Белорусский журнал международного права и международных отношений 2001 — № 4


международное право — вопросы теории

ИМПЛЕМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Алексей Барбук

Барбук Алексей Владимирович — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Проблема имплементации норм международного права в национальной правовой системе является весьма актуальной для Республики Беларусь. Это обусловливается мировыми процессами глобализации, экономической и культурной интеграции, сопровождающимися повышением роли международного права, регламентирующего сегодня те отношения, которые еще вчера относились исключительно к вопросам внутригосударственного регулирования. Чтобы привлечь из-за рубежа капитал, технологии, специалистов и ученых, предпринимателей и туристов, чтобы вступить в престижные международные организации и не создавать оснований для дискриминации своих граждан за рубежом, государству необходимо обеспечивать эффективное выполнение своих международных обязательств не только в международной, но и во внутренней сфере.

Наличие эффективного механизма имплементации международного права в национальной правовой системе обеспечило бы гражданам лучшую защиту их прав и свобод, гарантированных им международным правом. В то же время, эффективный имплементационный механизм облегчил бы деятельность государственных органов власти по своевременной разработке и принятию национальных правовых актов во исполнение международных обязательств государства. Все это, в свою очередь, существенно снизило бы риск международно-правовой ответственности государства за несвоевременное и недолжное выполнение этих обязательств. Наконец, эффективный механизм имплементации международного права позволил бы избежать коллизий международного и национального права и обеспечил бы сбалансированное взаимодействие ветвей государственной власти в области международного правотворчества.

Исследованию механизма имплементации международного права в Республике Беларусь, его эффективности посвящена настоящая статья.

1.Понятие национальной имплементации международного права

Слово "имплементация", надо полагать, было заимствовано из английского языка, в котором широко употребляемое в зарубежной юридической литературе и документах существительное "implementation", производное от глагола "implement", означает "осуществление", "выполнение"1. В свою очередь, английский глагол "implement" происходит от латинского глагола "implere", который среди прочих имеет значения: "выполнять", "исполнять" (leges, promissum ~ — ~ законы, обещание), "оправдывать", "осуществлять" (spem ~ — ~ надежду, ожидание, чаяние)2. Таким образом, термин "имплементация международного права" означает практическое осуществление, реализацию нормативных предписаний международного права. Как представляется, данное определение теоретизировано в наименьшей степени и наиболее близко отражает этимологию слова "implementation"3.

Имплементация международного права государством на своей территории и в отношении лиц, находящихся под его юрисдикцией (т. е. на внутригосударственном уровне), является национальной. Основу национального механизма имплементации международного права составляет национальная система нормативного обеспечения. Данная система, как это определяет В. Ю. Калугин, "включает в себя, во-первых, нормативно-правовые акты общего характера о соотношении международного и внутригосударственного права, о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, об осуществлении правотворческой деятельности, компетенции государственных органов в области имплементации и, во-вторых, национальные правовые акты, принимаемые в целях обеспечения реализации международных обязательств по конкретным международным договорам (имплементационные правовые акты)"4. Помимо этого, важными элементами национального механизма имплементации международного права являются система государственных органов, уполномоченных на реализацию международно-правовых обязательств, и национальная правоприменительная практика5.

2.Конституционный имплементационный механизм в Республике Беларусь

27 июля 1990 г. Верховный Совет Республики Беларусь издал Декларацию о государственном суверенитете Республики Беларусь. Определенное внимание в Декларации было уделено международному праву. Так, в Преамбуле Верховный Совет торжественно провозгласил полный государственный суверенитет Республики Беларусь, "действуя в соответствии с принципами Всеобщей декларации прав человека и другими общепризнанными международно-правовыми актами"6. Таким образом, Республика Беларусь выразила opinio juris в отношении Всеобщей декларации прав человека. Многие положения Всеобщей декларации впоследствии были трансформированы в Конституцию Республики Беларусь, равно как и положения Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Декларация о государственном суверенитете Республики Беларусь имела статус конституционного закона7, который она утратила со вступлением в силу Конституции Республики Беларусь 30 марта 1994 г.8

В статье 8(1) Конституции установлено, что "Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства"9. Статья 18 Конституции предусматривает, что "Республика Беларусь в своей внешней политике исходит из принципов равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела и других общепризнанных принципов и норм международного права".

В соответствии со статьей 8(3) Конституции, "не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции". На основании данной статьи, а также статьи 116(4) Конституции Л. В. Павлова представила следующую схему иерархического соотношения нормативных актов, входящих в правовую систему Республики Беларусь:

1) общепризнанные принципы международного права;

2) Конституция Республики Беларусь;

3) ратифицированные договоры;

4) законы, декреты, указы Президента, международные обязательства Республики Беларусь, вытекающие из договоров, не подлежащих ратификации, и обычных норм международного права;

5) акты межгосударственных образований, участником которых является Республика Беларусь, подзаконные нормативные акты, принятые Советом Министров, Верховным судом, Высшим хозяйственным судом, Генеральным прокурором10.

Статья 2 Конституции провозгласила, что "человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности...". В статье 21 установлено: "Обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства... Государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами". Иностранцам Конституция гарантирует национальный режим и права, которыми они обладают в силу международных соглашений. В соответствии со статьей11, "иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами".

Данные положения развиваются в статье 59(1): "Государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь (и иностранцев, в силу ст. 11. — А. Б.), предусмотренных Конституцией". Следует отметить, что статья 59 говорит не только о правах и свободах, непосредственно закрепленных в Конституции. Конституция, как это видно из вышеприведенных положений, предусматривает права граждан и иностранцев, вытекающие из международных обязательств Республики Беларусь. Толкование выражения "права и свободы... предусмотренные Конституцией" должно происходить не в рамках одной статьи, а в рамках и в духе всего Основного Закона. Если толковать статью 59(1) ограничительно, то статьи 2, 11 и 21 не более чем декларации. Такой же подход должен быть и в отношении статьи 7(2), предусматривающей, что "государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства". И Конституция, и акты законодательства Республики Беларусь содержат отсылки к источникам международного права, нормы которых обязательны для государственных органов и должностных лиц. Такое толкование, как представляется, лишь укрепляет принцип верховенства права, который устанавливается в статье 7(1).

Ответственность демократического социального правового государства, которым объявляется Республика Беларусь в статье 1 Конституции, неразрывно связана с ответственностью его органов и должностных лиц. Поэтому статья 59(2—3) Конституции устанавливает, что "государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности".

Конституция не только устанавливает ответственность государственных органов и должностных лиц, но также предоставляет каждому лицу, чьи права нарушены, право на судебную защиту. В соответствии со статьей 60, "каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. С целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда". Новеллой в Конституции после внесения в нее изменений и дополнений стало положение, содержащееся в статье 61: "Каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты".

Однако статья 112(1) устанавливает, что "суды осуществляют правосудие на основе Конституции и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов". Аналогичное положение содержится и в статье 4 Закона о судоустройстве и статусе судей 1995 г. 11 Данные статьи можно интерпретировать как ограничивающие компетенцию судов непосредственно применять нормы международного права. Согласно такой трактовке, только Конституционный суд как судебный орган обладает компетенцией непосредственно применять нормы международного права. Существует и другая точка зрения. В соответствии с ней слова "нормативные акты, принятые в соответствии с Конституцией" означают не только внутригосударственные нормативные акты, но и международные соглашения Республики Беларусь. Последняя интерпретация статьи 112(1) кажется более предпочтительной, при условии, что Конституционный суд следил бы за применением судами международного права и обеспечивал бы единообразное толкование применяемых положений12.

Руководствуясь статьей 116(5) Конституции, статьями 5 и 9 Закона о Конституционном суде Республики Беларусь, Конституционный cуд, среди прочего, может признавать международные договорные и иные13 обязательства республики утратившими силу в случае их несоответствия Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, могут признаваться Конституционным судом как утратившие силу по вышеперечисленным основаниям, а также если они не соответствуют законам и декретам14.

Данные положения могут вызывать коллизии. Если рассматриваются договорные обязательства, то, в соответствии с принципом pacta sunt servanda, закрепленным в статье 26 Венской конвенции о праве международных договоров, а также статьях 27 и 46 вышеупомянутой Конвенции, государства не имеют права ссылаться на положения внутреннего права в качестве основания недействительности его согласия на обязательность договора. Исключение составляет случай, когда имеет место нарушение конституционной нормы ("нормы особой важности"), касающейся компетенции заключать международные соглашения, и только если нарушение "будет объективно очевидным для любого государства, действующего в этом вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой"15.

Действительность актов межгосударственных образований также зависит не от национального права Республики Беларусь и решений Конституционного суда, а от их соответствия положениям учредительных документов данных образований и международному праву в целом.

Что касается общих норм международного обычного права, то они обязательны вне зависимости от волеизъявления нашего государства. Более того, несоответствие международного обязательства императивной норме общего международного права (jus cogens) является основанием для признания договора ничтожным (ст. 53 Венской конвенции)16.

Чтобы избежать коллизий, должен осуществляться конституционный контроль за соответствием национального законодательства и международных обязательств не только ратифицированным международным соглашениям, но также международным соглашениям, не подлежащим ратификации, нормам международного обычного права, равно как и актам межгосударственных образований, на обязательность которых Республика Беларусь выразила свое согласие. Кроме того, следует иметь в виду, что Конституционный суд не может лишить юридической силы международно-правовые акты и нормы, поскольку он не наделен компетенцией принимать решения, обязательные для других суверенных государств и международных организаций. Поэтому статья 9 Закона о Конституционном суде должна толковаться, как наделяющая Суд компетенцией устанавливать наличие оснований, освобождающих Республику Беларусь от исполнения тех или иных международно-правовых обязательств, но не дающая ему права прекращать действие международно-правовых норм, устанавливающих данные обязательства.

Несмотря на многие замечания, нельзя не отметить позитивный вклад Конституционного суда в дело согласования национального законодательства республики с ее международно-правовыми обязательствами. Суд активно использует международное право при вынесении своих решений. Но, к сожалению, граждане не имеют права обращаться в Суд. Кроме того, ни Конституция, ни Закон о Конституционном суде не возложили на Конституционный суд обязанности проверять правовые акты на соответствие международным соглашениям, которые не требуют ратификации, и международным обычаям, в том числе общепризнанным принципам международного права. Вышеприведенные положения позволяют сделать вывод, что положения Конституции противоречивы. Справедливы слова Л. В. Павловой: "Хотя, на первый взгляд, имплементационный механизм Республики Беларусь гарантирует использование норм международного права в национальном судопроизводстве, примеры такого применения, за исключением Конституционного суда, практически отсутствуют. Это объясняется противоречивостью и несовершенством конституционного и иного законодательства Республики Беларусь"17.

Это существенно снижает роль Суда как гаранта обеспечения соответствия белорусского законодательства международному праву. Необходима реформа компетенции Конституционного суда.

Конституционный суд сделал бы больше, если бы был наделен компетенцией рассматривать жалобы граждан на несоответствие актов законодательства Конституции и международным обязательствам государства. По запросам национальных судов Конституционный суд мог бы квалифицировать наличие норм международного обычного права, проверять нормы международных соглашений на самоисполнимость, толковать международно-правовые положения в соответствии с требованиями международного права о толковании. Конституционный суд мог бы также специально издавать методические письма и рекомендации для нижестоящих судов, чтобы те единообразно применяли нормы Конституции и международного права18. Национальным судам непросто применять международное право. Для должного применения международного права необходимы юристы-международники, которые отсутствуют в судах первой инстанции. Поэтому большую роль в обеспечении правильного единообразного применения международного права в судебной системе играют высшие и конституционные суды, в которых работают лучшие юристы государств. В некоторых государствах дела с применением норм международного права не могут самостоятельно рассматриваться нижестоящими судами, если по рассматриваемому вопросу не имеется решения высшего суда.

3.Законодательный имплементационный механизм в Республике Беларусь

Несмотря на несовершенство конституционного имплементационного механизма, в законодательстве республики в этом вопросе наблюдается определенный прогресс. С 1990 г. в Республике Беларусь было издано значительное число законов, содержащих отсылки к международным договорам. Большинство законов включают статью о приоритете положений международных договоров Республики Беларусь в случае коллизии с положениями законов (Закон об охране окружающей среды 1992 г., Закон о патентах на изобретения 1993 г., Закон о правах ребенка 1993 г., Закон о беженцах 1995 г., Закон о питьевом обеспечении 1999 г. и др.).

8 июля 1998 г. были приняты изменения и дополнения в Закон о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь 1991 г. Фактически появился новый закон (было изменено даже название) — Закон о международных договорах. Важнейшей новеллой стала статья 15(1—2) Закона, которая устранила многие недосказанности в Конституции относительно международного права и согласно которой "международные договоры Республики Беларусь подлежат добросовестному исполнению Республикой Беларусь в соответствии с нормами международного права.

Общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права"19.

В 1999 г. данная статья подверглась изменению следующего содержания: "Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора"20. Аналогичное положение содержится в статье 6 Гражданского кодекса 1998 г.

Дополнение статьи 15 Закона о международных договорах ввело подход "международное право — часть права страны". Этот подход не исключает возникновения коллизий, которые могут стать причиной международно-правовой ответственности государства. Коллизии систем международного и внутригосударственного права возможны, когда юридическая сила источников международного права равна или уступает юридической силе источников внутригосударственного права. Например, коллизия может возникнуть, когда закон противоречит международным обязательствам государства и отменяет на территории государства действие ранее принятого международного соглашения по принципу lex posterior derogat priori. Изменение действия международных обязательств национальным законодательством на внутреннем уровне не может изменить действия этих обязательств на уровне международном. Подобные коллизии исключены, когда признается приоритет международно-правовых обязательств по отношению к национальному законодательству.

Если какое-либо международное соглашение не устраивает государство, лучше его вообще не заключать либо, если оно заключено, необходимо осуществить процедуру выхода из него. Чтобы не возникало затруднений с прекращением действия международных соглашений, они должны предусматривать процедуру их денонсации и выхода из них.

Новая редакция статьи 15 Закона о международных договорах предусматривает также возможность применения концепции самоисполнимых норм международных соглашений21. Развитие этого положения осуществлено в Законе о нормативных правовых актах Республики Беларусь 2000 г., статья 22 которого предусматривает три основания для принятия (издания) нормативных правовых актов, направленных на реализацию международных обязательств:

1) договоры, устанавливающие обязательства, регулируют вопросы, относящиеся к сфере законодательного (нормативного) регулирования, но не урегулированные законодательством республики;

2) выполнение договорных обязательств невозможно без принятия соответствующего нормативного акта;

3) участники международного договора договорились о принятии (издании) соответствующих национальных нормативных правовых актов22.

Зачастую нормы международного права признаются национальными судами несамоисполнимыми и не применяются из-за их "слишком общего характера", "нечеткой формулировки", "размытости" и т. п. Но если положение международного соглашения создает для государства обязательство, нарушение которого влечет международно-правовую ответственность, то и национальный суд на основании одних и тех же правил логики может установить нарушение данной нормы, какой бы общей она ни была. Когда национальный судья отказывается применять такое международно-правовое положение, основывая свое решение лишь на том, что данная норма "недостаточно определенная для внутригосударственного применения" (не отрицая, что она достаточно определенная для международного применения), он прибегает в данной ситуации к логическому софизму, за которым скрывается нежелание либо невозможность применять данное положение по совершенно иным причинам. Настоящие причины тому могут лежать в сфере национальной политики, в слабой международно-правовой подготовке судьи, но чаще всего — в неподготовленности национальной правовой системы для непосредственного применения и защиты данной нормы.

По мнению английского профессора А. Блекманна, "договор может рассматриваться как недостаточно определенный не только из-за своего содержания, но также из-за того, что договор либо вводящий его в непосредственное действие закон неадекватно определяет процедуры и полномочия национальных органов власти и судов. Прежде чем договор будет рассматриваться на определенность в этом смысле, он должен хорошо согласовываться с системой в рамках национального правопорядка, которая должна дополнить договор общими правилами, регулирующими деятельность органов власти, процедурами и санкциями. Является ли содержание договора достаточно определенным, становится ясно только после его сопоставления с положениями национального права. Пока договор согласуется с национальным правом, он может быть введен в национальную правовую систему без больших сложностей. Где, однако же, договор значительно расходится с национальным правом и содержит "революционные" положения, зачастую будет требоваться дополнительное имплементационное законодательство, которое необходимо для того, чтобы претворить договор в жизнь"23. Таким образом, для того, чтобы непосредственно применять нормы международного права, необходимо соответствующим образом организовать взаимодействие государственных органов и судов, определить национальные санкции и средства правовой защиты, которые возможно применять в случае нарушения международно-правовых положений.

Если имплементационный механизм совершенен, то, в принципе, в национальной правовой системе можно применять все нормы международного права, которые не запрещено непосредственно применять самим международным правом. Государство может обеспечить наибольшую защиту установленных международным правом прав и свобод находящимся под его юрисдикцией лицам, если в своем законодательстве установит, что соответствие критериям самоисполнимости является лишь доказательством возможности эффективного непосредственного применения норм, однако несоответствие данным критериям не является conditio sine qua non для установления внутренней неприменимости норм. Презумпция внутренней применимости всех норм (и принципов) международного права целесообразна, так как вряд ли разумное лицо в подтверждение своих требований будет ссылаться на не относящуюся к делу и неприменимую норму. Отсутствие у потерпевшего права непосредственно ссылаться на нарушенную норму международного права в каждом конкретном случае должно доказываться тем, что причиненный ущерб не находится в прямой причинно-следственной связи с нарушением рассматриваемой нормы, а поведение государства или лица не является виновным, коль скоро потерпевший не имел законного основания ожидать иного поведения со стороны государства либо лица. Почему необходимость принятия дополнительного нормативного акта для эффективного применения международно-правового положения должна препятствовать как таковому непосредственному применению международно-правового положения и использованию существующих средств правовой защиты, которые могут быть непосредственно использованы при защите прав и законных интересов потерпевших, чтобы смягчить негативные последствия, возникшие в результате несвоевременного принятия имплементационного законодательства?24

Рассматривая вопрос о защите несамоисполнимых прав, следует также упомянуть о возможности обжалования противоконституционного упущения (бездействия) законодателя в Португалии (ст. 283 Конституции Португалии) и ФРГ. Правда, только в ФРГ допускаются жалобы от частных лиц, индивидуальные или групповые, поданные на бездействие законодателя, и то лишь в исключительных случаях25. Наличие подобного института было бы желательным и в правовой системе Республики Беларусь.

Подход к соотношению внутреннего законодательства и международного права, закрепленный в статье 15 Закона о международных договорах и статье 6 Гражданского кодекса, не является единственным. Гражданский процессуальный кодекс 1998 г. (ст. 342) и Хозяйственный процессуальный кодекс 1998 г. (стст. 15(3), 308), регламентируя вопросы международного гражданского процесса, предусматривают принцип приоритета международных договоров. Данный принцип закрепляется и в Уголовном кодексе 1999 г. в отношении экстрадиции белорусских граждан и иностранцев, совершивших преступление (ст. 7). Уголовно-процессуальный кодекс 1999 г. устанавливает совместное регулирование уголовного процесса Кодексом и международными договорами Республики Беларусь, определяющими права и свободы человека и гражданина. Принцип совместного регулирования закреплен также в Законе о гражданстве Республики Беларусь 1991 г. (стст. 5, 16), Законе о правовом положении иностранцев и лиц без гражданства 1993 г. (ст. 2), Законе о Государственной границе Республики Беларусь 1992 г. (стст. 3, 6) и др. В Трудовом кодексе 1999 г. признается примат норм ратифицированных и вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь или конвенций Международной организации труда, в которых участвует республика. В Уголовно-исполнительном кодексе 2000 г. установлен принцип приоритета самоисполнимых норм международных договоров (ст. 4(2)). Нестандартно содержание статьи 4(3) Кодекса: "В соответствии с Конституцией Республики Беларусь, принципами и нормами международного права уголовно-исполнительное законодательство Республики Беларусь и практика его применения основываются на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными"26.

4.Взаимодействие органов власти и должностных лиц по имплементации международного права в Республике Беларусь

В соответствии со статьей 84(20) Конституции Республики Беларусь, Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры. Согласно статье 97(2) Конституции, Палата представителей рассматривает проекты законов о ратификации и денонсации международных договоров.

Статья 8 Закона о международных договорах устанавливает необходимость ратификации Национальным собранием следующих международных договоров: 1) при подписании которых стороны договорились о ратификации; 2) которые устанавливают иные правила, чем те, что содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента; 3) предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента; 4) о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; 5) об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях. Институт ратификации международных соглашений обеспечивает соблюдение принципа разделения властей. Однако представляется целесообразным при ратификации различать "обычные" договоры и договоры, изменяющие и дополняющие конституционные положения, и, соответственно, ратифицировать первые "обычными" законами, а последние — конституционными.

Следует отметить, что акты ратификации (утверждения, присоединения), с международно-правовой точки зрения, являются лишь формой выражения государством согласия на признание обязательности международного договора и носят лишь процедурный характер27. В законодательстве Республики Беларусь ничего не сказано о дополнительных функциях ратификационных законов.

Закон о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах 1998 г. устанавливает обязанность Совета Министров обеспечивать предусмотренные обязательствами государства права и свободы граждан (ст. 7), предоставляет Совету Министров право проводить переговоры и заключать международные соглашения в пределах своей компетенции, возлагает на него обязанность принимать меры по обеспечению выполнения международных договоров Республики Беларусь (ст. 9). Закон также наделяет республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров, правом в пределах своей компетенции проводить переговоры о заключении международных межведомственных договоров (ст. 13)28.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь № 262 от 11 мая 1999 г., проводить переговоры и заключать межведомственные соглашения могут также республиканские органы государственного управления, не подчиненные Совету Министров29.

Согласно статьям 4, 5, 9, 10, 11 Закона о международных договорах, при принятии решений о проведении переговоров по проектам международных договоров, о подписании, ратификации, утверждении международных договоров Республики Беларусь и присоединении к международным договорам в соответствующих предложениях, среди прочего, должны быть представлены:

— заключения Министерства иностранных дел о соответствии проекта международного договора международным обязательствам Республики Беларусь;

— заключения Министерства юстиции о соответствии (проекта) международного договора Конституции и иному законодательству Республики Беларусь;

— перечни норм законов, актов Президента и Правительства, подлежащих изменению, дополнению, отмене или принятию в целях исполнения международного договора Республики Беларусь;

— заключения заинтересованных государственных органов;

— финансово-экономическое обоснование предполагаемых затрат в связи с реализацией соответствующего договора.

Таким образом, на основании подготовительных документов можно сделать вывод, какие положения международных соглашений, с точки зрения государства, являются несамоисполнимыми и требуют осуществления дополнительных мер.

При рассмотрении механизма организационной имплементации международного права в Республике Беларусь следует обратить внимание на вопрос опубликования международных договоров. Статья 20 Закона о международных договорах устанавливает, что "ратифицированные международные договоры Республики Беларусь публикуются в "Ведамасцях Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь", а не подлежащие ратификации и вступившие в силу — в приложении к Собранию декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь".

В соответствии с Положением об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденным Декретом Президента Республики Беларусь № 22 от 10 декабря 1998 г. (с учетом изменений, внесенных Декретом Президента Республики Беларусь № 38 от 30 сентября 1999 г.), официальным опубликованием является доведение правовых актов до всеобщего сведения путем воспроизведения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками в соответствующих официальных изданиях (п. 4 Положения). Все международные договоры Республики Беларусь публикуются в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь. Кроме того, международные договоры, которые не подлежат ратификации и вступили в силу для Республики Беларусь, публикуются в газете "Советская Белоруссия". Ратифицированные договоры Республики Беларусь также официально публикуются в газете "Звязда" и "Народной газете"30.

Согласно пункту 13 Положения, "нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования...". Пункт 14 предусматривает, что "порядок вступления в силу для Республики Беларусь международных договоров определяется законодательством Республики Беларусь и нормами международного права". Аналогичная норма содержится в статье 12 Закона о международных договорах. Как представляется, было бы целесообразным установить в законодательстве положение о том, что нормы международных соглашений Республики Беларусь становятся обязательными для государственных органов и должностных лиц с момента вступления в силу данных международных соглашений. Равным образом, физические и юридические лица, находящиеся под юрисдикцией республики, могут пользоваться правами, предусмотренными в этих соглашениях, с момента вступления соглашений в силу, если рассматриваемые права могут быть отделимы от устанавливаемых соглашениями обязанностей этих лиц или если заинтересованные лица готовы выполнять корреспондирующие обязанности и это не затрагивает прав и законных интересов третьих лиц. Обязанности же для физических и юридических лиц становятся действительными только после официального опубликования соответствующего соглашения. Опубликование соглашений, вступивших в силу и касающихся прав и свобод граждан, не должно затягиваться.

Согласно статье 16 Закона о международных договорах, первоначальную ответственность за реализацию международных договоров Республики Беларусь несут Президент, Национальное собрание и Совет Министров. Данные органы принимают решения об определении государственных органов (должностных лиц), ответственных за исполнение или координацию исполнения международных соглашений, а также за приведение национального законодательства в соответствие со вступившим в силу международным договором. В силу статьи 15(4), Министерство иностранных дел обязано в пределах своей компетенции осуществлять содействие таким органам. В соответствии с пунктом 13 Положения о процедурных вопросах заключения международных договоров Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь № 261 от 11 мая 1999 г., ответственные государственные органы ежегодно до 1 декабря направляют в Министерство иностранных дел Республики Беларусь отчеты о выполнении обязательств, вытекающих из международных договоров. Министерство иностранных дел вносит обработанную информацию о ходе выполнения международно-правовых обязательств до 15 января в Совет Министров, который, в свою очередь, представляет Президенту информацию по данному вопросу до 15 февраля31. Пункт 7 Положения, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь № 262 от 11 мая 1999 г., и одноименный пункт Положения, утвержденного Постановлением Совета Министров № 506 от 12 апреля 1999 г., предусматривают, что ответственные за выполнение международных обязательств органы должны принять акты, в которых определяются мероприятия по исполнению конкретного международного договора межведомственного характера и ответственные должностные лица32.

Таким образом, на основании существующего законодательства возможно определенно установить органы и лица, ответственные за имплементацию конкретных международных соглашений, и, в принципе, подать жалобу в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, на их действия (бездействие) в случае невыполнения обязательств по имплементации вступивших в силу международных соглашений, предусматривающих права и свободы для граждан.

5.Средства правовой защиты в Республике Беларусь

Обычно нормы международного права защищаются на международном уровне. Но для того чтобы действовать и получать защиту в том или ином правопорядке, норма не обязательно должна принадлежать данному правопорядку. Например, в соответствии с международным частным правом, нормы права одного государства получают защиту в правовых системах других государств, хотя и не считаются частью этих правовых систем. Как представляется, если та или иная норма международного права, которая не содержит санкции и может регулировать отношения во внутригосударственной сфере, признается во внутренней правовой системе в качестве непосредственно действующей, то данная норма, для того чтобы эффективно регулировать соответствующее ей правоотношение, могла бы обеспечиваться национальными средствами правовой защиты. Пока соответствующие средства специально не определены в законодательстве, для защиты данных норм могли бы применяться обычно используемые в данной правовой системе средства с той оговоркой, что они должны носить исключительно восстановительный и никоим образом не карательный характер. Какие же средства правовой защиты, существующие в правовой системе Республики Беларусь, могут использоваться для данной защиты?

Гражданско-процессуальный кодекс 1999 г. в статье 7 определяет следующие основные способы судебной защиты:

1) признание права;

2) присуждение к исполнению обязательств, к восстановлению нарушенного права или запрета либо пресечения действий, ведущих к нарушению права;

3) обеспечение возникновения, изменения или прекращения правоотношений;

4) установление фактов, имеющих юридическое значение33.

Гражданский кодекс Республики Беларусь, принятый в 1998 г., дополняет список способов правовой защиты следующими способами защиты гражданских прав, которые, как представляется, могли бы использоваться субъектами национального права также и для защиты прав, предоставленных им международным правом (ст. 11 ГК РБ):

1) признание недействительным акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления (в соответствии со ст. 13 ГК РБ, может быть признан недействительным "ненормативный акт государственного органа или органа местного управления и самоуправления, а также акт законодательства (любой нормативно правовой акт (ст. 3 ГК РБ). — А. Б.), не соответствующий иному законодательному акту (Конституции, кодексу, закону, декрету или указу (ст. 3 ГК РБ). — А. Б.) и нарушающий гражданские права и охраняемые законодательными актами интересы гражданина и (или) юридического лица");

2) самозащита права (согласно ст.14 ГК РБ, допускается защита гражданских прав непосредственными действиями лица, права которого нарушаются, если такие действия не сопряжены с нарушением законодательства, в том числе, если они совершены в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны и соразмерны характеру и опасности нарушения и не вышли за пределы его предупреждения или пресечения);

3) возмещение убытков;

4) взыскание неустойки;

5) компенсация морального вреда;

6) неприменение судом противоречащего законодательству акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления34.

Что касается средств правовой защиты в уголовном процессе, то в Конституции Республики Беларусь (стст. 23—29, 60—62) закреплен ряд гарантий, определенных во Всеобщей декларации прав человека и Пакте о гражданских и политических правах. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь 1999 г. обеспечивает соответствие уголовно-процессуальной защиты установленным в вышеупомянутых международных инструментах стандартам (глава 2. Задачи и принципы уголовного процесса).

Согласно Гражданско-процессуальному кодексу Республики Беларусь, действия (бездействие) государственных органов, организаций и должностных лиц обжалуются в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Согласно статье 353(2), "к действиям (бездействию) государственных органов, иных юридических лиц и организаций, должностных лиц, подлежащих судебному обжалованию, относятся коллегиальное и единоличное действия (бездействие), в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, предоставленное ему нормативным правовым актом, либо на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность". Статья 338(2) устанавливает, что "государственные органы, организации и должностные лица, действия (бездействие) которых обжалуются, вправе признать жалобу в случаях, когда они в пределах своей компетенции могут вносить изменения в обжалуемое действие". В соответствии со статьей 340, "предметом жалобы является несогласие заявителя с действиями (бездействием) государственного органа, организации или должностного лица. Мотивами (основаниями) служат юридические факты и иные обстоятельства, свидетельствующие о незаконности или необоснованности действий государственных органов, организаций или должностных лиц"35.

Из вышесказанного видно, что механизм судебной защиты, предусмотренный белорусским законодательством, достаточно развит. Но, как представляется, было бы более удобно, если бы помимо возможности подачи жалобы на действия (бездействие) конкретного государственного органа, организации или должностного лица существовала процедура подачи иска (жалобы) к государству как к совокупности государственных органов, действующих от имени государства в целом. Предметом данного иска (жалобы) являлась бы невозможность истцом (заявителем) нормально осуществлять свои права, как это предусмотрено национальным законодательством и международным правом. Если речь не идет об уголовном преступлении, то потерпевшего больше интересует не то, кто виноват, а то, как восстановить нарушенное право и получить компенсацию. Потерпевшему не нужно доказывать чью-либо вину. Виновных не всегда просто установить: для определения ответственного лица или органа необходимо искать соответствующие документы. На это требуется время. К тому же для некоторых обвинять кого-то (тем более больших чиновников) даже психологически нелегко. Достаточно, если потерпевший представит доказательства наличия у него права и невозможности использовать данное право, а суд самостоятельно установит ответственных лиц и даст им сигналы, что необходимо устранить допущенное нарушение и принять соответствующие меры по предотвращению новых. Компенсацию потерпевшим можно было бы выплачивать из специального компенсационного фонда. Право у цивилизованных людей, как верно заметил голландский юрист П. В. Схильфгард, "фактически является постоянной "беседой", в которой многие принимают участие"36. Суд мог бы стать посредником в этой "беседе". В форме иска (жалобы) к государству можно было бы защищать в высших судах те права, которые невозможно реализовать в результате упущения законодателя.

Но даже имеющиеся в правовой системе Республики Беларусь средства правовой защиты, как представляется, могут быть эффективно использованы физическими и юридическими лицами для защиты своих прав и свобод, предоставляемых международным правом. Важно, чтобы жители республики знали, "что для них реализация общепризнанных прав и свобод начинается "снизу", с решений судов и других государственных органов"37.

Заключение

Следует сказать, что существующий имплементационный механизм в Республике Беларусь еще недостаточно совершенен. Однако, несмотря на это, имеются основания ожидать, что в будущем эти недостатки будут устранены. Об этом свидетельствует ориентация белорусского законодателя на международное право. Положения действующего законодательства Республики Беларусь допускают прямое действие самоисполнимых соглашений во внутригосударственной сфере. Конституцией закреплен приоритет общепризнанных принципов международного права. Государство достаточно внимательно относится к своим международно-правовым обязательствам. Заключению каждого международного соглашения предшествует тщательная правовая экспертиза. Повышению в республике авторитета международного права способствует также его преподавание в вузах страны.

Для успешного реформирования имеющегося механизма имплементации международного права еще необходимо проделать значительную работу, которая должна коснуться едва ли не всех отраслей национального права. Для того чтобы "подключить" международное право к правовой системе Республики Беларусь, понадобятся усилия не только юристов-международников. Как представляется, особенно ценным был бы также вклад специалистов по конституционному праву, гражданскому, хозяйственному и уголовному праву и процессу, а также административному и финансовому праву.

1 Мюллер В. К. Англо-русский словарь. М., 1989; Мамулян А. С., Кашкин С. Ю. Англо-русский полный юридический словарь. М., 1993; The Oxford Russian Dictionary. Oxford, 1997.
2 Дворецкий И. Х. Латинско-русский словарь. М., 1986.
3 Ср.: Гавердовский А. С. Имплементация норм международного права. Киев, 1980. С. 62; Зыбайло А. И. К вопросу о соотношении международного и национального права (теоретические аспекты) // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1998. № 3. С. 6—7; Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 1997. С. 224; Черниченко С. В. Реализация международно-правовых норм, ее предпосылки и результаты // СЕМП. 1980. М., 1981. С. 61; Суворова В. Я. Обеспечение реализации договорных норм международного права // Советское государство и право. 1991. № 9. С. 116; Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 73—74.
4 Калугин В. Ю., Павлова Л. В., Фисенко И. В. Международное гуманитарное право. Мн., 1999. С. 237—238.
5 Там же. С. 234.
6 Ведамасці Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь. 1991. № 31. Ст. 536.
7 Закон Республики Беларусь от 25 августа 1991 г. "О придании статуса конституционного закона Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете Республики Беларусь " // Ведамасці Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь. 1991. № 28. Ст. 425.
8 Закон Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь" // Ведамасці Вярхоўнага Савета Рэспублікі Беларусь. 1994. № 9. Ст. 145.
9 Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями). Мн., 2000.
10 Павлова Л. В. Международное право в правовой системе государств // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 3. С. 6.
11 Звязда. 1995. 14 февраля.
12 Как, например, это делает Европейский суд справедливости в отношении национальных судов государств — членов ЕС, непосредственно применяющих право ЕС. Национальные суды этих государств при рассмотрении дел обязаны обращаться к Европейскому суду за единым толкованием того или иного положения права ЕС, если эти положения могут интерпретироваться по-разному.
13 Надо полагать, имеются в виду обязательства по международному обычному праву.
14 Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 1997. № 25-26. Ст. 465.
15 Действующее международное право: В трех томах // Колосов Ю. М., Кривчикова Э. С. М., 1996. Т. 1. С. 352, 358.
16 Там же. С. 359—360.
17 Павлова Л. В. Указ. соч. С. 6—7.
18 См.: Там же. С. 7—8.
19 Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 1998. № 29-30. Ст. 469.
20 Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 1999. № 22. Ст. 409.
21 На наш взгляд, нормы международного права являются самоисполнимыми, если для их эффективного применения субъектами национального права (физическими и юридическими лицами) не требуется издания дополнительных нормативных актов.
22 Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 2000. № 5. Ст. 40.
23 Bleckmann A. Self-Executing Treaty Provisions // Bernhard R. Ed. 7, Encyclopedia of Public International Law. P. 414—417.
24 Показательным в этом смысле является дело Francovich & Bonifaci v. Italy, рассмотренное Европейским судом справедливости ((Cases C-6 & 9/90) [1991] European Court Reports I-5357 [1993] 2 Common Market Law Reports 66). Спор возник относительно несамоисполнимой директивы ЕС, в соответствии с которой каждое государство-член должно было обеспечить "институты гарантий" для погашения задолженности по заработной плате работникам в случае банкротства работодателя. Директива должна была быть имплементирована до 23 октября 1983 г., однако Италия не приняла необходимого законодательства. Комиссия подала иск в Европейский суд. Несмотря на то, что иск был удовлетворен, Италия так и не обеспечила имплементацию директивы. Группа работников подала иск против правительства Италии, требуя выплат сумм, причитающихся в соответствии с директивой, или возмещения ущерба в связи с тем, что не была осуществлена имплементация директивы. Особенностью дела является то, что хотя права потерпевших были несамоисполнимыми, они были определяемыми. Установив причинно-следственную связь между нарушением права Сообщества и ущербом, нанесенным потерпевшим, Европейский суд признал право потерпевших на компенсацию. (Paul Craig and Grainne de Burca. EU Law: Text, Cases and Materials. Second edition. Oxford, 1998. P. 236—240).
25 Штайнбергер Х. Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 28—29.
26 Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 2000. № 8. Ст. 52.
27 Павлова Л. В. Указ. соч. С. 7.
28 Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 1998. № 29-30. Ст. 466.
29 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 38. Рег. № 1/335 от 13.05.1999 г.
30 Збор дэкрэтаў, указаў Прэзідэнта і пастаноў Урада Рэспублікі Беларусь. 1998. № 35. Ст. 888; Звязда. 1999. 2 кастрычніка.
31 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 38. Рег. № 1/340 от 14.05.1999 г.
32 Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 38. Рег. № 1/335 от 13.05.1999; Збор дэкрэтаў, указаў Прэзідэнта і пастаноў Урада Рэспублікі Беларусь. 1999. № 11. Ст. 301.
33 Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 1999. № 10-12. Ст.102.
34 Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 1999. № 7-9. Ст. 101.
35 Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 1999. № 10-12. Ст. 102.
36 Схильфгард П. В. Новый Гражданский кодекс Нидерландов // Право и арбитражная практика. Выпуск 1. М., 1997. С. 33.
37 Зыбайло А.И. Проблема прямого действия общепризнанных норм международного права о правах и свободах человека в Республике Беларусь // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 1. С. 19.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.