Белорусский журнал международного права и международных отношений 2003 — № 3


международные отношения — документы и материалы

 

ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ И НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ

Материалы международного семинара "Система защиты беженцев и предоставления убежища в Республике Беларусь. Практика регулирования вынужденной миграции и меры противодействия росту нелегальной миграции", состоявшегося в Минске 24—26 сентября 2003 г.

Материалы подготовили сотрудники Международного общественного объединения по изучению ООН и информационно-образовательным программам А. В. Селиванов и Ю. Ф. Моргун

В одном из своих выступлений Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан сказал: "Проблема вынужденного перемещения — сегодня самая насущная из проблем, стоящих перед Организацией Объединенных Наций". Проблема вынужденного перемещения населения после распада СССР стала очень острой для вновь образовавшихся государств и соседних с ними стран. Реагируя на нее, Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) активизировало свои усилия в рамках предоставленного ему мандата по защите соответствующих групп населения и по оказанию всесторонней помощи молодым государствам в создании современных, соответствующих международным стандартам, систем защиты беженцев и управления миграционными процессами. Беларусь и соседние страны в полной мере испытывают на себе тяжесть этих проблем. Поскольку по самой своей природе такие явления, как нелегальная миграция, носят международный характер, эффективно воздействовать на них можно только с помощью международных усилий. С целью поиска адекватных ответов на такие вопросы, как совершенствование системы защиты беженцев, регулирование вынужденной миграции и противодействие росту нелегальной миграции, в Минске был организован семинар с участием представителей миграционных, пограничных служб и органов внутренних дел шести соседних стран — Беларуси, Латвии, Литвы, Польши, России и Украины. Организаторами семинара выступили УВКБ ООН и Шведская миграционная служба (ШМС).

Целью семинара стали такие аспекты, как обсуждение наиболее актуальных вопросов предоставления убежища и противодействия нелегальной миграции в контексте изменения политики Европейского союза; обмен опытом противодействия нелегальной миграции, выделения из потока мигрантов лиц, ищущих убежища; оценка потребностей и ожиданий участвующих стран в процессе приграничного сотрудничества, активизация приграничного сотрудничества на двусторонней основе и в рамках Седерчепингского процесса приграничного сотрудничества, выработка предложений по обсуждаемым проблемам.

Глава Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Илья Тодорович, который открыл и вел семинар, в своих выступлениях всесторонне охарактеризовал современное состояние системы защиты беженцев в Республике Беларусь в свете международного права беженцев и признанных международных стандартов, роль УВКБ ООН в создании в Беларуси законодательной основы защиты беженцев, в повышении квалификации и технической оснащенности сотрудников государственных учреждений, участвующих в процессе предоставления убежища, и сотрудников неправительственных организаций, оказывающих непосредственную помощь беженцам.

Представитель УВКБ ООН подчеркнул, что задача участников семинара — проанализировать, оценить существующую ситуацию, достигнутый уровень в сфере предоставления убежища и противодействия нелегальной миграции, и затем — обсудить практические пути решения имеющихся проблем.

Им было отмечено, что необходимо двигаться вперед. Независимо от числа беженцев и возможных различий в подходах, должна быть налажена эффективно работающая система убежища. Необходимо четко определить, где система функционирует эффективно, а где нуждается в улучшении, совершенствовании. За короткий срок в Беларуси создана система защиты беженцев, в значительной степени соответствующая международным стандартам. Эксперты признают ее лучшей в СНГ. Системе защиты беженцев в Беларуси менее 10 лет, она новая, активно развивающаяся, предполагающая участие многих государственных органов, высшего руководства страны. Следует помнить, что речь идет о молодой системе. И хотя она уже хорошо себя зарекомендовала, необходимо дальнейшее ее развитие и совершенствование контроля миграционной ситуации. Система гарантированной защиты беженцев должна развиваться.

Важными вопросами, требующими обсуждения и решения, являются: использование на индивидуальной основе принципа безопасной третьей страны как способа ускорения процедуры; более активное сотрудничество Департамента по миграции с соответствующими ведомствами соседних стран, которое может быть начато с подписания протокола о намерениях между странами; уделение особого внимания защите наиболее уязвимых категорий (женщины и дети); меры противодействия нелегальной миграции; необходимость нахождения и использования больших ресурсов для создания пунктов временного размещения для лиц, ищущих убежища, и для тех, кто получил убежища; совершенствование способов подачи апелляций, обжалований с учетом имеющихся трудностей и временных ограничений и освобождение заявителей от госпошлины; вопрос о принятии и реализации на практике закона о субсидиарной защите (гуманитарный статус); важность добровольной депортации при достаточных правовых гарантиях для тех, кто не удовлетворяет критериям для признания беженцем; отношение к явно необоснованным ходатайствам.

Один из важных вопросов — повышение информированности, в результате чего изменяются менталитет и законодательство. Необходимо повышать информированность по проблемам беженцев и миграции от рядового пограничника и милиционера, которые первыми встречают мигранта, до парламента и Администрации Президента Республики Беларусь.

Проблема беженцев и нелегальной миграции является актуальной и острой. И в дальнейшем, видимо, она может обостряться, поскольку различия жизненного уровня в разных странах не сглаживаются, а увеличиваются. Пока существуют эти различия, всегда будет нелегальная миграция. Цель международного сообщества — найти методы контроля данного процесса и управления им, гуманно, согласованно найти решение проблемы. Для этого следует наладить широкое сотрудничество на всех уровнях — между странами, областями, регионами, Европейским союзом и странами Восточной Европы. Необходим широкий обмен информацией о странах происхождения, о третьей безопасной стране, нужны статистические данные и их анализ.

Нужно иметь соответствующие финансовые ресурсы, особенно в сфере депортации. Депортация является одним из ключевых моментов для работоспособности системы предоставления убежища. Помимо убежища существуют потребности субсидиарного механизма. В Беларуси создана современная правовая система, процедура предоставления убежища справедлива и прозрачна. Но, хотя система убежища находится на высоком уровне, всегда есть возможность для ее совершенствования. Для эффективного влияния на миграционные процессы по-прежнему необходимо участие государств региона в многостороннем Седерчепингском процессе и двустороннее сотрудничество пограничных государств. По мнению УВКБ ООН, для решения проблем миграции следут наладить межправительственное сотрудничество с участием международных организаций.

Советник по правовым вопросам Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Иван Салеев в своем выступлении основное внимание уделил вопросам дальнейшего совершенствования законодательства, необходимости лучшей координации деятельности различных государственных органов по миграционным проблемам, целесообразности возобновления деятельности высокопоставленного органа для координации деятельности по вопросам миграции, каким до сентября 2001 г. являлась Межведомственная комиссия по вопросам миграции при Совете Министров Республики Беларусь. Необходимо дальнейшее развитие белорусского законодательства и практики его применения. Среди остающихся актуальных проблем обеспечения защиты беженцев в Республике Беларусь выделяются следующие: применение понятий "третья безопасная страна" и "заведомо необоснованное ходатайство" в процедуре определения статуса беженца; отсутствие в национальном законодательстве Беларуси процедур выполнения некоторых положений Конвенции против пыток; определенные затруднения при подаче обжалований на отказные решения; возможность толкования некоторых норм закона "О беженцах" в ограничительном смысле, в частности узкое определение в нем семьи иностранца, ходатайствующего о признании беженцем; существование острых проблем прописки беженцев; необходимость при административных преобразованиях миграционных органов максимального сохранения наработанного кадрового и технического потенциала.

Различные аспекты обсуждаемых проблем в своих выступлениях проанализировали старший советник по правовым вопросам Штаб-квартиры УВКБ ООН в Женеве Баиса Вак-Войя, представители Шведской миграционной службы Йоран Ларссон, Хелена Сьовалл, Стефан Раландер, заместитель министра труда и социальной защиты Республики Беларусь Валерьян Король, заместитель министра внутренних дел Республики Беларусь Александр Щурко, член Комиссии по международным делам и связям с СНГ Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь Андрей Лосев, юристы специализированной юридической консультации Минской городской коллегии адвокатов Галина Комаровская и Наталья Макарчик, помощник председателя Государственного комитета пограничных войск по внешним связям, начальник Международно-договорного управления Анатолий Чирак, заместитель начальника Управления паспортно-визовой службы МВД Республики Беларусь Алексей Бегун, сотрудники Департамента по миграции Министерства труда и социальной защиты Владимир Галтеев, Евгений Кремко, Сергей Черныш, руководитель совместного проекта ПРООН/ЕК Юрий Федоров, исполнительный директор Международного общественного объединения по изучению ООН Андрей Селиванов, руководитель Витебской областной миграционной службы Галина Шейко, юрист Службы по консультированию беженцев Татьяна Орловская и другие участники семинара, выступавшие либо с докладами, либо на заседаниях рабочих групп, либо в дискуссиях.

Литва. Информация о реализации национального закона Литвы о статусе беженца, соответствующего международным нормам и европейским стандартам, а также о последних изменениях в политике по предоставлению убежища была представлена Виолеттой Таргонскиене, заместителем начальника Отдела по вопросам предоставления убежища Департамента по миграции МВД Литовской Республики.

Система контроля миграционных процессов и внедрение процедуры предоставления убежища — сравнительно новые для Литвы задачи. В Литве они начали разрабатываться сразу после провозглашения независимости 11 марта 1990 г. За прошедшие 12 лет миграционная политика и политика предоставления убежища в Литве прошли в своем развитии три этапа.

В период формирования (1990—1991) были приняты Закон об иммиграции и Закон о правовом положении иностранцев, разработаны и приняты постановления правительства, детализирующие и конкретизирующие положения этих законов, началось формирование институтов для практической реализации миграционной политики и политики предоставления убежища. Были образованы Департамент миграции при Министерстве внутренних дел, Служба охраны государственной границы, Департамент полиции при Министерстве внутренних дел и Консульский департамент Министерства иностранных дел.

В период становления (1992—1997) были конкретизированы функции учреждений контроля миграционных процессов, подобран и обучен их персонал, установлены связи с международными организациями. С 1992 г. Литва начала сотрудничать с УВКБ ООН. С 1993 г. Департамент миграции стал участвовать в работе группы экспертов Комитета миграции Европейского совета. С 1993 г. Литва сотрудничает с МОМ, с 1996 г. — с Международным центром по развитию миграционной политики (ICMPD), с 1997 г. — с Латвией и Эстонией в контексте Миграционного комитета стран Балтийского региона, с 1997 г. — участвует в специализированных рабочих группах Европейского союза CIREA и CIREFI. Были установлены связи с учреждениями по вопросам миграции за границей, особенно в странах Скандинавии. В этот период особое внимание было уделено развитию национальной системы по предоставлению убежища, а также системы контроля миграционных процессов в Литве.

С 1998 г. и по настоящее время продолжается период гармонизации. После того, как Литва стала ассоциированным членом Европейского союза и начала переговорный процесс с ЕС по вопросу полноправного членства в нем, Литва начала деятельность, связанную с гармонизацией миграционной политики и политики по предоставлению убежища с Acquis ЕС по вопросам миграции и убежища. В декабре 1998 г. был принят Закон о правовом положении иностранцев, в июне 2000 г. — Закон о статусе беженцев. Эксперты Евросоюза позитивно оценили эти законодательные акты. В Литве возможно получение статуса беженца по Конвенции 1951 г. и гуманитарного статуса на основании Европейской конвенции 1950 г. о защите прав человека и основных свобод. Причем человек, ищущий убежища, может обратиться в любое государственное учреждение. Он должен только заявить, что ему нужна защита. В течение 14 дней можно обжаловать решение миграционных органов, и еще в течение 14 дней — обратиться в Верховный суд.

Согласно постановлениям Правительства Литовской Республики 1999 и 2000 гг., были подтверждены Программа по контролю миграции и Национальный план действий в области предоставления убежища. Эти правовые акты призваны гармонизировать политику и институциональные возможности Литвы с требованиями Евросоюза. В октябре 2001 г. правительственная комиссия по вопросам интеграции в Евросоюз приняла Национальный план по принятию Шенгенского законодательства, который передан Еврокомиссии.

В связи с принятием этих решений значительное внимание было уделено повышению квалификации персонала, задействованного в решении вопросов миграции и убежища. Представители Литвы с 1999 по 2000 г. участвовали в проекте Горизонтальной программы PHARE в области убежища. С 2001 г. представители Литвы задействованы в участии в другом проекте Горизонтальной программы PHARE "Миграция, визы и контроль внешней границы". В декабре 2000 г. началось осуществление проекта по внедрению Шенгенского Acquis между Литовской Республикой и Финляндией. В 2003 г. начнется осуществление еще одного проекта PHARE — по созданию системы управления миграционными процессами и процессами по предоставлению убежища.

Прогресс в области предоставления убежища. 4 июля 1995 г. парламент Литовской Республики принял закон о статусе беженцев. Закон вступил в силу 27 июня 1997 г. вместе с Женевской конвенцией 1951 г. и Нью-Йоркским протоколом 1967 г. о статусе беженцев. Тогда же началось внедрение процедуры предоставления убежища. Страны Скандинавии, особенно Дания, представители которой работали в Департаменте миграции достаточно долгое время (в течение 9 месяцев), помогли установить в Литве адекватную процедуру определения статуса беженца.

Позднее, с 1999 по 2000 г., представители Литвы участвовали в проекте Горизонтальной программы PHARE в области убежища. Участие в этом и других проектах имело целью освоить различные аспекты процедуры предоставления статуса беженцев. Результат трехлетнего участия в этих проектах нашел свое отражение в правовых актах в области убежища. Закон о статусе беженцев в новой редакции был принят парламентом Литвы 29 июня 2000 г. Кроме того, был подготовлен Законопроект о внесении изменений в действующий Закон о беженцах, который был принят 15 января 2002 г. С принятием этих двух законодательных актов Литва завершила гармонизацию правовых актов с Acquis Евросоюза в области убежища.

Действующий Закон о статусе беженцев предусматривает ускоренную процедуру рассмотрения ходатайств иностранцев о предоставлении статуса беженцев. Предусмотрены также концепция явно необоснованного ходатайства о предоставлении статуса беженца и процедура по рассмотрению такого ходатайства, процедура задержания лиц, ищущих убежища, и альтернативные задержанию меры. Закон предполагает возможность применения принципа безопасной третьей страны, устанавливает основания для социальной интеграции иностранцев, признанных беженцами, регулирует вопросы создания Регистра беженцев как части Регистра иностранцев. Кроме того, с началом осуществления норм Закона о правовом положении иностранцев в июле 1999 г., началось осуществление принципа non-refoulement (невысылки). Это значит, что иностранцу, в случае невозможности его возвращения в страну происхождения, может быть выдано разрешение на временное проживание в Литве на гуманитарных основаниях.

Департамент миграции определил круг лиц, которые способны осуществлять переводы в процессе процедуры рассмотрения ходатайств об убежище. Кроме того, по инициативе Департамента миграции был подготовлен проект договора между Департаментом миграции при Министерстве внутренних дел Литовской Республики, Департаментом гражданства и миграции Эстонской Республики и Департаментом гражданства и миграции Латвийской Республики о согласовании систем переводов в делах просителей убежища в Прибалтийском регионе. Договор был подписан 17 марта 2000 г. в Таллинне.

21 января 1999 г. МВД Литвы и Литовское общество Красного Креста подписали договор о правовой помощи просителям убежища. Согласно этому договору юристы Красного Креста предоставляют правовую помощь и консультации просителям убежища и представляют их интересы в суде. 26 марта 2001 г. УВКБ ООН, МВД и Литовское общество Красного Креста подписали новый договор о сотрудничестве. В настоящее время правовые услуги, которые оказывают юристы Красного Креста просителям убежища, оплачивает МВД Литвы.

Предоставление убежища является одной из областей, в которой Литва, как ассоциированный член Евросоюза, имеет обязательства полноправного членства в Евросоюзе.

Механизмы сотрудничества по вопросам предоставления убежища. Для сокращения сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища большое значение имеет тесное сотрудничество по вопросам предоставления убежища, особенно в отношении вопросов, связанных с определением ситуации в странах происхождения, а также в третьих странах, установлением маршрута прибытия нелегальных мигрантов и просителей убежища из страны происхождения в страну назначения. Такое сотрудничество может быть особенно эффективным в отдельно взятом регионе, страны которого объединяет общее географическое положение. Важным аспектом в этом отношении является обмен информацией о странах происхождения, в том числе на неформальном уровне, что значительно повышает оперативность работы. Большое значение имеет обмен данными об источниках информации (адреса Интернет-страниц, базы данных), новых изданиях, содержащих информацию о странах, организациях, представляющих такую информацию, и т. д. Важным также является обмен правовой информацией.

Исключительно полезна информация по установлению маршрутов прибытия нелегальных мигрантов и просителей убежища от страны происхождения до страны назначения. Она должна включать в себя статистическую информацию о нелегальной миграции и просителях убежища, а также анализ этих данных. Как известно, нелегальные мигранты и просители убежища весьма редко прибывают в страну в одиночку, чаще всего они пользуются услугами так называемых "агентов", которые нелегально перевозят иностранцев по давно налаженным маршрутам. При проверке информации, представленной иностранцем, прибывшим в Литву, например, через территорию Беларуси, прямые контакты с официальными лицами, которые имеют информацию о передвижении нелегальных мигрантов в Беларуси, имели бы большое значение. Стремлением всех причастных учреждений является сокращение сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища. Достижению этой цели способствуют все типы сотрудничества и обмена информацией.

С самого начала осуществления процедуры о предоставлении убежища Эстония, Латвия и Литва сотрудничают по вопросам предоставления убежища в рамках Совета по делам миграции балтийских стран. Основными направлениями этого сотрудничества являются следующие: обмен информацией о переводчиках, которые могут быть использованы в делах просителей убежища (в каждой стране существует список лиц, которые владеют соответствующими иностранными языками и которые могут быть приглашены для устных либо письменных переводов. Этими списками департаменты миграции обмениваются раз в полгода); обмен статистической информацией (раз в год департаменты миграции трех прибалтийских стран обмениваются информацией о просителях убежища и принятых решениях); обмен правовой информацией (если в одной из стран появляется новый правовой акт в сфере предоставления убежища, эта страна информирует остальные и, в случае, если есть перевод правового акта, пересылает его текст).

Семинары, конференции и деловые встречи. Несколько раз в год организуются семинары, конференции и другие рабочие встречи, на которых обсуждаются вопросы нового законодательства, проблемные вопросы, вопросы, связанные с вступлением в ЕС, а также с гармонизацией правовых актов.

Старший эксперт Государственной пограничной службы МВД Литвы Вайдас Друктянис проинформировал участников семинара о ситуации с нелегальной миграцией в Литве. Пик задержаний на границах Литвы пришелся на 1996 г., когда было задержано около 1500 нелегальных мигрантов. В последующие годы количество задержанных уменьшалось: в 1998 г. — 495, в 2000 г. — 100, в 2001 г. — 107, в 2002 г. — 114 нелегальных мигранта. Появляются все более изощренные способы нелегальной миграции, в частности смена экипажа судна, часто наблюдается манипулирование процедурой. Широко распространено среди нелегальных мигрантов использование поддельных документов. Организаторы и проводники нелегальных мигрантов идут на несколько шагов впереди правоохранительных органов.

Соответственно должны совершенствоваться основные направления противодействия, борьбы с нелегальной миграцией. Важнейшими моментами здесь являются укрепление оперативно-следственных подразделений и на границе, и на территории страны, активное преследование организаторов и проводников, укрепление следственной работы по поддельным документам, повышение квалификации по распознаванию поддельных паспортов. В работе Оперативного комитета стран Балтийского региона, направленной на борьбу с нелегальной миграцией, участвует и Беларусь.

Так как преступные группы международны, то и ответ им должен быть адекватным — международным, силами всех заинтересованных государств.

Латвия. Эвалдс Мекшс, начальник Даугавпилсского управления пограничной охраны, пограничный уполномоченный на латвийско-белорусской границе проинформировал, что Закон о беженцах в Латвии такой же, как и в Литве. С нелегальной миграцией в Латвии больше проблем не существует. Задерживается не более 200 нелегальных мигрантов в год. В 2003 г. только 5 человек обратились за получением статуса беженца — все из России. Один из них получил гуманитарный статус, четверым отказано. Вместе с тем прогнозируется увеличение числа нелегальных мигрантов после вступления Латвии в ЕС. В связи с этим проводится необходимая подготовительная работа. Для более эффективного противодействия нелегальной миграции необходимо решать вопросы обмена между соседними странами опытом и информацией — законодательной, статистической, оперативной.

Польша. Сотрудник пограничной стражи Польши Анджей Якубашек и следователь Главного управления полиции Бартош Мазуровски проинформировали участников семинара о ситуации с нелегальной миграцией и предоставлением убежища в Республике Польша. Привлекательными источниками незаконных доходов в Польше являются торговля людьми и незаконная миграция. Вследствие такой привлекательности для криминальных структур торговля людьми в Польше и масштабы нелегальной миграции за последние 10 лет активизировались и возросли.

Целью правоохранительных и миграционных органов является обнаружение и задержание организаторов торговли людьми, организаторов переправки нелегальных мигрантов. Полиция получает необходимую информацию от бюро расследований, пограничников. Проводятся совместные оперативные мероприятия полиции и пограничников. В последние годы целью организованной международной преступности являются не только благополучные страны Европы, но также Израиль и Япония. Противодействуют организованной преступности Бюро международного полицейского сотрудничества, группа Польша — Украина. Основную борьбу с нелегальной миграцией ведут пограничники. Нелегальное пересечение польской границы влечет за собой уголовную ответственность (в Беларуси — только административную ответственность). В 2003 г. уголовные обвинения за незаконное пересечение границы предъявлены 76 лицам. В 2002 г. было зафиксировано 225 подобных преступлений и выдвинуто 55 обвинений.

В Польше существует национальная программа борьбы с торговлей людьми "Безопасная Польша". В декабре 2002 г. страна подписала Конвенцию против организованной преступности, затем Протокол к ней. Польская полиция на международной арене участвует в рабочих группах, деятельность которых направлена против торговли женщинами. Сотрудничество с Европолом включает борьбу с нелегальной миграцией и торговлей людьми, в которой участвует Главный полицейский штаб Польши. Учитывая будущее вступление Польши в ЕС, необходимо достичь уровня, соответствующего уровню, существующему в ЕС. Осуществляется сотрудничество с пограничными и полицейскими ведомствами соседних стран. Проводятся общие мероприятия противодействия нелегальной миграции и торговле людьми.

За всеми этими действиями стоят живые люди, судьбы живых людей — и об этом всегда необходимо помнить.

Закон о лицах, ищущих убежища на территории Польши, принят 13 июня 2003 г. Существует несколько видов защиты — статус беженца, гуманитарный статус на основе Римской конвенции, который предоставляется на год (плюс 3 года) тем, кому отказано в статусе беженца, временная охрана. Органами рассмотрения ходатайств являются миграционные службы. Высшим органом, рассматривающим апелляции по отклоненным ходатайствам, является Совет по делам беженцев. 85% просителей приезжают в Польшу нелегально. В этом году их уже 5000. Польша тоже транзитная страна — нелегалы уезжают в Чехию, и дней через 30 нелегально переходят в Австрию. Большинство хотят попасть в Данию, Швецию, Германию, Австрию. Значительная часть нелегалов прибывает из Индии, Пакистана, Афганистана.

У польской полиции, пограничников, Совета по делам беженцев осуществляется хорошее взаимодействие с коллегами из соседних стран, но не налажено получение упреждающей информации.

Российская Федерация. Выступления начальника отдела по вопросам убежища Департамента миграционного контроля и вопросов убежища МВД Российской Федерации Владимира Ручейкова были посвящены механизмам двустороннего сотрудничества в сфере миграции и предоставления убежища.

И Россия, и Беларусь являются странами, привлекательными для беженцев. Европа закрыла свои границы, поэтому многие нелегальные мигранты оседают у нас. Основной стимул нелегальной миграции — повышение своего благосостояния за счет благополучного государства. Надо спокойно относиться к тому, что кто-то обращается за убежищем. Наиболее надежный способ миграции — заявить, что подвергаешься преследованиям по политическим мотивам, и находиться в стране, пока тянется рассмотрение.

С марта 2002 г. вопросы регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации переданы в ведение МВД России. В составе МВД России находится Федеральная миграционная служба (ФМС) России. ФМС насчитывает около 3500 сотрудников, что для такой проблемы и страны с такой территорией явно недостаточно. В каждом субъекте Российской Федерации действует подразделение по делам миграции — МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации. Это, как правило, управление либо отдел по делам миграции. ФМС МВД России возглавляет один из заместителей министра внутренних дел, которому также подчинены Паспортно-визовое управление и Главное управление внутренних дел на транспорте (около 50 000 сотрудников). Таким образом, один замминистра возглавляет три подразделения, которые работают в основном с иностранцами. Есть основания полагать, что это позволит поднять работу с иностранными гражданами на территории Российской Федерации на качественно новый уровень. Для этого существуют серьезные предпосылки. Созданы 114 постов миграционного контроля в основных пунктах пропуска. В прошлом году было принято новое законодательство, определяющее правовое положение иностранных граждан: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 196-Ф3, который вступил в силу 1 июля 2002 г.; федеральный закон "О гражданстве РФ" от 31 мая 2002 г. № 62-Ф3, вступивший в силу 1 июля 2002 г.; федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в РФ" от 25 июля 2002 г. № 115-Ф3, вступил в силу 1 ноября 2002 г.; федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ"» от 10 января 2003 г. №7-Ф3, вступил в силу в апреле 2003 г. В развитие этих федеральных законов был принят целый ряд постановлений Правительства Российской Федерации, ведомственных инструкций.

Готовятся изменения в другие федеральные законы, касающиеся иностранных граждан: в федеральные законы "О государственной границе", "О беженцах", "О дактилоскопической регистрации". Их положения будут приведены в соответствие с положениями указанных выше законов.

Российская Федерация предоставляет убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежища на ее территории, путем предоставления политического убежища; признания беженцем; предоставления временного убежища. Политическое убежище предоставляется с учетом государственных интересов Российской Федерации, на основании общепризнанных принципов и норм международного права, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (стст. 69 и 89) и Положением "О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища", утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 г. № 746. Предоставление политического убежища на территории страны производится Указом Президента Российской Федерации.

Признание беженцем в Российской Федерации осуществляется в соответствии с федеральным законом "О беженцах" в редакции от 28 июня 1997 г. № 95-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О беженцах"» (вступившим в силу 3 июля 1997 г.), путем признания лиц, ищущих убежища, беженцами в Российской Федерации.

Рассмотрение ходатайств о признании беженцем непосредственно связано с выполнением Россией ее международных обязательств в соответствии с Конвенцией 1951 г. и Протоколом 1967 г., касающимися статуса беженца. В соответствии с Конвенцией Россия среди прочего обязалась рассматривать в установленном законом порядке ходатайства иностранных граждан и лиц без гражданства о признании беженцем. Такое ходатайство не может быть отклонено без его рассмотрения. За этим наблюдает Представительство УВКБ ООН в Российской Федерации.

Прием, рассмотрение ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и принятие по ним решений в полном объеме возложены на подразделения по делам миграции. Рассмотрение ходатайства проходит в два этапа: предварительное рассмотрение ходатайства; рассмотрение ходатайства по существу. Лицо, признанное беженцем, получает право временно пребывать на территории России.

В год предоставляется статус беженца примерно 200 лицам, обращается же около 2000 человек. Не осуществляется должный контроль пребывания иностранцев на территории страны. С ужесточением контроля было бы 10—15 тыс. обращений в год.

С 2001 г. предоставляется гуманитарный статус — временное убежище.

Временное убежище предоставляется на основании статьи 12 федерального закона "О беженцах" в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2001 г. № 274 "О предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации". Рассмотрение заявления о предоставлении временного убежища проводится подразделением по делам миграции в рамках процедуры признания беженцем. Фактически рассмотрение заявления о временном убежище является третьим этапом рассмотрения ходатайства о признании беженцем. Заявление рассматривается в срок до трех месяцев на основании материалов, представленных заявителем и с учетом ситуации в стране происхождения заявителя. В соответствии со статьей 12 федерального закона "О беженцах" временное убежище на территории Российской Федерации предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства из числа тех, которые: имеют основания для признания беженцем, но ограничиваются заявлением с просьбой о предоставлении возможности временно пребывать на территории Российской Федерации; не имеют основания для признания беженцем по обстоятельствам, предусмотренным законом "О беженцах", и которые из гуманных побуждений не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.

К этим лицам относятся: лица, которым отказано в рассмотрении ходатайства по существу на основании пункта 1 статьи 5 закона "О беженцах"; лица, которым отказано в признании беженцем (пп. 1 п. 1 ст. 1 федерального закона "О беженцах"); лица, утратившие статус беженца или лишенные статуса беженца по основаниям пунктов 1, 2 статьи 9 закона "О беженцах".

Заявления о предоставлении временного убежища подали около 2000 человек, 70% из них получили такой статус — в основном граждане Афганистана. Но четкие критерии предоставления временного убежища отсутствуют. На учете состоит около 9000 беженцев, в основном из Грузии. Проводится их переучет и примерно 7000 из них утратят статус беженца и получат гражданство Российской Федерации. 6 февраля 1992 г. вступил в силу закон Российской Федерации о гражданстве. В Российской Федерации беженцы получают разрешение на временное пребывание, в отличие от Республики Беларусь. Большинство беженцев и лиц, имеющих временное убежище, — из Афганистана.

В УВКБ ООН обратились около 20 000 мигрантов, в миграционные органы — около 7000 человек, основная масса из них прибыла нелегально. Совместно с УВКБ ООН и МОМ осуществляется репатриация афганцев.

В настоящее время в Российской Федерации проводится эксперимент по созданию в МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации подразделений иммиграционной инспекции. Такие подразделения созданы и действуют в ГУВД г. Москвы, Московской области, Краснодарского края и др. Это своего рода подразделения иммиграционной полиции. Они будут осуществлять иммиграционный контроль за пребыванием иностранных граждан, за деятельностью организаций и физических лиц, приглашающих иностранных граждан. Этим подразделениям дано право заниматься оперативно-розыскной деятельностью. Они укомплектованы аттестованными сотрудниками. В случае успешного завершения эксперимента такие подразделения будут созданы во всех МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.

По состоянию на 1 августа 2003 г. на учете подразделений МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в качестве беженцев состоят около 9000 иностранных граждан из 20 государств; в качестве лиц, получивших временное убежище в Российской Федерации, — 1220 человек из 16 государств, из них 1184 гражданина Афганистана.

Ежегодно принимаются и рассматриваются ходатайства об убежище около 2000 иностранцев. Признаются беженцами около 10% от обратившихся. Заявки о временном убежище принимаются с 2001 г. За это время рассмотрены заявления около 2000 иностранцев, 1388 из них (70% от ходатайствующих) получили убежище. Это в основном граждане Афганистана. Такой высокий процент признания обусловлен отсутствием в законодательстве четких критериев предоставления временного убежища.

В настоящее время в Российской Федерации работает Межведомственная рабочая группа по решению проблемы пребывания граждан Афганистана на территории Российской Федерации. В России их пребывает около 80—90 тыс. человек, в том числе 50 тыс. — в Московском регионе.

Российская Федерация открыта к сотрудничеству в области миграции в регионе. Россия является участником соглашения о реадмиссии с Литвой. В этом направлении Российская Федерация тесно сотрудничает с Беларусью. Особенно тесное сотрудничество осуществляется в рамках введения миграционных карт.

Участие в настоящем семинаре показало, что у стран региона есть резервы для сотрудничества в области предоставления убежища. Страны региона могли бы использовать общие базы данных лиц, ищущих убежища, из третьих государств. Есть возможность обмена страноведческой информацией, другой информацией, используемой в рамках процедуры признания беженцем, установления личности иностранцев.

С целью гармонизации законодательства странам, видимо, необходимо обмениваться проектами нормативно-правовых актов. Это позволит ускорить совершенствование миграционного законодательства.

В настоящее время законодательства о беженцах Российской Федерации и Республики Беларусь имеют серьезные различия. Например, в Республике Беларусь беженцы получают разрешение на постоянное проживание. В Российской Федерации беженцы временно пребывают на ее территории. Нам необходимо урегулировать вопросы передвижения беженцев по территории союзного государства. Настала пора на постоянной основе наладить обмен статистическими данными по вопросам убежища, обмен ведомственными информационными сборниками. Мы готовы предоставлять Республике Беларусь наши базы данных, обмениваться законопроектами.

В. Ручейков отметил, что необходимо чаще встречаться и обмениваться опытом работы, сказал, что его краткое знакомство с деятельностью Департамента по миграции Республики Беларусь в рамках семинара было очень полезным, предложил организовать участие специалистов двух ведомств в учебных сборах и семинарах, проводимых в России и Беларуси.

Украина. Начальник сектора по работе с иностранцами штаба Северного регионального управления Государственной пограничной службы Украины Александр Скигин и представитель МВД Украины Александр Носенок представили информацию о беженцах и нелегальных мигрантах в Украине. В 1999 г. в Украине задержано 14 000 нелегальных мигрантов пограничниками и 10 000 милицией, в 2000 г. — соответственно 10 000 и 8000, в 2003 г. — 4577 и 3000 (в 1,4 раза больше, чем в 2002 г.). 1806 иностранцам отказано во въезде в Украину, 141 человек задержан за нарушение правил нахождения на территории Украины. В 2003 г. наблюдается значительный рост числа нелегалов из Китая — 1659 (в 2002 г. их было задержано 730) и Индии — 803 (602). Нелегальные мигранты представляют для страны значительную проблему. Представители Украины выразили сожаление, что на семинаре не присутствуют представители из Венгрии и Словакии. В 2000 г. на границе Словакия — Чехия скопилось около 18 000 нелегальных мигрантов, в Венгрии около 14 000. В Мукачево в 1997 г. создан пункт содержания на 50 человек, в 2001 г. там содержалось 300 иностранцев, а зимой — 800 человек. В Луцке находится 200 нелегальных мигрантов. Проблема достигла катастрофических масштабов. В средствах массовой информации почти ежедневно мелькают сообщения о задержании в разных регионах Украины нелегальных мигрантов. Нарушителям границы при задержании сразу объясняют, какие они имеют права. За 8 месяцев в Черниговской области зарегистрировано 5 ходатайств о предоставлении убежища (Бангладеш), в Волынской области — 10 (Иран, Ирак). Только единицы из нелегальных мигрантов обращаются за статусом. Основная масса стремится в западные страны. Это сложная проблема. Без объединения усилий стран в отношении этой проблемы она не будет решена никогда. 30% мигрантов въезжают в Украину официально, 50—60% из Москвы переправляются на территорию Украины нелегально, еще 10—20% так же в Минск, затем в Украину без документов. Всего с территории страны выдворено около 400 лиц (Китай, Вьетнам). С февраля действует новый закон о правовом статусе беженцев и лиц без гражданства. Оба представителя Украины высказали глубокую озабоченность ситуацией с нелегальной миграцией в Украине и подчеркнули, что только при общих усилиях соседних стран, и в первую очередь, России можно надеяться на положительные перемены.

Украина и Беларусь, как страны, находящиеся в центре Европы, несут общую ответственность не только за состояние дел между ними, но и за уровень политического, экономического сотрудничества в этом регионе Европы, за обеспечение здесь безопасности и стабильности. От того, как Украина и Беларусь договариваются между собой, зависит, в немалой степени, и отношение к ним других стран. Исходя именно из такого понимания положения вещей необходимо достичь гораздо большего сотрудничества, чем в настоящее время, особенно в таких злободневных вопросах, как противодействие нелегальной миграции и защита беженцев.

Беларусь. Наиболее широко на семинаре была представлена Беларусь. Активно участвовали в работе семинара, выступали с докладами и в дискуссиях представители Департамента по миграции Министерства труда и социальной защиты, представители миграционных служб всех областей Беларуси, Государственного комитета пограничных войск, МВД, Академии МВД, Комиссии по международным делам и связям с СНГ Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Белорусского государственного университета, Минского городского суда, Специализированной юридической консультации Минской городской коллегии адвокатов, Международного общественного объединения по изучению ООН, Белорусского движения медицинских работников, Белорусского общества Красного Креста.

В итоге все выступления дали впечатляющую картину проводимой работы, современного состояния созданной в Беларуси при помощи УВКБ ООН системы защиты лиц, ищущих убежища, и беженцев, а также состояния работы по противодействию нелегальной миграции и сопутствующим ей явлениям, таким, как торговля людьми и организованная преступность.

Семинар явился форумом, в ходе которого представители шести соседних стран — Беларуси, Латвии, Литвы, Польши, России и Украины — при участии представителей УВКБ ООН, ШМС, ПРООН и ЕС — обсудили современные проблемы в сфере управления миграцией, убежищем и границами и предложили пути решения этих проблем. Семинар подтвердил роль Беларуси как чрезвычайно важного партнера УВКБ ООН и ЕС в управлении миграцией и предоставлении защиты лицам, ищущим убежища, и беженцам.

На основе обзора развития Седерчепингского процесса (охватывающего 10 соседних стран, а также УВКБ ООН, МОМ, ШМС и ЕК), представленного руководителем Шведской миграционной службы Йораном Ларссоном, участники семинара пришли к общему мнению относительно того, что необходимо гармонизировать совместные усилия по развитию Седерчепингского процесса, что позволило бы разрешить приграничные проблемы соседних стран более координированным путем и обеспечить эффективное управление процессами миграции в регионе. Результаты семинара подытожил И. Тодорович: "Я считаю состоявшиеся дискуссии и всю работу семинара чрезвычайно интересной, чрезвычайно полезной".


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.