Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 2


международные отношения

ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Марина Савич

Савич Марина Васильевна — аспирантка кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Социальная политика Европейского союза прошла в своем развитии несколько этапов. По мере расширения сферы ее действий возникала необходимость совершенствования механизма функционирования социальной политики, расширения компетенции наднациональных органов, создания новых структур, способных конструктивно ответить на вызовы времени. Несмотря на то, что к концу 1990-х гг. социальная политика ЕС в целом оформилась, тем не менее, при ее осуществлении в будущем Европейскому союзу придется сталкиваться с рядом проблем, среди которых можно выделить две главные: первая касается расширения компетенции органов ЕС в социальной сфере и увеличения числа социальных институтов коммунитарного уровня, вторая — реализации принципов конвергенции (экономического и социального выравнивания стран — членов ЕС) и гармонизации (сближения национальных систем социальной защиты).

Расширение компетенции органов ЕС в социальной сфере, как и в других областях деятельности организации, происходило очень медленно. Ни теоретики, ни практики, разрабатывающие интеграционные планы Сообществ, а потом Европейского союза, никогда не рассматривали наднациональные инструменты ее осуществления как единственные. Это в равной мере относится и к тем, кто настаивал на ускоренном перераспределении полномочий в пользу институтов Союза, и к тем, кто отстаивал противоположную позицию. Дискуссии по поводу соотношения двух уровней принятия решений затронули все направления регулирования социальной сферы. Но обвинения в адрес противников расширения компетенции наднациональных институтов ни в одной сфере не звучали так остро, как в отношении социальной политики.

Сейчас реализация задач в социальной области осуществляется при помощи разветвленной структуры институтов, основная функция которых состоит, во-первых, в координации и гармонизации социальной политики, осуществляемой государствами-членами, и, во-вторых, в использовании и перераспределении ограниченных финансовых ресурсов для осуществления социальных программ, представляющих общий интерес для государств-членов и содействующих развитию интеграции в целом.

При осуществлении социальной политики каждый институт ЕС действует в пределах полномочий, которыми наделен в соответствии с основополагающими договорами. В Договор об учреждении ЕЭС был включен раздел "Социальная политика", определявший рамки компетенции, задачи и методы деятельности органов Сообщества в данной области. Согласно статье 18 в задачи Комиссии входило содействие сотрудничеству между государствами-членами в вопросах занятости, трудового законодательства, условий труда, профессиональной подготовки и др. В Едином европейском акте наблюдается дальнейшее расширение полномочий институтов ЕС в социальной сфере, хотя его нельзя назвать значительным1.

Определенный прогресс наметился только с подписанием Маастрихтского договора2. Но и здесь проявилось стремление государств-членов противодействовать тенденции к чрезмерной централизации функций управления ЕС в социальной сфере, что нашло отражение в статье 5, согласно которой компетенции институтов разного уровня — от местного до наднационального — распределяются на основе принципа субсидиарности. Суть этого принципа состоит в том, что на более высоком уровне принимаются только те решения, которые не могут быть приняты на более низком уровне в силу масштаба, сложности и значимости тех проблем, которые подлежат решению. Это объясняется тем, что страны ЕС по-прежнему находятся на разных уровнях экономического развития3.

Тем не менее, Маастрихтский договор закрепил за Советом ЕС право посредством директив устанавливать минимальные стандарты и технические нормы труда, расширил круг проблем, по которым решения принимаются квалифицированным большинством. Однако существующая процедура единогласного принятия решений, затрагивающая целый ряд областей (социальное обеспечение и социальные гарантии для трудящихся, условия найма граждан третьих стран, проживающих на законных основаниях на территории ЕС, и др.), по мнению многих специалистов, является тормозом для процесса имплементации в национальное законодательство государств-членов положений общей социальной политики4.

Деятельность Европейской комиссии в социальной сфере включает в себя три основных элемента: внедрение в жизнь документов социальной политики, управление Структурными фондами и управление социальным диалогом. Целенаправленно вопросами социальной политики в рамках КЕС занимается Генеральный директорат Y ("Занятость, промышленные отношения и социальные вопросы")5.

В разработке и осуществлении социальной политики Совету и Комиссии помогает целый ряд органов и специализированных учреждений. Первым среди них следует назвать Экономический и социальный комитет. Хотя он является консультативным органом, без его участия ни Совет, ни Комиссия не принимают соответствующих решений. Ежегодно он представляет этим институтам более 120 заключений6.

В ЕС действуют также вспомогательные специализированные структуры в области социальной политики: Европейский центр развития профессиональной подготовки (CODEFOR), Фонд улучшения условий жизни и труда и целая сеть комитетов. Упомянутые организации в определенной мере являются научными центрами, сотрудничающими как с институтами ЕС, так и с государствами-членами. В 1996 г. был учрежден регулярно созываемый Форум по социальной политике.

В последнее время наметилась тенденция к усилению роли коммунитарных институтов ЕС в осуществлении социальной политики, что нашло отражение в значительном расширении их функций в данной области. В их числе: разработка стратегии социального развития ЕС, рамочных программ социальных действий, общих ориентиров; проведение исследований, содействие развитию социального диалога путем организации конференций и иных форм дискуссий при участии представителей Европейского союза предпринимателей; анализ ситуации и контроль за соблюдением согласованного курса и выполнением принятых решений в государствах-членах, а в случае необходимости выработка рекомендаций их правительствам; общая координация действий государств-членов; разработка наднациональных нормативных документов по социальным вопросам и контроль за их имплементацией в национальные законодательства; наконец, разработка и осуществление собственных инициативных программ, финансируемых из бюджета ЕС, за счет кредитов Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) или иных источников.

Кроме того, для проведения в жизнь социальной политики и решения конкретных задач Европейский союз пользуется такими мощными инструментами, как Структурные фонды. В настоящее время действует 5 Структурных фондов, созданных в разное время: Европейский социальный фонд (ЕСФ), Европейский фонд регионального развития (ЕФРР), секция ориентации ФЕОГА (Фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства), Финансовый фонд ориентации рыболовства и Фонд сплочения7. В конце 1980-х гг. назрела необходимость реформирования этих фондов в связи с дальнейшим развитием интеграционных процессов и расширением самого Сообщества, в состав которого вошли Греция (1981), Испания и Португалия (1986).

Важнейшую часть реформ составляли проблемы упорядочения финансовых вопросов и увеличения объема финансирования Фондов. В результате если в 1958—1988 гг. финансовые ресурсы Структурных фондов составляли 58,4 млрд ЭКЮ, то в 1989—1993 гг. — уже 64 млрд. На период 1994—1999 гг. было выделено 141 млрд. К ним добавляются субсидии по линии нового Фонда сплочения, бюджет которого составил 15,2 млрд ЭКЮ. Ресурсы на 2000—2006 гг., включая Фонд сплочения, составят 213 млрд евро. В настоящее время расходы на структурные фонды составляют 36,8% всех расходов ЕС8.

Вслед за реформой 1988 г. очень скоро последовала новая, осуществление которой началось в 1993 г. Маастрихтский договор, учитывая потребность в расширении деятельности Структурных фондов и необходимость введения новых организационных форм в этой области, принял решение об учреждении к 31 декабря 1993 г. нового Фонда, получившего название Фонд сплочения. Это решение было связано непосредственно с проблемой расширения Сообщества, появлением в его рамках разноуровневых партнеров.

Фонд сплочения, помощью которого в настоящее время пользуются в основном Греция, Испания, Португалия и Ирландия, способствует решению задачи ликвидации отставания в тех или иных областях экономики и социальной сферы. В 2007 г. планируется значительное увеличение финансовых средств Фонда в связи с предстоящим расширением ЕС.

Среди ранее созданных Структурных фондов в области социальной политики наиболее заметную роль играет созданный в 1961 г. Европейский социальный фонд, который порой критикуют за то, что он является монополистом в проведении в жизнь социального аспекта структурной политики ЕС9.

Несмотря на то, что ЕСФ действительно является самым крупным по числу направлений деятельности и имеющихся в его распоряжении финансовых средств, тем не менее, очевидна значимость и других фондов. Их работа в общем была положительно оценена Европейским парламентом. Важнейшим направлением было признано региональное. На развитие этого направления выделяется 85% финансовых ресурсов Структурных фондов10.

Второй по важности комплекс задач включает помощь молодежи и долгосрочным безработным в процессе реинтеграции в рынок труда во избежание социального отторжения. На это тратится около 8% ресурсов. Наконец, еще 9% финансовых средств Структурных фондов предназначены для поддержки инициативных программ ЕС, представляющих собой важный элемент деятельности ЕС в социальной сфере.

В настоящее время реализуется инициативная программа ЕС, предусматривающая деятельность по содействию профессиональной интеграции женщин, молодежи, инвалидов, престарелых, маргинальных слоев; усилия по решению проблемы занятости и развитию людских ресурсов. На решение этих задач направлена программа EMPLOYMENT с четырьмя подпрограммами NOW, YOUTH START, GORIZONT, INCLUSION.

Целый ряд программ направлен на содействие изменениям в промышленности: ADAPT и ADAPT BIS (адаптация рабочей силы к меняющимся условиям производства).

Положительным моментом этих программ является то, что они охватывают достаточно широкую социальную сферу, но, к сожалению, не всегда носят общезначимый для ЕС характер и зачастую отражают индивидуальные интересы государств-членов.

Таким образом, основа для структурного оформления социальной политики ЕС уже существует, и отдельные части механизма набирают темп. Коммунитарные инструменты социальной политики работают достаточно эффективно, что позволяет усовершенствовать механизм, обеспечивающий процесс построения социального пространства в Европейском союзе. Однако следует отметить, что процесс передачи функций с национально-государственного уровня на наднациональный будет идти медленно, и в решении этого вопроса, вероятнее всего, приоритет будет отдаваться использованию принципа субсидиарности.

Несколько иначе обстоит дело с процессом гармонизации национальных систем социальной защиты государств-членов.

Идея гармонизации условий жизни и труда была продекларирована очень давно, но ее реализации долгое время препятствовали некоторые обстоятельства, и, не в последнюю очередь, большой разрыв между социальными стандартами в более развитых и менее развитых государствах-членах. При этом противниками гармонизации были более развитые страны, в которых равно опасались как установления более низких стандартов, что могло негативно повлиять на их национальные стандарты, так и легитимизации их стандартов на уровне Союза, внедрение которых в менее развитых странах пришлось бы финансировать более развитым11.

Эволюция интеграционного процесса шла таким образом, что гармонизация в первую очередь затрагивала экономическую сферу. Этот процесс и сейчас активно идет в экономике. Но процесс такой гармонизации всегда затрагивал те или иные социальные вопросы, т. е. гармонизация деятельности государств-членов в социальной сфере происходила зачастую опосредованно. Например, функционирование единого рынка товаров и услуг рано или поздно должно было привести к постановке вопроса о выравнивании прав потребителей на всем этом пространстве, т. е. к разработке общих минимальных стандартов и правил, которые гарантируют эти права и действуют на территории всех государств-членов. В итоге среди направлений деятельности ЕС появляется политика защиты прав потребителей. Создание единого внутреннего рынка неминуемо влечет за собой тенденцию к гармонизации осуществляемой государствами-членами политики защиты окружающей среды12. Это относится и к общей транспортной политике Европейского союза, которая была предусмотрена Римским договором, но практически начала вводиться в действие лишь в 1990-е гг. Социальная специфика характерна и для таких новых направлений деятельности ЕС, как политика в области морского рыболовства, в сфере телекоммуникаций и информации и т. д. Таким образом, до начала 1990-х гг. тенденция к усилению координации и гармонизации регулирующей деятельности национальных правительств в социальной жизни была естественной.

В Маастрихтском договоре предусмотрено дальнейшее продвижение в этом направлении с той оговоркой, что цель полной гармонизации не должна являться сиюминутной задачей. Эта позиция позже нашла отражение и в Белой книге "Европейская социальная политика: путь для Союза" (1994), где было отмечено, что "нынешний подход имеет целью не гармонизацию национальных систем социальной защиты, а эффективную координацию этих систем в рамках Союза"13. Однако там же говорится о том, что необходимо более интенсивно переносить законодательство в наднациональную сферу и повысить степень его выполнения. И хотя сразу бросается в глаза некое противоречие, тенденция к гармонизации социальных систем будет развиваться, поскольку она вызвана объективной причиной: чем дальше заходит процесс создания единого экономического пространства, тем сильнее действуют импульсы к формированию единого социального пространства.

Тем не менее, существует ряд препятствий. Боязнь выравнивания социальных норм и стандартов проявляется в ряде стран и на современном этапе. В "Зеленой книге о европейской социальной политике", опубликованной Европейской комиссией в ноябре 1993 г., отмечалось: "Нарастает обеспокоенность общественности по поводу того, что, вопреки поставленной задаче обеспечить параллельный экономический и социальный прогресс, суммарный эффект процесса интеграции мог бы привести к снижению социальных стандартов. Это находит выражение в боязни, что формирование единого рынка могло бы открыть дорогу своего рода социальному демпингу, т. е. приобретению "нечестных" конкурентных преимуществ в рамках Европейского cоюза с помощью недопустимо низких социальных стандартов. Кроме того, существуют опасения, что потребность действовать на европейском уровне может стать предлогом для изменения тем или иным способом социальных стандартов на национальном уровне"14. Как видно, национальные предубеждения очень устойчивы.

Учитывая значительные различия в уровне социального развития государств — членов ЕС, многие исследователи видят выход в использовании различных интеграционных моделей. Так, например, С. Быховский, в свете предстоящего расширения, наиболее подходящей считает модель "Европы трех скоростей", предполагающую разноуровневое участие государств-членов в интеграционных процессах. Он полагает, что, распространив ее и на страны ЦВЕ, можно будет избежать сильных социальных потрясений в рамках ЕС15. Е. Шмид выдвигает свою модель для социального развития Европы. Все государства-члены он предлагает разделить на четыре группы в зависимости от уровня социального развития и размеров социальных расходов. К первой группе он относит Португалию и Грецию, как наименее развитые в этом плане государства. Вторую группу образуют Испания и Ирландия, также находящиеся ниже среднего уровня. В особую группу должны входить Великобритания и Италия, стоящие отдельно от социальной политики ЕС, и в четвертую группу войдут все остальные государства: для того чтобы в развитии европейской социальной политики наблюдался прогресс, нужно выработать не одну общую стратегию, а несколько, а именно — четыре16. Этот план, как показывает практика, пока не реализовывается. Государства — члены ЕС идут по проторенной тропе, пытаясь выработать общую стратегию социального развития.

Хотя завершающая стадия формирования единого экономического пространства и соответствующей системы хозяйственного регулирования стимулирует тенденцию к сближению социальных условий, тем не менее, по мнению немецкого исследователя Х. Ламперта, этого недостаточно для создания общей социальной политики. Важнейшим условием данного процесса является политическая воля и стремление со стороны наиболее заинтересованных в этом государств-членов, в первую очередь Германии и Франции17.

1 Договоры об учреждении Европейских сообществ. М.: Право, 1994. С. 168.
2 Единый Европейский акт; Договор о Европейском союзе. М.: Право, 1994. С. 246.
3 Чубарова Т. В., Исаченко Т. М. Европейский союз и проблемы социальной защиты населения стран-участников // Труд за рубежом. 2000. № 3. С. 97.
4 Bruckner M., Maier R., Przyklenk A. Der Europa Ploetz: Basiswissen ber das Europa von heute. Freiburg (Breisgau): Ploetz, 1993. S. 83.
5 Ibid. S. 87.
6 Ibid. S. 91—93.
7 Dumon J.-P. Les systemes de protection sociale en Europe. Paris: Economica, 1998. P. 126.
8 Thiel E. Die EU. Von der Integration der Markte zu gemeisamen Politiken. Opladen, 1998. S. 301.
9 Plaetzer H.-W. Lernprozess Europa: die EG und die neueEuropaische Ordnung; eine Einfuhrung. Bonn, 1992. S. 146.
10 Thiel E. Op. cit. S. 206.
11 Lampert H. Lehrbuch der Sozialpolitik. Berlin: Springer, 1996. S.292.
12 Исаченко Т. М. Социальная политика Европейского союза: опыт развития // Труд за рубежом. 1999. № 1. С. 89.
13 Швейцер В. Я. Контуры социальной Европы // Современная Европа. 2000. № 2. С. 125— 127.
14 Bruckner M., Maier R., Przyklenk A. Op. cit. S. 289—292.
15 Быховский С. В. Страны Центральной и Восточной Европы в преддверии вступления в ЕС // Европейский союз на пороге XXI века / Под ред. Ю. А. Борко и О. В. Буториной. М.: УРСС, 2001. С. 318—320.
16 Wohlfahrtstaat. Krise und Reform im Vergleich. Hrsg: J. Schmid, R. Niketta. Marburg: Metropolis, 1998. S. 286.
17 Lampert H. Op. cit. S. 294.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.