Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 1


международное право — международные организации

ФУНКЦИИ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПО МИГРАЦИИ

Анна Похлебаева

Похлебаева Анна Владимировна — аспирантка кафедры международного права факультета международных отношений Белоруского государственного университета

В доктрине международного права различаются по нятия функции и компетенции. Однако в научной литературе анализу функций, в отличие от компетенции международных организаций, уделяется очень мало внимания1 . Одним из юристов-международников, который первым дал определение и разграничил понятия функции и компетенции, был польский профессор В. Моравецкий. Так, под компетенцией он понимает сферу предметной деятельности международной организации, а под функциями — процессы деятельности организации, направленные на осуществление ее задач2 . Однако следует отметить, что свои функции международная организация может осуществлять только в пределах закрепленной в Уставе компетенции. Функции должны строго соответствовать целям и принципам организации и помогать их осуществлению.

Устав является основным документом, где закреплены цели международной организации. Согласно Уставу Международной организации по миграции (далее — МОМ) организация работает со своими партнерами в международном сообществе с целью содействия решению актуальных задач миграции и оказания миграционных услуг, для улучшения понимания проблем в области миграции и поощрения социального и экономического развития при помощи миграции, посредством обеспечения форума для государств.

В тексте Устава МОМ термины "функции" и "цели" идут под общим названием в главе 1, статье 1.1 "Цели и функции". В ней дается подробное описание сферы деятельности и категории лиц, в отношении которых МОМ осуществляет свои функции3 . Данная путаница вызывает затруднения при теоретическом исследовании, но указанный недостаток никак не отражается на практической деятельности МОМ.

Для достижения своих целей МОМ осуществляет определенные функции. Среди юристов-международников нет единого подхода к их классификации. Однако следует отметить, что при всех различиях в классификациях функций они однотипны для всех международных организаций. Так, например, польский юрист-международник В. Моравецкий, болгарский профессор Л. Гоцев и российский профессор В. И. Муравьев выделяют следующие функции: оперативные, регулирующие и контрольные4 . Другой российский юрист-международник, Г. И. Морозов, дополняет и уточняет их перечень, включая такие функции, как координационно-информационные, оперативные, нормативно-регулирующие и контрольно-наблюдательные5 . Указанная классификация более детально формулирует содержание функций и содержит в себе, в отличие от первой, информационную функцию, имеющую важное значение для понимания характера деятельности международной организации.

Рассмотрим содержание данных функций применительно к деятельности МОМ.

1.Регулирующая функция

Под регулирующей функцией понимается правотворческая деятельность международной организации, направленная на разработку норм, устанавливающих поведение участников данной организации. Регулирующие функции можно условно разделить на несколько групп, в зависимости от конкретной сферы деятельности. К первой относится разработка норм, касающаяся деятельности, компетенции органов и правил, установленных для персонала МОМ. Данные нормы многие авторы называют "внутренним правом", поскольку они обеспечивают деятельность, существование и функционирование данной организации. Вторая включает разработку норм, регулирующих отношения МОМ с государствами и другими международными организациями. К ним относятся договоры о сотрудничестве и координации деятельности, которые заключаются между МОМ и другими организациями, занимающимися проблемами беженцев, миграции и людских ресурсов, например, Соглашение о сотрудничестве между МОМ и ООН от 9 июля 1996 г.7 МОМ заключает также многочисленные договоры об осуществлении совместных исследовательских проектов, предусматривающие обмен информацией, совместные консультации, взаимную помощь при осуществлении совместных задач.

Регулирующая функция МОМ выражается и в подписании соглашений между МОМ и государствами о сотрудничестве. Данные соглашения заключаются с государствами, где организация открывает свои представительства, осуществляет программную деятельность или куда направляет рабочие группы. Они регулируют правовой статус представительств, определяют объем привилегий и иммунитетов, которыми пользуются сотрудники МОМ, способы разрешения разногласий, возникающих между правительством и организацией, и сферу программной деятельности на территории данного государства. В качестве примера можно привести ратифицированное в 1999 г. Соглашение между Правительством Республики Беларусь и МОМ о сотрудничестве8 .

МОМ также подписывает соглашение с каждым государством, в отношении которого осуществляется проект МОМ. Соглашения заключаются как с принимающими государствами, так и с государствами происхождения мигрантов. Они могут принимать форму простого обмена письмами, посредством которого соответствующая страна соглашается на предоставленное МОМ предложение по проекту. Таким образом, формы заключаемых МОМ соглашений могут быть различными, начиная от традиционных соглашений и заканчивая обменом письмами или от принятия предложения по проекту до молчаливого одобрения участия МОМ в той или иной программе.

К регулирующей функции относится и консультативная деятельность организации, выражающаяся в разработке рекомендаций в ответ на обращение к ней государств-членов и наблюдателей МОМ по поводу оценки ситуации и определения их линии поведения. В рекомендациях выражается позиция Совета МОМ относительно поведения государств и содержится указание цели, которую необходимо достигнуть. Государства по своему усмотрению принимают либо не принимают рекомендации, так как для государств-членов они носят не обязательный характер. Приняв решение по конкретной проблеме, МОМ выражает свою точку зрения, которая должна быть рассмотрена государствами и учтена ими, поэтому данная рекомендация не лишена моральной и политической силы и поэтому имеет важное значение для государств-членов в области миграции.

Совершенно иной характер имеют акты, регулирующие вопросы, которые относятся к сфере внутреннего функционирования МОМ и являются обязательными для государств-членов. По наиболее существенным для МОМ проблемам, относящимся непосредственно к деятельности данной организации, принимаются резолюции. К важным для организации проблемам, согласно Правилам процедуры для Совета МОМ (глава Х), относятся:

— прием новых членов;
— определение политики организации и руководство деятельностью Генерального директора;
— утверждение программ и бюджета;
— созыв очередных и внеочередных сессий Совета и других органов;
— назначение состава временных комитетов, комитетов ad hoc и рабочих групп;
— избрание на должность Генерального директора, заместителя Генерального директора и членов Исполнительного комитета;
— утверждение и внесение поправок в регламенты для персонала;
— принятие ежегодных отчетов;
— утверждение и внесение поправок в финансовые правила;
— разрешение, дающее право присутствовать на сессиях Совета наблюдателям со стороны государств и организаций, которые не являются членами МОМ;
— поправки к Уставу;
— одобрение Советом важных решений, принятых Исполнительным комитетом (данные решения должны входить в компетенцию Исполнительного комитета в пределах статьи 12 Устава МОМ);
— прекращение деятельности организации9.

Решения по этим вопросам не могут носить рекомендательный характер, так как они касаются проблем, без разрешения которых МОМ не смогла бы функционировать. Однако, несмотря на обязательный характер, данные резолюции не должны нарушать принципы международного права, которые содержатся в Уставе ООН10 . К ним относятся принцип суверенного равенства и право каждого государства на невмешательство в его внутренние дела.

Резолюции МОМ можно разделить на два вида: те, в которых указан срок действия, и те, которые носят разовый характер. Среди первых можно выделить резолюции долгосрочного и краткосрочного характера. К долгосрочным относятся резолюции, касающиеся направлений деятельности организации на определенный, длительный промежуток времени. Можно привести следующие примеры: резолюции 1958 г. "Будущая деятельность Комитета", 1995 г. "Будущая деятельность МОМ", 1995 г. "Стратегическое планирование МОМ: двадцать первое столетие"11 . Краткосрочный характер носят программы и бюджеты на определенный год, например, Программа и бюджет на 2002 г., которая разработана на один год12 . Что касается резолюций, носящих разовый характер, то к ним можно отнести резолюции, касающиеся приема в новые члены, вступления в силу Устава и внесения поправок в Устав.

К "внутреннему праву" международных организаций относятся правила, касающиеся персонала. Однако здесь следует учитывать, что статус персонала МОМ регулируется как Правилами, касающимися персонала МОМ, так и соглашениями, являющимися источниками "внешнего права". Так, Генеральному директору, заместителю, персоналу администрации и должностным лицам представительств МОМ предоставляются привилегии и иммунитеты по "внутреннему праву". Но их объем определяется по каждому конкретному случаю специальными соглашениями между государством и организацией. Например, в статье 2 Соглашения между Правительством Республики Беларусь и МОМ о сотрудничестве закреплено, что указанные лица пользуются теми же привилегиями и иммунитетами, которыми пользуются административные и должностные лица специализированных учреждений ООН в соответствии со статьями V, VI и VII Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений, утвержденной ГА ООН 21 ноября 1947 г.13

2.Оперативная функция

Под оперативной функцией понимается деятельность МОМ, направленная на непосредственное осуществление МОМ своих целей путем оказания определенных услуг. Именно в оперативной функции раскрывается значимость МОМ для государств-членов. Оперативные функции организации можно разделить на внешние и внутренние14 .

Внутренние оперативные функции направлены на решение вопросов, связанных с внутренним функционированием МОМ. К ним можно отнести решение финансовых проблем, руководство деятельностью персонала и основных органов МОМ (Совета, Генерального директора и Исполнительного комитета), включая их деятельность по оказанию услуг. Проблемы финансового характера заключаются в сборе членских взносов и получении других доходов организации и их распределении в рамках бюджета МОМ. Генеральный директор через Исполнительный комитет представляет Совету МОМ бюджет, включающий административные и оперативные потребности, а также ожидаемые ресурсы организации (ст. 24 Устава МОМ).

Руководство персоналом заключается в его найме и замещении должностей в администрации. Генеральный директор МОМ назначает сотрудников Администрации в соответствии с правилами для персонала, которые устанавливает Совет15 .

По мнению В. Моравецкого, функции, связанные с обеспечением "рабочего состояния помещения", также являются внутренними оперативными. Их осуществляет Администрация МОМ. Цель данных функций состоит в обеспечении определенных условий для того, чтобы органы МОМ могли нормально функционировать. Администрация осуществляет также перевод документов и заявлений, сделанных во время сессий Совета или других органов, на рабочие языки организации: английский, французский и испанский16 .

Под внешними оперативными функциями понимается деятельность МОМ по отношению к государствам, организациям, юридическим лицам и индивидуумам, так называемого внешнего назначения. Данные функции, согласно статье 1.1 Устава МОМ, заключаются в:

— осуществлении мер по организованному перемещению мигрантов, для которых "существующие возможности являются недостаточными или которые в противном случае не смогли бы перемещаться без специальной помощи в страны, предоставляющие возможности для упорядоченной миграции";
— организованном перемещении беженцев, перемещенных лиц и других лиц, которые нуждаются в международных миграционных услугах;
— обеспечении, по просьбе и согласованию с соответствующими государствами, миграционных услуг;
— обеспечении миграционных услуг по просьбе государств или в сотрудничестве с другими заинтересованными международными организациями для добровольной и обратной миграции, включая добровольную репатриацию;
— создании форума для государств, а также международных и других организаций для обмена мнениями и опытом и расширения сотрудничества и координации усилий в области международной миграции, а также для исследования проблем в целях разработки практических решений17.

От имени МОМ исполнение внешних операционных функций возлагается на Администрацию МОМ, которой делегированы полномочия в данной сфере. Указанный орган разрабатывает проекты, руководит программами и осуществляет соответствующую операционную деятельность, связанную с подготовительными услугами по миграции (помощь в заполнении документов, верификация документов и интервьюирование), предварительным отбором (информирование мигрантов (консультации), языковые и профессиональные курсы), медицинским обслуживанием, транспортировкой, расселением, помощью в интеграции мигрантов и добровольной обратной миграции.

Однако основное внимание при осуществлении целей МОМ уделяет оперативной деятельности в сфере технического сотрудничества. Под ней понимается помощь, способствующая улучшению экономического положения развивающихся стран, путем предоставления услуг экспертов. Данные услуги заключаются в разработке и помощи при осуществлении конкретных проектов. Иногда услуги экспертов включают в себя обучение должностных лиц министерств и ведомств, что способствует повышению их квалификации в сфере миграции. Эксперты также могут проводить исследования реальных проблем миграции в той или иной стране, на основе которых разрабатываются конкретные программы деятельности (Программы совместного управления границей). Что касается технических услуг в чистом виде, то они играют второстепенную роль и заключаются в предоставлении технического оборудования. Так, по пилотному проекту управления совместной границей, работа над которым велась с марта 1999 по 2001 г. совместно с Минским и Киевским представительствами МОМ, были внедрены новые технические средства (сенсорные датчики, инфракрасные камеры и сейсмические датчики)18 . Данные средства помогли созданию надежной системы миграционного контроля на границе и уничтожению каналов переправки незаконных мигрантов.

Произведенный анализ показал, что по программам технического сотрудничества в области миграции МОМ предлагает правительствам и другим агентствам технические, интеллектуальные и стратегические ресурсы для улучшения их возможностей по управлению миграцией. Такое сотрудничество является важным аспектом создания форума по миграционным проблемам и неотъемлемой частью осуществления перемещения мигрантов.

Одно из основных достоинств МОМ заключается в четкой системе реализации своих целей. Через свою программную деятельность МОМ осуществляет закрепленные в Уставе цели. Все программы взаимосвязаны между собой и разработаны для того, чтобы комплексно реализовать функции МОМ, рассматривая все сопутствующие проблемы.

Программы осуществляются по семи основным направлениям: помощь в возвращении мигрантов, программы перемещения мигрантов, трудовая миграция, программы, направленные на борьбу с торговлей людьми, техническое содействие в области миграции, программы в области здравоохранения. Эти программы охватывают все категории мигрантов: экологических, внутренних, перемещенных внутри страны, трудовых и незаконных мигрантов, включая транзитных и жертвы торговли людьми. В настоящее время МОМ уделяет особое внимание программам по борьбе с торговлей людьми, противодействию нелегальной миграции, возвращению на родину и по укреплению управленческих возможностей государств в области миграции.

Операционная деятельность МОМ позволяет комплексно осуществлять цели, не упуская из виду все стадии и проблемы миграции. Для перемещения мигрантов и беженцев используется целый ряд смежных форм деятельности. Они заключаются в транспортировке мигрантов, оказании им миграционных услуг и их информировании по миграционным направлениям и возможностям. Организация предлагает помощь мигрантам в каждой из трех хронологических стадий возвращения: отправке, транспортировке, а также помощь после возвращения.

Как уже отмечалось выше, МОМ оказывает так называемые миграционные услуги, основная цель которых заключается в подготовке потенциальных мигрантов. Для эффективного осуществления данных мероприятий используется предварительный отбор, который включает в себя повышение квалификации лиц, подпадающих под сферу миграционных услуг, и языковое обучение, что помогает их скорейшей интеграции и улучшает условия приема иммигрантов. В круг обязанностей МОМ входит также подготовка, проверка и удостоверение документов мигранта. Вследствие данной процедуры отсеивается часть мигрантов.

Что касается перемещения беженцев, то, по просьбе правительств и работая в тесном сотрудничестве с УВКБ ООН, МОМ осуществляет обработку и необходимое документирование беженцев и мигрантов, выбранных различными странами для переселения. Услуги по переселению включают в себя помощь в отъезде, при транзите и по прибытии, а также всю деятельность, указанную выше.

Медицинское обслуживание в сфере миграции является составной частью каждой из вышеуказанных программ. Оно гарантирует, что люди, которые перемещаются под эгидой МОМ, находятся в здоровой физической форме и не представляют опасности для людей, находящихся рядом с ними, а также что они получат соответствующее медицинское внимание и помощь, если это будет необходимо.

Направления, которым на данный период времени отдается предпочтение в работе МОМ, являются программной деятельностью этой организации, однако это не означает, что исполняются не все указанные выше виды деятельности. Каждая из целей и функций МОМ исправно исполняется уже на протяжении 52 лет, но в зависимости от требований времени они меняют свои объемы и специфику.

Анализ оперативных функций МОМ в различных сферах доказывает, что во время осуществления внешних и внутренних оперативных функций Администрации принадлежит важное место. Данный орган помогает определить путь практической реализации операционных функций организации и прилагает все усилия по эффективному осуществлению МОМ своих целей.

3.Контрольная функция

Под контрольной функцией МОМ понимаются все "действия, направленные на установление фактического положения и его оценку с точки зрения соответствия определенной норме"19 . Данная функция побуждает к реализации задач МОМ путем оказания определенного давления. Контрольные функции делятся на внутренние, касающиеся внутреннего контроля в организации, и внешние.

Для осуществления внутренней функции в МОМ созданы специальные службы. К первой относится Правовая служба, в компетенцию которой входит ответственность и контроль за тем, чтобы МОМ осуществляла свою деятельность в соответствии с уставными и другими правовыми положениями, принятыми его органами управления. Данная структура контролирует отношения организации с государствами, организациями, гражданами и другими институтами. Вторая носит название Службы генерального инспектора и выполняет функцию внутренней проверки. Она ответственна за проверку программ и проектов МОМ в отношении их будущей эффективности. Данная служба вправе осуществлять финансовые проверки, проверки в сфере управления в штаб-квартире и представительствах, что гарантирует строгое соблюдение финансовых правил и инструкций, а также способствует последовательному управлению и повышению организационной эффективности организации20 . Важное место по контролю в области финансов занимает Подкомитет по бюджету и финансам, который рассматривает и проверяет законность источников доходов и расходов по программам МОМ. Исполнительный комитет в соответствии с Правилами процедуры для Исполнительного комитета уполномочен проверять ежегодные доклады Генерального директора о деятельности организации и проводит сессии, на которых делегаты комментируют политику МОМ21 .

Объектом внешнего контроля является практика государств. В статье 4 Устава МОМ предусмотрены санкции для государств-членов, не выполняющих свои финансовые обязательства в течение двух финансовых лет подряд, согласно которым, по решению двух третей Совета, право голоса данных государств в организации приостанавливается. Кроме этого все услуги или часть услуг, на которые данное государство имеет право, перестают выполняться22 .

4.Информационная функция

Информационная функция составляет одну из важнейших сфер деятельности МОМ и заключается в информировании международного сообщества о целях, политике и деятельности организации. Эта функция имеет три различные, но дополняющие друг друга цели: способствовать через информирование развитию поддержки государств и международного сообщества по миграционным вопросам, распространять информацию о возможностях мигрантов за границей и повышать заинтересованность принимающих государств. Данная функция осуществляется путем проведения семинаров, форумов по проблемам миграции и осуществлению миграционных информационных программ. Например, программа для Центральной и Восточной Европы и СНГ была начата в 1993 г. Данная программа посвящена трем вопросам: незаконной миграции, транзитной миграции и торговле людьми.

Информационная функция также включает в себя публикацию статей о политике МОМ, что способствует лучшему пониманию деятельности организации потенциальными государствами-донорами и другими государствами, нуждающимися в услугах организации. В данном аспекте информационная функция направлена на сотрудничество непосредственно с государствами. В рамках МОМ в пределах различных проектов осуществляются информационные кампании, имеющие целью ознакомить потенциальных мигрантов с их правами. Например, в рамках проекта в области борьбы с торговлей женщинами организация информирует женщин — потенциальных жертв торговли о реалиях незаконной миграции, и в частности о рисках для здоровья, рисках насилия и жестокого обращения, которым могут подвергаться потенциальные мигранты — объекты торговли в странах своего назначения. Информация, таким образом, является важным инструментом, уполномоченным снизить масштабы использования поверхностных знаний потенциальных мигрантов о миграции теми, кто организует торговлю людьми23 .

В 2001 г. было проведено 40 проектов по массовому информированию, которые охватили весь мир24 . Данные проекты служат доказательством того, что информационная функция является важным звеном политики эффективного управления миграцией. Информационная функция — это основной компонент, влияющий на достижение целей МОМ.

Взаимосвязь всех функций между собой явилась фундаментом, который позволил МОМ добиться больших успехов в области миграции и получить мировое признание, создав возможность диалога между странами по основным вопросам миграционной политики, сфокусировав свое внимание на управлении и регулировании международной миграции, что дало возможность МОМ занять определенное место среди других международных организаций, связанных прямым или косвенным образом с миграционными проблемами.

1 Напр.: Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2000; Кривичкова Э. С. Основы теории права международных организаций. М., 1979. С. 39-44; Блищенко И. П. Международные организации. М., 1994. С. 69-85; Шибаева Е. А. Правовой статус межправительственных организаций. М., 1972. С. 74-81; Шармазанашвили Г. В. Международные межправительственные организации. М., 1986. С. 8.
2 Моравецкий В. Функции международных организаций. М., 1976. С. 88.
3 Устав МОМ, данные официального сайта МОМ на июнь 2002 г.
http://www.iom.int/en/.
4 Моравецкий В. Указ. соч. С. 91; Гоцев Л. Международни организации. София, 1987. С. 15; Муравьев В. И. Международные организации — специфические субъекты международного права. Киев, 1990. С. 47-52.
5 Морозов Г. И. Актуальные проблемы деятельности международных организаций: Теория и практика. М., 1982. С. 58.
6 Официальный сайт МОМ
http://www.iom.int.
7
http://www.un.org/documents/ga/res/51/a51r148.htm.
8 Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспубл_к_ Беларусь. № 1-2. Мн., 2000. С. 2.
9 Rules of procedure for the Council. IOM. P. 14-15.
10 Действующее международное право / Сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривичкова. Т. 1. М., 1996. С. 8-9.
11 Resolution №173. 14 May 1958. Future activities of the Committee; № 923. 29 November 1995. Future activities of IOM; IOM Document MC/1842, 9 May 1995, IOM strategic planning: towards the twenty-first century.
12 IOM Document MC/2049. Programme and budget for 2002, adopted at the Council's 87 session. 5 October 2001.
13 Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспубл_к_ Беларусь. № 1-2. Мн., 2000. С. 2.
14 Муравьев В. И. Указ. соч. С. 52.
15 Официальный сайт МОМ
http://www.iom.int.
16 Rules of procedure for the Executive committee. IOM. P. 23.
17 Официальный сайт МОМ
http://www.iom.int.
18 Бюллетень МОМ. № 1. Минск: МОМ, 1999. С. 1, 11.
19 Моравецкий В. Указ. соч. С. 175.
20 IOM Document MC/2049. Programme and budget for 2002, adopted at the Council's 87 session. 5 October 2001. P. 9.
21 Rules of procedure for the Executive committee. IOM. P. 14-15.
22 Официальный сайт МОМ
http://www.iom.int.
23 IOM Document MC/2049. Programme and budget for 2002, adopted at the Council's 87 session. 5 October 2001. P. 75.
24 Ibidem.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.