Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 1


международные экономические отношения

 

МИРОВОЙ И БЕЛОРУССКИЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

Валентина Мигас, Александра Нечай

Мигас Валентина Васильевна — кандидат экономических наук, доцент кафедры международных экономических отношений Белорусского государственного университета
Нечай Александра Александровна — кандидат экономических наук, доцент кафедры международных экономических отношений Белорусского государственного университета

1.Необходимость и особенности регулирования международной миграции рабочей силы

Процесс интернационализации производства, активно происходящий во всем мире, сопровождается интернационализацией рабочей силы. Трудовая миграция стала частью международных экономических отношений. Давая определенные преимущества странам, принимающим рабочую силу и поставляющим ее, она в то же время порождает немало проблем.

Один из негативных аспектов трудовой миграции — финансовое бремя, которое иммигранты возлагают на бюджет принимающих стран. Особенно четко это проявляется, когда развитые страны близко расположены или даже граничат с менее развитыми государствами. Типичным примером могут служить, с одной стороны, США, Мексика и страны Карибского бассейна, с другой — Франция и страны Магриба, Германия и Турция. В США каждый десятый житель страны — иммигрант и более половины из них прибыли из Латинской Америки, прежде всего из Мексики. Такое близкое соседство приводит к наплыву не только легальных, но и нелегальных иммигрантов. Это, в свою очередь, требует финансовых расходов либо для материальной поддержки, либо для депортации. По оценкам, в США сейчас находится более 8 млн иммигрантов, въехавших в страну нелегально. Это больше, чем население Литвы, Латвии и Эстонии, вместе взятых. В Западной Европе таковых около 3 млн. [1]

В связи с достаточно большими масштабами эмиграции для стран-доноров могут возникнуть серьезные осложнения, поскольку они лишаются более мобильной и прогрессивной части национальных трудовых ресурсов. "Утечка умов" стала основательной проблемой для большинства развивающихся и переходных экономик. Значение каждого человека, относимого к группе высококвалифицированных работников, чрезвычайно велико. Потери могут иметь негативные последствия для экономического развития страны и ее внешней безопасности. По оценкам, стоимость подготовки одного высококвалифицированного специалиста научно-технического профиля обходится стране-донору от 400 до 800 тыс. дол.

В потоке интеллектуальных мигрантов высок удельный вес молодых людей в возрасте, наиболее пригодном для вступления в брак и деторождения. Это, естественно, ведет к снижению рождаемости и нарушению демографического режима воспроизводства интеллектуального потенциала общества.

Через определенный промежуток времени некоторая часть эмигрировавших трудовых ресурсов возвращается на родину, поэтому возникает следующая проблема: реадаптация работников, возвратившихся из-за границы и отвыкших от местных условий работы и жизни.

Для нейтрализации отрицательных последствий и усиления положительного эффекта, получаемого в результате трудовой миграции, создана широкая система национального и межгосударственного регулирования этого процесса. В эту систему включается законодательство о юридическом, политическом и профессиональном статусе мигрантов, национальные службы иммиграции, межгосударственные соглашения, международные конвенции и другие нормативные документы. Координирует деятельность национальных иммиграционных управлений Система постоянного наблюдения за миграцией (СОПЕМИ), которая создана в рамках ОЭСР.

Вмешательство государства в международное движение рабочей силы началось значительно раньше, чем его участие в регулировании внешнеторговых потоков. Уже в конце ХVIII в. в Англии были приняты законы, запрещавшие промышленным рабочим эмигрировать за границу. В течение XIX в. многие европейские страны приняли законы, ограничившие въезд нежелательных лиц. Тогда же страны стали заключать двусторонние конвенции, регулирующие миграцию, часть из которых действует и поныне. На международном уровне создано несколько организаций, занимающихся этой проблемой. Одной из них является Международная организация по миграции (МОМ). В рамках этой организации осуществляется разработка долгосрочных программ в области упорядочения миграционных потоков, оказания помощи в вопросах организации миграции, технического сотрудничества, предотвращения "утечки умов", реэмиграции, предоставления экспертных и консультативных услуг [2].

Мандат в сфере международной миграции имеют также Международная организация труда (МОТ) и Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Каждая из этих организаций при их тесном сотрудничестве действует в рамках своей компетенции. МОТ — в области социального развития, содействия занятости, защиты занятых мигрантов, а УВКБ ООН — по вопросам защиты беженцев, реализации долгосрочных решений, в первую очередь репатриации.

Кроме того, в целом ряде других международных организаций созданы специальные подразделения или службы, занимающиеся вопросами миграции: в ЕС — Комитет гражданских свобод и внутренних дел Европейского парламента, в Совете Европы — отдел по вопросам населения, занятости и миграции и т.д.

Характерной особенностью регулирования миграционных потоков является то, что приоритеты в данной области отдаются национальным государствам. Последние, однако, при разработке комплекса мер, регулирующих процессы внешней трудовой миграции, должны придерживаться определенных правовых норм и стандартов, закрепленных в документах международных организаций.

Другой особенностью является то, что регулирование данного процесса осуществляется двумя (или более) субъектами, воздействующими на различные стадии перемещения трудовых ресурсов и преследующими зачастую несовпадающие интересы. Страна — импортер рабочей силы в большей степени отвечает за прибытие и использование мигрантов, регулируя их количество, профессиональную, квалификационную, половозрастную структуру и продолжительность пребывания в стране. В функции страны — экспортера рабочей силы в большей степени входят регулирование оттока и защита интересов мигрантов за рубежом.

В то же время во многих аспектах интересы стран — экспортеров и стран — импортеров трудовых ресурсов оказываются тесно переплетенными. Правовым выражением этой переплетенности является заключение дву- и многосторонних соглашений по вопросам миграции.

К основным методам регулирования внешней трудовой миграции относят административно-правовые, экономические и оперативные. Первые включают в себя меры национального законодательства, определяющие юридический, политический и профессиональный статус иммигрантов в данной стране, действие национальных служб миграции и меры межправительственных соглашений по регулированию внешней трудовой миграции. Меры экономического регулирования призваны создавать мотивационные стимулы для оптимизации миграционных потоков, в данном случае — трудовой миграции. Оперативные меры выполняют корректирующую и координирующую функции, а также осуществляют мониторинг трудовых миграционных процессов.

2.Регулирование иммиграции

Большинство принимающих стран используют селективный подход при регулировании иммиграции. Его суть заключается в том, что государство не препятствует въезду тех категорий работников, которые нужны в данной стране, ограничивая въезд всем остальным. Перечень желательных иммигрантов неодинаков по разным странам, но обычно они относятся к одной из следующих категорий:

— работники, готовые за минимальную плату выполнять тяжелую, вредную, грязную и неквалифицированную работу, — строительные, подсобные, сезонные, вахтенные, муниципальные рабочие;

— специалисты для новых и перспективных отраслей — программисты, узкоспециализированные инженеры, банковские служащие;

— представители редких профессий — огранщики алмазов, реставраторы картин, врачи, практикующие нетрадиционные методы лечения;

— специалисты с мировым именем — музыканты, артисты, ученые, спортсмены, врачи, писатели;

— крупные бизнесмены, переносящие свою деятельность в принимающую страну, инвестирующие капитал и создающие новые рабочие места.

В разрешении проблем иммиграции задействованы как минимум три государственных ведомства: Министерство иностранных дел, ведающее через свое консульское управление выдачей въездных виз; Министерство юстиции в лице службы по иммиграции или иные органы пограничного контроля, которые непосредственно исполняют определенный законом режим въезда; Министерство труда, надзирающее за использованием иностранной рабочей силы.

В большинстве стран разрешение на въезд иммигранту выдается на основании подписанного контракта с нанимателем о его трудоустройстве и заключения Министерства труда о том, что данная работа не может выполняться местными работниками в силу требуемых специфических навыков или по другим причинам.

Нормативно-правовая база для иммиграции представлена огромным количеством законов и подзаконных актов. Ей присущи следующие черты.

1. Качественные требования к иностранной рабочей силе:

а) наличие сертификата об образовании. Минимальным требованием к образованию считается окончание полного курса средней школы или профессионально-технического училища, что подтверждается соответствующим дипломом. В большинстве случаев диплом необходимо переподтвердить или оценить в принимающей стране;

б) стаж работы по специальности: от 2 до 5 лет (Кипр — 2 года, Австралия — 3 года, США — 5 лет).

2. Ограничения личного характера. Они касаются состояния здоровья иммигрантов (не допускаются наркоманы, психически больные люди, зараженные вирусом СПИД); возрастного ценза (обычно в пределах 20—40 лет); политического и социального облика иммигрантов. Чаще всего законом запрещено иммигрировать лицам, ранее судимым за уголовные преступления, членам террористических и профашистских организаций.

3. Количественное квотирование. Оно может вводиться в рамках всей экономики, отдельных отраслей, предприятий либо как ограничение на общее количество иммигрантов, приезжающих в страну в течение одного года.

4. Финансовые ограничения. Так, в некоторых странах фирмы имеют право нанимать иностранную рабочую силу только по достижении определенного объема оборота и продаж или после внесения определенных платежей в государственный бюджет. Частные лица имеют право иммигрировать, если они готовы инвестировать в экономику принимающей страны определенную законом сумму, доказать легальность происхождения этих денег и создать определенное количество рабочих мест.

5. Временные ограничения. Законодательства большинства стран устанавливают максимальные сроки пребывания иностранных работников на их территории. По их окончании требуется либо покинуть страну, либо получить разрешение на продление срока своего пребывания в ней.

6. Географические приоритеты. Они устанавливаются с помощью количественных квот на въезд иммигрантов из определенных стран. Иногда, чтобы избежать обвинений в нарушении прав человека, правительство проводит в рамках географических квот лотереи на право иммигрировать между представителями разных стран из одного географического региона. Такая практика характерна для США. Выигрыш в лотерее, однако, не означает, что виза выдается автоматически.

7. Запреты. Они делятся на явные и скрытые. Первые прямо определяют отрасли или специальности, в которых иностранцам работать нельзя. Скрытые, напротив, устанавливают перечень отраслей или специальностей, в которых могут работать только граждане данной страны. Разумеется, запрещена нелегальная иммиграция.

8. Система санкций. Законодательно устанавливаются санкции за нарушение порядка иммиграции (депортация, денежные штрафы и/или тюремное заключение). Они могут налагаться как на самих мигрантов, так и на тех, кто помогает им незаконно въехать в страну или нанимает их на работу.

3.Стимулирование реэмиграции

В условиях давления со стороны профсоюзов, которые видят в наплыве иммигрантов главную причину безработицы, правительства многих западных государств с начала 70-х гг. ХХ в. стали разрабатывать программы по стимулированию выезда иммигрантов назад на родину. Используется, как правило, три вида программ.

1. Программы материальной компенсации. Они предусматривают оказание материальной помощи иммигрантам за преждевременное прекращение их деятельности в принимающей стране. На первый взгляд, выплата выходных пособий не налагает дополнительное бремя на расходную часть бюджета, так как финансируется из средств, накопленных в фонде социального страхования или пенсионном фонде. На практике, однако, бюджетные расходы оказываются весьма внушительными в результате необходимости создания электронной системы учета иммигрантов и выплаты пособий.

Программы стимулирования реэмиграции в 70—80-е гг. ХХ в. использовали правительства ФРГ и Франции. В ФРГ помощь была введена с 1975 г., но поначалу ею могли воспользоваться иммигранты наиболее многочисленных национальностей (греки, турки, югославы). Причем для гарантии фактического отъезда иммигрантов из страны средства им выплачивались лишь через полгода после возвращения на родину. С 1983 г. материальная помощь стала предоставляться всем иностранцам, включая безработных. Согласно данным МВД Германии, за период с 1984 по 1987 г. помощью воспользовались около 250 тыс. иностранцев. Во Франции программа репатриации с материальными выплатами была многоступенчатой. За период с 1977 по 1983 г. 144 тыс. иностранцев покинули страну с материальными выплатами. В то же время, согласно оценке, содержащейся в отчете Европейского совета 1983 г., репатриация с материальными выплатами оказалась не столь успешной, как предполагалось. Финансовые выплаты получили в основном те иностранцы, которые уже давно решили вернуться на родину [3].

2. Программы профессиональной подготовки. Они преследовали цель облегчить иммигрантам отъезд на родину и их трудоустройство дома на высокооплачиваемых и престижных местах. Такие программы осуществляли три западноевропейских государства — ФРГ, Франция и Швейцария начиная с середины 70-х гг.

Однако и эти программы оказались слабым стимулятором репатриации. Во-первых, имела место неуверенность иностранцев в том, что профиль полученных навыков будет соответствовать спросу на профессию в их странах. Во-вторых, у стран — экспортеров рабочей силы в целом отсутствовала заинтересованность в возвращении своих рабочих, что связано с экономическими трудностями. В-третьих, рабочие-мигранты, зная обстановку в родной стране, стремились как можно дольше оставаться в Западной Европе, предпочитая сохранить свою существующую, пусть и низкооплачиваемую работу, чем реэмигрировать и пытаться найти лучшую работу дома. В-четвертых, рабочие-мигранты обладали низким уровнем исходного образования, что затрудняло процесс получения специальных знаний.

3. Программы экономической помощи странам массовой эмиграции. Развитые страны заключали соглашения со странами — экспортерами рабочей силы об инвестициях в последние части переводов работников на родину и части государственных средств в создание новых предприятий, которые могли бы стать местами работы для реэмигрантов и оказать сдерживающий эффект на новую миграцию. Такие предприятия создавались в форме кооперативов, совместных компаний, акционерных обществ. Наибольшее развитие эта форма получила в двусторонних отношениях ФРГ и Турции, хотя и она не привела ни к созданию значительного числа новых рабочих мест, ни к массовой репатриации турецких граждан из ФРГ.

Таким образом, большинство программ стимулирования реэмиграции не достигли поставленных целей. И главная причина заключалась в незаинтересованности стран — экспортеров рабочей силы в ее реэкспорте из-за неблагоприятных экономических условий.

4.Эмиграционная политика

Основой эмиграционной политики является регулирование всех трех фаз реэмиграционного цикла: отъезд работника из страны, пребывание за границей и возвращение на родину.

По определению МОТ, цели эмиграционной политики сводятся к сокращению безработицы; поступлению валютных средств для сбалансирования экспортно-импортных операций; обеспечению мигрантам за рубежом соответствующего жизненного уровня; сочетанию требований возвращения на родину эмигрантов с приобретением ими в зарубежных странах профессий и образования.

Для достижения этих целей используются косвенные методы регулирования, призванные создать благоприятный эмиграционный климат, а также прямые методы, регулирующие объем и структуру эмиграционных потоков.

Косвенные методы включают:

1. Средства поощрения валютных переводов из-за рубежа и их эффективное использование:

а) предоставление льгот по валютным вкладам в национальных банках (более высокий процент по депозитам по сравнению с внутренними вкладами, освобождение депозитов от налогов, льготные почтовые и телеграфные тарифы на инвалютные переводы и т.д.). В местах наибольшего сосредоточения эмигрантов открываются филиалы отечественных банков. Параллельно с открытием собственных банков страны-экспортеры прибегают к помощи иностранных банков, предоставляя им "зеленую улицу" на своей территорий, чтобы облегчить процедуру перевода денежных средств эмигрантами из-за рубежа;

б) продажа рабочим-эмигрантам ценных бумаг, не облагаемых налогом. В Индии, например, на начальном этапе развития эмиграционного процесса рабочим-мигрантам предлагалось приобрести государственные ценные бумаги, не облагаемые налогом, выплаты по которым производились только в рупиях;

в) создание благоприятного климата использования валютных средств для приобретения товаров, земли, производственного оборудования. Для трудящихся-мигрантов пакистанское правительство, например, предусматривало благоприятный режим при приобретении ими земельных участков под индивидуальную застройку, а также строительство промышленных объектов и объектов инфраструктуры;

г) создание специализированных государственных учреждений с консультационными функциями. Такая практика имеет место в Индии.

2. Таможенные льготы для возвращающихся мигрантов. Их вводят практически все страны — доноры рабочей силы. При этом таможенные льготы дифференцированы для производительных и потребительских товаров. Льготы для первой категории товаров стимулируют вложения валютных сбережений в развитие частного бизнеса и составляют часть общей инвестиционной политики. Льготы для второй категории призваны насытить потребительский рынок дефицитными товарами. Например, в Бангладеш правительство разрешает мигрантам ввозить в страну по льготным таможенным тарифам свыше 40 наименований изделий — от сырья до предметов роскоши.

3. Специальные эмигрантские программы, дополнительно принимаемые в ряде стран с целью возвращения мигрантов из-за границы и их трудоустройства в стране.

К прямым методам относятся:

1. Требования к субъектам трудовой миграции: фирмам-посредникам, трудящимся-мигрантам. Требования к фирмам, занимающимся трудоустройством граждан за рубежом, достаточно жесткие. Для получения лицензии необходимо наличие: надлежащей организационной и материально-технической базы, информационно-компьютерной системы, возможностей профессиональной подготовки, языкового обучения эмигрантов и пр.; опыта в близкой сфере деятельности — международном туризме — и надежных международных связей; кадров соответствующей квалификации; научных обоснований (например, плана деятельности, направленного на рассмотрение в Министерство труда); материальных (финансовых) гарантий и юридической ответственности за результаты своей деятельности.

В числе причин, препятствующих выезду мигрантов на работу за границу, можно назвать следующие: отсутствие у ходатайствующего документального подтверждения сведений о себе; наличие у него дефицитной в национальной экономике профессии или финансовой задолженности; достижение ходатайствующим призывного возраста или невыполнение им обязательств перед семьей; пребывание ходатайствующего под следствием; неурегулированность отношений с органами безопасности; отсутствие гарантий о возвратном характере трудовой эмиграции; возникновение форс-мажорных обстоятельств; нежелание ходатайствующего принять на себя обязательства о выполнении общепринятых норм.

2. Арсенал методов экспансионистской политики, призванных облегчить "завоевание" иностранных рынков труда: демпинг рабочей силы, стимулирование сопутствующего экспорта товаров, производимых внутри страны (т. е. трудоустраиваются такие группы граждан, работа которых за рубежом потребует экспорта отечественной продукции); создание условий для длительной работы за рубежом (например, обеспечение завербованной рабочей силой не только строительства объектов, но и их эксплуатации); расширение зоны географического рассредоточения и профессионального состава своих эмигрантов; ориентация системы подготовки кадров на потребности стран-реципиентов, причем иногда подготовка кадров ведется за счет принимающих стран; регулирование платы за посреднические услуги.

3. Структурная политика, основными целями которой выступают: предотвращение утечки за рубеж работников дефицитных специальностей и кадрового "ограбления" трудодефицитных регионов. Среди основных элементов структурной политики можно выделить следующие: лимитирование выдачи заграничных паспортов, запрет (прямой и косвенный) на выезд отдельных категорий работников и введение эмиграционных квот; установление сроков обязательной работы в стране после завершения образования за государственный счет; выделение приоритетных регионов страны по критерию занятости; дифференциация ставок валютных платежей трудящихся эмигрантов.

4. Меры по защите прав трудящихся-эмигрантов путем использования двусторонних соглашений и контрактной формы найма рабочей силы для работы за границей, которая призвана обеспечить определенные экономические и социальные гарантии путем организации учреждений, фондов, представительств, назначения специальных должностных лиц и т.д. в целях контроля за выполнением условий международных соглашений по трудовой миграции, решения спорных вопросов в стране пребывания мигрантов и соблюдения их основных прав.

Особого внимания в связи с этим заслуживает опыт создания специальных фондов, в задачи которых помимо контроля за соблюдением прав трудящихся-мигрантов и членов их семей входит накопление средств для обеспечения медицинского обслуживания, жилищного строительства, расширения сети школ и других нужд возвращающихся на родину мигрантов [4].

5.Новые подходы к миграционной политике и их оценка

Неспособность миграционных властей развитых стран решить многие проблемы внешней трудовой миграции, в частности проблемы нелегальной миграции и интеграции в принимающие общества крупных иноэтнических общин, делает очевидной необходимость поиска новых подходов и новых инструментов миграционной политики в начале XXI в.

Миграционные власти все более осознают необходимость сбалансированного, комплексного, многоуровневого и многостороннего управления миграционными процессами, одним из важнейших компонентов которого призвано стать противодействие факторам, порождающим миграцию [5]. Поэтому в миграционную политику стали все более активно включаться такие средства, как внешняя помощь, прямые иностранные инвестиции (ПИИ), меры внешней и внешнеторговой политики, которые призваны сдерживать эмиграцию населения из основных стран-доноров. Соответственно адресатами миграционной политики становятся не только прибывающие в развитые страны и проживающие там иностранцы, но и потенциальные мигранты. Вследствие этого миграционная политика получает более упреждающий характер и выходит на межгосударственный уровень, включая в свои рамки не только страны-реципиенты, но и страны-доноры. Средства помощи и развития, способствуя установлению благоприятного делового климата в последних, как правило, стимулируют экономический рост, создание рабочих мест, повышение доходов, разрядку социальной напряженности и демократизацию общества. Указанные меры способствуют в первую очередь сокращению эмиграции, порождаемой безработицей, нищетой и т. п., а впоследствии — эмиграции, вызванной надеждами на лучшую жизнь за рубежом.

Развитые страны по-разному определяют предпочтительность и степень использования того или иного противоэмиграционного средства. Западноевропейские государства отдают приоритет внешней помощи странам ЦВЕ, Турции, Северной Африки и Южной Азии. США поначалу также акцентировали на этом свое внимание, но, столкнувшись с обострением бюджетных проблем, перешли на внешнеторговые меры.

Внешняя помощь оказывается как отдельными государствами, так и международными организациями в форме финансово-экономической и технической поддержки развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Помощь призвана содействовать модернизации и наращиванию производства, формированию современной инфраструктуры, развитию человеческих ресурсов, планированию населения, оптимизации макроэкономических показателей в странах-получателях. Основная часть помощи предоставляется в форме государственного содействия развитию. По этой программе страны ОЭСР ежегодно выделяют другим странам примерно 0,3% их ВНП, хотя ООН призывает увеличить этот показатель до 0,7%, а самым бедным странам — до 0,15%.

Внешняя помощь может оказывать как прямое, так и косвенное влияние на миграцию. Прямое — через программы содействия репатриации и реинтеграции возвращающихся мигрантов, а также помощь конкретным районам или группам населения, имеющим высокие показатели эмиграции. Однако она, как правило, носит несистемный характер и имеет скорее вспомогательное значение. Гораздо ощутимее косвенное воздействие внешней помощи в рамках хозяйственных и демографических программ, которые призваны способствовать экономическому росту и сокращению различий в уровнях развития.

Активная финансово-экономическая помощь в настоящее время предоставляется ЕС его новым ассоциированным членам — странам ЦВЕ — в рамках программы РНАRЕ, принятой в 1989 г. Внешняя помощь показала себя эффективным инструментом и в отношении ряда НИС — Южной Кореи, Сингапура, Малайзии, Таиланда, где динамичный социально-экономический рост уже сказался в свертывании эмиграции. На ранних этапах индустриализации этих стран внешняя помощь сыграла особо важную роль в развитии системы образования и переподготовки, что, в свою очередь, дало возможность воспользоваться новыми технологиями.

Важную роль в ограничении эмиграции из развивающихся стран сыграла внешняя помощь, направленная на организацию и поддержку программ трудоемких общественных работ, а также программ, поощряющих развитие малого бизнеса в сельской местности и городах. Положительное влияние оказывает отложенный эффект демографических программ. По некоторым оценкам, если бы такие программы не проводились, население Земли было бы на 400 млн человек больше. Для наиболее бедных стран весьма значительна чрезвычайная помощь в случаях стихийных бедствий. К примеру, помощь продовольствием позволяет уменьшить миграцию, порождаемую голодом.

В целом, однако, на миграционные показатели большинства развивающихся стран внешняя помощь оказала слабый эффект. Это обусловлено колоссальным разрывом в уровне экономического развития, относительно малыми размерами внешней помощи, недостаточной ее увязкой с проблемами социально-экономического развития и регулирования рождаемости, предоставлением значительной ее части в виде военных поставок, отсутствием должной кооперации в решении миграционных вопросов между странами-донорами и странами-реципиентами. Если трудоизбыточная страна не считает нужным ограничивать эмиграцию, эффект помощи будет минимальным и временным, а в конечном счете нулевым, о чем говорит пример Филиппин. К этому следует добавить зачастую неэффективное использование государствами — экспортерами рабочей силы гуманитарной помощи и ее нерациональную структуру: значительная часть идет на оплату труда многочисленных иностранных советников. В Африке годовая зарплата одного такого эксперта может превысить бюджет целого министерства. Наконец, нет необходимых координирующих действий между странами — донорами помощи и международными организациями, что ведет к дублированию программ. Учитывая недостаточную эффективность внешней помощи, бюджетные проблемы развитых стран, можно предположить, что дальнейшее увеличение ее размеров маловероятно. Необходимы корректировка стратегии внешней помощи и рационализация практических средств ее осуществления в направлении большей ее адресности тем категориям населения и регионам стран-доноров, которые отличаются особой склонностью к эмиграции.

Так, в менее развитых странах внешнюю помощь целесообразно направить в первую очередь на поддержку структурных реформ, а в более развитых (например, Турция) — на стимулирование трудоемких отраслей промышленности, социальной инфраструктуры и предпринимательства.

Что же касается ПИИ, то связь между их масштабами и динамикой эмиграции просматривается достаточно четко. Зарубежные инвестиции понижают эмиграцию двояким образом: непосредственным увеличением числа рабочих мест в самих зарубежных филиалах ТНК, на связанных с ними национальных предприятиях и в секторах; стимулированием роста и модернизации всей экономики благодаря внедрению новой технологии и передовых методов управления, повышению квалификации рабочей силы и облегчению доступа страны на мировые рынки. Прямое воздействие ТНК на занятость населения в развивающихся странах оценивается как достаточно ограниченное: 1—2% экономически активного населения занято в филиалах ТНК, а с учетом рабочих мест, возникающих в смежных сферах, этот показатель увеличивается до 10% в несельскохозяйственных отраслях. Гораздо более значимым является косвенное влияние ТНК на занятость и миграцию, особенно в производствах, ориентированных на внутренний рынок. Экспортные производства зачастую носят анклавный характер, менее связаны с остальной экономикой и создают меньше рабочих мест в смежных отраслях.

Сказанное о связи эмиграции и зарубежных инвестиций больше относится к странам со средними и высокими подушевыми доходами, чем к странам с низким уровнем жизни. Во-первых, уровень иностранных капиталовложений в последние невысок. Во-вторых, весьма низок их мультипликационный эффект в силу отсутствия необходимых условий для экономического роста (необходимой инфраструктуры, рабочей силы и т. п.). В-третьих, такие капиталовложения, как показывает опыт США и Японии, могут стимулировать эмиграцию, в том числе и между самими развивающимися странами через межфирменное в рамках ТНК движение специалистов. В-четвертых, денежные поступления от экспорта рабочей силы могут перекрывать поступления внешних финансовых средств. Например, в Таиланде на рубеже 80—90-х гг. прошлого века это превышение было трехкратным, в Бангладеш — тысячекратным.

Ослабление торгового протекционизма развитых государств по отношению к развивающимся и переходным экономикам может способствовать упорядочению миграционных потоков благодаря росту занятости в экспортных производствах. Вместе с тем развитые страны, опасаясь снижения конкурентоспособности важных для них секторов экономики, допускают менее развитые государства далеко не на все свои рынки. Особенно высокими заслонами ограждается трудоемкая продукция. Вследствие этого развивающиеся страны ежегодно терпят огромные убытки: 100 млрд дол. на сельскохозяйственных продуктах и 50 млрд дол. на текстильной и швейной продукции, что в совокупности оценивается в 5% их ВВП. Эти убытки возрастают также из-за снижения импортных тарифов и внутренних цен в развивающихся странах, к чему обязывают программы либерализации торговли. Негативно сказывается и одномоментность осуществления подобных программ, возникающая еще до того, как развивающиеся страны успеют создать прочную экспортную базу и решить проблему внешнего долга.

Таким образом, низкая эффективность инструментов помощи и развития при решении миграционных проблем во многом связана с отсутствием комплексного подхода при их осуществлении. Значительных результатов от их использования можно ожидать лишь в средне- и долгосрочной перспективе при условии взаимного учета интересов стран истока и приема мигрантов, кооперации между ними, связи с политическими инициативами по восстановлению мира и стабильности на планете и в отдельных регионах.

6.Состояние и потенциал внешней трудовой миграции в Республике Беларусь

Анализ и учет миграционных процессов в Республике Беларусь ведется с 1994 г. За все время существования лицензионного порядка официально было трудоустроено за рубежом более 24 тыс. человек, в том числе не менее половины в Российской Федерации. В последние годы, однако, удельный вес миграционных перемещений в Россию снижается в связи с ростом потоков в другие страны: США, Великобританию и пр. Среди мигрантов преобладают молодые люди в возрасте до 24 лет. Большинство выбывающих на работу за пределы Беларуси выезжают из Минска. Из общего числа трудящихся-мигрантов подавляющая часть заключает контракты на выполнение работ, связанных с применением преимущественно физического труда. Так, трудовая миграция в Россию, связанная с умственным трудом, составляет всего около 6%. Российских работодателей интересуют в первую очередь рабочие строительных и сельскохозяйственных специальностей, специалисты нефтегазового комплекса и транспортники. Работать в России чаще всего приходится вахтовым методом по 40—60 суток; география потоков носит ярко выраженный избирательный характер. Они направлены главным образом в Западную Сибирь (более 80%) и Центральный район (около 9%). Остальные распределяются между Восточно-Сибирским, Северо-Кавказским и северными районами России.

Образовательный уровень выезжающих в Россию работников довольно высок: около 80% имеют среднее и среднее специальное образование, 10% — высшее. Образовательная и профессиональная структура занятости белорусов в других странах иммиграции в точности повторяет структуру в Российской Федерации. Большинство эмигрантов, несмотря на образование, заняты преимущественно ручным, наименее привлекательным, тяжелым и плохо оплачиваемым трудом. Такие рабочие места, как правило, не пользуются спросом у местного населения. Подавляющая часть выехавших для работы за рубеж из Республики Беларусь мужчины, как, собственно, и приезжающие в Беларусь трудящиеся-мигранты.

В Республику Беларусь с 1994 г. для работы по трудовым контрактам прибыло около 10 тыс. человек. Едут чаще всего для организации совместных предприятий, проектов, строительства газопровода, создания финансовых групп. Востребован в основном руководящий персонал или высококвалифицированные специалисты, хотя определенная часть прибывающих находит себе работу в строительстве и сельском хозяйстве, требующих применения физического труда. Примечательно и то, что если из Беларуси в другие страны едут в основном молодые работники в возрасте до 24 лет (таковых более половины), то в Беларусь, напротив, приезжают лица старше 40 лет (таковых более одной трети).

Основной миграционный поток в Беларусь идет из России, Казахстана, Украины. Прибывшие из этих государств в 2003 г., как и в 2002 г., составили около 86% общего числа мигрантов из стран СНГ и Балтии. Из других стран в Республику Беларусь традиционно приезжают с торговыми целями вьетнамцы (около 1%).

Миграционный процесс охватил в настоящее время все области республики. Большая часть приезжающих из Украины прибывают на работу в Брестскую область (более 70%). Это объясняется разными темпами реформ экономики двух стран, более тяжелой финансовой ситуацией в Украине, безвизовым режимом въезда в Республику Беларусь и, конечно же, соседством стран. Остальные въезжающие распределились следующим образом: 15% приходится на наиболее развитые в промышленном отношении регионы — Минск и Минскую область, заметная часть оседает на загрязненных в результате чернобыльской аварии территориях, испытывающих особенно острую нехватку кадров [6].

Итоги общенационального социологического опроса, проведенного в апреле 2002 г. Независимым институтом социально-экономических и политических исследований (НИСЭПИ), говорят о том, что почти половина белорусов (49,7%) хотели бы выехать на постоянное место жительства за рубеж. Среди стран, куда бы хотели эмигрировать белорусы, лидирует Германия — 16,5%, затем следуют США — 9,4%, Россия — 4,9%, Польша — 4,6% и страны Балтии — 1,8%. И это неудивительно, ведь Германия опережает нашу страну по качеству жизни почти в 7,5 раза, США — более чем в 7 раз, а средняя зарплата в Польше почти в 4 раза превышает оплату труда в Беларуси.

Даже Литва в последнее время стала притягательным местом трудоустройства для белорусов, россиян, украинцев и выходцев из Азии. В 2003 г. разрешение заниматься трудовой деятельностью в Литве было выдано 800 гражданам из 34 стран, в 2004 г. квоту намерены увеличить до 1000 человек. И поскольку Литва испытывает потребность в специалистах в области судостроения, нефтепереработки и химической промышленности, то может оказаться, что Беларусь вскоре начнет искать замену своим химикам [7].

В то же время реалии таковы, что дальнейший рост трудовой миграции из Беларуси будет происходить в основном в Россию. Это связано с формированием общего рынка труда в рамках Программы совместных действий по унификации законодательства в социально-трудовой сфере и сближению уровней социальных гарантий граждан Беларуси и России, с географической близостью стран, реальной возможностью найти в России работу, безвизовым режимом и, что немаловажно, знанием языка.

По данным социологических опросов, основным мотивом выезда является желание заработать, из нематериальных стимулов — желание повысить свой профессиональный уровень.

В конце 90-х гг. появился новый вид трудовой миграции, быстро набирающий темп, — студенческая. Она связана с активизацией деятельности фирм, занимающихся трудоустройством белорусских студентов во время летних каникул в США и некоторых странах Западной Европы (Великобритания, Норвегия, Ирландия и т. д.), поскольку для выезда студентов существует облегченный визовый режим. Студенты выезжают в основном на сезонные сельскохозяйственные работы, для работы на фермах, в сфере гостиничного сервиса, услуг и досуга. Основной мотив студенческой трудовой миграции — улучшение материального положения в связи с необходимостью оплачивать учебу, изучение иностранных языков, знакомство с чужой культурой, желание испытать себя и т.д. Возраст выезжающих в основном до 24 лет, хотя есть страны, которые принимают молодежь только до 20 лет (например, Великобритания).

В последнее время большое распространение получают зарубежные стажировки научных работников, вузовских преподавателей, аспирантов, обучение студентов в университетах и других научных центрах. Они связаны, главным образом, с выполнением обязательств по контрактам и зарубежным грантам. Мировой опыт показывает, что такие временные поездки за рубеж в ряде случаев можно рассматривать как первый шаг к интеллектуальной миграции — "утечке умов". По мировым оценкам, миграция научных работников в размере до 1% считается нормальным явлением. Беларусь вписывается в этот показатель: количество эмигрировавших ученых пока не превышает 0,2% общего числа научных работников. За последние 5 лет из Республики Беларусь уехали около 400 ученых, из них 60 докторов наук и около 200 кандидатов [8]. Тем не менее в Концепции национальной безопасности страны сокращение числа научных и научно-педагогических кадров и притока молодежи в сферу науки было названо одним из факторов, создающих угрозу безопасности страны в гуманитарной сфере.

7.Проблемы внешней трудовой миграции в Беларуси

Изменения в политической, экономической и социальной сферах, вызванные развалом Советского Союза, чрезвычайно обострили проблемы миграции в Беларуси. Отсутствие миграционного законодательства, прозрачность границ привели к тому, что республика оказалась открытой для массового притока мигрантов, все больше превращаясь в транзитное "окно" в Западную Европу. В связи с ужесточением иммиграционной политики западноевропейских государств Беларусь стала выполнять роль "накопителя" для лиц, которые не смогли эмигрировать на Запад.

Проблемы миграции чрезвычайно обострились в связи с Чернобыльской катастрофой, обострением межнациональных конфликтов, вступлением Беларуси на сложный путь структурной перестройки экономики, перевода ее на рыночные отношения.

Радикальные экономические преобразования существенно влияют на занятость трудоспособного населения, усиливают напряженность на рынке труда. Несмотря на быстрое сокращение общей численности населения республики, его трудоспособная часть в течение 2001—2005 гг. еще будет расти: прирост за пятилетие составит более 240 тыс. человек. В то же время, чтобы поднять рост производительности труда за пятилетие на 145—150%, необходимо высвободить из народного хозяйства до 300 тыс. человек. Это говорит о том, что рост трудоспособного населения будет происходить на фоне заметного высвобождения занятых из народного хозяйства. Учитывая, что уже сейчас 12% экономически активного населения заняты в неформальном секторе экономики и 3% по отношению к указанной части составляет зарегистрированная безработица, вполне понятным становится стремление части населения найти применение своим силам за пределами республики.

При этом Беларусь в целом обладает вполне конкурентоспособной на мировом рынке труда рабочей силой. По индексу развития человеческого потенциала (ИРЧП) за 2003 г. мы находимся на 53-м месте из 174 стран. Возрастание ИРЧП с 0,788 в 2002 г. до 0,804 в 2003 г. достигнуто в основном за счет роста совокупного валового показателя числа поступивших в учебные заведения и соответствующего роста индекса уровня образования с 0,92 до 0,95. По уровню образования мы опережаем такие страны, как Швейцария, Люксембург, Португалия, а уровень грамотности взрослого населения у нас выше, чем в Италии, Испании, Греции и др. [9, 20—21]

В то же время в плане сохранения и приумножения человеческого капитала нельзя не видеть подстерегающие Беларусь опасности. Усиление открытости национальной экономики в условиях глобализации втягивает национальный рынок труда в мировой, предопределяя его функционирование в качестве сегмента последнего в соответствии с присущими ему законами и закономерностями, которые определяют движение рабочей силы в регионы, обеспечивающие  наиболее эффективное и рациональное ее использование. Они же в значительной степени находятся за рамками белорусского сегмента мирового рынка труда, отсюда возникает опасность неконтролируемой и зачастую безвозвратной миграции рабочей силы за границу на более привлекательные сегменты мирового рынка труда. "Многое указывает на то, — говорится в Национальном отчете о человеческом развитии за 2003 г., — что в международном разделении труда Республика Беларусь становится своеобразным инкубатором высококвалифицированных кадров для всего остального мира" [9, 22]. В перспективе такая ситуация грозит не возвышением человеческого капитала, а его невосполнимыми потерями. По экспертным оценкам, подготовка одного доктора наук обходится стране в 600 тыс. дол. США. В среднем за год в эмиграцию из Беларуси уезжают 50 научных работников, имеющих ученую степень доктора или кандидата наук. Кроме того, выезд за границу специалистов такого уровня может привести к потере возглавляемой ими научной школы, цепной реакции выезда руководимых ими аспирантов и научных сотрудников.

Экономически безопасной и способствующей накоплению человеческого капитала можно считать такую внешнюю трудовую миграцию, которая, во-первых, не сокращает трудовой потенциал страны; во-вторых, обеспечивает прирост ее национального богатства за счет рационального использования национальной рабочей силы на различных сегментах мирового рынка труда и/или включения в трудовой процесс неиспользованной на национальном сегменте мирового рынка труда рабочей силы. При этом необходимо соблюдение условий возвратной миграции работников и возвращение на родину, хотя бы частично, денежных средств, заработанных за границей.

Важной особенностью предложения белорусской рабочей силы на различных сегментах мирового рынка труда является и то, что значительная его часть осуществляется нелегально. Точных данных на сей счет нет, но, по различным экспертным оценками, около 50 тыс. белорусских работников нелегально трудятся за рубежом.

Нелегальных трудовых мигрантов не останавливает даже то, что за границей они лишены социальных гарантий, предусмотренных в соглашениях по линии MOM и МОТ, а также в двусторонних межгосударственных соглашениях. Их труд зачастую оплачивается ниже, чем труд местных работников, у них возникают проблемы с консульской защитой своих прав, иногда с получением и вывозом на родину заработанных денег. Смягчить негативные последствия внешней трудовой миграции призвано целенаправленное регулирование государством данного процесса. Оно осуществляется посредством использования взаимосвязанных систем законодательного, экономического и оперативного (организационно-хозяйственного) регулирования. При этом законодательные методы обеспечивают формирование соответствующей правовой основы миграции и опираются на основной закон страны — Конституцию Республики Беларусь.

8.Экономическое и оперативное воздействие на процессы внешней трудовой миграции в Республике Беларусь

В сложившейся социально-экономической и демографической ситуации все более важную роль начинает играть экономический механизм регулирования внешней трудовой миграции.

Роль государства как экономического регулятора трудовой миграции заключается в определении целей, национальных приоритетов, выработке механизма их реализации, включая выбор регуляторов, обеспечивающих получение системного эффекта.

Привлечение иностранной рабочей силы в Республику Беларусь осуществляется с учетом экономической целесообразности, в интересах защиты внутреннего рынка труда и обеспечения приоритетного права белорусских граждан на труд. Преимущество отдается высококвалифицированным специалистам, а также тем иностранным гражданам и лицам без гражданства, которые инвестируют в экономику страны, создают на ее территории иностранные и совместные предприятия, а также осуществляют подготовку и переподготовку кадров на уровне современных требований.

Иностранные граждане и лица без гражданства, являющиеся учредителями, руководителями, консультантами, инструкторами предприятий с иностранными инвестициями и благотворительных фондов, зарегистрированных в качестве юридических лиц Республики Беларусь, привлекаются для занятия трудовой деятельностью без получения такими предприятиями и фондами соответствующих разрешений (лицензий). Беларусь также открыта для иностранных инвесторов и работников, которые восполняют нехватку финансовых и трудовых ресурсов в районах, пострадавших от чернобыльской аварии, используются на сезонных сельскохозяйственных и ремонтно-строительных работах.

В деле привлечения в республику необходимых ей кадров большую роль играет тесная увязка регулирования миграционных процессов с мерами, направленными на социально-экономическую и экологическую стабилизацию. Изучение мирового опыта показывает, что сейчас почти во всех странах мира основным методом государственного регулирования социальных процессов является разработка национальных программ.

Основной источник финансирования таких программ — государственный бюджет. Он является также существенным рычагом воздействия и на миграционные процессы, позволяя либо стимулировать миграционную активность, либо сдерживать ее (депортация нелегалов). В то же время его возможности в Республике Беларусь ограничены.

К примеру, мощным фактором возврата на родину белорусских ученых и высококвалифицированных специалистов в области высоких технологий могло бы быть повышение уровня зарплаты. По оценке российских экспертов, для активизации "интеллектуальной компоненты" инновационного развития необходимо, чтобы средняя зарплата составляла в этой сфере не менее 200 дол. США в месяц для начинающих и не менее 500 дол. США в месяц для научных работников [9, 86]. Для нашей экономики такие цифры в самой ближайшей перспективе недостижимы. А поскольку ценовую конкурентную борьбу за возвращение "умов" республика пока в полной мере выиграть не в состоянии, можно задействовать иные рычаги: повышение социального престижа высококвалифицированных научных работников; создание комфортного для работы психологического климата; содействие внедрению в практику воздаваемых учеными научно-технических разработок через льготное налогообложение использующих их субъектов хозяйствования (при условии их спонсорской поддержки науки); льготное таможенное обложение ввозимого научными работниками оборудования, книг и других атрибутов исследовательской деятельности; налаживание деловых и гуманитарных контактов с выехавшими за границу работниками.

Также и в сфере экспорта белорусской рабочей силы государство лишь ограничивается регламентацией деятельности трудовых мигрантов, выдавая частным фирмам, занимающимся трудоустройством за границей лицензии на 5 лет и контролем за заключением мигрантами с работодателями контрактов, в которых оговариваются условия оплаты, жилья, сверхурочные работы, социальное страхование на случай болезни и пр. В материальном же плане оно мало чем может помочь белорусским эмигрантам.

Ограниченность государственных финансовых ресурсов диктует необходимость, с одной стороны, создания соответствующих условий по использованию на родине накопленных за границей денежных средств мигрантов для открытия собственного дела в рамках самозанятости малого и среднего бизнеса, с другой — усиления взаимодействия с международными организациями. В настоящее время отмечается определенная динамика в развитии сотрудничества с представительством MOM в Республике Беларусь. В мае 1999 г. было ратифицировано Соглашение о сотрудничестве между правительством Республики Беларусь и Международной организацией по миграции. Соглашение предусматривает осуществление деятельности MOM в Республике Беларусь в соответствии с решением руководящих органов Организации и с учетом имеющихся в ее распоряжении средств по выполнению следующих миграционных программ: укрепление потенциала национальных структур в сфере миграции; оказание консультативных услуг; техническое сотрудничество по миграционным вопросам; информирование по вопросам миграции; оказание помощи в миграции гражданам Республики Беларусь, иностранным гражданам, лицам без гражданства, беженцам, лицам, нуждающимся в подобной помощи, а также в возвращении квалифицированной рабочей силы и в выборочной миграции.

Вступление Республики Беларусь в MOM придало бы новый импульс взаимоотношениям обеих сторон, способствовало бы успешной реализации Соглашения о сотрудничестве, а также целевых программ в области миграции.

Для более успешного продвижения белорусской рабочей силы на международный рынок труда, сбалансированности экспортно-импортных потоков экономической миграции населения ведется работа по активизации усилий белорусских загранучреждений в изучении конъюнктуры рынка труда стран аккредитации, поиске партнеров по экспорту излишков рабочей силы из Беларуси. Решение этих задач настоятельно требует учреждения в ряде дипломатических представительств нашей страны за рубежом должности региональных уполномоченных по вопросам миграции.

Департаментом по миграции проводится целенаправленная работа по защите внутреннего рынка труда и государственному регулированию использования в стране труда иностранцев. В этих целях в соответствии с Государственной миграционной программой Республики Беларусь ежегодно проводятся республиканские проверки законности привлечения и использования иностранной рабочей силы. В 1998 г., например, единовременным обследованием было охвачено 862 субъекта хозяйствования негосударственной формы собственности, в 1999 г. — 897 субъектов хозяйствования строительного комплекса, в 2000 г. — 5977 субъектов хозяйствования сферы торговли и обслуживания, в 2001 г. — 1500 субъектов хозяйствования промышленного комплекса. В результате проверок в 1998 г. было выявлено 113 нелегально занятых иностранных граждан, в 1999 г. — 26, в 2000 г. — 55 и в 2001 г. — 23. К нарушителям миграционного законодательства применяются оперативные меры воздействия.

В последние годы осуществлен ряд мер по усилению контроля за незаконно работающими иностранцами, прибывшими из республик бывшего СССР. Постановлением Совета Министров от 14 февраля 2000 г. № 198 "Об освобождении отдельных организаций от платы за выдачу специальных разрешений (лицензий) на привлечение в Республику Беларусь иностранной рабочей силы" в Брестской области был урегулирован статус граждан Украины из приграничных Волынской и Ровенской областей, работавших на предприятиях г. Бреста на постоянной основе более 10 лет. В соответствии с требованиями Закона "Об иммиграции" по предложению Министерства труда правительством принято постановление о легализации положения на территории страны граждан государств — участников СНГ, въехавших в разные годы на территорию Республики Беларусь и принятых на работу субъектами хозяйствования сельскохозяйственной отрасли в силу нехватки кадров. В настоящее время упорядочен правовой статус свыше 3 тыс. таких граждан.

Таким образом, проблемы внешней трудовой миграции решаются Республикой Беларусь в строгом соответствии с национальным законодательством, концепцией государственной миграционной политики, международными документами.

ЛИТЕРАТУРА

1. Белорусский рынок. 2002. № 5; 2002. № 22.
2. http://www.un.org.
3. http://europa.eu.int.
4. Балацкий Е. Государственное регулирование экспорта рабочей силы // Мировая экономика и международные отношения. 1994. № 8. С. 135—144; Международные экономические отношения / Под общ. ред. В. Е. Рыбалкина. М., 1997. С. 158—160; Акопова E.С., Воронкова О.Н., Гаврилко Н.Н. Мировая экономика и международные экономические отношения. Ростов н/Д, 2000. С. 336—337.
5. Цапенко И. От иммиграционного контроля к управлению миграционными процессами // Мировая экономика и международные отношения. 2001. № 10. С. 23—33.
6. Советская Белоруссия. 2001. 8 января; Белорусский рынок. 2002. № 9; 2004. № 4.
7. Белорусский рынок. 2004. № 3.
8. Там же. 2002. № 44.
9. Человеческий потенциал Беларуси: экономические вызовы и социальные ответы: Национальный отчет о человеческом развитии. Мн., 2003.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.