Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 3


международное право — права человека

РЕГЛАМЕНТАЦИЯ БИПАТРИЗМА И КВАЗИБИПАТРИЗМА В РАМКАХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ

 

Алексей Григорьев

Григорьев Алексей Александрович — соискатель кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Активизация интеграционных процессов, происходящих в настоящее время, усиливает интерес к проблемам множественного гражданства. Данный институт может оказать особое влияние на ход интеграционных процессов, во-первых, потому, что множественное гражданство (бипатризм) и квазибипатризм иногда необоснованно смешивают, что ведет к бессистемному решению этих вопросов на практике, во-вторых, потому, что подход государств к вопросам бипатризма неоднозначен. Для регулирования бипатризма государства часто принимали меры, направленные то на расширение бипатризма, то на его искоренение, причем с одной и той же целью: пытаясь увеличить свое население, иногда даже за счет целых городов и районов решить управленческие, военно-стратегические, экономические и другие проблемы. Данные подходы не были синхронизированы во времени и пространстве, сопровождались сменой периодичности даже в одной стране, что не давало шансов на устранение бипатризма.

Целью данной статьи является анализ регламентации института бипатризма в ходе интеграционных процессов.

Для бипатризма в международном праве права и обязанности индивидов, их связь с гражданством имеют значение ввиду сходства правовых статусов бипатрида и иностранца. Правовой статус иностранцев в любой стране своеобразен и, подобно статусу граждан, подчинен юрисдикции страны пребывания. При этом связь с новой страной у иностранца зачастую не менее жесткая, чем с государством гражданства, что делает трудноразличимыми правовые статусы бипатрида и иностранца. Поэтому наряду с общим гражданством говорят о таком случае "бипатризма", который сопряжен с обладанием так называемым "фактическим подданством", или "функциональным гражданством"1, возникающим вследствие наделения иностранцев особыми правами и обязанностями, присущими обычно гражданам (США, Австралийский союз и др., и не только в ХХ в.2), или возможности их осуществления. Полагаем, что подобные случаи функционального гражданства не составляют бипатризма, так как человек приобретает не гражданство, а лишь отдельные элементы правового статуса граждан, а государство не считает иностранца своим гражданином, хотя и привлекает его зачастую к ответственности или оказывает покровительство и защиту. В ситуации с функциональным гражданством скорее уместно говорить не о бипатризме, а о квазибипатризме, случаи которого разнообразны (например, имеющих право на оптацию часто приравнивают к иностранцам и т. д.) и требуют самостоятельного исследования.

Как мы уже указывали, для признания факта гражданства (особенно в государствах, не имеющих законодательства о гражданстве) первостепенным определяющим фактором является содержание связи человека и предоставителя гражданства, основанной на соответствующих правах, обязанностях и ответственности лица перед государством в рамках особых социально-политических, экономических, культурных и нравственных взаимоотношений.

Под квазибипатризмом предлагается понимать обладание лицом некоторыми правами и (или) обязанностями граждан, а иногда и ответственностью в нескольких странах без предоставления гражданства в полном объеме в одной из этих стран. Такими правами и обязанностями государства иногда наделяют лиц, решая свои проблемы интеграционного и дезинтеграционного плана, например, для того, чтобы обеспечить призыв иностранцев в армию, сохранить лояльность населения, особенно при изменении интеграционной политики, и др.

Для решения разнообразных проблем стран СНГ, связанных с бипатризмом, полезен опыт международных организаций. Среди известных организаций, осуществляющих регулирование бипатризма, на первом месте, без сомнения, стоит ООН, имеющая целью универсальное решение подобных вопросов в рамках своей компетенции. Под ее эгидой разработаны и заключены многие договоры, оказывающие непосредственное влияние на бипатризм. Это Конвенция о гражданстве замужней женщины (1957), Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966), Конвенция о ликвидации дискриминации в отношении женщин (1979) и др. Благодаря названным документам проблемы бипатризма женщин в разной степени были почти повсеместно решены (некоторые страны даже установили равенство супругов в вопросах бипатризма). Отметим, что Конвенция ООН о гражданстве замужней женщины не считает брак, развод, изменение гражданства супруга основанием для изменения гражданства женщины без ее согласия, сохраняя право упрощенной натурализации и ограничивая бипатризм желанием супруги и правом страны супруга. Однако бипатризм при браке способствует своевременной и наиболее полной адаптации супругов, возвращению в страну происхождения при неблагоприятных условиях, сохранению нормальной связи с родиной. Некоторые страны, например Нидерланды, предоставлявшие ранее гражданство при браке, прекращают участие в этой Конвенции, что при определенных условиях может способствовать защите прав женщин. Конвенция о правах ребенка (1989) не устранила конфликты бипатризма, расширив возможности для таких конфликтов вследствие установления права каждого ребенка на гражданство.

Однако попытки универсального и комплексного урегулирования вопросов бипатризма потерпели неудачу, так же как и ранее выдвигавшиеся в рамках Гарвардского проекта предложения об установлении единых правил в сфере гражданства и двойного гражданства. Поэтому ООН практически не создала приемлемых для всех универсальных документов, регламентирующих вопросы бипатризма в полном объеме, затронув лишь отдельные компоненты данной проблематики, причем зачастую лишь косвенными правилами регулирования, почти полностью повторив неудачный путь предшественников в создании подобных правил, касающихся бипатризма.

Более ценным является опыт региональных организаций. Так, латиноамериканские страны, имевшие обширную и длительную практику применения бипатризма, самостоятельно сотрудничали по его вопросам уже в начале ХХ в., в том числе в рамках межгосударственных структур. Это сотрудничество характеризуется различными тенденциями в разные периоды (то отходом от бипатризма, то его развитием, а также развитием квазбипатризма), что во многом вызвано экономическими процессами3  и военно-политическими интересами. Так, после заключения в 1921 г. пакта о Союзе Центральной Америки Вашингтонский договор 1923 г. между Центральноамериканскими Республиками (Коста-Рикой, Гватемалой, Гондурасом, Никарагуа и Сальвадором) допустил взаимный бипатризм и квазибипатризм, предусмотрев возможность гражданину одной из договаривающихся стран считаться гражданином в другой договаривающейся стране (стране проживания), после подачи соответствующей декларации4. Но в крупных объединениях государств этого региона обычно доминировала иная позиция, несмотря на предложения о восстановления единой страны и единого гражданства, которые могли положить конец их многочисленным войнам. Так, 13 августа 1906 г. 17 государств этого региона и США подписали Конвенцию, определяющую статус натурализованных граждан, которые снова поселились (возобновили свое проживание) в стране своего происхождения. Она была направлена на предотвращение бипатризма и, подобно Банкрофтовым договорам, предусматривала, что если гражданин по рождению какой-либо страны-участницы, натурализованный в другой, вернется на родину без намерения возвращаться в страну натурализации, то "он должен считаться вновь приобретшим свое первоначальное гражданство и отрекшимся от гражданства, приобретенного названной натурализацией"5. Впоследствии Конвенцию ратифицировали только 12 стран. При этом 4 денонсировали Конвенцию (Бразилия в 1950 г., Гватемала в 1913 г., Коста-Рика в 1974 г., США в 1981 г.), что говорит об изменении позиций латиноамериканских стран и не согласуется с мнением об избежании бипатризма среди государств этого региона6.

На 6-й панамериканской конференции в Гаване в 1928 г. 20 латиноамериканскими странами принят Кодекс международного частного права (Кодекс Бустаманте). Наряду с предоставлением статьей 1 национального режима гражданам договаривающихся государств в сфере гражданских правоотношений, он содержит статьи (9—15), которые закрепляют право государств определять и регулировать гражданство. Ими устанавливаются и отдельные правила, касающиеся коллизии права о гражданстве. Они сводятся к следующему: 1) если одно из конкурирующих гражданств — это гражданство договаривающегося государства, то эта страна имеет право применять свое право к определению гражданства всех физических и юридических лиц, к приобретению, потере и последующему восстановлению гражданства, безотносительно к тому, соответствующие обстоятельства имели место на территории этого государства или вне его; 2) в случае гражданства по рождению, в котором не заинтересовано государство, будет применяться закон о гражданстве той страны, в которой имеет домицилий данное лицо, а если такого домицилия нет, то применяются принципы, установленные в законе страны суда, который рассматривает дело; 3) вопросы, касающиеся индивидуального приобретения нового гражданства, решаются по закону о гражданстве, приобретение которого предполагается; 4) к коллективным натурализациям, возникшим по причине объявления независимости какой-либо страны, будет применяться закон созданного государства, если оно признано страной, где разбирается спор о гражданстве. В ином случае будет применяться закон прежнего государства, без ущерба во всех случаях для договорных условий между обеими заинтересованными странами. Эти условия всегда будут иметь решающее значение; 5) к утрате гражданства должен применяться закон страны утерянного гражданства; 6) восстановление гражданства регулируется законом страны восстанавливаемого гражданства.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что Кодекс, в основном, устанавливает правила применения способов выбора национальных законодательств для решения частноправовых проблем гражданства, не закрепляя международно-правовых правил в чистом виде, которые разрешали бы в полном объеме вопросы бипатризма в международном публичном праве. Качественно новым явлением, которое несколько отходит от национальных рамок, придавая проблематике публично-правовой характер, можно считать установление правил определения гражданства при коллективных натурализациях.

Вопросы таких натурализаций были частично затронуты и в принятой на 7-й Межамериканской конференции Конвенции о гражданстве (1933). Согласно ей при передаче части территории одного из договаривающихся государств другому жители такой территории не должны считать себя гражданами государства, которому они переданы, если только они четко не согласятся на изменение своего первоначального гражданства. Было закреплено, что натурализация в одном из договаривающихся государств влечет за собой утрату гражданства по рождению. Государство, предоставляющее гражданство, должно по дипломатическим каналам сообщить этот факт государству, чьим гражданином было данное лицо. При этом Конвенция 1933 г. не отменяла положения Конвенции 1906 г. Кроме того, она устанавливала индивидуальный характер последствий натурализации, а также предусматривала, что ни супружество, ни развод не влияют на гражданство мужа или жены или их детей. Эту Конвенцию подписало меньшее число стран, чем Кодекс Бустаманте (некоторые государства даже денонсировали ее), что свидетельствует о несовпадении взглядов на ее правила.

Значительно большую известность и распространение получила Конвенция о гражданстве женщин, заключенная в Монтевидео (1933) и подписанная 20 странами, включая США (вступила в силу для 17 стран). Примечательно, что ряд стран присоединились к Конвенции сравнительно недавно (Доминиканская Республика — 20 июня 1980 г., Канада — 23 октября 1991 г., Венесуэла 12 февраля 1993 г.) и только Мексика денонсировала ее (28 марта 2000 г.). Конвенция постулировала одно-единственное правило о том, что в законодательстве или практике по вопросам гражданства не должно существовать отличия, основанного на признаке половой принадлежности, что свидетельствовало о равенстве полов, в том числе и при часто санкционировавшемся этими странами бипатризме. Вопреки мнению, складывающемуся у некоторых современных исследователей бипатризма, считаем, что Конвенцию ООН 1957 г. о гражданстве замужней женщины нельзя считать "логическим продолжением" Конвенции о гражданстве женщин 1933 г., вносящей только одно "к содержащимся в Конвенции 1933 г. принципам существенное дополнение о том, что ни заключение, ни расторжение брака не должно влиять на гражданство лица"7. Следует отметить, что Конвенция 1933 г. не содержит ни одного юридического правила Конвенции о гражданстве замужней женщины и имеет с ней разную целевую направленность. Конвенция ООН имеет целью устранение бипатризма вследствие автоматической натурализации женщин при браке и установление льготного режима натурализации и восстановления гражданства в случаях, связанных с браком, а не снятие в законодательстве и правоприменительной практике ограничений, связанных с дискриминацией по признаку пола. Полагаем более правильным считать логическим предшественником этой Конвенции ООН Гаагскую конвенцию, регулирующую некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве (1930), устанавливавшую, что натурализация мужа в браке не влечет за собой изменения гражданства жены, иначе, чем с ее согласия. Следует иметь в виду, что в некоторых латиноамериканских странах на основании факта брака при определенных условиях гражданством автоматически наделялись не только жена, как в большинстве государств до Второй мировой войны, но и супруг. СССР и его республики одни из первых прекратили эту практику, провозгласив равенство полов в вопросах гражданства, и изначально строили свое законодательство на этих принципах. 21 сентября 1934 г. СССР внес аналогичное предложение на рассмотрение Лиги Наций, но оно тогда не было реализовано. Положения Конвенции 1933 г. были учтены в статье 9 Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979).

В рамках сменившей Панамериканский союз Организации американских государств 22 ноября 1968 г. был принят Пакт Сан-Хосе (Американская конвенция по правам человека). В ней участвуют 24 государства (1 июня 1977 г. США подписали ее, но не ратифицировали, а Тринидад и Тобаго денонсировали Пакт Сан-Хосе 26 мая 1998 г.). Конвенция представляет наглядный пример трансформации подходов государств этого региона по отношению к бипатризму, их отказа от принципов, характерных для конца XIX—середины XX в. о непризнании и запрещении бипатризма. Конвенция не устраняет бипатризм и даже не запрещает его, указывая на некоторые возможные ограничения реализации прав бипатридов. Она предлагает своим участникам предоставлять гражданство на основе принципа "права почвы" для уменьшения случаев апатризма и бипатризма, устанавливая, что "каждый человек имеет право на гражданство государства, на территории которого он родился, если он не имеет права на иное гражданство"8. Таким образом, при наличии данного принципа в международном праве для латиноамериканских стран и принципа "права крови" во многих странах Европы избежать бипатризма между ними в ближайшее время будет практически невозможно. Сейчас в Организации американских государств 34 члена и, как видно, не все они признали для себя полностью приемлемыми договорные нормы этой Организации. При этом государствами других континентов эти договоры не подписаны, в отличие от Договора о запрете агрессии (1933), в котором европейские страны участвовали.

Постепенный отход от прежних позиций начинается и в развитых странах Европы. Так, в 2002 г. Германия денонсировала Конвенцию о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства (1963), заключенную в рамках Совета Европы и в основном направленную на скоординированное уменьшение бипатризма, не став также участником Европейской конвенции о гражданстве (1997). Новые члены Совета Европы, например Молдова, подписала обе эти конвенции, как и ряд других государств Центральной и Восточной Европы, что свидетельствует о разнообразии подходов европейских стран. Страны ЕС, установив единое гражданство ЕС, помогающее социальной адаптации граждан договаривающихся сторон, управлению и экономическому развитию в целом, декларировали свое желание иметь бипатризм. Однако следует отметить, что право ЕС может не только расширять права граждан, но и уменьшать их объем по сравнению с национальным правом, с чем не всегда согласны не только граждане, но и власти. Так, в 1970 г., в деле Internationale Handelsgesellschaft GmbH о конфликте между постановлением Европейской комиссии и положениями Германской конституции об основных правах гражданина, национальный суд Германии, хотя и не ставил под сомнение юридическую силу акта ЕЭС, считал, что конституционные права немецких граждан не могут быть отменены9. Полагаем, что в сфере правотворчества ЕС следовало более тщательно учитывать опыт федеративных стран, прежде всего СССР, и не ограничивать права граждан, а расширять их с учетом норм национального права. При этом, разумеется, расширение сферы прав граждан должно происходить в разумных пределах и не наносить вреда правам и свободам других лиц, требованиям морали, общественного порядка и общественного благосостояния в демократическом обществе.

За период существования ЕС уже наработан опыт решения отдельных вопросов коллизий гражданства. Так, Великобритания традиционно предоставляет пассивные избирательные права при проведении выборов в Европарламент, помимо собственных граждан, также гражданам Ирландии. При этом следует учитывать, что в Великобритании признается гражданство Содружества наций, трансформировавшееся из гражданства Британского содружества наций и различных видов подданства ранее самой обширной Британской империи. В число граждан Содружества наций входят граждане более 30 стран, ранее входивших в состав Британской империи. Граждане Содружества наций, имеющие законное постоянное местожительство в Великобритании, могут участвовать в муниципальных и даже парламентских выборах10.

Таким образом, единое подданство империи было заменено гражданством Содружества наций (не признаваемого ни федерацией, ни конфедерацией), которое позволяло поэтапно и без особых затрат ликвидировать первое, сохраняя при этом необходимую видимость единства и требуемый уровень постколониальных связей. Данный вид гражданства, при всей его связи с интеграцией, можно отнести к дезинтеграционному, так как он направлен не на создание нового, более тесного гражданства, а на создание гражданства, заменяющего более крепкие связи на расплывчатые. Не случайно поэтому способ создания гражданства впервые был опробован не в пределах одной страны, а в рамках международной организации. Реализация концепции гражданства Содружества наций плавно интегрировалась с гражданством ЕС, в связи с чем не следует рассматривать участие граждан Ирландии в выборах членов Европарламента в Великобритании как нарушение суверенитета государств, его подмена или какое-то особое новшество. Данные выборы базировались на основании уже сформировавшихся и устоявшихся правовых институтов. Этот пример ярко подтверждает возможность интеграции различных гражданств: двух международных (гражданств ЕС и Содружества наций) и двух национальных (гражданства Ирландии и подданства Великобритании).

Вследствие разнообразных систем предоставления гражданства и разновекторности интеграции европейских стран регламентация прав бипатридов в рамках ЕС стал предметом рассмотрения Суда ЕС, что иллюстрирует, в частности, решение по делу Micheletti Delegacion del Gobiekno en Contabria, вынесенное до заключения Маастрихтского договора11. Речь в нем шла о бипатриде, преимущественно проживавшем в Аргентине и имевшем гражданства Аргентины и Италии, обладающих значительным опытом развития между собой бипатризма. Испания отказала этому бипатриду во въезде в качестве гражданина Италии. Отказ обосновывался тем, что испанское право в случае, если лицо имеет двойное гражданство, признает его гражданином того государства, в котором данное лицо обычно проживает. Если же такой факт установить трудно, то считается, что лицо имеет гражданство того государства, где проживало в последнее время и из которого оно намерено въехать в Испанию. Суд решил, что формальное наличие итальянского гражданства является несомненным основанием для въезда бипатрида в любую страну ЕЭС.

Примечательно в этом деле то, что Суд фактически предопределил вопрос о соотношении формировавшегося гражданства ЕС и других видов бипатризма на территориях членов ЕС. При этом решение Суда не основывалось на надуманном принципе эффективного гражданства и признало явное преимущество статуса гражданина страны Европейских сообществ, вытекающего из норм сообществ и национальных законодательств, по отношению к национальному подходу определения правового статуса бипатридов посредством отрицания права на гражданство или несколько гражданств. По сути, Суд применил правило признания за бипатридом гражданства страны нахождения, характерное для ряда национальных систем права, с той лишь особенностью, что данное признание никоим образом не умалило прав на сохранение гражданства государств, которыми обладал бипатрид. Таким образом, принцип эффективного гражданства и иные концепции ограничения прав бипатрида, используемые в некоторых странах и практике отдельных международных органов, отрицаются в рамках ЕС, что еще не стало предметом исследования ученых, занимающихся вопросами гражданства. Подводя итог рассмотрению вопроса, касающегося гражданства ЕС, отметим следующее: 1) гражданство ЕС является самостоятельным видом гражданства; 2) оно относится к видам гражданств в рамках международных организаций; 3) данное гражданство представляет собой единство гражданств государств — членов ЕС и самостоятельного гражданства в рамках организации; 4) рассмотрение вопросов о наличии или отсутствии гражданства ЕС входит в компетенцию не только государств-членов, но и самой организации; 5) гражданство ЕС приобретается одновременно с приобретением гражданства государства-члена; 6) его прекращение возможно в результате прекращения членства в ЕС и в рамках национальных процедур, влекущих прекращения гражданства в соответствии с международным и национальным правом; 7) вопрос о признании наличия статуса гражданства находится в совместной компетенции государств-членов и ЕС. При этом решения ЕС имеют приоритет над положениями права государств-участников, касающихся вопросов гражданства; 8) решение вопросов регламентации бипатризма в членах ЕС и самой организации входит в их совместную компетенцию при возможном верховенстве права ЕС; 9) при решении вопросов бипатризма в рамках ЕС принцип эффективного гражданства игнорируется в целях сохранения статуса гражданина ЕС.

Вместе с тем в настоящее время в ЕС получают распространение идеи о разноскоростной и разноуровневой интеграции, в том числе в отношении бипатризма. 22 января 2003 г. Франция и Германия поставили вопрос о создании в перспективе двойного гражданства и объединении государств, преодолев разделение народов, без упразднения суверенитета государств. Перспективы могут быть успешными, если учесть, что уже сейчас эти страны имеют единую армейскую бригаду в Баден-Вюртенберге.

Скандинавские страны исторически воздерживались от двойного гражданства и принимали все меры против его установления. Даже унии северных стран не предусматривали установление единого гражданства, а только обеспечивали равные права подданным объединившихся королевств и доступ к государственной службе. Правда, сохранение гражданств этих стран не препятствовало униям заключать международные договоры, касающиеся бипатризма. Так, в период последней унии Швеция-Норвегия указывала в Банкрофтовом договоре правила о защите граждан двух государств унии — "граждане Швеции или Норвегии", противопоставляя свои гражданства гражданству другой договаривающейся стороны (США)12. Представляется, что подобные формулировки могут использоваться и в интеграционных процессах Союзного государства, что создало бы условия для более широкого признания гражданств обоих государств и способствовало формированию единой системы защиты прав граждан стран Союзного государства за рубежом. Дания и Исландия в 1918—1944 гг. на основании договора образовывали самостоятельную унию, отдаленно напоминающую Союзное государство. В ее рамках каждая страна имела свое гражданство, граждане обеих стран имели одинаковые права и освобождались от военной службы в каждой из них13, хотя гражданство Исландии стало производным от гражданства Дании. В 1916 г. Дания уступила США Виргинские острова, решив в договоре, который сохранил юридическую силу и для Исландии, вопрос о гражданстве их жителей. Современный союз Швеции, Норвегии, Дании, Исландии и Финляндии, в том числе по вопросам множественного гражданства, во многом напоминает Кальмарскую унию (1389—1521), в которой эти страны продолжали сохранять суверенитет в рамках централизованного управления. Даже в уголовных кодексах граждане Дании, Швеции, Норвегии, Финляндии, Исландии взаимно приравниваются в отдельных сферах к своим гражданам в каждой из этих стран.

В 1952 г. вступил в силу Устав Северного совета, утвержденный парламентами Дании, Исландии, Норвегии, Швеции, а несколько позже и Финляндии. Наряду с другими рекомендациями об унификации права, на сессиях Совета были рассмотрены и приняты также рекомендации о равноправии граждан государств Северной Европы, об отмене для них виз, валютного и таможенного досмотра при поездках из одной страны в другую. Соглашения этих стран предусматривали унификацию права о гражданстве, облегчали возможность натурализаций, что частично снижало число желающих иметь бипатризм в этих странах. Однако правило о возможности сохранения бипатризма и его наличии, как условие применения отдельных норм о восстановлении гражданства, сохранялось14. В этом же духе были выдержаны и другие меры сотрудничества в рамках Северного совета, устранявшие сложные проблемы интеграции для жителей государств Северной Европы. В выборах на местном уровне во всех Скандинавских странах и Финляндии допускаются граждане иной северной страны, "проживающие на территории данного округа не менее 3 лет"15. Следует подчеркнуть, что изменение враждебной политики в отношении иностранцев и допуск их к участию в самоуправлении становится характерным для всей Европы, в которой имеется значительное число жителей других государств. Совет Европы в связи с этим организовал специальные исследования по участию иностранцев в общественной жизни и их интеграции. Такое уравнивание правовых статусов с возможностью бипатризма и едиными упрощенными правилами натурализации не только создавало условия для квазибипатризма, но и способствовало распространению реального бипатризма.

Скандинавские страны и Финляндия рассматривали вопрос об установлении между собой бипатризма16. Правда, после образования гражданства ЕС эти страны, не создав своего единого гражданства, постепенно начали входить в орбиту нового гражданства этой европейской организации. Однако не исключено, что северные государства могут преподнести еще свои сюрпризы по этим вопросам, значительно обогатив опыт европейской интеграции.

В рамках международных организаций стран Африки и Азии также происходит усиленная интеграция при регулировании бипатризма на основе имеющихся общих исторических, культурных, религиозных, а в последнее время и правовых традиций, особенно среди арабских стран. Так, созданная в 1945 г. для укрепления отношений между государствами-членами в области экономики, финансов, транспорта, культуры и других областях Лига арабских государств приняла договоры, касающиеся бипатризма, установив единые правила его регулирования, устраняющие отдельные недостатки в определении гражданства, ограничение бипатризма замужних женщин, а также принцип экспатриации в прежнем государстве в случае натурализации в другой договаривающейся стране17. Необходимо иметь в виду, что вопросы гражданства в этом регионе зависят от доминирующей религии. Ислам, несмотря на различные толкования, отдает предпочтение религиозному единству, а не гражданству. Однако, несмотря на политику, направленную на предотвращение бипатризма, вопрос о нем постоянно возникает, например, в связи с неконтролируемым перемещением кочевого населения. Согласно договору Персии и Афганистана 1922 г. Афганистан признавал за кочевниками из Персии ее гражданство, но в отношении кочевников, живущих на границе этих стран, сезонно перемещающихся с одной стороны на другую, устанавливал принцип сезонного признания то одного, то другого гражданства18. Отметим, что страны Персидского залива часто конфликтуют из-за подобных перемещений или натурализаций племен без таких договоров.

Кроме того, договоры, заключавшиеся сразу после развала Оттоманской империи в Европе, Азии и Африке, были направлены на исключение бипатризма и разделение граждан прежде единой империи между новообразованными странами, что видно на примере договоров Турции и Египта, Севрского и Лозаннских договоров. Аналогичные процессы происходили в Иране и Ираке до Второй мировой войны. Обращает на себя внимание то, что такое разделение Иран осуществлял не только с ближайшими соседями, но и с дальними странами, с которыми имел тесные экономические связи. Так, Заключительный протокол Германско-Иранского соглашения об установлении отношений от 17 февраля 1929 г. содержал разрешительное условие о натурализации граждан другого государства, препятствовавшее бипатризму (п. 2)19. Взаимоотношения Ирана и РСФСР строились на иной основе и таких целей не декларировали, признавая равенство прав. Очевидно, что такие различные подходы одной страны к одной и той же проблеме базировались на традиционных связях с контрагентами, включая сферу экономических отношений и концессионных прав20.

Системы регламентации вопросов бипатризма и квазибипатризма формировались и вне рамок международных организаций. Заслуживает внимания регулирование множественного гражданства в таких бывших метрополиях, как Португалия и Испания, и в их бывших колониях. Последние, в свою очередь, осуществляют, как уже отмечалось ранее, тесное взаимодействие между собой по вопросам двойного и множественного гражданства. При этом они выходят на сотрудничество не только с бывшими метрополиями, но и с другими европейским державами. Сами же эти метрополии заключали договоры между собой, что способствовало устранению конфликтов на почве гражданства и делало систему интеграции более обширной. Развитие этих систем приходится на XX в., хотя ее истоки восходят к XIX в. Так, бывшие соперницы Испания и Португалия еще в 1897 г. установили между собой правило, согласно которому натурализация их граждан невозможна без предварительного рассмотрения этого вопроса в стране происхождения21. О двусторонних договорах с метрополиями в нашей литературе упоминается мало, хотя Испания и Португалия одни из первых лишились своих колониальных владений и стали перед проблемой международно-правового регулирования бипатризма. Договоры о бипатризме заключались еще в XIX в., например, между Испанией и Аргентиной (1863), Сальвадором (1866 и 1885), Колумбией (1894). Однако упоминаний о них мы практически не встречаем в советской послевоенной литературе по вопросам гражданства. Их характерной чертой было то, что они определяли правила отнесения отдельных категорий населения к гражданам договаривающихся государств, обычно прямо не запрещая бипатризм, но пытаясь устранить его неблагоприятные последствия. При этом уже тогда в договорах предусматривались положения о том, что права и обязанности бипатрида определяются по праву той страны гражданства, в которой он находится22. Эти нормы выходили за рамки отношений колония — метрополия, и в отдельных договорах европейских и латиноамериканских стран четко указывалось, что бипатрид рассматривается как гражданин страны гражданства, в которой он пребывает23.

Конституцией Испании устанавливается, что при наличии соглашений приобретение гражданства Испании гражданами Латинской Америки и Филиппин не влечет за собой утрату гражданства по происхождению. Граждане Испании по происхождению, в свою очередь, не теряют гражданства при обретении нового гражданства в этих странах и без соответствующих соглашений. О двусторонних договорах с метрополиями в имеющейся в нашей стране литературе сообщается мало. При этом сведения могут носить даже противоречивый характер. Соглашения о двойном гражданстве были заключены Испанией после Второй мировой войны при Франко. Их участниками были Чили, Перу, Парагвай, Никарагуа, Гватемала, Боливия, Эквадор, Коста-Рика, Гондурас, Доминиканская Республика, Аргентина. Некоторые из договоров лишь недавно были зарегистрированы в ООН. Следует отметить, что эти договоры были частью единой системы обеспечения военных и иных нужд в военный, предвоенный и послевоенный периоды, являясь самостоятельными системами более обширной системы интеграции.

Обычно указанными договорами бипатризм не запрещался, взаимно разрешалось своим гражданам получение гражданства договаривающихся сторон без утраты гражданства (иногда их действие не распространялось на случаи натурализации), при этом стороны информировали друг друга о получении гражданами гражданства и паспортов, но бипатрид, как правило, должен был пользоваться правами гражданства в особом порядке. Эти правила отличаются разнообразием. Так, иногда преимущества имел правовой статус страны натурализации (дипломатическая защита возлагалась на эту страну, основное место осуществления политических прав должно быть в ней (при этом их реализация в другом государстве могла не исключаться), другие права могли определяться по иному признаку (соцзащита — страна места работы))24. Иногда основным местом реализации прав (обязанностей), в том числе политических, избиралась страна домицилия. Установление двойного гражданства здесь прошло довольно удачно.

Испания, наряду с договорами о двойном гражданстве, имеет широко разветвленную сеть международных договоров о предоставлении прав, в том числе политических на муниципальном уровне, и лицам, не имеющим двойного гражданства, что можно квалифицировать как ограниченный квазибипатризм. Такие договоры, как правило, заключаются в комплексе с договорами об экономическом, техническом, правовом и политическом сотрудничестве и не исключают ранее установленного или регламентируемого бипатризма. Так, наряду с другими правами, в соответствии со статьей 17 Договора 1990 г. с Чили, гражданам обоих государств предоставляется право голосовать на муниципальных выборах в государстве, в котором они проживают и гражданами которых они не являются, согласно их законодательству. Такое же право закреплялось и в договорах с Аргентиной, Нидерландами и др. Следует отметить, что в 1556 г. Нидерланды попали под испанское владычество, из-под которого вышли после ряда войн. Подобный опыт освобождения от исторической неприязни мог бы быть показателен и для некоторых бывших союзных республик, которые ставят препятствием для воссоединения народов события более чем трехсотлетней давности, ограничивая права бывших соотечественников.

Анализируя имеющиеся договоры, можно отметить, что растет и сохраняется тенденция установления множественного гражданства, а не уменьшения его, что практически не отмечается в нашей литературе. Заключая договоры о бипатризме, Испания и ее контрагенты руководствовались скорее стремлением ограничить его неблагоприятные последствия, что означает эффективное регулирование и развитие бипатризма, а не его отмену. Подход, заключающийся в распространении бипатризма, увеличении численности граждан этих малонаселенных стран, исторически присущ национальным законодательствам метрополий и бывших колоний и характерен для заключенных ими двусторонних договоров.

Кроме интеграции между собой и метрополиями, латиноамериканские страны пытаются взаимодействовать с другими государствами. Аргентина, например, заключила с Финляндией, Бельгией, Австрией и некоторыми другими государствами соглашения о регулировании отдельных вопросов двугражданства. Многие бывшие колониальные державы имеют двойное гражданство и регулируют его не только с бывшими колониями, но и с другими государствами. Нидерланды в 1961 г. заключили соглашение о воинской обязанности и военной службе с Италией, позже с Аргентиной и Бельгией. Таким образом, отмечаются тенденции поддерживать бипатризм с желательными и отвергать его во взаимоотношениях с нежелательными странами, а также в случаях, когда угрозы от его введения превысят получаемые от него достоинства.

Союзные республики отказались от своего интеграционного федерального бипатризма, имевшего международно-правовое значение, особенно в период, когда СССР являлся федерацией со слабыми и нормальными федеративными связями25. Это подтверждалось даже в период, предшествующий распаду СССР, когда в 1990 г. ряд союзных республик заключили соглашения, зарегистрированные в ООН, которые предусматривали квазибипатризм и правила предоставления гражданства этих республик, признававших еще СССР. Впоследствии, несмотря на непризнание прежнего гражданства, бывшие союзные республики использовали его как правоустанавливающий признак для предоставления нового гражданства, созданного в этих республиках26.

Наибольшая интеграция среди постсоветских республик отмечается в отношениях Беларуси и России, которые прошли путь от признания равенства прав вне рамок единого гражданства к равенству прав по отдельным вопросам в рамках единого гражданства. В договорах о Союзе Беларуси и России (1997) и о создании Союзного государства (1999) Беларусь и Россия впервые в практике стран СНГ наметили регулируемый международно-правовой переход от двойного к множественному гражданству. Союзное государство не устанавливает правил гражданства его членов, но конституирует единое гражданство, что в целом свидетельствует о более высоком уровне интеграции. Россия и страны СНГ не имеют особого желания участвовать в договорах о широком квазибипатризме. В настоящее время одни государства, число которых все более увеличивается, поощряют множественное гражданство, другие пытаются предотвратить или искоренить бипатризм, третьи — жестко регулируют его, признавая, однако, его как объективную реальность. Учитывая характер возникновения и прекращения множественного гражданства, в том числе и взаимосвязь с перманентной угрозой войн, эта проблема все более нуждается в международном регулировании. Так, 22 мая 2003 г. Россия приняла решение отказаться от участия в Конвенции об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами государств — участников Содружества Независимых Государств, подписанной в Москве 19 января 1996 г., что подтверждает ее стойкое нежелание иметь квазибипатризм.

Таким образом, интеграция стран по разрешению проблемы множественного гражданства в международном праве происходит в рамках международных организаций (универсальных, субрегиональных, региональных, локальных), а также на много- и двусторонних уровнях вне рамок международных организаций. Эта интеграция особо активно происходит с XIX—XX вв. После Второй мировой войны субъекты международного права все больше действуют по методу многоуровневого регулирования со странами множественного гражданства с тенденцией перехода от его ограничения и даже "искоренения" к признанию необходимости и разумному регулированию.

Интеграция стран по разрешению вопросов множественного гражданства не только снижает опасность вооруженных конфликтов, но и способствует сглаживанию и решению многих проблем в социальном, экономическом, политическом и культурном сотрудничестве. Это хорошо видно на примере деятельности Северного совета, ЕС, Содружества наций и т.д. Гражданство ЕС и других международных организаций является разновидностью множественного гражданства, которое может стать источником для формирования полноценного общеевропейского и всемирного гражданства. Для стран СНГ, в том числе Беларуси, весьма полезен этот позитивный международно-правовой опыт. Например, тенденции к объединению в ЕС, в Совете Европы могут изменить наши взгляды на проблемы гражданства и открыть новый этап исследования данной проблемы.

Способы возникновения множественного гражданства разнообразны и зависят не только от коллизий права, возникающих вследствие различий положений национального права, но и от норм международного права, в том числе, закрепленных в локальных и региональных международных договорах, являющихся самостоятельным источником бипатризма.

Методы воздействия на множественное гражданство в международном праве не ограничиваются непризнанием бипатризма или уменьшением числа его проявлений, как ранее считалось в советской доктрине международного права. Ряд государств, в том числе промышленно развитых (например, Франция, Германия, Италия, Великобритания, Испания, Нидерланды), способствуют сохранению бипатризма и его распространению, что вызвано рядом политических и экономических причин.

Регулируемый бипатризм может использоваться как наиболее гуманное средство развития экономики и социальной адаптации при миграции. Отсутствие регулирования бипатризма, его замалчивание или неграмотная регламентация представляет угрозу национальной безопасности в политической, экономической и иных сферах.

Государства, становясь на путь сотрудничества, создают интеграционные и постинтеграционные виды гражданств. Одним из таких видов является гражданство межгосударственных объединений, в том числе международных организаций. Наиболее типичными примерами такого гражданства можно признать гражданство Содружества наций, ЕС, Союза Беларуси и России и сменившего его Союзного государства. Такое гражданство нельзя отрицать. Оно является частным случаем множественного гражданства, при котором лицо обладает одновременно гражданством двух или более субъектов международного права, одно из которых — соответствующее международное государственное объединение.

При этом множественное гражданство следует отличать от схожих правовых состояний, например случаев уравнивания правовых статусов граждан различных субъектов международного права, которое, как правило, осуществляется посредством международных договоров также в ходе интеграционных и постинтеграционных процессов. При уравнивании правовых статусов граждане не наделяются новым гражданством и признаются иностранцами, хотя могут обладать значительными объемом прав и обязанностей, равных статусу гражданства или какой-либо его категории, не сливаясь с ней.

В международной правовой практике наряду с существованием раздельного применения соответствующих способов может происходить и их объединение, при котором процессы уравнивания и расширения прав граждан могут осуществляться с развитием множественного гражданства, что позволяет наиболее полно реализовывать защиту прав граждан, их интересы и обеспечивать их потребности при разумном формировании соответствующей политики. Такие процессы регулирования характерны для договоров Испании с некоторыми латиноамериканскими странами. Среди стран СНГ в качестве наиболее удачных примеров можно указать на взаимоотношения России и Таджикистана.

К числу других схожих правовых статусов можно отнести временное положения лица при оптации, особенно с отсрочкой реализации этого права или предоставлением значительных сроков для ее реализации, предоставления особым группам наиболее льготных условий приобретения гражданства, например, для лиц титульных национальностей и т. п. Перечень этих состояний квазибипатризма не является исчерпывающим и может варьироваться в зависимости от развития национальных законодательств и международного права. Неурегулированность этих состояний, в том числе в рамках международного права, может представлять серьезную угрозу национальной безопасности, создавать угрозу миропорядку и способствовать нарушению прав человека, что неоднократно было доказано практикой развития институтов квазибипатризма.

Государства, регулирующие и развивающие бипатризм, используют его в различных целях, в том числе для увеличения численности населения, развития и регулирования экономики, в мобилизационных целях. Известны различные виды интеграции между государствами, характеризующиеся как наличием, так и отсутствием формального интеграционного гражданства. Наиболее тесные интеграционные объединения, очевидно, должны предусматривать наличие интеграционного бипатризма. Отдельные сложные государства могут и не иметь единого гражданства, однако ввиду недостатка объединительных элементов существование таких типов государств обычно ограничивается непродолжительным периодом времени. При этом гражданство сложных государств, включая федерации со слабыми федеративными связями, может иметь международно-правовое значение особенно при наличии международно-правовых полномочий у субъектов федераций и признании их международной правосубъектности. Для сохранения и развития интеграционных связей может устанавливаться дезинтеграционный бипатризм и квазибипатризм. При этом для интеграционного гражданства часто отмечается переход от двойного к множественному гражданству.

Переход от бипатризма к квазибипатризму и обратно, их совместное применение бипатризма и квазибипатризма зависят от качественной возможности использования этих институтов в решении задач, в том числе интеграционного и дезинтеграционного плана. Многие страны активно участвуют в европейской и общемировой интеграции, создавая систему многоуровневого взаимодействия в регулировании двойного и множественного гражданства стран с различными политическими режимами, государственными устройствами и формами правления. Их политика не одинакова в различных регионах и различные временные периоды. Скорее всего, она преследует цель не "избавиться" от бипатризма, а заменить его так называемые "вредные последствия на желаемые", часто переходя от одной позиции к другой и обратно.

На наш взгляд, санкционирование бипатризма международным и национальным правом, невозможность его устранения, проблемы, порождаемые им и неорганизованными мерами против него, интересы стран и народов должны неизбежно привести к более широкому признанию права на бипатризм.

В связи с этим полагаем, что Республика Беларусь, как и многие другие республики бывшего СССР, остро нуждается в ясной, четко очерченной, многогранной концепции по вопросам института множественного гражданства, что невозможно без комплексного изучения специалистами этого вопроса на основе позитивного международного опыта, широкого обсуждения его в научных и общественных кругах.

Опыт развития множественного гражданства и институтов квазибипатризма может быть использован при дальнейшем развитии права Республики Беларусь и права Союзного государства, в том числе при совершенствовании экономических процессов. При этом целесообразен учет опыта СССР, который может быть полезен не только странам СНГ, но и другим государствам, в частности ЕС.

Государства и иные субъекты права должны заблаговременно готовиться к возникающим проблемам бипатризма, особенно в предвоенный и военный периоды, создавая необходимые защитные механизмы. Опыт стран интеграции и регулирования бипатризма может быть полезен для решения этой задачи.


1 Броунли Я. Международное право: В 2 кн. Кн. 2. М., 1977. С. 200.
2 См.: Блюнчли И. Современное международное право цивилизованных государств, изложенное в виде кодекса. М., 1877. С. 245.
3 См. Григорьев А. А. Международно-правовое регулирование множественного гражданства при решении проблем антикризисного управления//Антикризисное управление и модернизация экономики Республики Беларусь: Материалы 1-й Международной научно-практической конференции (Минск, 4—5 июня 2002 г.) / Ред. кол.: В.Ф. Байнев и др. Мн., 2002. С. 38—44.
4 A collection of nationality laws of various countries as contained in constitutions, statutes and treaties/ Edited by Richard W. Flounry and Manely O. Hudson. New York, 1929. Р. 651.
5 Ibid. Р. 645.
6 Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986. С. 4, 126.
7 Смирнова Е. С. Особенности правового регулирования вопросов многогражданства странами Латинской Америки // Право и политика. 2001. № 4. С. 95.
8 United Nations Treaty Series. 1979. V. 1144. P. 150.
9 Ильин Ю.Д. Лекции по истории и праву Европейского союза. М., 2002. С. 44.
10 Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В. В. Маклакова. М., 1996. С. 49.
11 Там же. С. 97.
12 A collection of nationality laws... Р. 667.
13 Ibid. Р. 688.
14 United Nations Treaty Series. 1969. V. 667. P. 88.
15 Исаев М. А., Чеканский А. Н., Шишкин В. Н. Политическая система стран Скандинавии и Финляндии. М., 2001. С. 251.
16 Боярс Ю. Р. Регламентирование вопросов гражданства в Скандинавских государствах // Правоведение. 1984. № 2. С. 99.
17 Черниченко С. В. Международно-правовые вопросы гражданства. М., 1968. С. 118; Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. С. 8, 109—111.
18 A collection of nationality laws... Р. 695.
19 Bilateral agreements in the field of nationality one of whose parties is a European State Secretariat memorandum prepared by the Directorate of Legal Affairs Doc. Council of Europe, Restricted CJ-NA (95)10 Strasbourg, 4 October 1995 S:\i\CJPL\NA95\ACJNA10.95. P. 3.
20 Supplement to the American Journal of International Law. 1912. V. 6. Num. 2, Official documents. P. 120—122; Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1921. № 73. Ст. 597.
21 A collection of nationality laws... Р. 680.
22 Ibid. Р. 679.
23 Ibid. Р. 677.
24 United Nations Treaty Series. 1970. V. 724. Р. 22—28.
25 См.: Григорьев А. А. Федерация или унитарное государство? // Перспективы развития Российской Федерации: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. 22 декабря 1992 г. Тюмень, 1993. С. 28.
26 См.: Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 2000. № 1–2. Ст. 11.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.