Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 2


международные отношения

БЕЖЕНЦЫ В МИРЕ: 2002. ДОСТИЖЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ

Илья Тодорович, Юрий Моргун, Андрей Селиванов

Тодорович Илья — Представитель Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь
Моргун Юрий Федорович — ассистент координатора Международного общественного объединения по изучению ООН и информационно-образовательным программам
Селиванов Андрей Владимирович — соискатель кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Около 10 лет назад Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) [1], осуществляя свой мандат по международной защите беженцев [2], оказывало помощь более чем 27 млн человек по всему миру. Благодаря напряженной работе УВКБ ООН и других организаций, государств, число беженцев в мире постепенно сокращается. Успешным в этом плане оказался 2002 год — число беженцев в мире в течение года уменьшилось более чем на 2 млн человек. Общее количество лиц, подмандатных УВКБ ООН, сократилось в 2002 г., по сравнению с предыдущим годом, на 9%. Факт сокращения числа беженцев и лиц, находящихся в сходном с ними положении, нуждающихся в помощи и поддержке, обнадеживает и вызывает сдержанный оптимизм, особенно в связи с тем, что позитивные изменения в мире беженцев произошли в наиболее неблагоприятных и сложных регионах, где ситуация с беженцами долгие годы казалась почти безнадежной. Положительные изменения произошли в Афганистане, Анголе, Сьерра-Леоне, Шри-Ланке, на Балканах и в Восточном Тиморе. Возможно, прорывы в казавшихся бесконечными конфликтах в Афганистане, Шри-Ланке, Анголе послужат толчком для прогресса и в других забытых уголках мира.

Вместе с тем остаются и старые проблемы. В настоящее время УВКБ ООН оказывает поддержку около 20 млн человек, из которых 12 млн непосредственно беженцы, более 6 млн -лица, находящиеся в положении, сходном с положением беженцев (лица, перемещенные в пределах своих стран — внутренне перемещенные лица и другие группы), 940 880 лиц, ищущих убежища, и 500 тыс. репатриантов. Около 2 млн афганских беженцев вернулись домой в 2002 г., однако многие из них продолжают получать помощь от УВКБ ООН. Более двух третей из этих 20 млн находятся в затяжной критической ситуации, которая не улучшается годами и даже десятилетиями и пути разрешения которой пока не найдены.

Наибольшее число лиц, подмандатных УВКБ ООН, находится в Азии — 8,8 млн человек, далее следует Европа — 4,8 млн, Африка — 4,2 млн, Северная Америка — 1,1 млн, Латинская Америка и Карибский бассейн — 765 400 и Океания — 81 300 человек.

Примерно 500 тыс. человек стали беженцами, причем в Африке и Азии они образуют, главным образом, большие группы, а в Европе, Латинской Америке и Карибском бассейне это, как правило, отдельные семьи. В 2002 г. по сравнению с предыдущим годом уменьшение числа беженцев составило 31%. Около 463 тыс. беженцев были репатриированы в Сьерра-Леоне, бывшую югославскую республику Македонию и в Сомали.

1.Достижения

Наибольший прогресс в 2002 г. в вопросе возвращения беженцев в свои дома был достигнут в Афганистане, где после падения режима талибов около 2 млн мирных жителей покинули места изгнания и вернулись в свои деревни и города. Афганцы пережили 23 года войны и жесточайшую на памяти людей засуху, однако, несмотря на множество проблем, опасности, физические тяготы и разруху, операция по возвращению беженцев, проходившая сразу во многих местах и на первый взгляд нескоординированная, в итоге оказалась сравнительно упорядоченной и эффективной. Действительно, всего за год в одну из наиболее разоренных и опасных стран на земле вернулись 2 млн человек — вдвое больше, чем ожидалось.

Этот поток возвращающихся в Афганистан беженцев был наиболее массовым за три десятилетия, после того, как 10 млн человек бежали в начале 70-х гг. прошлого века из распадающегося Восточного Пакистана в Индию, а затем — во вновь созданное государство Бангладеш. Он намного превышал по масштабам и более поздние репатриации 1990-х гг. — в Косово и в район центральноафриканских Великих озер.

"Это было весьма рискованным делом, поскольку в начале 2002 г. ситуация была крайне неопределенной. Но положение уже радикально изменилось: Новый Афганистан обретает все более реальные черты, и это отнюдь не умозрительный вывод" (Филиппо Гранди, руководитель операций УВКБ ООН в Афганистане) [3, 6-7].

В Шри-Ланке после долгой гражданской войны многие из почти 1 млн перемещенных лиц начали заново строить свою жизнь. Когда-то Шри-Ланку называли жемчужиной Индийского океана, но во время десятилетней беспощадной с обеих сторон гражданской войны, в которой погибли 65 тыс. человек, она получила мрачное название — "Слеза Будды". После казавшейся бесконечной гражданской войны в 2002 г. противоборствующие стороны прекратили кровопролитие, заключив при посредничестве Норвегии перемирие, и первые из почти 1 млн бежавших из родных мест людей пересекли бывшую линию фронта и направились в свои покинутые дома.

Ангола — страна чарующе прекрасной природы, благоприятного климата, богатая плодородными землями и полезными ископаемыми, в том числе нефтью, — вполне могла бы быть процветающей страной. Но более 25 лет в ней продолжается вооруженный конфликт, в результате которого сотни тысяч человек погибли и стали калеками, подорвавшись на минах, более 4 млн покинули свои дома.

На начальном этапе войны Ангола стала полем для интриг великих держав, театром военных действий, где скрестились интересы США, СССР, Европы, Южной Африки и даже Кубы. Но с окончанием "холодной войны" Ангола утратила свое стратегическое значение, дипломаты и журналисты разъехались по домам, а измученное враждой население страны постепенно оказалось в ситуации, которая на официальном языке именуется затяжным гуманитарным кризисом.

Здесь действует принцип порочного круга. Из-за продолжительности кризисов интерес к ним в мире падает, доноры все менее охотно предоставляют помощь, прилагается все меньше усилий по устранению их первопричин, в результате чего эти кризисы приобретают все более сложный и затяжной характер.

Лишь наиболее известные чрезвычайные гуманитарные кризисы, такие, как на Балканах, в Руанде и Тиморе, годами ежедневно освещаются в СМИ и привлекают соответствующее внимание стран-доноров. Большинство же беженцев (по меньшей мере две трети всех беженцев, о которых каждый год заботится УВКБ ООН) — это жертвы других кризисов, охватывающих около 20 стран в Африке, в районе Индийского океана и Центральной Азии, кризисов, которые почти забыты и на урегулирование которых выделяется слишком мало средств. Сегодня уделяется больше внимания осмыслению первопричин войн, порождающих кризисные ситуации, и возможных путей их прекращения, с тем чтобы дать их жертвам — мирным жителям — возможность вернуться домой.

Появилась надежда, что бесконечная война в Анголе подходит к концу. В результате последнего мирного соглашения между правительством и партизанами повстанческого движения УНИТА в стране прекращены огонь, боевые действия, и беженцы начали постепенно возвращаться домой. Предыдущие соглашения о перемирии неизменно срывались, но теперь, когда умер лидер УНИТА Жонас Савимби, данное соглашение удается соблюдать, и в расколотой внутренним конфликтом стране делаются осторожные попытки восстановить былое единство, хотя страна находится в очень сложном положении — над Анголой навис призрак голода, угрожающий сорвать возвращение беженцев.

Сьерра-Леоне еще не залечила раны от десятилетней междоусобной войны, жертвами которой стали десятки тысяч мирных жителей. Однако по мере того, как в этом западноафриканском государстве обстановка постепенно нормализуется, более 200 тыс. беженцев вернулись в страну.

УВКБ ООН более 10 лет активно принимало участие в урегулировании ситуации на Балканах и сейчас, в связи с успешным выполнением основных задач (хотя ряд сложных вопросов еще не решен), сворачивает свою деятельность в этом регионе. В ближайшем будущем УВКБ ООН могло бы практически уйти из этого региона, поскольку, по словам Верховного комиссара УВКБ ООН Рууда Любберса, "акцент переводится с операций по оказанию помощи беженцам на более долгосрочные процессы реинтеграции и восстановления" [3, 8]. За последние несколько лет свыше 2,2 млн гражданских лиц вернулись домой. Роль УВКБ ООН в этом регионе — "один из не получивших должного признания крупных успехов периода после окончания эры "холодной войны" (Пэдди Эшдаун, Высокий представитель УВКБ ООН в Боснии и Герцеговине) [3, 8].

Добился полной независимости Восточный Тимор. 250 тыс. человек вернулись домой, и условия внутри страны настолько нормализовались, что УВКБ ООН применило статью о прекращении там действия Конвенции о статусе беженцев 1951 г. [4] — основного юридического механизма защиты беженцев, посредством которого УВКБ ООН констатировало, что подавляющее большинство перемещенных гражданских лиц больше не нуждаются в статусе беженца и им следует вернуться в свои деревни и города. Аналогичным образом эта статья была применена и в отношении беженцев из Эритреи, живших в Судане. Оба эти решения вступили в силу в конце 2002 г.

2.Нерешенные проблемы

В 2002 г. в гуманитарной области были и определенные неудачи, особенно в Африке, где давали о себе знать негативные последствия террористического нападения на США в сентябре 2001 г. В некоторых частях Африки все еще полыхал огонь войны, поскольку застарелые конфликты так и не удалось разрешить.

В Либерии периодически с новой силой вспыхивала война, которой не видно конца. Соседняя страна Кот-д'Ивуар, когда-то одна из наиболее стабильных в регионе, погрузилась в пучину гражданского конфликта, который временами угрожал дестабилизировать все западное побережье Африки.

Несмотря на неустанные миротворческие усилия на региональном и международном уровнях, обширные районы Центральной Африки, включая бассейн реки Конго и государство Бурунди, балансировали на грани между надеждой на достижение мира и возобновлением анархии.

Танзания, одно из беднейших государств мира, оказалась в числе стран, принявших наибольшее число беженцев — 1 млн, часть которых находится в изгнании уже несколько десятилетий.

В этом опасном водовороте событий и проблем одни группы бурундийцев и конголезцев возвращались домой, в те районы своих стран, где в тот или иной период устанавливался мир, а другие группы, напротив, бежали от войны.

Такие же перемещения в противоположных направлениях происходили на Африканском Роге и граничащих с ним территориях. Около 25 тыс. сомалийских беженцев покинули принявшую их Эфиопию и направились в свои прежние селения, хотя часть земель их предков все еще оставалась в числе наиболее опасных мест.

Продолжалась, хотя и медленно, репатриация эритрейских беженцев из Судана. Но в самом Судане, пока ведутся сложные мирные переговоры между Хартумом и мятежниками, сотням тысяч его собственных граждан путь к родным очагам закрыт. Неконтролируемые вооруженные группы, действуя из опорных пунктов на юге Судана, терроризируют лагеря беженцев и другие общины в Северной Уганде.

На северо-западе Африканского континента 150 тыс. беженцев с принадлежавшей ранее Испании территории Западной Сахары по-прежнему живут в палатках вдали от родных мест, забытые остальным миром и брошенные на произвол судьбы.

Таким образом, в ряде районов Африки — в Либерии, Западной Сахаре, Бурунди — ситуация остается крайне нестабильной и неспокойной. Подходя к вопросу шире и не ограничиваясь сиюминутными задачами разрешения очередного кризиса, связанного с беженцами, представитель УВКБ ООН Ламбо утверждает, что для успешного устранения первопричин перемещения людей на континенте должно в корне измениться отношение остального мира к миллионам африканцев, включая вопрос о том, какую компенсацию им необходимо получить за свою продукцию, в частности какао и кофе. По его словам, "нынешняя глобальная экономическая структура просто иррациональна, она оскорбительна и враждебна по отношению ко многим африканцам" [3, 19].

"В Африке мы находимся на перепутье, ни туда, ни сюда" (Дэвид Ламбо, руководитель бюро УВКБ ООН по странам Африки) [3, 10]. Однако, хотя настоящее и будущее остаются неопределенными, судить о прогрессе в Африке, по-видимому, следует все же в более широком контексте. Ведь если в начале 1990-х гг. здесь было свыше 6 млн беженцев, то сейчас их примерно 3,3 млн. Следовательно, наблюдается определенный прогресс в сложном процессе африканского урегулирования.

Сложившаяся в Колумбии самая тяжелая в Западном полушарии гуманитарная ситуация еще более ухудшилась после того, как в начале 2002 г. был нарушен хрупкий мир между Боготой и оппозиционными силами. С 1985 г. были вынуждены покинуть свои дома не менее 2 млн человек, а за 2002 г. число беженцев возросло еще на 200 тыс. Многим так и не удалось вырваться за пределы страны, многие бежали в Эквадор, Венесуэлу, Панаму и другие соседние государства. Ввиду того, что некоторые страны ввели для колумбийцев визовый режим, УВКБ ООН издало новые руководящие принципы для правительств и защитников беженцев в отношении прав граждан Колумбии на убежище. При этом было отмечено, что, поскольку в самой Колумбии нет гарантии безопасности, многим людям не остается ничего иного, кроме как искать убежища за пределами своей страны.

В других районах мира по-прежнему не решена судьба 269 тыс. беженцев из Азербайджана и 110 800 беженцев из высокогорного государства Бутан.

Около 1 млн человек составляют перемещенные лица на Балканах, главным образом этнические сербы из Хорватии и Косово, в настоящее время живущие в бывших югославских республиках Сербии и Черногории. Несмотря на настойчивые попытки убедить почти 250 тыс. сербов вернуться в Косово, решились на это немногие, поскольку считают, что возвращение туда для них далеко не безопасно.

Согласно оценкам, 25 млн человек — вдвое больше, чем насчитывается беженцев, — были насильно изгнаны из своих домов и находятся в пределах своих стран. Хотя эти так называемые внутренне перемещенные лица не подпадают непосредственно под мандат УВКБ ООН, Управдение, тем не менее, помогает примерно 6 млн таких лиц. Остальные живут, не получая ни международной помощи, ни признания, часто оказываясь жертвами преднамеренной дискриминационной политики, проводимой правительствами их собственных стран. С начала нового тысячелетия на эту тему идут все более интенсивные дебаты, а значимых результатов в определении того, кто или какая организация должны в конечном счете нести ответственность за защиту этих людей, практически нет.

В ситуации затяжного кризиса с беженцами все стороны — беженцы, принимающие страны и потенциальные доноры — считают себя потерпевшими.

Четкого определения того, что такое затяжной кризис, нет, но в общем можно сказать, что это относится к ситуации с беженцами, которые живут в изгнании более пяти лет, не могут вернуться домой, не могут остаться на постоянное жительство в стране, где получили сейчас убежище, и имеют мало шансов быть принятыми в любой другой стране.

Эта проблема распространена гораздо шире, чем принято считать. Из примерно 10 млн беженцев, находящихся в ведении УВКБ ООН на конец 2002 г., почти две трети, или более 6 млн человек, происходящих из таких отдаленных друг от друга мест, как Африка к югу от Сахары, Непал, Бангладеш, Шри-Ланка и другие, являются заложниками нескончаемых кризисов, часть которых длится 30 и более лет.

Еще 3,9 млн человек — это палестинцы, многие из которых стали перемещенными лицами полвека назад. Им помогает родственная УВКБ ООН организация — Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР).

После окончания "холодной войны" внутренние межэтнические, межобщинные вооруженные конфликты стали более сложными и запутанными, поэтому их зачастую труднее разрешить, чем межгосударственные конфликты. Самозваные военачальники, военизированные отряды, местные и международные предприниматели, а также отдельные группы самих беженцев имеют корыстную заинтересованность в затягивании вооруженной борьбы, которая вследствие этого может продолжаться десятилетиями. Это приводит к тому, что беженцы не могут вернуться домой, в результате чего возникает затяжной кризис.

Невольно или преднамеренно важную роль в том, в каком направлении будет развиваться очередная чрезвычайная ситуация с беженцами, играют ведущие государства мира. Когда они действуют решительно, сотни тысяч беженцев имеют возможность быстро вернуться домой, как это было в Косово или Восточном Тиморе. Но чаще правительства этих стран не проявляют заинтересованности во вмешательстве в нескончаемые войны в далеких странах, которые в результате то затухают, то вновь разгораются.

Поскольку эти кризисы тянутся многие годы (часто отступая на второй план при возникновении более неотложных чрезвычайных ситуаций, требующих принятия срочных мер и не сходящих с первых полос газет, таких, как ситуации в Косово или Тиморе), международное сообщество, испытывающее все более острую нехватку средств, как правило, перестает обращать на них внимание или просто игнорирует их.

Чем дольше продолжаются затяжные кризисы, тем труднее финансировать помощь их жертвам или находить пути их разрешения. Они начинают развиваться по собственным законам (как, например, в случае с Танзанией и принятыми ею беженцами), порождают все усиливающуюся нетерпимость со стороны даже наиболее гостеприимных из принимающих стран по отношению к наиболее достойным из изгнанников, заслуживающим великодушия. В силу самой природы затянувшихся кризисов найти сегодня эффективные способы их разрешения особенно трудно.

Сейчас, возможно впервые, широкое гуманитарное сообщество, сознавая необходимость нахождения новых, нестандартных подходов, стало сосредоточивать свои усилия именно на этих застарелых проблемах — на выявлении их первопричин и поиске возможных решений. Верховный комиссар УВКБ ООН Рууд Любберс считает, что международное сообщество, вместо того, чтобы сосредоточивать усилия на наиболее широко освещаемых чрезвычайных ситуациях и фактически "действовать лишь ради того, чтобы не стало еще хуже, должно уделять все больше внимания затяжным кризисам, которые часто остаются вне поля зрения и не привлекают внимания. Только тогда усилия по оказанию помощи всем категориям населения на земном шаре, которые вынуждены были покинуть родные места, дадут реальный результат" [3, 6-7].

Рууд Любберс настоятельно призвал международные организации, такие, как Всемирный банк и Программа развития ООН, подключиться к работе УВКБ ООН в подготовке совместных проектов в соответствии с так называемым подходом 4"эр"/РИМ, который призван помочь беженцам интегрироваться в местные общины, что будет выгодно и тем, и другим (развитие через интеграцию на местах — РИМ), или разработать силами доноров целостную операцию, охватывающую четыре основных этапа: возвращение беженцев домой, т. е. репатриацию, реинтеграцию, реабилитацию и реконструкцию (восстановление), или помочь им интегрироваться [3, 22].

Отдел экономики и политического анализа УВКБ ООН провел по всему миру исследование для изучения прежде всего причин того, почему некоторые кризисы становятся затяжными, каковы точные цифры людских потерь и что можно сделать, чтобы положить конец этим давним кризисам.

3.Перспективы

Хотя результаты, достигнутые в Афганистане в 2002 г., были "поразительными", Верховный комиссар УВКБ ООН Рууд Любберс подчеркнул, что "предстоит и далее решать труднейшие задачи" [3, 15]. За пределами страны остается еще более 4 млн афганских беженцев. Исходя из ожидаемого на 2003 г. бюджета в сумме примерно 200 млн дол. США, УВКБ ООН рассчитывает в 2003 г. оказать помощь в возвращении на родину еще 1,5 млн человек. Однако, как и те, кто вернулся ранее, они окажутся в стране, которая все еще не встала на ноги, где весьма скромны успехи в восстановлении, где в некоторых районах все еще верховодят местные военачальники, здравоохранение находится чуть ли не на самом низком в мире уровне и где под угрозой вновь находится одна из самых многообещающих со времени падения режима талибов инициатив — образование для девочек.

Если будущее Афганистана все еще внушает опасения, то прогресс в двух других районах, где удалось добиться прорыва, — Шри-Ланке и Анголе, — можно считать, по всей видимости, более устойчивым благодаря устранению некоторых основных причин конфликта. Ожидается, что сотни тысяч беженцев продолжат начатый в этих странах в 2002 г. трудный и долгий путь домой.

В 2001 г. исполнилось 50 лет со времени принятия Конвенции о статусе беженцев 1951 г. В связи с этой датой в Женеве была проведена наиболее важная за прошедшие полвека глобальная встреча по проблемам беженцев, в которой приняли участие представители 127 стран. Участники встречи приняли имеющую принципиальное значение декларацию, в которой подтверждается значимость Конвенции о статусе беженцев 1951 г., подчеркнули непреходящее значение, гибкость на протяжении пятидесяти лет и актуальность в современном мире Конвенции, которую Рууд Любберс назвал договором "о свободе от страха" [3, 8].

Опираясь на это подтверждение Конвенции 127 странами, УВКБ ООН выработало Повестку дня в области защиты [5] — своего рода руководство для правительств и гуманитарных организаций в их усилиях по повышению эффективности оказываемой беженцам помощи. Повестка дня в области защиты по сути является платформой, на которой должна строиться стратегия защиты беженцев. Это одновременно и конкретная программа, и рамки, охватывающие широкие сферы деятельности, общие направления и меры по осуществлению защиты, контролю и оценке, которые следует осуществлять всем представительствам УВКБ ООН в странах мира с учетом конкретных условий на местах.

На протяжении всего 2002 г. вновь и вновь вставали три главные проблемы — потребность в более действенной защите в новом миграционном контексте, необходимость более настойчиво искать долговременные решения для тех, кто был вынужден покинуть родные места, а также необходимость выработки более справедливой системы "разделения бремени" между странами-донорами, странами, предоставляющими убежище, более бедными государствами, дающими приют основной массе перемещенных лиц, и охваченными войной регионами, откуда прежде всего идет поток беженцев.

Подчеркивая непреходящую ценность Конвенции 1951 г. и в непосредственной связи с мерами по исполнению Повестки дня в области защиты, Рууд Любберс выдвинул подход, который он назвал "Конвенция плюс", с целью повышения ее эффективности в указанных трех областях, стремясь прежде всего организовать работу УВКБ ООН таким образом, чтобы оно активнее участвовало в поисках решений. "В 2002 г. УВКБ ООН стало непременным участником любого решения" (Рууд Любберс) [3, 9].

Сама Конвенция 1951 г. получила поддержку еще с одной стороны. В течение 2002 г. к ней присоединились три государства — Сен-Китс и Невис, Молдова и Украина (Беларусь присоединилась к Конвенции в 2001 г.), и сегодня ее участниками являются 144 государства.

В сфере решения проблем беженцев 2002 год был трудным, хотя и результативным годом. 2003 год, по-видимому, будет тоже нелегким. Однако то, что некоторые из самых безнадежных в мире кризисов, как представляется, несколько приблизились к своему разрешению, вселяет надежду.

ЛИТЕРАТУРА


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.