Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 2


международные отношения

ИНТЕГРАЦИЯ БЕЖЕНЦЕВ В БЕЛАРУСИ: МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ

Андрей Селиванов, Андрей Гойко

Селиванов Андрей Владимирович — соискатель кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Гойко Андрей Борисович — кандидат исторических наук, менеджер совместного проекта УВКБ ООН и Белорусского Зеленого креста по работе с беженцами

Закон Республики Беларусь "О беженцах" был введен в действие 1 июня 1995 г., в 1999 г. был принят Закон "О внесении изменений и дополнений в Закон о беженцах".

В силу различных причин только с 1 июня 1998 г. началась полномасштабная работа по рассмотрению ходатайств и присвоению статуса беженца (заметим однако, что такая работа в отношении ограниченных групп лиц, долгое время находящихся на территории республики, стала проводиться с февраля 1997 г.). Однако что же дальше делать с беженцами. Ведь беженцы такие же люди, как мы с вами, просто к ним в дом пришла беда, и они вынуждены были покинуть свою родину. Они прибыли к нам в страну. После признания их беженцами встает вопрос: они должны, независимо от того, временно или постоянно будут жить в нашей стране, — стать членами нашего общества.

Этому вопросу и был посвящен семинар "Интеграция беженцев в Беларуси: международные перспективы", организованный Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и Европейским советом по беженцам и лицам в изгнании (ECRE). Его целью было освещение практических вопросов, связанных с препятствиями и возможностями интеграции признанных беженцев в Беларуси. Он дал возможность белорусским участникам ознакомиться с успешными практическими примерами интеграционных процессов, проходящих в Европе. Кроме того, семинар явился попыткой укрепления взаимного понимания роли государственных и неправительственных организаций в сфере интеграции и объединения их усилий в одном направлении.

На семинаре присутствовали представители Комитета по миграции, областных комитетов по труду, которые занимаются вопросами регистрации беженцев, министерств образования, социальной защиты, финансов, предпринимательства и инвестиций, а также неправительственных организаций — партнеров УВКБ ООН.

Как отметил Представитель УВКБ ООН в Республике Беларусь Богдан Нагайло, с окончанием "холодной войны" наметился позитивный сдвиг в решении проблемы устранения конфликтов и нарушения прав человека. Однако эта проблема далека от окончательного решения. Это подтверждают гуманитарные катастрофы в Боснии, Грузии, Сомали, Руанде и т. д., породившие большие потоки беженцев. Тысячи людей остались без крова. В надежде получить убежище многие из них направились в страны Европы. Даже в странах, где отношение к беженцам самое лояльное, стали появляться новые проблемы. Заметно возрос приток лиц, претендующих на получение статуса беженца. Ситуация усложнилась тем, что в глазах общественности нет различия между беженцами и нелегальными экономическими мигрантами. Это стало поводом для спекуляций в средствах массовой информации.

Очевидно, что из-за принятых странами Западной Европы мер, ограничивающих въезд на их территорию, многие транзитные мигранты вынужденно задержались в странах СНГ. Известно, что Беларусь — это крупнейший транзитный коридор на пути беженцев на Запад. В этих условиях для проведения эффективной миграционной политики необходимо не только создать беженцам условия для проживания с гарантией невозвращения в страну исхода, но и способствовать интеграции беженцев в общество: вернуть им собственное уважение и достоинство.

Реализация интеграции на практике способствует пониманию этой проблемы в самых широких слоях общества, формирует терпимое отношение к беженцам. Средства массовой информации, неправительственные организации, государство должны помочь ознакомлению общественности с фактами, различая мифы и реальность, выдвигая на первый план специфику беженцев, их тяжелое положение, их потребности.

Каковы же мифы о беженцах? Остановимся на нескольких стереотипах:

  • "беженцы — бремя". Однако заметим, что уважительное отношение к беженцам может способствовать их позитивному вкладу в социальную, экономическую и культурную жизнь общества;
  • "если они пришли, то мы от них не избавимся". Это не соответствует действительности; например, после окончания конфликта в Косово беженцы стали возвращаться в свои дома. Большинство настоящих беженцев мечтают о возвращении домой;
  • "беженцы дорого обходятся государству". Действительно, содержание беженцев требует определенных затрат, но при продуманной интеграционной политике они могут быть значительно сокращены;
  • "инвестиции в беженцев — выброшенные деньги". Это спорный вопрос: использование профессионального образования беженцев вносит вклад в общество;
  • "беженцы сами не хотят интегрироваться". Да, бывают и такие случаи, но опыт показывает, что основная масса беженцев изъявляет желание участвовать в процессе интеграции и найти себя в обществе;
  • "они никогда не будут такими, как мы". Нет, они просто не похожи на нас, ведь интеграция — это не ассимиляция. Беженцы потеряли все, кроме своей культуры, и уважение к их культурным ценностям должно быть у каждого принимающего государства;
  • "мы будем терять свою индивидуальность". Однако нужно сознавать, что многие аспекты каждодневной жизни общества были привнесены беженцами во многие страны.
  • "беженцам дают больше, чем своим". С этим утверждением нельзя согласиться, потому что в действительности наши малообеспеченные слои населения уже имеют что-то, а у беженцев ничего нет;
  • "беженцы забирают наши рабочие места". Однако если беженцам гарантировать право на труд, то они смогут получить рабочие места на конкурсной основе наравне с местными жителями. Вопрос будет решаться только в зависимости от уровня квалификации;
  • "дайте им меньше, и они к нам не пойдут". Этим не уменьшить приток беженцев. Мало того, такая политика будет только стимулировать незаконную деятельность, в результате которой будут страдать и государство и беженцы.

В процессе интеграции можно выделить несколько наиболее важных составляющих: прежде всего это вопросы образования, занятости и семьи.

Процесс интеграции осуществляется поэтапно и начинается с фазы приема беженцев. Их нужно окружить максимальной заботой и вниманием. Важно определить, какая помощь может быть оказана беженцам на каждом этапе интеграции.

Не существует единого "рецепта" для процесса интеграции беженцев в общество. Есть только опыт разных стран, на который можно опереться. Однако не следует брать опыт США, Германии, Франции, а лучше учесть практику работы таких стран, как Польша, Венгрия, Чехия Словения, Латвия, Украина, т. е. тех стран, которые по экономическим, историческим и другим особенностям ближе к Беларуси.

 

Начальник управления по делам беженцев Комитета по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь Людмила Михайловна Серикова ознакомила участников семинара с основными направлениями государственной политики и приоритетами интеграции беженцев в Республике Беларусь.

В Республике Беларусь достигнуты определенные успехи в организации работы с беженцами. Сформирована законодательная база, отвечающая международным нормам и принципам. В соответствии с Законом Республики Беларусь "О беженцах" с 1997 г. проводится процедура признания беженцами. Можно отметить становление государственных органов по миграции как на республиканском, так и на территориальном уровне.

Процесс государственного регулирования миграции и приоритетные направления миграционной политики согласуются с решениями Женевской конференции 1996 г. по проблемам миграции в странах СНГ.

Одной из первоочередных целей Концепции государственной миграционной политики определено создание условий для реализации прав беженцев, а также поставлена задача создания условий для приема и размещения мигрантов, адаптации их к существующему социально-экономическому положению и личного участия беженцев в обустройстве.

В соответствии с этой Концепцией Государственная миграционная программа на 1998-2000 гг., одобренная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 8 апреля 1998 г. № 560, предусматривает мероприятия по созданию необходимой материально-технической и финансовой базы для работы с беженцами и оказанию помощи беженцам в расселении, обустройстве и адаптации на новом месте жительства. В разрабатываемой Государственной миграционной программе на 2001-2005 гг. предполагается определить в качестве приоритетных мероприятий по интеграции беженцев.

Решение проблемы беженцев не может ограничиваться только предоставлением правового статуса. Необходимо обеспечить их социально-экономические права, в том числе право на участие в программах интеграции, разрабатываемых органами государственного управления по вопросам беженцев совместно с областными и Минским городским исполнительными комитетами, как определено в статье 12 Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон о беженцах" от 16 июня 1999 г.

В этой же статье право беженцев на образование, трудоустройство, профессиональное обучение, приобретение движимого и недвижимого имущества, медицинскую помощь и социальную защиту выделено в виде отдельных положений, уравнивающих беженцев с гражданами Республики Беларусь.

Закон предопределяет ключевые моменты интеграции беженцев. В целом в Беларуси создана законодательная база для развития интеграционного процесса. Остановимся на основных положениях, касающихся интеграции беженцев, отраженных в национальном законодательстве.

Практика реализации Закона о беженцах показала, что проблема адаптации и интеграции беженцев в новое общество появляется как для самих беженцев, так и для государства сразу же после признания иностранца беженцем и является наиболее сложной на начальном этапе. Для смягчения этого процесса программы адаптации необходимо начинать с момента обращения иностранца с ходатайством о признании беженцем. Среди таких программ могут быть языковые курсы, ознакомление с законодательством о беженцах, социально-экономическими условиями проживания в стране.

При подготовке новой редакции Закона о беженцах была поставлена задача более конкретно определить нормы, касающиеся интеграции, путем оказания помощи беженцам, нуждающимся в поселении и трудоустройстве. Такая необходимость существует в связи с неравномерным распределением нагрузки на территориальные органы по приему беженцев и разными условиями и возможностями решения вопросов их интеграции.

Так, в городе Минске сосредоточено более 60 % признанных беженцев, которые в большинстве не могут оформить прописку по причине отсутствия жилья, что в свою очередь задерживает их трудоустройство и не позволяет перейти на самообеспечение без поддержки государства.

Попытка остановить приток беженцев в город Минск привела к массовому обращению ходатайствующих о признании беженцами в Минскую областную миграционную службу и переместила проблемы в другой регион.

Закон предоставляет республиканскому органу государственного управления по миграции возможность устанавливать распределительные квоты регистрации ходатайств о признании иностранцев беженцами (ст. 5 Закона о беженцах). Над подготовкой приказа об установлении таких квот в настоящее время работает Комитет по миграции при Министерстве труда.

Статья 17 Закона определяет положения по распределению и поселению иностранцев, ходатайствующих о признании их беженцами, и иностранцев, признанных беженцами, на территории Республики Беларусь. В соответствии с этой статьей принято постановление Совета Министров Республики Беларусь от 10 сентября 1999 г. № 1410 "О6 установлении квот приема беженцев для поселения на 2000 год", которое обязывает облисполкомы согласно квотам определить жилые помещения для временного проживания беженцев, не имеющих возможности самостоятельно поселиться (п. 2).

Этот пункт постановления принят в развитие статьи Закона о беженцах, определяющей функции органов государственного управления, в том числе местных исполнительных и распорядительных органов, в сфере беженцев.

Функции местных исполнительных и распорядительных органов в соответствии со статьей 6 Закона сводятся к следующему:

  • определение мест для временного поселения иностранцев, ходатайства которых о признании их беженцами зарегистрированы территориальными органами по миграции и которые не имеют возможности самостоятельно поселиться;
  • оказание помощи в интеграции иностранцев, признанных беженцами, с учетом наличия свободных рабочих мест и вакансий на рынке труда;
  • предоставление мест для временного проживания иностранцев, признанных беженцами, не имеющих возможности самостоятельно поселиться.

Более конкретные положения, касающиеся распределения и поселения беженцев, даны в статье 17 Закона.

Итак, функции республиканского органа государственного управления по миграции в части интеграции сводятся к координации этой деятельности в республике, а основная работа должна осуществляться местными исполнительными и распорядительными органами.

Кроме Закона о беженцах и постановления Совета Министров Республики Беларусь от 10 сентября 1999 г. № 1410 "Об установлении квот приема беженцев для поселения на 2000 год" обязанности территориальных органов по распределению беженцев и их поселению в специально определенные для них жилые помещения определены в Положении о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 февраля 2000 г. № 150 (пп. 32-40).

Достаточное внимание уделено в законодательстве и трудоустройству беженцев. Органы Государственной службы занятости Республики Беларусь организуют профессиональное обучение и трудоустройство иностранцев, признанных беженцами, по месту регистрации в территориальном органе по миграции и органе внутренних дел (часть шестая ст. 6 Закона).

Необходимо отметить, что на практике пока сложно решать вопросы как размещения беженцев, так и трудоустройства. Но законодательство определяет возможность реализации социально-экономических прав беженцев в первую очередь через интеграцию их и государство берет на себя обязанность по содействию интеграции беженцев.

Возможности государства по обеспечению беженцев жильем ограничены. Собственные граждане испытывают недостаток жилья. Поэтому предлагаемые проекты интеграции привязываются к имеющимся возможностям. Самая реальная форма обеспечения жильем и работой — в сельской местности. Колхозы и совхозы республики имеют свободное жилье для работников сельскохозяйственного производства. К сожалению, такие предложения чаще всего не совпадает с желаниями беженцев. Понятно, что для беженцев нужно искать специальные формы определения на проживание с увязкой возможности трудоустройства как на имеющиеся свободные рабочие места и вакансии на рынке труда, так и на специально создаваемые для беженцев. Желательно при этом использовать имеющийся у беженцев трудовой потенциал, а также предусматривать профессиональную подготовку.

Государственная политика интеграции определяет приоритет первоочередного жилищного и трудового устройства, поскольку это дает возможность беженцу не зависеть от внешней помощи и чувствовать себя полноправным членом общества. Что касается работы по адаптации иностранцев во время проведения процедуры признания беженцем для облегчения их интеграции после получения статуса беженца, то эту функцию мы призываем взять на себя НПО. В то же время государственные структуры открыты для сотрудничества с неправительственными организациями в реализации любых программ помощи признанным беженцам.

 

Позицию ECRE представили в своих выступлениях Билл Сири и Арени Сианни. Прежде всего, подчеркнули они, необходимо отметить, что деятельность УВКБ ООН в Республике Беларусь вышла на принципиально новый уровень. Накоплен достаточно большой опыт в работе, однако появились новые проблемы, в решении которых, безусловно, будет полезен опыт других стран. Он поможет выбрать наиболее оптимальную модель, обеспечивающую эффективность работы с беженцами в специфических условиях, сложившихся в стране.

Европейский совет по делам беженцев — это неправительственная организация, в настоящее время развернувшая свою деятельность в двадцати шести странах мира. Используя разветвленную сеть организации, ECRE обобщает разные подходы к проблемам, и это во многих случаях оказывается полезным для конкретизации позиций. За последние пять лет число государств — членов ЕС увеличилось до пятнадцати. Это во многом упростило механизм взаимодействия в непредвиденных ситуациях. Во многих случаях в работе с беженцами основная нагрузка ложится на НПО, особенно когда решаются проблемы оказания юридической или социально-психологической помощи. Все эти проблемы напрямую или косвенно связаны с интеграцией беженцев в общество.

Интеграция включает в себя четыре составляющих. Во-первых, это процесс, развивающийся во времени, начинающийся с момента обращения о предоставлении убежища. Во-вторых, он динамичный и двусторонний. Это естественно, так как стороны заинтересованы в скорейшем решении проблемы. В-третьих, интеграция не происходит моментально, а требует определенного времени и происходит поэтапно. Четвертой составляющей, является участие в процессе интеграции сторон имеющих отношение к проблеме.

Основная цель политики интеграции беженцев заключается в установлении ответственных взаимоотношений между беженцами и принимающими обществами. При этом важная роль отводится самоопределению и самодостаточности беженцев, а также действиям в поддержку беженцев со стороны общества и государства.

В каждом конкретном случае процесс интеграции протекает индивидуально не существует единого рецепта действий. Однако можно перечислить общие принципы, на которых возможно построение деятельности.

1. Гибкость — позволяет определить специфические условия, выявляет уровень отношений, определяет имеющиеся навыки, которые позволяют определить перечень предоставляемых беженцам услуг.

2. Превентивность — выявляет необходимость удовлетворения социальных, медицинских и других потребностей.

3. Признание позитивного вклада со стороны беженцев.

4. Выбор, основывающийся на информации.

5. Независимость и самопомощь.

В основе интеграционной политики лежат следующие элементы: справедливая и эффективная процедура определения статуса беженца, стратегический подход и распределение ответственности, консультации и новые формы партнерства, обеспечение минимального уровня оказания услуг, оценка и мониторинг, вовлечение беженцев. Постепенно беженцы должны сами овладевать процессом интеграции и самостоятельно выходить на уровень правительственных и неправительственных организаций, участвующих в разработке политики по беженцам. Это касается не только лидеров, но и всех членов общины.

Перечислим основные элементы набора интеграционных услуг. Прежде всего, процесс интеграции невозможен без соответствующей социальной защиты беженцев.

Необходимо обеспечение минимального уровня благосостояния. Минимальное количество консультационных услуг позволит оценить уровень индивидуальных потребностей. Это в свою очередь поможет определить приоритеты в оказании помощи. В результате беженцы обеспечиваются нормальными жилищными условиями, медицинскими и социальными услугами и любыми другими минимальными благами.

Должна быть предусмотрена специальная долгосрочная медицинская помощь для жертв пыток. Уместны мероприятия, способствующие воссоединению семей. Оценка языковых и профессиональных навыков позволит определить спектр обучающих программ, связанных с рынком труда. После предварительного признания прежнего образования и квалификации необходимы консультационные и сопроводительные услуги для беженцев-профессионалов. Они облегчат поиск достойной работы, помогут определить работодателей, наконец, откроют беженцам возможность вносить свой вклад в экономику страны.

Непосредственно после курсов по языку страны убежища беженцам открывается возможность участвовать в программах по повышению квалификации и различным вспомогательным курсам. Параллельно проводится информационно-разъяснительная работа с реальными и потенциальными работодателями.

Отдельная группа услуг связана с организацией детских учреждений. При этом не последняя роль отводится наличию местного опыта работы с детьми и взрослыми, владеющими либо родным языком или языком страны пребывания, либо обоими языками.

Специализированные услуги, направленные на профилактику проявлений расовой напряженности и расового преследования, должны распространяться на всех беженцев, включая этнические меньшинства. Создание "критической массы" беженцев в данной области поможет разумно распределить ресурсы работы с общественностью. Эта работа связана с формированием политического лидерства в общественных дебатах, межкультурным образованием и обучением, а также с продвижением позитивной информации и формированием имиджа.

В заключение остановимся на показателях, позволяющих оценить, насколько процесс интеграции можно считать успешным.

1. Насколько доступны беженцам рабочие места и дальнейшее обучение.

2. Каким образом могут быть оценены успехи детей беженцев.

3. Насколько удовлетворены основные потребности беженцев.

4. Оценка уровня принятия местной общиной.

5. Насколько обеспечен доступ беженцев к основным услугам.

6. Уровень знания языка страны пребывания.

7. Насколько доступны услуги различным группам: пожилым, женщинам и детям.

 

Кроме того, участники семинара были ознакомлены представителем Словении Феличитой Медвед с практикой и методами интеграции беженцев у нее в стране, а также существующими там юридическими основаниями по обсуждаемому вопросу. Татьяна Горячая, представитель украинского Социального центра для беженцев, рассказала об их практической деятельности по обсуждаемому вопросу.

Участники семинара во время проведения рабочих групп на темы "Трудоустройство/профессиональное обучение", "Развитие сообществ беженцев", "Жилье/размещение лиц, ищущих убежище, и беженцев" и "Формирование общественного мнения по вопросам беженцев" ознакомились с методами и практикой работы по представленным позициям стран Восточной и Центральной Европы и уже накопленным белорусским опытом.

 

Подводя итоги семинара, заметим, что, ознакомившись с зарубежным опытом форм и методов интеграции беженцев в общество, представители государственных органов и неправительственных организаций выразили понимание и готовность работать совместно для осуществления этой цели. Они также выработали некоторые рекомендации по обсужденным на семинаре вопросам и договорились попытаться воплощать их в жизнь.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.