Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 2


международное право — международные организации

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ И СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ

Игорь Барковский

Барковский Игорь Александрович — соискатель кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

В процессе международного сотрудничества государств формируется международное право. В доктрине международного права международное правотворчество определяется как процесс согласования государствами содержания норм и введения их в действие. Важнейшая особенность международного правотворчества (в отличие от внутригосударственного) заключается в том, что каждое государство правомочно признавать или не признавать в качестве юридически обязательной согласованное содержание нормы. Таким образом, процесс международного правотворчества состоит из коллективных действий государств на этапе согласования содержания нормы и индивидуальных действий каждого государства на этапе признания этой нормы как обязательной1.

Правотворческий процесс в международном праве не ограничивается заключением государствами международных договоров и признанием практики государств в качестве обычной нормы международного права. Современный процесс международного правотворчества характеризуется усилением роли международных организаций. В этой связи особый интерес представляет изучение правотворческой деятельности международных организаций как составной части международного правотворчества.

Как правильно отмечает российский профессор К. Бекяшев, "правотворческий процесс международной организации включает деятельность, направленную на создание правовых норм, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену2. В юридической литературе правотворческая деятельность международных организаций часто именуется как их регулирующая функция. Регулирующая функция международных организаций, по определению польского юриста В. Моравецкого, заключается в установлении норм и образцов морального, политического или юридического характера, призванных соответствующим образом формировать поведение участников международных отношений3.

При исследовании правотворческой роли международных организаций следует учитывать особенности их правосубъектности. В международном праве не сразу сформировалась единая позиция относительно международной правосубъектности международных межправительственных организаций.

Следует иметь в виду, что в международном праве отсутствуют общие нормы, определяющие международную правосубъектность международных межправительственных организаций. В связи с этим особый интерес представляют консультативные заключения по данному вопросу международных судебных учреждений. Например, согласно консультативному заключению Экономического суда СНГ от 23 июня 1998 г. международная правосубьектность Содружества Независимых Государств составляет его неотъемлемое свойство, атрибут существования и не нуждается в дополнительном (официальном) признании в качестве таковой со стороны государств, в том числе государств-членов, или со стороны иных международных организаций. Содружество выступает как субъект международного права уже потому, что оно реально существует и действует в международных отношениях. По мнению Экономического суда, Содружество Независимых Государств в качестве субъекта международного права обладает определенными правами, в том числе и в сфере нормотворческой деятельности: Содружество имеет право заключать международные договоры с государствами и международными организациями; органы Содружества принимают решения от своего имени4.

В настоящее время практически все юристы-международники, занимающиеся исследованием деятельности международных организаций, придерживаются мнения о наличии у международных организаций международной правосубъектности. Например, российский профессор С. А. Малинин считает, что правосубъектность международных организаций, сфера их действий, функции и полномочия зависят от воли государств-учредителей и ограничены рамками учредительного акта. Отсюда, по его мнению, можно сделать ряд общих выводов о нормотворческой деятельности международных организаций: установление в отношении всех их a priori конкретного объема полномочий по участию в нормотворческом процессе не представляется возможным; конкретные степень и формы такого участия определяются государствами-учредителями применительно к данной организации в каждом конкретном случае в момент ее создания и в конечном итоге зависят от выполняемых ею функций; поэтому объем полномочий, предоставленных данной международной организации в области правотворчества, можно выяснить лишь на основе тщательного анализа ее учредительного акта5.

В доктрине международного права признается следующее положение: государства, создавая международные организации, наделяют их определенной право- и дееспособностью, признавая за ними способность иметь права и обязанности, участвовать в создании и применении норм международного права, контролировать соблюдение норм международного права государствами-членами. В соответствии с этим признанием государства создают новый субъект международного права, который наряду с ними осуществляет правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функции в сфере международного сотрудничества. Способность международных организаций совершать юридически действительные действия от своего имени предполагает наличие у них относительно обособленной правовой воли. Такая воля качественно отличается от каждой индивидуальной воли государств-членов. Индивидуальные волевые акты членов организации не поддаются ни слиянию, ни простому сложению. Они согласуются, и эта согласованная воля международной организации носит межгосударственный характер. Именно это волевое обособление международных организаций лежит в основе их международной правосубъектности и признанной за ними способности выражать волеизъявления, принимать на себя права и обязанности по международному праву. Источником этой относительно обособленной воли, ее правовой основой является учредительный акт6.

В настоящее время широко признается положение о наличии двух составляющих правотворческой деятельности международных организаций: а) непосредственное участие в создании норм международного права; б) участие в правотворческом процессе государств7. Вместе с тем анализ международно-правовой литературы свидетельствует об отсутствии единого понятийного аппарата по данному вопросу. В доктрине используются различные термины для определения участия международных организаций в правотворческой деятельности: формы8, способы9, направления10, виды11, аспекты12.

При участии в правотворческом процессе государств (такую деятельность иногда называют квазинормотворческой13 или вспомогательной функцией14 ) международные организации сами не создают норм международного права, а лишь участвуют в правотворческом процессе государств. По мнению профессора Г. И. Тункина, роль международных организаций в заключении договоров между государствами состоит в том, что они подготавливают и принимают окончательный текст международного договора или подготавливают предварительный текст договора (если созывается специальная международная конференция)15. По способу разработки в теории международного права различают договоры, принятые в рамках международной организации, и договоры, принятые под эгидой международной организации. Профессор Е. А. Шибаева подчеркивала, что их различие заключается в том, что определение содержания правила поведения в первом случае целиком осуществляется в рамках международной организации, а во втором имеет место и в ее органах и непосредственно на международной конференции, созванной для этого. Причем определяющей тенденцией в настоящее время является то, что разработка договоров, одобрение и принятие их текста все больше сосредоточиваются в рамках международных организаций, что предусматривается их учредительными актами16. Действительно, традиционно процесс заключения международных договоров осуществлялся главным образом на международных конференциях. Так, еще Д. Анцилотти отмечал: "Сама подготовка текста договоров, то есть окончательного проекта, на который должно затем распространяться волеизъявление государств (так называемые ратификации), обычно происходит на конференциях..."17 В современном международном праве международные организации имеют достаточно эффективный механизм участия в правотворческой деятельности государств. Российский юрист-международник Н. Б. Крылов указывает на несколько преимуществ активного использования государствами институционного механизма международных организаций как постоянного форума вместо эпизодически собирающихся конференций. Во-первых, благодаря постоянному изучению позиций государств по вопросам ее компетенции, организация лучше информирована относительно необходимости подготовки проекта договора. Во-вторых, перманентный процесс взаимодействия и консультаций между представителями стран-членов в организации во многом способствует формированию юридического мотива, а в дальнейшем выработке предварительного проекта конвенции. В-третьих, важная роль принадлежит секретариатам как органам по изучению проблематики, подготовке и рассылке необходимой документации, а в ряде случаев и по подготовке проекта соглашения. В-четвертых, международные организации имеют возможность привлекать на постоянной или временной основе высококвалифицированных специалистов18. По мнению В. Моравецкого, в процессе создания норм, регулирующих отношения между государствами, международная организация может выступать в различных ролях, соответственно начальным фазам процесса заключения международного договора. Завершающая же фаза правотворческого процесса, или придание согласованным нормам обязательной силы межгосударственного договора, может явиться только результатом особо выраженной воли отдельных заинтересованных государств. В начальных фазах правотворческого процесса международная организация может: а) быть инициатором, выступающим с предложением о заключении определенного межгосударственного договора; б) выступить как автор проекта текста подобного договора; в) созвать в дальнейшем дипломатическую конференцию государств с целью согласования текста договора; г) сама сыграть роль такой конференции, осуществляя согласование текста договора и его утверждение в своем межправительственном органе; д) выполнять функции депозитария после заключения договора; е) пользоваться определенными полномочиями в области интерпретации или пересмотра договора, заключенного при ее участии19. В. Моравецкий также считает, что международные организации не всегда прямо уполномочены участвовать в создании международного договорного права. Тем не менее, учитывая практику деятельности этих организаций, в целом можно сделать вывод о существовании подразумеваемого правомочия международных организаций выступать с инициативой подготовки проектов, разрабатывать проекты или даже утверждать тексты международных конвенций, вступающих в обязательную силу лишь после их одобрения государствами и только по отношению к этим государствам20. С. А. Малинин считает наиболее типичным случаем влияния международных организаций на нормотворческий процесс государств деятельность, направленную на выработку конвенционных норм международного права: внесение поправок в учредительный акт, утверждение высшим органом организации проектов конвенций, дачу рекомендаций государствам в связи с выработкой ими международных договоров, оказание помощи государствам в деле созыва конференции для заключения договора и участие в такой конференции21. По мнению Ю. М. Колосова и Э. С. Кривчиковой, наиболее типичными случаями выполнения международными организациями вспомогательных функций в нормотворческом процессе государств являются: разработка и принятие высшим органом организации проектов конвенций, технических стандартов и регламентов, созыв конференций для заключения договоров и др.22

В качестве вспомогательной функции международных организаций в нормотворческом процессе государств, несомненно, выступает их участие в кодификации международного права. В современной практике и теории международного права уже сложилось широкое понимание кодификации международного права, отражающее ее сущность и назначение. Согласно этому пониманию кодификация международного права представляет собой систематизацию и усовершенствование норм общего международного права, осуществляемые путем установления и точного формулирования содержания действующих норм, пересмотра устаревших норм и разработки новых норм с учетом потребностей развития международных отношений и закрепления в едином внутренне согласованном порядке этих норм в международно-правовом акте, который призван с возможно большей полнотой регулировать определенную область международных отношений в интересах обеспечения миролюбивых отношений и сотрудничества между государствами, независимо от различий в их общественном строе23. В качестве первой задачи кодификации международного права Л. Оппенгейм выделял "придание ясного выражения тем отраслям международного права, в отношении которых достигнута согласованность"24.

Исторически сложилось два основных типа процесса кодификации: без участия международной (межправительственной) организации, так называемый ad hoc процесс, и кодификация, проводимая в рамках международной организации25. Как отмечал профессор А. П. Мовчан, наиболее типичным является кодификационный процесс, проводимый в рамках международной организации универсального характера — в Организации Объединенных Наций26. Действительно, такая ситуация была типичной еще несколько десятилетий назад. В современном международном праве наряду с универсальными международными организациями в кодификационном процессе повышается роль региональных международных организаций. Учредительные документы некоторых из них предусматривают осуществление такой деятельности (например, Организация американских государств27 и Совет Европы28 ).

Таким образом, мнения авторов, исследующих правотворческую деятельность международных организаций, совпадают в том, что эти организации играют очень важную роль в правотворческой деятельности государств. Компетенция международных организаций по участию в правотворческой деятельности государств может быть весьма различной и определяется учредительными актами, другими документами, регламентирующими их деятельность в зависимости от целей и задач организаций.

Специфика механизма участия международных организаций в правотворческой деятельности государств регламентируется их учредительными документами, решениями, принятыми высшими органами организации, Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Согласно статье 5 Конвенции она применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации29. Иными словами, положения Конвенции распространяются на договоры, принятые в рамках международных организаций с учетом правил процедуры, действующих в организации.

Как правило, в рамках международной организации разработкой проекта международного договора занимаются вспомогательные органы, которые традиционно разделяют на постоянно действующие (имеющие постоянный характер, например, Комиссия международного права ООН) или временные, создаваемые для осуществления конкретной задачи по кодификации и подготовке проектов статей или конвенций (например, Специальный комитет ООН об определении агрессии). В настоящее время в процессе подготовки международных договоров увеличивается роль вспомогательных органов международных организаций. Как показывает практика международных организаций, проекты договоров вносятся на рассмотрение их высших органов только после их предварительного согласования на уровне вспомогательных органов.

Принятие текста международного договора, составленного в рамках международной организации, происходит согласно правилам голосования, применяемым в том органе, который принимает договор (см. ст. 5 Конвенции). Уставы некоторых международных организаций (МОТ, ВОЗ, ЮНЕСКО и др.) прямо предусматривают процедуру принятия разрабатываемых ими договоров. В уставах других международных организаций об этом ничего не говорится. К ним относится и ООН. Согласно сложившейся в Генеральной Ассамблее практике, тексты разработанных в ООН договоров принимаются ею по процедуре голосования, предусмотренной для решений по важным вопросам, т. е. большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании государств — членов ООН (ст. 18 Устава ООН)30. По мнению некоторых американских юристов, типичная квазинормотворческая техника подразумевает согласие или неучастие государств в процедуре голосования31.

В нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность региональных международных организаций, также не всегда прямо предусматриваются нормы, касающиеся процедуры принятия международных договоров. К таким организациям относится, например, Содружество Независимых Государств. Нормативные документы, регламентирующие деятельность этой организации, содержат лишь отсылочные нормы, касающиеся процедуры принятия международных договоров, заключаемых в рамках СНГ. Так, согласно правилу 16 Правил процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ, принятых решением Совета глав государств СНГ 7 октября 2002 г., заключение договоров и вступление их в силу осуществляется в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Подписание договоров осуществляется на заседаниях Совета глав государств, Совета глав правительств, а также по поручениям этих органов на заседаниях Совета министров иностранных дел и Экономического совета СНГ32.

Особенности процесса заключения договоров в рамках международных организаций не изменяют юридической сущности договорного процесса как согласования воли государств, участвующих в разработке договора. Даже в тех случаях, когда первоначальный проект договора разработан сначала экспертами (например, в Комиссии международного права ООН, соответствующими органами МОТ, ЮНЕСКО), а не уполномоченными представителями государств, он в дальнейшем передается на рассмотрение и обсуждение в органы международной организации, состоящие из представителей государств — членов международной организации. В ООН это комитеты Генеральной Ассамблеи. В ходе такого обсуждения и происходит процесс согласования воли государств в отношении содержания международного договора, т. е. процесс соглашения между государствами как способ создания международно-правовых норм33.

При реализации вспомогательной функции в правотворческом процессе государств международные организации часто осуществляют функции депозитария международных договоров, заключенных в рамках организации. Одними из наиболее важных функций депозитария являются учет и хранение международных договоров. Так, согласно статье 102 Устава ООН, "всякий договор и всякое международное соглашение, заключенное любым членом Организации после вступления в силу настоящего Устава, должны быть, при первой возможности, зарегистрированы в Секретариате и им опубликованы"34. Договоры и другие международно-правовые документы публикуются Секретариатом ООН в сборниках договоров ООН "United Nations Treaty Series". Издаются и некоторые специальные сборники, как, например, сборник международных налоговых соглашений. Общее правило, закрепленное в статье 80 Венской конвенции 1969 г., также состоит в том, что договоры после их вступления в силу направляются в Секретариат Организации Объединенных Наций для регистрации или для хранения в делах и занесения в перечень, в зависимости от случая, и для опубликования35. Такая же норма отражена и в статье 81 Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г.36

Кроме вспомогательной функции международные организации осуществляют непосредственную правотворческую деятельность (иногда именуется собственно нормотворческой37 ). Выделяется три основных вида непосредственной правотворческой деятельности: а) заключение международными организациями международных соглашений (в правовой литературе этот вид иногда называют внешним правом международных организаций38 ); б) принятие решений, определяющих поведение стран-членов по основным вопросам деятельности организации, или внешняя регламентация; в) принятие решений по внутриорганизационным вопросам, или создание внутреннего права39.

Соглашения с участием международных организаций можно классифицировать по различным критериям. Так, например, Г. И. Тункин выделяет две категории договоров международных организаций: договоры, заключаемые международными организациями друг с другом, и договоры, заключаемые международными организациями с государствами40. Такой же позиции придерживаются Е. А. Шибаева и М. Поточный, которые делят договоры международных организаций также на две группы: 1) соглашения, заключаемые международными организациями с государствами (соглашения о штаб-квартирах, соглашения об оказании технической помощи, соглашения о вооруженных силах, соглашения МАГАТЭ о гарантиях); 2) соглашения, заключаемые организациями друг с другом (соглашения о сотрудничестве, соглашения о правоприемстве, соглашения между органами (генеральными секретарями))41. Э. С. Кривчикова, исходя из содержания, выделяет следующие группы соглашений: 1) между международными организациями (соглашения о сотрудничестве, соглашения об ассоциации, соглашения о правопреемстве); 2) между международными организациями и государствами: институционные соглашения, т. е. соглашения о статусе международной организации в ее отношениях с государствами (соглашения о месте пребывания, соглашения об ассоциированных членах), функциональные соглашения, направленные на реализацию целей организации (соглашения о технической помощи, соглашения о финансовой помощи, соглашения об опеке, соглашения о предоставлении вооруженных сил и других видах военной помощи)42. С. А. Малинин считает наиболее типичными международными соглашениями с участием международных организаций: 1) договоры о правовом положении организации на территории государств-членов (соглашения о правовом положении постоянных учреждений и соглашения о правовом положении временных органов); 2) договоры о взаимоотношениях или сотрудничестве между двумя или несколькими организациями (общие и по конкретным вопросам); 3) договоры об оказании государствам-членам технической помощи; 4) договоры о поставках различных материалов, оборудования и т. д.; 5) исследовательские соглашения, носящие публично-правовой характер43.

По мнению некоторых авторов, в последнее время наметилась тенденция к некоторому расширению традиционной договорной правоспособности международных межправительственных организаций. Так, наблюдается расширение круга торговых и иных договоров экономического характера, заключаемых Европейским союзом от своего имени с отдельными европейскими и иными государствами44. Заметно увеличивается количество договоров о взаимоотношениях или сотрудничестве между международными организациями. Как отмечается в литературе по международному праву, специфика таких договоров определяется институциональными различиями организаций45.

Механизм заключения международных договоров международными организациями с другими субъектами международного права определен в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. и включает несколько стадий (к ним относятся составление и принятие текста договора, установление аутентичности текстов договора и выражение согласия на обязательность договора). Названная Конвенция не вступила в силу, однако многие ее положения действуют в качестве обычных норм.

Как отмечают российские юристы С. А. Малинин и Т. М. Ковалева, международный характер соглашений, заключаемых международными организациями, определяется Венской конвенцией о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. следующим образом: 1) их сторонами являются субъекты международного права (Преамбула Конвенции 1986 г.); 2) предмет регулирования входит в сферу международных отношений (преамбула Конвенции 1986 г.); 3) устанавливаемые ими нормы, которые определяют права и обязанности сторон, входят в систему норм международного права (пп. "а" п.1 ст. 2 Конвенции 1986 г.); 4) сами соглашения — результат согласования воли субъектов международного права; 5) процедура их заключения в основном соответствует процедуре, установленной международным правом для международных соглашений (об этом свидетельствует сравнительный анализ Конвенции 1969 г. и Конвенции 1986 г.); 6) вопросы, возникающие в связи с осуществлением таких договоров, не подпадают под действие национального права государств, если только в самом договоре не предусмотрено иное, а возникающие споры разрешаются с использованием международно-правовых средств (преамбула и ст. 66 Конвенции 1986 г.; приложение: процедуры арбитража и примирения в соответствии со ст. 66)46.

При рассмотрении вопросов, касающихся заключения международными организациями международных соглашений, прежде всего возникает вопрос о том, обладает ли та или иная международная организация договорной правоспособностью и каков ее обьем.

В доктрине международного права существуют различные точки зрения по поводу определения договорной правоспособности международных организаций. Например, Е. А. Шибаева и М. Поточный считают, что вопрос об объеме международных прав и обязанностей международных организаций, как и вопрос об источниках их договорной правоспособности, на практике решается по-разному, применительно к каждой международной организации в отдельности47. Существует точка зрения (Brownlie I.), согласно которой договорная правоспособность международных организаций может быть установлена толкованием учредительных документов и путем обращения к доктрине "подразумеваемой компетенции"48. По мнению американского юриста I. A. Shearer, международные организации могут осуществлять договорную правоспособность, необходимую для реализации их функций49. Ряд юристов-международников (L. Henkin, R. Crawford, O. Schachter, H. Smit) считают, что практика международных организаций может также играть большую роль в их способности заключать договоры50.

Оценивая вышеизложенные точки зрения, можно прийти к выводу, что в каждой из них имеется рациональное зерно. Действительно, Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. устанавливает, что правоспособность международной организации заключать договоры регулируется соответствующими правилами этой организации. В статье 2 раскрывается понятие "правила организации", которые, в частности, включают учредительные акты организации, принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации51. Анализ учредительных актов международных организаций свидетельствует, что договорная правоспособность закрепляется в них, как правило, двумя способами: либо в общем положении, предусматривающем право заключать любые договоры, способствующие выполнению задач организации (например, ст. 65 Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г.), либо в специальном положении или положениях, определяющих возможность заключения организацией определенных категорий соглашений (например, стст. 43 и 63 Устава ООН) и с определенными сторонами (с любыми государствами или только с государствами-членами, с любыми международными организациями или только с некоторыми из них)52. Вместе с тем учредительные документы некоторых международных организаций не содержат специальных положений, предусматривающих право организации заключать любые договоры, способствующие выполнению задач организации. Например, учредительные документы Содружества Независимых Государств не содержат специальных положений, предусматривающих право организации заключать любые договоры, способствующие выполнению ее задач. В то же время Устав организации допускает возможность заключения соглашений об ассоциированном членстве. Так, на основании решения Совета глав государств СНГ к Содружеству в качестве ассоциированного члена может присоединиться государство, желающее участвовать в отдельных видах его деятельности, на условиях, определяемых соглашением об ассоциированном членстве (ст. 8 Устава Содружества)53. Поскольку в учредительных документах организации отсутствуют непосредственные нормы, определяющие ее договорную правоспособность, она реализуется в соответствии с отдельными решениями государств-участников. Так, на основании Протокола об утверждении Положения об Исполнительном комитете Содружества Независимых Государств от 21 июня 2000 г. осуществляется подготовка проекта Соглашения между Исполнительным комитетом СНГ и Республикой Беларусь об условиях пребывания Исполнительного комитета СНГ на территории Республики Беларусь54. Наряду с этим отдельные органы Содружества обладают правом заключения международных договоров в соответствии с их учредительными документами. Согласно статье 12 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ она вправе заключать международные договоры55.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что вопрос об объеме и источниках договорной правоспособности международных организаций решается по-разному применительно к каждой международной организации в отдельности.

Изучение практики непосредственной правотворческой деятельности международных организаций показывает, что наряду с заключением международных соглашений они принимают огромное количество решений по тем вопросам, которые затрагивают разнообразные сферы их деятельности. Учитывая специфику регулируемых этими решениями отношений, их традиционно подразделяют на две группы: по внутриорганизационным проблемам и по вопросам непосредственного осуществления целей организации (внешняя регламентация). В первом случае речь идет о принятии правил процедуры, правил персонала и т. д. Во втором — об установлении прав и обязанностей стран-членов в их взаимоотношениях "вовне" международной организации56.

В международно-правовой литературе решение международной организации определяется как согласованное волеизъявление государств-членов в компетентном органе в соответствии с правилами процедуры и положениями устава данной организации57. Термин "решение" имеет общее значение. В уставах международных организаций обычно раскрывается его понятие и избирается конкретная правовая форма: рекомендация, решение, резолюция, заключение и т. д.58

Вопрос о внутриорганизационной правотворческой деятельности международных организаций относится к наиболее дискуссионным проблемам в науке международного права. Вместе с тем в международно-правовой литературе до сих пор нет общепризнанного определения понятия внутреннего права международных организаций.

Несмотря на некоторое различие мнений по определению понятия "внутреннее право международных организаций", практически все авторы, исследующие этот вопрос, относят к нему нормы, регулирующие функции, структуру и взаимоотношения внутренних подразделений международных организаций, статус и функции их должностных лиц и служащих, а также нормы, содержащиеся в правилах процедуры, регламентах различных органов международных организаций, решения этих органов по вопросам внутренней жизни организации или ее органа и др.59

Решения по вопросам непосредственного осуществления целей организации (внешняя регламентация) адресованы государствам-участникам и касаются их взаимоотношений. Как отмечает В. Моравецкий, внешняя регламентация не является функцией, необходимой для обеспечения нормальной деятельности самой организации как механизма сотрудничества государств. Она представляет собой лишь один из теоретически возможных методов формирования международной организацией международных отношений, лежащих в пределах ее компетенции. Поэтому международная организация может приобрести правомочие на установление норм международного права, носящих характер внешней регламентации, только на основании согласия государств-членов, выраженного путем одобрения соответствующих уставных положений60.

Высказывается множество точек зрения относительно юридической силы решений международных организаций. При этом не ставится под сомнение обязательность решений по внутриорганизационным вопросам. Такие решения признаются обязательными для организации и ее членов61. Практика деятельности международных организаций также свидетельствует, что их решения по внутриорганизационным вопросам являются обязательными для государств-участников. Например, согласно статье 16 Устава Совета Европы Комитет министров принимает решения, имеющие обязательный характер, по любому вопросу, касающемуся внутренней организации и порядка работы Совета Европы62.

Несколько иначе обстоит дело с юридическим статусом решений органов международных организаций по вопросам непосредственного осуществления целей организации. Существуют различные точки зрения по данному вопросу. Например, В. Моравецкий считает, что изданные органами международной организации юридические положения, служащие осуществлению ее внешних задач, подлежат обязательному выполнению ее членами63. В то же время, по мнению Н. Б. Крылова, при разработке уставов учредители организации очень тщательно решают, в какой мере постановления организации по основным вопросам ее деятельности смогут их связывать в дальнейшем. Рассматривая вопрос о предоставлении международной организации возможности принимать обязательные акты по существу, государства идут на это, как показывает практика, с большой осторожностью. Поэтому даже логически невозможно допустить, чтобы государства намеревались придать организации право на обязательные акты, но прямо не записали эту норму в устав. Нельзя забывать и о том, что соглашение между субъектами международного права является единственным способом создания юридических норм. Следовательно, если бы государства были согласны подчиняться решениям межсистемной организации, то они выразили бы это в уставе64 .

Таким образом, юридическая сила решений международных организаций определяется документами, регламентирующими их деятельность; они могут иметь как обязательный, так и рекомендательный характер. Как отмечает Т. Н. Нешатаева, регулирование межгосударственных отношений с помощью рекомендательных норм вызвало широкую и серьезную дискуссию в западной международно-правовой литературе. В ходе обсуждения этого вопроса сформировалась концепция о делении международного публичного права на "мягкое право" (soft law) — рекомендательные нормы и "твердое право" (hard law) — обязательные нормы65. Концепция "мягкого права" стала хорошо известна в последнее время, хотя ее точное понятие все еще дискутируется. "Мягкое право" можно обнаружить в праве международных организаций, включая решения их органов66.

Виды актов международных организаций могут быть различными и зависят от целей и задач организации. Например, Устав Совета Европы предусматривает принятие нескольких видов нормотворческих актов. Рекомендации (резолюции) Комитета министров — это международные акты, которые содержат рекомендации правительствам государств — членов Совета Европы в отношении национальных законодательств или административных практик. Рекомендации (резолюции) не имеют обязательной юридической силы. В то же время Комитет министров может предложить правительствам государств-членов информировать его о мерах, принимаемых ими в соответствии с рекомендациями. Комитет министров принимает решения, имеющие обязательный характер, по любому вопросу, касающемуся внутренней организации и порядка работы Совета Европы. Рекомендации Парламентской Ассамблеи ( главный совещательный орган Совета Европы, в состав которого входят делегаты от парламентов всех государств-членов) адресованы Комитету министров и не имеют обязательного характера. Осуществление рекомендаций находится в компетенции Комитета министров. Резолюции Парламентской Ассамблеи — это решения, осуществление которых находится в компетенции Ассамблеи, или же мнения Ассамблеи по какому-либо вопросу. Резолюции Парламентской Ассамблеи не имеют обязательного характера67.

Многообразием видов отличаются и акты, принимаемые в рамках Евросоюза. К их числу относятся регламенты, директивы, решения, а также рекомандации и заключения. Регламент является нормативно-правовым актом общего характера, который во всех своих элементах обязателен для всех субъектов европейского права и является актом прямого действия, т. е. подлежит применению властями и судебными учреждениями всех государств-членов независимо от того, выступало ли данное государство за его принятие или нет68. Второй вид нормативно-правовых актов, издаваемых институтами Союза, — это директивы. Их главное отличие от регламента заключается в том, что в директиве, как правило, указываются цели и результаты, которые должны быть достигнуты, однако национальным властям предоставляется право самим определять, в какой форме или посредством каких процедур и механизмов эти цели могут быть достигнуты69. Третью группу нормативно-правовых актов Сообществ образуют решения. Их отличительная особеннасть заключается в том, что это акты индивидуального, а не общего характера. Будучи обязательными для своих адресатов во всех своих составных частях, они, как правило, касаются специальных, узких, нередко технических вопросов и обязательны только для тех субъектов европейского права, коим они адресованы. Причем адресатом не обязательно должно выступать государство, это могут быть определенные категории юридических лиц либо даже отдельные юридические лица70. Предуматривается возможность принятия еще двух видов актов Сообществ — рекомендаций и заключений. Однако они не являются нормативно-правовыми актами, т. е. не носят обязательного юридического характера71.

Заслуживают внимания некоторые современные тенденции правотворческой деятельности международных организаций. В отличие от традиционной практики (акты большинства международных организаций носили рекомендательный характер), в современном международном праве акты ряда международных организаций (например, международных организаций системы ООН: ИКАО и др.) являются обязательными не только для их органов, но и для государств-членов.

Новые тенденции наблюдаются также и в механизмах принятия решений, в частности в принципах голосования. Так, принцип взвешенного голосования традиционно был характерен для международных финансовых организаций (МВФ, МБРР и др.)72. В современном международном праве такой принцип используется также при принятии решений в некоторых иных международных организациях. Например, в Интеграционном комитете Евразийского экономического сообщества количество голосов каждого из государств-членов соответствует его взносу в бюджет Сообщества73.

Несомненный интерес представляют современные тенденции правотворческой деятельности Содружества Независимых Государств. В настоящее время в рамках СНГ осуществляется подготовка проекта Положения о Едином реестре правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств. Проект документа рассмотрен и согласован на нескольких заседаниях экспертных групп представителей государств-участников и органов СНГ. В дальнейшем предполагается рассмотрение проекта Положения на заседании Совета министров иностранных дел СНГ и принятие документа Советом глав правительств СНГ74. Предполагается, что Единый реестр станет системой учета, регистрации и официального опубликования правовых документов СНГ, основанной на использовании современных компьютерных информационных технологий для их систематизации, поддержания в актуальном состоянии и обеспечения информационных потребностей пользователей правовой информации. Проектом документа определяются цели ведения Единого реестра: обеспечение формирования единого информационно-правового пространства СНГ; создание единой системы учета правовых документов СНГ и предоставление соответствующей правовой информации; создание электронного банка данных правовых документов СНГ и формирование соответствующего фонда правовой информации на бумажных носителях; информационное обеспечение правовыми документами Содружества государств — участников СНГ, уставных и отраслевых органов СНГ, а также других пользователей, определяемых государствами — участниками Содружества; обеспечение доступа к электронному банку данных для оперативного получения необходимой правовой информации; опубликование правовых документов СНГ, в том числе и в электронном виде.

Предполагается, что учету и включению в Единый реестр будут подлежать: решения Совета глав государств; решения Совета глав правительств; решения Совета министров иностранных дел; решения Экономического совета; решения Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ; решения Экономического суда СНГ; договоры, заключенные в рамках Содружества; другие документы, принятые в рамках Содружества, депозитарием которых является Исполнительный комитет СНГ. Проектом предусматривается включение в Единый реестр следующих данных о правовых документах СНГ: регистрационный номер правовых документов СНГ; реквизиты правовых документов СНГ (вид документа и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) документа, его номер и заголовок); источники официального опубликования правовых документов СНГ; тексты правовых документов СНГ. Кроме того, проектом предусматривается включение в Единый реестр дополнительных сведений о правовых документах СНГ: дата вступления в силу; государства — участники СНГ, подписавшие и присоединившиеся к соглашению; оговорки и особые мнения государств — участников СНГ; сведения о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу нормативного правового акта или иного документа СНГ; дата включения правового документа СНГ в Единый реестр; сведения о прекращении действия или признании утратившими силу правовых документов СНГ. Предполагается, что документы, включенные в Единый реестр, будут публиковаться в издании Единого реестра.

Остановимся на еще одном актуальном аспекте правотворческой деятельности СНГ.

Как показывает практика, формирование проектов повесток дня заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ всегда осуществляется с должным учетом степени согласованности проектов документов, вносимых на их рассмотрение, наличия по ним замечаний государств. Очевидно, что такая практика способствует эффективной правотворческой деятельности этих органов СНГ.

Вместе с тем, целесообразно обратиться к опыту других международных организаций. Например, повестка дня заседания Совета Европейского союза, как правило, включает две категории вопросов: "А" и "В". Категория "А" охватывает вопросы, которые были полностью согласованы в предварительном порядке и не нуждаются в проведении дополнительных дискуссий и обсуждений. Вторая часть повестки дня Совета — категория "В" — включает вопросы, по которым предварительно не было достигнуто необходимого согласия. Вопросы, включенные в часть "А" повестки дня, рекомендуется принимать автоматически и в полном объеме, не обсуждая их на заседании Совета. Вопросы, включенные в часть "В", рекомендуются Совету для обсуждения и принятия решения75.

С использованием практики деятельности других международных организаций, представляется целесообразной подготовка нормативного акта, регламентирующего порядок формирования проектов повесток дня заседаний Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. По нашему мнению, в таком документе можно было бы учесть следующие моменты. В отдельные разделы проекта повестки дня заседания Совета глав государств СНГ следует выделять документы, предлагаемые для обсуждения и последующего подписания, для подписания без обсуждения, для делегирования другим органам СНГ. При этом проекты документов, в отношении которых необходимо выяснить позиции государств, а также проекты, по которым имеются разногласия, касающиеся существа документа, не снятые в ходе согласования, в проекте повестки дня могли бы выделяться в отдельный раздел и предлагаться для обсуждения и последующего подписания, а проекты документов, согласованные без замечаний, могли бы выделяться в раздел для подписания без предварительного обсуждения. При рассмотрении предложений по проекту повестки дня своего следующего заседания Совет глав государств СНГ мог бы выделять в отдельный раздел проекты документов, не относящиеся к его исключительной компетенции, и делегировать право принятия окончательного решения по данным проектам Совету глав правительств, Совету министров иностранных дел или Экономическому совету СНГ. Проект повестки дня заседания Совета глав правительств СНГ мог бы формироваться исходя из его компетенции в порядке, аналогичном формированию проекта повестки дня Совета глав государств СНГ.

В заключение отметим, что вопросы, связанные с правотворческой деятельностью международных организаций, нуждаются в дальнейшем глубоком и всестороннем исследовании. Так, правотворческая деятельность и правовой механизм ряда новых международных организаций (Содружества Независимых Государств, Евразийского экономического сообщества) являются практически неисследованными и нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

1 Крылов Н.Б. Правотворческая деятельность международных организаций. М., 1988. С. 24.
2 Международное публичное право / Под ред. К.А. Бекяшева. М., 2003. С. 257.
3 Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 91.
4 Консультативное заключение Экономического суда СНГ № 01-1/2-98 от 23 июня 1998 г. // Решения Экономического суда СНГ (1994—2000 гг.). Мн., 2000. С. 242.
5 Малинин С.А. О правотворческой деятельности межгосударственных организаций // Советский ежегодник международного права. 1971. М.,1973. С. 177.
6 Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2001. С. 219.
7 См., напр.: Крылов Н. Б. Указ. соч. С. 38—39.
8 Крылов Н. Б. Указ. соч. С. 38—39; Маргиев В. И. Внутреннее право международных организаций: Автореф. дис... д. ю. н. Казань, 1999. С. 13.
9 Муравьев В. И. Международные организации — специфические субъекты международного права. Киев, 1990. С.56.
10 Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. С.230.
11 Шибаева Е.А. Право международных организаций: Вопросы теории. М., 1986. С. 106.
12 Шибаева Е. А., Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. М., 1988. С. 77.
13 Шибаева Е. А. Указ. соч. С. 106.
14 Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. С. 230—231.
15 Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2000. С. 87—88.
16 Шибаева Е. А. Указ. соч. С. 110—111.
17 Анцилотти Д. Курс международного права. Т. 1. М., 1961. С. 269.
18 Крылов Н. Б. Указ. соч. С. 43.
19 Моравецкий В. Указ. соч. С. 110.
20 Там же. С. 129.
21 Малинин С. А. Указ. соч. С. 183—184.
22 Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. С. 230—231.
23 Мовчан А. П. Кодификация и прогрессивное развитие международного права. М., 1972. С. 59.
24 Оппенгейм Л. Международное право. Т. 1. М., 1948. С. 83.
25 Мовчан А. П. Указ. соч. С. 116.
26 Там же.
27 International Encyclopaedia of Laws: Intergovernmental Organizations. V. 2 / Ed. R. Blanpain. The Hague; London; New York, 1996. P. 38.
28 Права человека: Сборник международно-правовых документов / Сост. В. В. Щербов. Мн., 1999. С. 751—760.
29 Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий / Сост. А. Н. Талалаев. М., 1997. С. 21.
30 Там же. С. 32.
31 Kirgis F. L. Bowetts Law of International Institutions // American Journal of International Law. V. 96, N 3. 2002. P. 742.
32 Решение о Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел и Экономического совета Содружества Независимых Государств // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 2002. № 2(41). С. 168.
33 Венская конвенция о праве международных договоров. Комментарий / Сост. А. Н. Талалаев. С. 22.
34 Действующее международное право / Сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. Т. 1. М., 1999. С. 31.
35 Там же. С. 369.
36 Там же. С. 404.
37 Маргиев В. И. Внутреннее право международных организаций: Автореф. дис... д. ю. н. Казань, 1999. С. 13.
38 Морозов Г. И. Международные организации: Некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 269—270.
39 Крылов Н. Б. Указ. соч. С. 72.
40 Тункин Г. И. Указ. соч. С. 91.
41 Шибаева Е. А., Поточный М. Указ. соч. С. 67.
42 Кривчикова Э. С. Основы теории права международных организаций. М., 1979. С. 74.
43 Малинин С. А. Указ. соч. С. 179.
44 Каженов А. Б. Международно-правовой статус Содружества Независимых Государств // Российская юстиция. 2002. № 5. С. 7.
45 Siegel D. E. Legal aspekts of the IMF/WTO relationship: the funds articles of agriment and the WTO agreements // American Journal of International Law. V. 96, N 3. 2002. P. 561—599.
46 Малинин С. А., Ковалева Т. М. Договорная правоспособность международных организаций // Правоведение. 1988. № 4. С. 72.
47 Шибаева Е. А., Поточный М. Указ. соч. С. 69.
48 Brownlie I. Principles of Public International Law. Oxford, 1980. Р. 684.
49 Shearer I. A. Starkes International Law. 1994. P. 565.
50 Henkin L., Crawford R., Schachter O., Smit H. International law cases and materials. 1987. P. 335.
51 Действующее международное право / Сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. Т. 1. С. 375.
52 Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. С. 220.
53 Устав Содружества Независимых Государств// Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1993. № 1(9). С. 20.
54 Протокол об утверждении Положения об Исполнительном комитете Содружества Независимых Государств // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 2000. № 2(35). С. 135.
55 Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1995. № 2(19). С.48.
56 Крылов Н. Б. Указ соч. С. 73.
57 Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. С. 228.
58 Зайцева О. Г. Международные организации: принятие решений. М., 1989. С. 132.
59 См. подробнее: Барковский И. Особенности механизма внутриорганизационной правотворческой деятельности Содружества Независимых Государств // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. № 1. С. 9.
60 Моравецкий В. Указ. соч. С. 151.
61 См.: Шибаева Е. А. Указ. соч. С. 139; Моравецкий В. Указ. соч. С. 163.
62 Права человека: Сборник международно-правовых документов. С. 754.
63 Моравецкий В. Указ. соч. С. 151.
64 Крылов Н. Б. Указ. соч. С. 90—91.
65 Нешатаева Т. Н. Международные организации и право: Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М., 1998. С. 107—108.
66 Gold J. Strengthening the soft international law of exchange arrangements // American Journal of International Law. V. 77, N 3. 1983. P. 443; Akehurets modern introdaktion to international law. 7th rev. / Ed. P. Malanczuk. London; New York, 1997. P. 54.
67 Права человека: Сборник международно-правовых документов. С. 753—755.
68 Энтин Л. М. Европейское право: Учебник для вузов. М., 2000. С. 89.
69 Там же.
70 Там же. С. 90.
71 Там же. С. 90—91.
72 См. подробнее: Куликов А. В. Методы принятия решений в международных организациях и на международных конференциях // Московский журнал международного права. 2000. № 3. С. 211—215; Зайцева О. Г. Международные межправительственные организации. М., 1983. С. 89.
73 Закон о ратификации Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 51, 2/767.
74 По данным Исполнительного комитета СНГ (депозитарий документов, принимаемых в рамках СНГ) на май 2003 г.
75 Энтин Л. М. Указ. соч. С. 243; Капустин А. Я. Европейский союз: интеграция и право. М., 2000. С. 213


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.