органами Союза и государств-членов, принадлежит союзному Центру; 2) существует запрещение "сецессии" государств-членов, т. е. права на свободный выход из Союза, выход в одностороннем порядке; 3) устанавливается ограниченный уровень международной правосубъектности, на основе которого реализуется в весьма незначительном объеме внешнеполитическая компетенция правительственных учреждений членов федерации, т. е. допускается такая внешнеполитическая активность государств-членов, которая время от времени проявляется у отдельных швейцарских кантонов, канадских провинций и т. п. Словом, все тот же новоогаревский вариант — "в случае коллизии между международными обязательствами Союза и союзной республики преимущественную силу имеют обязательства Союза".

Может быть задан вопрос: а как же дело обстояло в Союзе Советских Социалистических Республик? Действительно, в советской юридической литературе неоднократно подчеркивалось (не раз об этом писал и автор этих строк), что СССР — федерация уникальная, федерация "высшего типа", федерация, в которой и Союз ССР и каждая входившая в него союзная республика в равной мере обладали государственным суверенитетом и международной правосубъектностью. Иначе советские авторы и не могли писать. От них требовалась прежде всего "пропаганда успехов". Критика допускалась, как правило, лишь на уровне анализа работы какого-либо управдома.

На самом деле, конечно, все обстояло намного сложнее. СССР был уникальным государством и, может быть, даже не государством вообще, а скорее неким симбиозом, заслуживавшим наименования "ПАРТИЯ-ГОСУДАРСТВО". Все принципиальные решения в этом квазигосударстве принимались в Политбюро ЦК РКП(б), ВКП(б), КПСС. В годы брежневского "застоя" дело дошло даже до того, что сплошь и рядом внешнеполитические функции главы Советского союзного государства (с молчаливого согласия ведущих мировых держав) исполнял ex officio генеральный секретарь ЦК КПСС... Следует, однако, отметить, что в те времена мы имели дело с двумя сторонами одной медали. На одной стороне: положение de facto — жесткий централизованный партийно-государственный механизм, использующий в качестве чистой бутафории псевдодемократические государственные институты. На другой стороне: положение de jure — здесь удивительное сочетание конфедерации с федерацией, союзного государства и союза государств. Налицо одноуровневое участие в международном общении Союза и союзных республик, равенство их (Союза и республик) международных обязательств, приоритетность которых определялась лишь известной формулой "lex posterior derogat priori". Принципиальное наличие так называемой "компетенции компетенции" у союзного Центра вполне компенсировалось рядом конституционных гарантий для союзных республик, важнейшей из которых, разумеется, была "свобода сецессии", реальность каковой и подтвердилась в декабре 1991 г.

Впрочем, обе стороны медали все же составляли единое целое, что и обеспечивало прочность всей конструкции — в конституциях как Союза, так и входивших в него республик была открыто зафиксирована подчиненность всех государственных институтов любого уровня надгосударственным структурам Коммунистической партии Советского Союза. Ликвидация этих структур в августе 1991 г. привела к быстрому распаду всей конструкции, всего уникального государственного устройства. Советский Союз ушел в историю и как суверенный участник международного общения (субъект международного права), и как "геополитическая реальность".

Возникает вопрос: а каковы перспективы восстановления СССР или создания в постсоветском пространстве иного образования, подобного Советскому Союзу? На наш взгляд, в современных условиях подобные перспективы не просматриваются даже в отдаленном будущем. И не только потому, что не представляется реальным воссоздание "суперпартии власти" типа КПСС, но и в силу изменения демографической ситуации, как на всей постсоветской территории, так и в той ее части, которая в той или иной степени тяготеет к ускоренной интеграции (Россия, Беларусь, Армения). В Советском Союзе крупнейшая из союзных республик — РСФСР — занимала бесспорно первое место и по численности населения, и по величине территории, и по валовому национальному продукту, и по другим критериям. Но в то же время остальные 14 (15) республик в своей совокупности были вполне соизмеримы с Российской Федерацией и это обеспечивало необходимый баланс — служило дополнительным фактором, обеспечивавшим устойчивость всего этого уникального образования, представлявшего собой с юридической точки зрения, как мы уже отмечали, нечто среднее между Союзным государством и Союзом государств.

Сейчас ситуация совершенно иная. Некое подобие Советского Союза (под иным, разумеется, наименованием) можно воссоздать, по крайней мере в обозримом будущем, лишь в пределах территории нынешних Республики Беларусь и Российской Федерации. А это означает, что соотношение между субъектами нового образования будет иным — примерно 1:15 по численности населения и 1:70 по величине территории. Как в таких условиях обеспечить полное юридическое равенство этих субъектов?

Задача представляется чрезвычайно трудной. Но, тем не менее, она реально поставлена и намечена к разрешению в ближайшем будущем. 25 декабря 1998 г. в московском Кремле президенты Республики Беларусь А. Г. Лукашенко и Российской Федерации Б. Н. Ельцин подписали Декларацию о дальнейшем единении Беларуси и России, в которой поставлена задача "продолжить поэтапное движение к добровольному объединению в союзное государство при сохранении национального суверенитета государств — участников Союза"1. В Совместном заявлении, подписанном двумя президентами в тот же день, отмечается, что и после создания в 1999 г. Союзного государства "Беларусь и Россия остаются суверенными и полноправными членами международного сообщества, сохраняют все права и обязательства по международным договорам, участниками которых они являются"2.

Что все это должно означать? О каком Союзном государстве идет речь? Иными словами: предполагается создание федерации или конфедерации?

Нам представляется, что речь идет все же о создании конфедерации. Во-первых, для конфедераций характерно безоговорочное сохранение национального (государственного) суверенитета каждого государства-участника. Во-вторых, именно государства — члены конфедеративного Союза государств остаются после создания конфедерации "суверенными и полноправными членами международного сообщества государств"3. В-третьих, поскольку в Совместном заявлении от 25 декабря 1998 г. говорится и о том, что Беларусь и Россия "сохраняют все права и обязательства по международным договорам, участниками которых они являются", то можно с уверенностью предположить, что стороны не имеют в виду использование механизма, предусмотренного на случай объединения государств в статьях 31—33 Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г.4, а это означает, что предполагается достичь лишь той степени объединения государств, которая характерна для конфедераций.

Разумеется, на пути к конфедерации придется преодолеть ряд сложностей, связанных с почти полным отсутствием современных прецедентов. В XX в. на земном шаре не существовало конфедераций "в чистом виде". Можно лишь предположить всю сложность предстоящих усилий по преодолению двух крайностей — опасности скорого распада проектируемой конфедерации или в достаточной мере продолжительного процесса5 трансформации конфедеративного союза государств в федеративное союзное государство. Движение в последнем направлении может быть обусловлено рядом объективных и субъективных факторов, среди которых прежде всего отметим уже упоминавшуюся несоразмерность объединяющихся государств, а также то обстоятельство, что один из субъектов, входящих в новое государственное образование, — Россия сама по себе является союзным, федеративным государством. Наличие у России наряду с субъектами внутренними внешнего субъекта федерации, если все же речь на каком-то этапе пойдет об объединении Республики Беларусь и Российской Федерации именно в федерацию, создаст для России трудноразрешимые проблемы, о чем мы уже указывали в одной из наших публикаций6.

Попытаемся дать какое-то объяснение употреблению в тексте Декларации и в Совместном заявлении от 25 декабря 1998 г. не вполне удачного, на наш взгляд, термина "союзное государство". Вполне возможно, что составители этих документов вовсе не исходили из необходимости создания общей федерации, хотя в классическом понимании понятие "союзное государство" равнозначно понятию "федеративное государство"7. Быть может, все же "союзное государство" в данном случае следует понимать как "конфедеративное государство". Такое понятие порой фигурирует в различных публикациях и публичных выступлениях отдельных политиков и политологов (часто выражение "конфедеративное государство" встречалось в речах М. С. Горбачева), но нельзя не заметить, что с юридической точки зрения оно в значительной степени ущербно. Еще раз отметим, что конфедерация в ее классическом понимании это вообще не государство, а Союз двух или нескольких государств. Поэтому, чтобы устранить всякую двусмысленность, как в терминологии, так и в определении политических намерений, следовало бы в дальнейших интеграционных документах говорить не о Союзном государстве, объединяющем Беларусь и Россию, а о Союзе двух государств. Такой подход создаст ряд дополнительных удобств и преимуществ. В частности, не нужно будет изобретать какое-то наименование для нового "союзного государства" — официальное название у Союза двух государств уже имеется. Не возникнет каких-либо дополнительных проблем с членством в ООН и в других международных межправительственных организациях. Беларусь и Россия останутся их полноправными членами. При этом Россия сохранит свое постоянное членство в Совете Безопасности ООН. Что касается Союза Республики Беларусь и Российской Федерации, то он мог бы быть представлен в международных межправительственных организациях универсального характера в качестве наблюдателя наряду с СНГ, ЕС, Лигой арабских государств и др. Такой уровень представительства вполне уместен как для региональных межправительственных организаций, так и для конфедеративных союзов государств.

В документах, подписанных в Москве 25 декабря 1998 г., говорится о стремлении двух стран делегировать создаваемому союзному Центру "широкие полномочия в социально-экономической области, в сфере внешней политики, обеспечения обороны и безопасности" с целью объединения усилий двух стран и народов "для эффективного ответа на вызовы XXI века". Поставленная задача вполне может быть достигнута посредством наделения создаваемой конфедерации "широкими полномочиями" на уровне разумной достаточности с учетом тех функций, которые присущи подобного рода межгосударственным объединениям.

* * *

Нельзя не отметить, что перспективы белорусско-российской интеграции на политическом, межгосударственном уровне во многом определяются степенью успешности процесса реформирования отношений между субъектами Российской Федерации. Этот процесс займет еще значительное время. России придется преодолеть ряд реальных трудностей, связанных с наличием принципиальных различий в статусе отдельных субъектов РФ, а также вызванных существованием неоднотипных моделей юридической взаимозависимости субъектов федерации с федеральным Центром...

В течение длительного времени в работах советских ученых-правоведов господствовал единый и достаточно жесткий подход к определению сущности федерации как формы государственного устройства, а также к вопросу о целесообразности создания федеративных государств в тех или иных геополитических условиях. Как правило, в своих суждениях по данным вопросам советские авторы отталкивались от известных высказываний Карла Маркса и Фридриха Энгельса, в которых демонстрировалось принципиально негативное отношение к федеративному устройству. В то же время в советской юридической литературе отмечалась эволюция взглядов В. И. Ленина, который, поддерживая отрицательное отношение своих учителей к федерации как к таковой, признавал допустимость федеративной формы построения государства в качестве инструмента, обеспечивающего решение национального вопроса8.

Между тем в наши дни нельзя не заметить, что то, что казалось вполне очевидным в начале XX в., в конце столетия воспринимается несколько в ином свете. Опыт последних десятилетий свидетельствует, что именно федерации, созданные с целью реализации права наций на самоопределение, федерации, построенные по национальному признаку, оказываются неустойчивыми, склонными к распаду. Федерации же, базирующиеся на стремлении лишь обеспечить оптимальную сочетаемость общенациональных и местных интересов в рамках относительно однородных в этническом отношении территорий, оказываются устойчивыми, стабильными и процветающими. Это обстоятельство, как нам кажется, ныне нельзя не учитывать при выборе формы государственного устройства, к достижению которой следует стремиться в процессе интеграции.



Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.