Белорусский журнал международного права и международных отношений 2001 — № 4


международное право — право беженцев

ИНСТИТУТ УБЕЖИЩА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

(тезисы выступления на заседании рабочей группы по разработке проекта Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь" 31 октября 2001 г.)

Лариса Васильева

Васильева Лариса Александровна — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь

Институт убежища относится к одному из специфических институтов миграционного права. Он занимает особое место в системе защиты всеобщих, универсальных ценностей, которыми должен пользоваться каждый человек.

Убежище территориальное означает предоставление какому-либо лицу возможность укрыться от преследований по политическим мотивам на территории определенного государства; убежище дипломатическое — это предоставление какому-либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле1.

Исторически идея убежища сопровождает человеческое сообщество на всех этапах его развития. Первые сведения об убежище приведены в документах Древней Греции, Рима, Вавилона, Индии.

В ряде стран Европы убежище стали предоставлять тогда, когда Реформация разделила континент. Случаи предоставления территориального убежища участились в XVIII в. Уже тогда ученые-юристы искали ответ на вопрос: является предоставление убежища обязанностью "принимающего" государства или только его правом?

По мнению исследователей, с точки зрения международного права, предоставление защиты на территории государства основывается на его суверенитете. Отказ государства признать обязательство по предоставлению убежища, под которым понимают прием на жительство и долговременную защиту от юрисдикции другого государства, неоднократно подтверждался историей принятия и действия международных конвенций и других документов2.

В то же время статья 14 Всеобщей декларации прав человека гарантирует право "искать убежище от преследования ... и пользоваться этим убежищем"3, а в Декларации о территориальном убежище (п. 1 ст. 3) указывается, что "ни к какому лицу ... не должны применяться такие меры, как отказ от разрешения перехода границы, или, если оно уже вступило на территорию, на которой ищет убежища, высылка или принудительное возвращение в какую-либо страну, где это лицо может подвергнуться преследованию"4.

Заметим, что понятия "лицо, ищущее убежища" (англ. Asylum Seeker) и "беженец" (англ. Refugee) применяются в международном праве в качестве синонимов. В частности, Международный справочник по беженцам соотносит эти понятия как более широкий и более узкий термин соответственно (см. термины Loss of asylum, Refugee status ...)5.

Наиболее полно соотношение этих понятий определено в пункте а) Заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН № 58 (1989 г.): "Проблема беженцев и лиц, ищущих убежища, выезжающих в неорганизованном порядке из страны, где они уже нашли защиту". Исходя из примененной в указанном документе формулировки, лицо, ищущее убежища, — это беженец, который не признан официально страной, в которой он просит убежища.

Применение терминов "беженец" и "лицо, ищущее убежища" в Заключениях Исполнительного комитета УВКБ ООН по вопросу о международной защите также указывает на то, что данные понятия являются практически синонимами.

В Заключении № 6 Исполнительного комитета государства подтвердили, что принцип невысылки (non-refoulement) применим к лицам, ищущим убежища, а также к признанным беженцам. Для соблюдения принципа необходимо, чтобы лица, ищущие убежища, т. е. утверждающие, что они являются беженцами, были защищены от возврата в места, где их жизнь или свобода могут оказаться под угрозой, до надежного подтверждения их статуса как беженцев. Каждый беженец первоначально является лицом, ищущим убежища, поэтому для защиты беженцев при обращении с лицами, ищущими убежища, следует исходить из предположения, что они могут быть беженцами до определения их статуса. В противном случае принцип non-refoulement не обеспечил бы эффективной защиты беженцам, так как заявителей могли бы не пропускать через границу или иным образом возвращать в обстановку преследований на том основании, что обоснованность их просьбы не установлена.

Под термином "защита" следует понимать как минимум защиту от возвращения в обстановку преследований, серьезных факторов, влияющих на безопасность, или в другую ситуацию, оправдывающую предоставление убежища, а также обращение с заявителем согласно основным гуманитарным стандартам. Последнее означает, что беженцы должны также иметь возможность удовлетворить важнейшие жизненные потребности в стране убежища, если нужно — при содействии международного сообщества6.

В Конституции Республики Беларусь указано, что наша страна признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства (ст. 8).

"Республика Беларусь может предоставлять право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность"7.

Согласно пункту 17 статьи 84 Конституции Президент Республики Беларусь решает вопросы о предоставлении убежища. 29 ноября 1994 г. им подписан Указ № 229, в котором определен порядок рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства на территории Республики Беларусь. Документы по вопросам предоставления убежища подаются на имя Президента Республики Беларусь через органы Министерства внутренних дел Республики Беларусь по месту пребывания заявителя8.

В 1995 г. был принят Закон Республики Беларусь "О беженцах", который определил правовой статус беженцев, урегулировал порядок его приобретения и утраты; установил правовые, экономические и социальные гарантии защиты этих лиц на территории нашей страны (в 1999 г. Закон начал действовать в новой редакции)9.

Таким образом, в настоящее время на основании Указа и Закона два разноотраслевых государственных органа осуществляют процедуры по рассмотрению ходатайств лиц, вынужденных оставить государство своей гражданской принадлежности или обычного прежнего места жительства по одним и тем же причинам, определенным в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев.

В 2001 г. Республика Беларусь присоединилась к Конвенции и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев10. В связи с этим возникла необходимость приведения законодательства Республики Беларусь в соответствие с названными международными актами. Заинтересованные государственные структуры уже проводят соответствующую работу.

При выработке своих проектных предложений мы придерживались рекомендаций Исполнительного комитета УВКБ ООН, который на сессии в 1977 г. настоятельно призвал правительства ввести официальные процедуры, касающиеся убежища, и рекомендовал определить единый центральный орган, несущий ответственность за рассмотрение соответствующих ходатайств11.

Считаем, что на данном этапе законодательного обеспечения института убежища прежде всего важно выработать согласованный понятийный аппарат. Мы согласны с мнением В. Б. Рушайло в том, что "неточность в дефинициях может привести к ошибочным политико-правовым выводам"12. В частности, институт убежища мы рассматриваем как систему правоустановлений, жизнедеятельность которой обусловлена наличием субъектов, наделенных соответствующими методами и средствами юридического обеспечения и юридической защиты установленных миграционных режимов (имеются в виду режим долгосрочной защиты и режим временного убежища).

Понятие временного убежища в нашем законодательстве не определено, как и нет определения лиц, ищущих убежища.

По нашему мнению, к лицам, ищущим убежища в Республике Беларусь, необходимо отнести иностранцев (в том числе апатридов), вынужденных покинуть страну гражданской принадлежности или постоянного места жительства

а) по причинам, определенным в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев;

б) если их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка.

Выделяя эти две категории, мы делаем акцент на причинах бегства: они являются условием защиты, требуемой в долгосрочном или краткосрочном плане, и влияют на возможность тех или иных решений.

"Первое, в чем нуждаются люди, — это прием в государстве, предоставляющем убежище, без чего никакое решение невозможно; однако в итоге получение убежища зависит от обстоятельств"13.

В связи с этим предлагаем определение временного убежища, под которым понимаем официальное разрешение лицу оставаться на территории Республики Беларусь, если его безопасность или физическое состояние могут оказаться под угрозой в случае возвращения в страну гражданской принадлежности или постоянного места жительства вследствие всеобщего насилия, иностранной агрессии, внутренних конфликтов, массовых нарушении прав человека, серьезных нарушений общественного порядка и других подобных обстоятельств.

Следуя рекомендациям международных органов, принимая во внимание опыт предоставления убежища в нашей стране и с целью исключить дублирование в деятельности государственных структур, мы считаем, что действие Закона "О беженцах" необходимо распространить на всех лиц, ищущих убежища в Республике Беларусь, расширив компетенцию органа государственного управления по миграции.

И наконец, с тем, чтобы выделить те особые случаи предоставления убежища иностранным гражданам и апатридам, по которым принимает решение лично Глава государства, необходимо дополнительное нормативное обеспечение процедуры, определенной в Указе Президента Республики Беларусь № 229.

1 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: ИНФРА-М, 1999. Т. 1.
2 См.: Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве М.: ЮНИТИ, 1997. С. 213.
3 Всеобщая декларация прав человека // Сборник международных договоров. Нью-Йорк; Женева: Центр ООН по правам человека, 1994. Т. 1. С. 4.
4 Декларация о территориальном убежище // Там же. С. 774.
5 See: International Thesaurus of Refugees Terminology: UNHCR RefWorld CD-ROM. 4-th Edition. July 1997.
6 Обзор проблем защиты беженцев в Западной Европе: тенденции в области законодательства и позиция УВКБ ООН. T. 1. № 3. Женева: УВКБ ООН, 1995. С. 39.
7 Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями). Мн.: Беларусь, 1996. Ст. 12.
8 См.: Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства: Указ Президента Республики Беларусь от 29 ноября 1994 г. № 229 // Сборник указов Президента Республики Беларусь. 1994. Ст. 140.
9 См.: О беженцах: Закон Республики Беларусь от 22 февраля 1995 г. № 3605 // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 19. Ст. 229; О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О беженцах": Закон Республики Беларусь от 16 июня 1999 г. № 268 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999 . № 47.
10 См.: О присоединении Республики Беларусь к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев: Закон Республики Беларусь от 4 мая 2001 г. // Звезда. 2001. 8 мая.
11 См.: Гудвин-Гилл Г. С. Указ. соч. С. 384—385.
12 Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: Издательство "Щит-М", 2000. С. 8.
13 Гудвин-Гилл Г. С. Указ. соч. С. 239.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.