Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 3


международное право — международное право и внутригосударственное право

СООТНОШЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ И ВНУТРЕННЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

Иван Салеев

Салеев Иван Вадимович — магистр права, руководитель проекта ПРООН "Развитие микрокредитования"

1.Место международных договоров в правовой системе Беларуси

Конституция Республики Беларусь не содержит прямого указания о месте международных договоров в системе нормативных актов республики. Как справедливо заметил Г. А. Василевич, "в нашем законодательстве нет общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть республиканского законодательства"1.

Отметим, что Конституция Республики Беларусь содержит указание о том, что Конституционный суд определяет "соответствие законов, декретов, указов Президента, международных, договорных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь"2.

Представляется, однако, что на основании только этого положения Конституции преждевременно делать вывод о безусловном приоритете норм ратифицированных международных договоров над внутренним законодательством республики3. Действительно, "государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства"4, "суды осуществляют правосудие на основании Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов"5. Как видим, Конституция определила закрытый перечень нормативных актов, обязательных для исполнения национальными органами Беларуси. В данных нормах упоминание о международных договорах отсутствует. Поэтому трудно согласиться с высказанным мнением, что правотворческие и правоприменительные органы при принятии решений обязаны руководствоваться нормами международных договоров, и при выявлении расхождений между вступившим в силу международным договором и иными правовыми актами суд (общий и хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела должен принять решение в соответствии с международным договором6.

Таким образом, в республике фактически существует две иерархии нормативных актов: одна предназначена для Конституционного суда (предусматривает приоритет ратифицированных международных договоров над законами, декретами, указами), другая — для всех остальных органов и должностных лиц государства (в соответствии с ней приоритет международных договоров отсутствует). На это противоречие указывают и видные юристы-международники. Л. В. Павлова, например, делает вывод, что "налицо явное несоответствие между положениями законодательства, допускающего непосредственное применение норм международного права, и отсутствием конституционных полномочий у национальных судов их применять"7. Г. А. Василевич констатирует, что "в настоящее время суды практически не выносят решения со ссылками на нормы Конституции и международных договоров"8.

Очевидно, что существует внутреннее противоречие между конституционными нормами. Представляется, что решить его можно лишь путем толкования соответствующих статей Конституции.

Во многих случаях, когда в юридической литературе обсуждается соотношение нормативных актов, имеется в виду именно "первая" иерархия9, однако очевидно, что она интересна более с теоретической точки зрения, чем с точки зрения практического применения. Поэтому, полагаем, говоря о соотношении нормативных актов Республики Беларусь, следует делать оговорку, о каком соотношении юридических актов из двух указанных выше идет речь.

Как было показано выше, Конституция Республики Беларусь не содержит прямого и однозначного указания на место международных договоров в иерархии нормативных актов республики (за исключением недвусмысленного указания о приоритете Конституции над нормами международных договоров). Этот пробел восполнен иным законодательством. В соответствии с законами "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" и "О международных договорах Республики Беларусь" нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора10.

Если исходить из буквального толкования этой нормы, можно прийти к выводу, что международные договоры приравнены по своей юридической силе к закону — если соответствующий договор подлежит ратификации парламентом (ратификация осуществляется в виде закона11), указу — если для вступления договора в силу для Республики Беларусь достаточно его подписания Президентом республики, либо к постановлению правительства — если для вступления договора в силу необходимо только решение правительства. В случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, действуют положения акта, принятого позднее12.

Из буквального толкования вышеприведенных положений следует также, что нормы, содержащиеся в международных договорах, не обладают безусловным приоритетом над нормами, содержащимися в иных нормативных актах, действующих на территории республики. Отсюда напрашивается вывод, что действие норм международного договора на территории республики может быть прекращено путем принятия нового закона, декрета или указа. В случае коллизии между нормами международного договора и нормами закона, декрета или указа будет действовать норма более позднего по времени принятия акта. В некоторых ситуциях приоритет в любом случае может иметь закон, указ или декрет, даже если соответствующий документ был подписан до вступления в силу международного договора; это относится, например, к кодексам13 и декретам14.

Вышеуказанные нормы противоречат принципу международного права pacta sunt servanda (договоры должны выполняться), поскольку одностороннее прекращение действия международного договора есть нарушение этого принципа. Следовательно, налицо противоречие и с Конституцией Республики Беларусь, которая закрепила верховенство обычных норм международного права: "Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства"15. Налицо и противоречие с нормами Венской конвенции о праве международных договоров государств (1969), регулирующими порядок и основания прекращения действия международных договоров.

Несомненно, однако, что существует опасность использования белорусскими судами, иными органами и должностными лицами государства на основании других положений Конституции16 буквального толкования обсуждаемой нормы Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", которая не признает приоритета норм ратифицированных международных договоров над нормами внутреннего законодательства. Для признания данной нормы закона утратившей силу необходимо принятие другого закона, вынесение решения Конституционного суда или даже официальное толкование Конституции парламентом. В отсутствие этих актов действуют нормы закона, который презюмируется конституционным17.

Безусловно, международный договор обладает иной правовой природой по сравнению с актами национального законодательства. В соответствии со статьей 27 Венской конвенции о праве международных договоров государств (1969) нельзя ссылаться на внутреннее право в качестве оправдания невыполнения международного договора. Поэтому на международном уровне действия государства, нарушающего международный договор в связи с изменением его норм актами внутреннего законодательства, будут признаны неправомерными, возможно и применение каких-либо санкций. Однако в пределах государственных границ данного государства, в соответствии с принципом суверенитета государств, нормы актов законодательства, противоречащих положениям международного договора, будут действовать в полном объеме (если иное, конечно, не предусмотрено самим внутренним законодательством). Вмешательство во внутренние дела государств не допускается, так что принудительное исполнение норм международного договора иным государством или международной организацией в абсолютном большинстве случаев невозможно. Из вышесказанного можно сделать вывод, что нормы законов, декретов, указов, противоречащие международным договорам республики, в том числе и ратифицированным, действуют и обязательны для исполнения до момента признания их утратившими силу. С точки зрения национальных органов власти и судебных органов не имеет значения тот факт, что Конституционный суд на основании конституционной нормы18 обязан признать их утратившими силу. Это — вопрос компетенции Суда, но не вопрос иерархии нормативных актов, поскольку данная норма Конституции адресована исключительно Конституционному суду и никем больше не может применяться. Отметим, кроме того, что Конституционный суд не может руководствоваться международными договорами, вступающими в силу с момента подписания (т. е. не подлежащими ратификации). Следует согласиться с мнением Л. В. Павловой, считающей, что полномочия Конституционного суда в целом отличаются недостаточной полнотой и противоречивостью19.

Некоторые законы республики содержат указания о приоритете норм международного права над соответствующими нормами законодательства республики в отдельных отраслях права20. Очевидно, однако, что приоритет международного права в этих отраслях существует лишь до издания нового нормативного акта, обладающего более высокой юридической силой. Следует, кстати, отметить, что соответствующая статья, существовавшая в Гражданском кодексе 1964 г., в новом Гражданском кодексе не появилась. Вместо нее в Гражданский кодекс введена норма, аналогичная нормам законов "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" и "О международных договорах Республики Беларусь": международные договоры имеют силу того правового акта, которым выражено согласие республики на обязательность для нее соответствующего договора21.

Интересно, что законодательство Российской Федерации пошло по иному пути. В России признается безусловный приоритет норм международного права: Конституцией Российской Федерации установлено, что "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора"22. В соответствии с Гражданским кодексом России, "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного договора"23. Таким образом, законодательством Российской Федерации установлен несомненный приоритет норм, содержащихся в международных договорах Российской Федерации, над нормами внутреннего законодательства (кроме норм Конституции Российской Федерации, так как "не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению"24). Заметим, что Конституция Российской Федерации не делает различий между ратифицированными международными договорами и договорами, вступающими в силу на основании их утверждения компетентным органом или должностным лицом.

Выше уже указывалось, что согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено (в частности) в виде принятия закона, указа или декрета. Важным представляется вопрос о соотношении этих нормативных актов, поскольку от того, какие из этих документов являются актами более высокой юридической силы, зависит и место соответствующего международного договора в системе законодательства республики.

2.Соотношение законов, указов и декретов

Высший хозяйственный суд Республики Беларусь (ВХС) установил, что в случае коллизии между временными декретами (указами) Президента Республики Беларусь и законами Республики Беларусь, принятыми парламентом, соответствующие декреты и указы имеют верховенство над законами вне зависимости от того, вступили ли эти законы в силу до подписания соответствующих декретов или указов либо после25. Представляется, что данное утверждение ВХС противоречит общепризнанным нормам права, системе разделения властей, курс на достижение которой провозглашен руководством республики, и действующему законодательству государства.

Кроме того, данное решение ВХС не соответствует Конституции Республики Беларусь, а также выходит за рамки полномочий, предоставленных Суду.

Конституция Республики Беларусь устанавливает, что Президент может издавать декреты двух типов: 1) декреты, полномочия на издание которых были предоставлены законом; 2) временные декреты — в силу особой необходимости. Оба типа декретов "имеют силу законов"26. Временные декреты представляются для последующего рассмотрения парламентом и сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава обеих палат парламента27. Поскольку Конституцией не установлено, что парламент обязан по итогам рассмотрения одобрить либо отменить соответствующий декрет, получила распространение практика принятия декрета к сведению. Не вполне ясен смысл этого акта — возможно, что принятие временного декрета Президента к сведению исключает вторичное рассмотрение парламентом того же декрета и последующую его отмену. Отметим, что процедура рассмотрения парламентом указов Конституцией не предусмотрена, кроме указов о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации28. Таким образом, абсолютное большинство указов принимается главой государства без согласования с законодательной ветвью власти. По вопросу о соотношении указов и законов Г. А. Василевич считает, что "в принципе можно утверждать, что указы идут вслед за законами, хотя в некоторых случаях они могут базироваться не на законах, а на Конституции. В случае возникновения спора о верховенстве закона или указа, он должен разрешаться Конституционным судом в рамках дела о конституционности указанных нормативных актов"29. Как видим, и в вопросе о соотношении указов и законов отсутствует однозначность. Еще более сложен вопрос соотношения указов и декретов.

Далее, Конституцией установлено, что "в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом"30. Эта конституционная норма была без изменений повторена в Гражданском кодексе31.

Из вышеприведенного следует важный вывод, что если полномочия на издание декрета или указа не были предоставлены законом (это относится почти ко всем указам и временным декретам), это означает, что закон не имеет верховенства над соответствующим декретом или указом. Конституционные нормы, касающиеся соотношения актов Президента и парламента, могут иметь двоякое толкование, связанное со значением понятия "отсутствие верховенства" закона над указами и временными декретами:

1) закон, декрет и указ имеют равную юридическую силу — это значит, что более поздний по времени принятия акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому акту;

2) декрет и указ имеют высшую по сравнению с законом юридическую силу — независимо от времени принятия.

Отметим, что существуют аргументы как "за", так и "против" любого из этих толкований. Так, выше уже указывалось, что в соответствии со статьей 101 Конституции декреты "имеют силу закона", а не обладают большей юридической силой (указы и вовсе не имеют силу закона) — это аргумент в пользу первого толкования. Такой точки зрения придерживаются и некоторые белорусские юристы32.

Однако ВХС занял иную позицию. Суд, разбирая вопрос о верховенстве нормативных актов, не ограничился простой цитатой из Конституции и Гражданского кодекса — он пошел дальше и дополнил данную норму следующим предложением: "Поэтому декрет или указ Президента Республики Беларусь, изданные не в связи с предоставленными законом полномочиями на их издание и имеющие расхождения с Кодексом или другим законом, должны применяться хозяйственными судами как акты более высокой юридической силы по отношению к Кодексу или другому закону независимо от даты вступления в силу указа или декрета — до вступления в силу Кодекса или после". Таким образом, ВХС из двух возможных признал правильным второе толкование понятия "отсутствие верховенства" закона над указами и временными декретами, т. е., иными словами, создал новую, ранее не существовавшую, норму права. Это противоречит законодательству Республики Беларусь, поскольку акты ВХС не должны содержать новых норм права. ВХС лишь рассматривает материалы обобщения практики разрешения хозяйственных споров и дает в порядке судебного толкования руководящие разъяснения по вопросам применения хозяйственного законодательства на территории Республики Беларусь33.

Как указано в Конституции, парламент рассматривает проекты законов о толковании Конституции. Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих толкование Конституции34. Из этих норм можно сделать вывод, что толкование Конституции является исключительной прерогативой парламента и другие органы государственной власти республики не обладают достаточными на это полномочиями. Отметим здесь же, что Конституционный суд также не обладает полномочиями толковать Конституцию (кроме казуального толкования при принятии решения по конкретному делу). В компетенции Конституционного суда лишь проверка соответствия законодательства республики Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь.

Таким образом, можно сделать вывод, что полномочия Пленума ВХС на дачу разъяснений по вопросам судебной практики, содержащих обязательное для судов толкование хозяйственного законодательства, не распространяются на толкование Конституции. Заметим, что хотя ВХС формально обсуждал нормы Гражданского кодекса, в реальности ВХС произвел толкование именно норм Конституции — поскольку нормы Гражданского кодекса от них в этой части не отличаются. Более того, ВХС не обладает правом толкования и Гражданского кодекса — это право закреплено исключительно за парламентом35.

Следует, кстати, отметить, что Законом "О Президенте Республики Беларусь" установлено, что "декреты и указы Президента, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, имеют верховенство над актами иных государственных органов и должностных лиц"36, т. е. и над актами парламента. Как указывалось в литературе, это положение является далеко не бесспорным37. Действительно, можно высказать мнение, что данная норма не основывается на Конституции Республики Беларусь, поскольку, хотя и принята парламентом, не является официальным толкованием Конституции. Заметим, что этим же законом установлено, что "палаты Национального собрания Республики Беларусь могут принять закон, по содержанию совпадающий с соответствующим временным декретом. Со вступлением такого закона в силу временный декрет утрачивает свою силу. При принятии закона, частично совпадающего по содержанию с временным декретом, этот декрет сохраняет свою силу в части, не урегулированной таким законом, если временный декрет в данной части не отменен в установленном порядке палатами Национального собрания Республики Беларусь"38. Налицо противоречие с нормой этого же закона (см. выше), которая устанавливает безусловный приоритет декрета над законом (если иное не предусмотрено Конституцией). Действительно, если стать на позицию, что декрет выше закона, то не может акт меньшей юридической силы (закон) отменить акт более высокой юридической силы (декрет).

Однако последнее слово в данном споре, безусловно, за парламентом и (или) Конституционным судом. Отметим, что в любом случае обсуждавшееся выше решение ВХС не основывалось на Законе "О Президенте Республики Беларусь".

Подводя итоги вышесказанному, можно сделать следующие выводы и рекомендации:

1) несмотря на то, что Конституция Республики Беларусь теоретически допускает верховенство ратифицированных международных договоров над внутренним законодательством, на практике наблюдается обратная ситуация, что стало возможным из-за внутренней противоречивости и несовершенства норм Конституции и других нормативных правовых актов республики;

2) поскольку международные договоры приравнены по своей юридической силе к актам законодательства, которыми выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора, представляется необходимым определить иерархическое соотношение между этими актами национального законодательства. К сожалению, данный вопрос не получил однозначного разрешения в рамках правовой системы Беларуси;

3) несмотря на провозглашение курса на сближение законодательства Беларуси и России, юридическая сила международного договора, как источника права в двух государствах, значительно отличается. Таким образом, в процессе унификации законодательства двух государств необходимо будет разрешить и данное противоречие



Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.