Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 2


международное право — международные организации

РЕСПУБЛИКА БЕЛАРУСЬ ПОСЛЕ РАСШИРЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: ШЕНГЕНСКИЙ ПРОЦЕСС И КОНЦЕПЦИЯ СОСЕДСТВА

Дмитрий Лойша

Лойша Дмитрий Николаевич — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Расширение Европейского союза существенно увеличивает его роль и значение. С 1 мая 2004 г., даты вступления в силу Договора о присоединении, членами ЕС являются 25 государств, население которых составляет 450 млн человек, а ВВП — 10 000 млрд евро1. Это означает, что сотрудничество с Европейским союзом имеет огромное значение для Республики Беларусь как государства с европейскими историческими и культурными традициями. Впервые за тысячу лет соседства Беларусь отделена от Польши и Литвы так называемым "бумажным занавесом"2. Вне всякого сомнения, такое разделение негативно сказывается на проевропейской ориентации белорусов, особенно если учитывать имевшие место многовековые исторические, культурные, научные и экономические связи с данными странами.

Сплоченность государств Европейского союза значительно возросла с принятием Единого европейского акта в 1986 г. и в связи с заключением Договора о Европейском союзе в 1992 г. В числе прочего эти акты предусматривали передачу институтам ЕС полномочий в вопросах иммиграционной и визовой политики, предоставления убежища, сотрудничества органов полиции и судов. Именно такое поэтапное включение в правовую систему Европейского союза сфер регулирования, которые государства не были готовы передать сразу и полностью в ведение органов ЕС и согласиться с коммунитарным методом принятия решений, привело к делению права ЕС на опоры, характеризующие различную степень вовлеченности институтов Европейского союза в их регулирование.

Дальнейшее развитие правовой мысли в отношении европейской интеграции характеризовалось осознанием общности европейских стран. Происходило изменение целей ЕС от формулировки "ликвидировать барьеры, разделяющие Европу"3, закрепленной в Парижском и Римских договорах и отвечающей реалиям 50-х гг. XX в., к понятию "воссоединенной Европы" и единого европейского пространства, представленному в проекте Конституции для Европы4. Это констатирует завершение формирования идеи расширения ЕС в восточном направлении и наполнение ее реальным содержанием в конце 80-х гг. прошлого столетия. Исходя из целей ЕС и тенденций его развития, Республика Беларусь также вправе рассчитывать на более тесные отношения с Европейским союзом в будущем.

Критерии вступления в ЕС содержатся в статье 49 Маастрихтского договора5. Однако эти критерии требовали детализации и потому были развиты в последующих документах. Подробный перечень условий для вступления в ЕС получил название "Копенгагенские критерии", поскольку они получили закрепление в Заключительном акте Европейского совета, состоявшегося в Копенгагене в 1993 г. Эти критерии были в последующем уточнены в Заключительном акте Европейского совета, созванного в 1995 г. в Мадриде. Следует упомянуть основные критерии, в том числе соблюдение государствами принципов верховенства права, демократии, уважение основных свобод и прав человека, национальных меньшинств, создание эффективной рыночной экономики, способной выдержать конкуренцию со странами ЕС. Это политические и экономические критерии. Кроме того, серьезной задачей для молодых демократий Центральной и Восточной Европы стало обязательство привести национальное законодательство в соответствие с европейским и имплементировать необходимый массив законодательства Европейского союза.

Процесс приведения национального законодательства государств-кандидатов в соответствие с законодательством ЕС начался уже в первой половине 90-х гг. прошлого столетия. Для увеличения эффективности правовых реформ был организован ряд мероприятий, в том числе проведение ежегодных встреч представителей ЕС и государств-кандидатов, заключение соглашений с ЕС, активизация регионального сотрудничества между самими государствами-кандидатами в рамках Вышеградской группы, Центрально-Европейской инициативы и других образований6. В целом происходило постепенное сближение договорно-правовой базы кандидатов с государствами ЕС в большинстве областей сотрудничества. Между ЕС и государствами ЦВЕ были заключены соглашения о торговле и сотрудничестве (Free Trade and Co-operation Agreements), а затем — европейские соглашения (Europe Agreements), которые закрепляли намерение государств продолжать интеграцию с Европейским союзом вплоть до присоединения7. После доклада Еврокомиссии, сделанного в 1998 г., о соответствии государств-кандидатов политическим критериям членства в ЕС последовал этап открытия переговоров о вступлении. Для 10 наиболее успешных кандидатов результатом переговоров стало заключение в 2003 г. Договора о присоединении к ЕС8, который представляет собой вместе с приложениями объемный документ, детально регламентирующий порядок и условия вступления в ЕС, уступки, права и обязательства государств — участников Договора до и после расширения Европейского союза.

Однако путь в ЕС, пройденный государствами ЦВЕ за последние 15 лет, нельзя назвать легким и безболезненным. Он был сопряжен с серьезной реконструкцией государственного аппарата, переориентацией экономики, изменением стереотипов в обществе. В свою очередь европейская интеграция также набирала обороты, постоянно увеличивая объем обязательств, подлежащих выполнению государствами — кандидатами на вступление в ЕС.

Только в 1997 г. в Амстердамском договоре, который оформил инкорпорацию Шенгенского права9 (Schengen acquis) в систему ЕС, появилось положение о том, что имплементация достижений Евросоюза в этой области также является обязательным условием вступления в ЕС. К Шенгенскому праву относятся вопросы визовой, иммиграционной политики, сотрудничества судов и органов внутренних дел, закрепленные в рамках 1-й и 3-й опор права ЕС. Имплементация положений в этих сферах правового регулирования стала серьезным вызовом даже для "старожилов" ЕС и оказалась еще более тяжелой задачей для молодых государств с относительно неустойчивой экономикой.

Не вызывает сомнения тот факт, что Шенгенское право играет очень важную роль в правовой системе ЕС, и, пожалуй, это основная причина того, что существующие члены ЕС не хотят снижать достигнутый уровень сотрудничества в данной сфере для облегчения положения государств-кандидатов. Эта сфера традиционно относилась к исключительной компетенции государств, поскольку является основой их национальной безопасности. Вместе с тем передача полномочий по регулированию этих отношений наднациональному органу является, несомненно, значительным шагом вперед в деле европейской интеграции. С другой стороны, такая передача — весьма трудоемкий процесс, который требует много времени на согласование позиций. Особенно большие трудности возникают, когда дело доходит до реализации принятых положений "на местах". В отношении Шенгенского права актуально широко распространенное выражение, что цепь прочна настолько, насколько прочно ее самое слабое звено. Потому ЕС уделяет большое внимание полноте выполнения государствами принятых на себя обязательств. Стоит хотя бы заметить, что для таких стран, как Италия и Греция, путь от подписания до вступления в силу Шенгенских соглашений занял 7 лет10.

Имплементация соседними с Беларусью государствами — кандидатами на вступление в ЕС Шенгенского законодательства имеет особое значение для Республики Беларусь и влечет определенные последствия. Дело в том, что в результате этого процесса оказываются затронутыми интересы нашего государства, что обусловливает необходимость изучения последствий, а также минимизации негативных и развития позитивных тенденций Шенгенского процесса в соседних государствах.

Заключение Амстердамского договора в 1997 г. стало началом развития концепции "Пространство свободы, безопасности и правопорядка", которая сформулирована в измененной статье 2 Договора о Европейском союзе11. Причем эта концепция включает в себя не только свободу передвижения лиц, но и все условия, обеспечивающие безопасность и правовое сопровождение такого передвижения и нахождения в этом пространстве. Сюда же относится и собственно уровень правового развития в государствах в отношении основных прав и свобод человека. Многие исследователи считают обоснованным вывод о том, что создание такого пространства предполагает обеспечение свободы, безопасности и справедливости внутри пространства не только за счет внутреннего развития права в этом пространстве, но и за счет усиления внешних границ и уменьшения негативного влияния извне12. Данный тезис подтверждают определения и толкования, приведенные в Амстердамском договоре13, Венском плане действий 1998 г.14, Заключительном акте президентства, принятом в Тампере в 1999 г.15  Например, в Венском плане действий понятие свободы определено как "право жить в законопослушной среде обитания"16.

Большие сомнения вызывает соответствие государств-кандидатов высоким требованиям, предъявляемым к обеспечению свободы, безопасности и правосудия. В то же время государства — "старожилы" ЕС не поступятся достигнутым уровнем ради принятия новых членов, что неоднократно озвучивали соседи новых членов ЕС — Германия и Австрия (позиция последних во многом определила те переходные положения, которые закреплены в Договоре о присоединении17).

Концепция "Крепость Европа", суть которой в усилении внешних границ ЕС для обеспечения безопасности внутри "крепости", получившая развитие после заключения Шенгенской конвенции 1990 г. и Маастрихтского договора, постепенно трансформируется в концепцию "Европа концентрических кругов", суть которой состоит в обеспечении нескольких уровней безопасности и сотрудничества в самом ЕС и в странах, граничащих с ним. Беларусь входит в "пояс безопасности" Европейского союза, что, с одной стороны, означает усиление контроля и проверок на границах ЕС — Беларусь, а с другой стороны, вызывает необходимость углубления сотрудничества ЕС с Беларусью в узкоспециализированных сферах, таких, как борьба с терроризмом, организованной преступностью, незаконной миграцией, транспортировкой людей, торговлей наркотиками. В целом этот процесс характеризуется углублением сотрудничества органов внутренних дел, юстиции и таможни.

Введение визового режима — серьезный шаг на пути к выполнению условий принятия в Шенгенское пространство. Для Республики Беларусь результатом этого шага становится разрушение трансграничных экономических, исторических и культурных связей, которые создавались на протяжении многовековой истории. Дело в том, что между Польшей, Литвой и Беларусью никогда не было жестких границ и визового режима, за исключением непродолжительных периодов. Более того, Беларусь оказывается вне процессов, которые происходят с наиболее близкими для нашего народа странами. И если ЕС имел основания и пошел на уступки в отношении визового режима для Болгарии и Румынии с учетом их намерения вступить в ЕС, то в отношении Беларуси оснований для таких уступок нет. Очевидно, что Беларусь будет стремиться к упрощению визового режима, что необходимо для нормального развития связей и контактов между странами.

Определенные визовые сложности для белорусов вызывает "неполное" членство в Шенгенском пространстве новых государств, введение переходного периода. На протяжении этого периода параллельно существуют визовые режимы государств Шенгенского договора и новых членов, для каждого из которых необходима отдельная виза. Шенгенская виза дает право транзита через страны ЦВЕ, но не наоборот. В то же время уже сегодня государства Восточной Европы предпринимают шаги по упрощению транзита и отмене транзитных виз между собой.

Кроме того, весьма высока вероятность поочередного вступления в Шенгенское пространство новых членов, в связи с чем будут возникать неопределенности в отношении визовых требований для граждан Беларуси. Шенгенская система вступила в силу через 5 лет после заключения Конвенции 1990 г. для таких государств, как Франция, Германия, Нидерланды, Бельгия. В то же время предполагается, что новые члены ЕС справятся с этой задачей за 3 года. Основанием для введения трехлетнего срока стало ограничение на трудовую миграцию из Восточной Европы в Западную, на чем настаивали Германия и Австрия — непосредственные соседи новых членов ЕС. В прямую зависимость с включением в Шенгенское пространство этот срок не ставится. Таким образом, имплементация Шенгенского права является необходимым условием для вступления в ЕС, но прием в это пространство откладывается на некоторый срок. Вероятно, такое решение необходимо для того, чтобы присоединение к Шенгенскому пространству происходило по мере завершения необходимой подготовки, что должно обеспечить высокий уровень безопасности в новых членах ЕС еще до снятия всех ограничений на передвижение лиц и отмены проверок на новых внутренних границах Европейского союза. В любом случае, для белоруса стоимость поездки в Польшу, Литву, Латвию увеличилась с введением визового режима, и увеличится еще больше с включением этих стран в Шенген.

Достаточно велика вероятность поочередного "одностороннего" включения новых членов ЕС в Шенгенскую/Визовую информационную систему второго поколения (ШИС)18. Подготовка и обучение соответствующих специалистов в государствах-кандидатах по Шенгенскому плану действий должны были завершиться в течение 2002 г. Заинтересованность участников Шенгенского пространства в скорейшем включении новых участников не вызывает сомнения. Показательно, что прецедент такого сотрудничества уже существует. Подтверждением служит неучастие в Шенгенском пространстве, но успешное сотрудничество в области обмена информацией в рамках ШИС (SIS) Великобритании19  и Ирландии20. Однако при такой ситуации, когда существуют независимые отличающиеся визовые требования и общая система обмена данными между государствами, обязательно возникнет вопрос о правомерности и последствиях включения "локальных" нарушителей визового режима, например, между Польшей и Беларусью, в общую базу данных ЕС, что обычно влечет отказ во въезде в любое государство ЕС.

Со вступлением в ЕС будет происходить ужесточение иммиграционной политики и политики в области трудоустройства и в новых членах ЕС. Сегодня многие белорусы работают в Польше и Литве, но ситуация изменится после вступления этих стран в ЕС, поскольку социальное законодательство и законодательство в области трудовой миграции в рамках ЕС более строгое.

Новые члены ЕС также принимают на себя обязательства по выполнению требований Дублинской конвенции 1990 г. об определении государства, ответственного за рассмотрение заявления о предоставлении убежища 21 , и последующих правовых актов ЕС в этой сфере. Поскольку граница с Польшей, Литвой, Латвией будет являться границей с ЕС, то основная работа по "отсеиванию" нелегалов ляжет на плечи данных государств и невольно на плечи Республики Беларусь. Усложнит эту работу также отсутствие соглашений о реадмиссии между Беларусью и новыми членами ЕС. Собственно, эти и другие, связанные с ними вопросы, решаются уже сегодня, формируя основу для дальнейшего сотрудничества.

Вступление в ЕС означает также добровольное ограничение договорной правоспособности государств-кандидатов в целом ряде сфер, которые относятся к исключительной компетенции ЕС. Это влечет необходимость внесения изменений в договоры о правовой взаимопомощи и прекращение соглашений о торгово-экономическом сотрудничестве с Республикой Беларусь. Добиться аналогичного уровня сотрудничества на двусторонней основе Беларусь уже не сможет, хотя в перспективе возможно заключение подобных соглашений на уровне ЕС.

Между Беларусью и ЕС в 1995 г. было заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, но его действие было приостановлено Европейским союзом по политическим мотивам. Поскольку иных документов, определяющих основы взаимоотношений между Республикой Беларусь и ЕС, не существует, то возникает ситуация правового вакуума в отношениях Беларусь—ЕС на фоне ограничения и сужения сферы двусторонних межгосударственных отношений.

Логично обратиться к документам ЕС, которые поясняют дальнейшую политику ЕС в отношении новых соседей после расширения. Основными документами на уровне ЕС в этой сфере являются:

1) сообщение Европейской комиссии для Совета Министров ЕС и Европейского парламента "Расширяющаяся Европа — соседи: новая система отношений с нашими восточными и южными соседями" от 11 марта 2003 г.22;

2) сообщение Европейской комиссии "Путь к новому инструменту о соседстве" от 1 июля 2003 г.23 

Эти документы, имеющие скорее общественно-политический, а не юридический характер, формулируют основы подхода ЕС к построению добрососедских отношений, созданию "кольца друзей" вокруг ЕС. Они также определяют план переориентации программ Phare24, Interreg25начиная с 2006 г. (по завершении действующих программ) на установление добрососедских отношений, финансирование программ трансграничного сотрудничества и развития трансграничных регионов. Там же говорится, что "…соседние страны являются важными партнерами ЕС в целях взаимного увеличения производства, экономического роста и роста внешней торговли, создания широкого пространства политической стабильности и действия принципа верховенства права, поощрения взаимного обмена человеческим капиталом, идеями, знаниями и культурой"26.

В документе "Расширяющаяся Европа…" приводятся слова Романо Проди (председатель Комиссии ЕС. — Д. Л.) о том, что всем соседним странам должен быть предложен доступ к единому рынку ЕС и возможность дальнейшей интеграции и либерализации для обеспечения свободы передвижения лиц, товаров, услуг и капитала. Если страна достигла этого уровня, то она подошла настолько близко к ЕС, не являясь его членом, насколько это возможно. Такое заявление прекрасно подтверждают отношения между ЕС и ЕАСТ (Европейская ассоциация свободной торговли), которые заключили соглашение о Европейском экономическом пространстве, по своим положениям аналогичное концепции Единого рынка в Договоре, устанавливающем Европейское сообщество 1957 г., с последующими изменениями и дополнениями.

Уже сегодня можно констатировать факт активизации сотрудничества ЕС — Беларусь в целях борьбы с терроризмом, нелегальной миграцией, торговлей наркотиками и пр. Учитывая вышесказанное, можно сделать вывод, что именно эта сфера сотрудничества наиболее интересна странам ЕС в отношениях с соседями. Кроме того, концепция добрососедства предполагает углубление сотрудничества между приграничными районами. Впрочем, исследователи ЕС и Польши полагают, что подобному сотрудничеству будет препятствовать сильная централизация власти в Беларуси и отсутствие необходимых полномочий у властей на местах.

Республике Беларусь необходимо выработать стратегию сотрудничества с Европейским союзом. Отмеченные выше документы представляют собой начало дискуссии о перспективах сотрудничества ЕС после расширения и обретения новых соседей. Комиссия ЕС рассчитывает получить ответ от государств, для которых имеет значение предлагаемая концепция добрососедства. Поэтому на уровне неофициальных заявлений МИД Польши представил документ, в котором Польша подтверждает необходимость сотрудничества с восточными соседями и готовность принять на себя непосредственную заботу по проведению политики соседства в отношении Беларуси, Украины и России27. МИД Беларуси также сделал неофициальное заявление, подтверждая готовность нашей страны сотрудничать и развивать отношения с государствами ЕС28. Сегодня нельзя рассматривать ЕС лишь как совокупность государств-членов в рамках классической межправительственной организации, наподобие Содружества Независимых Государств. Такие представления не соответствуют действительности и приводят к неправильному пониманию сути политики, механизмов принятия решений и осуществления деятельности ЕС. Правовая наука в нашей стране постепенно переориентируется на изучение права ЕС, что необходимо в целях развития сотрудничества и европейской интеграции. Вероятно, дальнейшая деятельность новых членов ЕС и инициативы Комиссии ЕС по развитию концепции соседства станут основой для построения отношений ЕС — Беларусь. Наше государство находится в "поясе безопасности" ЕС, поэтому Беларусь, со своей стороны, должна стремиться к более тесному сотрудничеству в сфере безопасности, параллельно добиваясь упрощения визового режима и развертывая взаимодействие в других областях.

Государства Восточной Европы и ЕС являются перспективными партнерами для развития сотрудничества с Республикой Беларусь. Они располагают знаниями и опытом по реформированию экономики и правовой системы, поскольку государства Восточной Европы прошли путь, который неминуемо предстоит пройти и нашему государству. В настоящее время Республика Беларусь имеет возможность пользоваться этими знаниями для постепенного достижения соответствия законодательства, прежде всего в экономической сфере, более разработанному и эффективному праву ЕС. Несомненно, Беларусь не может остаться вне процессов европейской интеграции, и сближение с нашими западными соседями имеет для нас большое значение.

Документы Комиссии ЕС и заявления Романо Проди декларируют возможность постепенно гармонизировать национальное законодательство с законодательством ЕС, участвовать в европейских международно-правовых инструментах, иметь стабильный выход на рынок ЕС и, в целом, развивать более тесное сотрудничество с ЕС на правах соседнего государства.

Подобная стратегия сближения полностью соответствует менталитету белорусов, предоставляя возможность осмотрительно и целенаправленно синхронизировать свое законодательство с европейскими acquis communautaire (законодательство ЕС. — Д. Л.), которые доказали свою применимость на практике, а также улучшать отношения и укреплять сотрудничество между нашими государствами.

Взаимодействие в сфере юстиции и внутренних дел активно осуществляется уже сегодня. ЕС финансировал проекты по развитию инфраструктуры и оформлению границы Республики Беларусь с Польшей и Литвой. Подобное сотрудничество и постоянные контакты происходят на уровне Министерства внутренних дел, Комитета пограничных войск и Министерства юстиции Республики Беларусь. Следующим шагом должно стать "размораживание" Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, а также улучшение отношений с Советом Европы и ОБСЕ.

Очень важно, чтобы новые государства — члены ЕС стали проводниками добрососедской политики ЕС и программ сотрудничества с Европейским союзом на субрегиональном уровне в отношении Беларуси. Суть в том, чтобы отношения развивались не только на уровне ЕС — Беларусь, но чтобы Польша или Литва были нашими непосредственными партнерами в проведении в жизнь программ и политики Европейского cоюза.

Республика Беларусь должна следовать своим экономическим, политическим и культурным интересам, исходя не только из реалий сегодняшнего дня и повседневных экономических потребностей в энергоносителях и сырье, но и из исторических традиций и родственности белорусской и других европейских культур. Только в рамках "Большой Европы" Беларусь имеет перспективы полноценного демократического, политического, экономического и национально-культурного развития.

Первым этапом такого развития станет добрососедское сотрудничество, инициативу которого уже выдвинул Европейский союз и которая получает свое оформление сегодня. Далее следует наиболее простой путь, предложенный Романо Проди, суть которого в том, что соседям должна быть предоставлена возможность доступа на рынок ЕС, а сближение и гармонизация законодательства приведут к тому, что соседи получат возможность достигнуть максимального уровня сближения с ЕС, не являясь его членами.

Республика Беларусь имеет все условия для более тесного и продуктивного сотрудничества с западными соседями. Наша страна не должна обособляться от государств, с которыми ее связывает более чем 700 лет общей истории: с Польшей и современной Литвой. Основная цель сотрудничества Республики Беларусь с Европейским союзом состоит в получении возможности полноценного самостоятельного экономического, политического и национально-культурного развития и вхождения в семью развитых европейских народов, с которыми мы связаны исторически, экономически и культурно.




Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.