Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 3


международное право — права человека

ИМПЛЕМЕНТАЦИОННЫЕ МЕРЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛОЖЕНИЙ КОНВЕНЦИИ О ПРАВАХ РЕБЕНКА 1989 г.

Олег Старовойтов

Старовойтов Олег Михайлович — преподаватель кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

1.Понятие и содержание национальной имплементации международных норм, закрепленных в Конвенции о правах ребенка

В международном праве для обозначения понятия "осуществление" норм международного права используется термин "имплементация". Термин употребляется в широком и узком смысле. В первом случае он означает все меры по реализации международно-правовых норм, во втором — их осуществление во внутригосударственной сфере. Большинство юристов-международников (А. С. Гавердовский, И. И. Лукашук, В. Ю. Калугин и др.) рассматривают термин "имплементация" в широком смысле и понимают под ним процесс воплощения в жизнь нормативных предписаний международного права как внутри государства, так и на международном уровне1. Совокупность средств, используемых государствами в целях осуществления предписаний норм международного права, принято именовать механизмом имплементации. Для него, как и для самого процесса имплементации, характерным является тесное взаимодействие правового и институционного начал, с одной стороны, и наличие международного и национального уровня функционирования — с другой2.

Национальная имплементация норм международного права представляет собой процесс реализации этих норм государством на своей территории в отношении всех лиц, находящихся под его юрисдикцией. При этом данный процесс рассматривается как сочетание правотворческой и организационной деятельности государства, направленной на обеспечение выполнения его международных обязательств. Имплементационный механизм каждого конкретного государства обладает как специфическими признаками, зависящими от особенностей внутренней правовой системы, так и общими признаками, характерными для любого государства. К последним, по мнению белорусского ученого В. Ю. Калугина, относятся правовые средства обеспечения выполнения международных обязательств на внутригосударственном уровне, система государственных органов, уполномоченных на реализацию международных обязательств, а также национальная правоприменительная практика3. Что касается выбора путей (средств) реализации международно-правовых норм, то в международном праве утвердилось правило о том, что это относится к компетенции государства, если только сами нормы не определяют способ своего применения4.

Следует отметить, что в международном праве достаточно широкое распространение получила практика включения в международные договоры специальных положений, определяющих порядок их имплементации. Особенно активно она используется при разработке международных соглашений в области прав человека. "Создавая международные акты о правах человека, — отмечает В. В. Гаврилов, — государства изначально пошли по пути включения в их состав особого блока имплементационных норм, задачей которых являлось обеспечение максимальной унификации действий отдельных стран по их реализации. Использование государствами подобных юридических средств имплементации было вызвано необходимостью достижения единообразного понимания сущности и содержания актов о правах человека и претворения их в жизнь на внутригосударственном уровне"5.

В настоящее время практически все международные документы о правах человека предусматривают обязательства государств регулировать соответствующие отношения на основе определенных правил, закрепляемых в этих актах. Не является исключением и Конвенция о правах ребенка, которая содержит общие меры по имплементации ее положений. Согласно статье 4 государства обязуются принимать все необходимые законодательные, административные и другие меры для осуществления признанных в Конвенции прав. При этом в отношении экономических, социальных и культурных прав они должны принимать такие меры в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов и, в случае необходимости, в рамках международного сотрудничества. Закрепление в статье 4 различных подходов к имплементации гражданских и политических прав и социально-экономических и культурных прав отразило преобладающую в то время (70—80-е гг. XX в.) концепцию о специфике последних как прав, которые государства должны реализовывать постепенно, по мере возможности. Государства также обязуются "широко информировать о принципах и положениях Конвенции как взрослых, так и детей" (ст. 42) и обеспечивать широкую гласность подготовленных Комитету по правам ребенка докладов в своих собственных странах (ст. 44(6)). В дополнение к вышеуказанным положениям общие имплементационные обязательства государств установлены в статье 2: "Государства-участники уважают и обеспечивают все права, предусмотренные настоящей Конвенцией, за каждым ребенком, находящимся в пределах их юрисдикции, без какой-либо дискриминации…", а также в статье 3(2), которая предписывает государствам обеспечить ребенку защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, и с этой целью принимать все соответствующие законодательные и административные меры.

Из анализа вышеуказанных статей следует, что государства, кроме законодательных и административных, должны принимать и другие меры для наиболее полной реализации прав детей, закрепленных в Конвенции. При этом определение соответствующих способов имплементации оставляется за самими государствами. Вместе с тем важную роль играет Комитет по правам ребенка, который посредством представления государству заключительных замечаний на его периодические доклады определяет, все ли соответствующие имплементационные меры были приняты. Кроме того, Комитет разъяснил и уточнил положения статей 4, 42 и 44(6) в Руководящих указаниях, касающихся формы и содержания докладов государств6, а также в Замечаниях общего порядка о роли независимых национальных институтов по правам человека в поощрении и защите прав ребенка, и об общих мерах по имплементации Конвенции7. Так, в Руководящих указаниях, касающихся первоначальных докладов, Комитет подчеркнул важность приведения государствами своего национального законодательства и политики в соответствие с положениями Конвенции, целесообразность создания механизмов на национальном или местном уровне для координации политики, касающейся детей, и для мониторинга за имплементацией Конвенции (пар. 9). Эти положения были детализированы в Руководящих указаниях, касающихся периодических докладов (пар. 12—23). В Общих комментариях Комитет определяет широкий ряд мер, необходимых для эффективной имплементации: от пересмотра внутригосударственного законодательства, создания координационных и контролирующих механизмов и структур (государственных и независимых) до сбора всеобъемлющих статистических данных, распространения знаний о правах ребенка и подготовки специалистов в этой области, разработки политики, программ и услуг в целях осуществления Конвенции. Данные документы Комитета по правам ребенка призваны оказать помощь государствам в определении основных направлений деятельности по реализации положений Конвенции.

Таким образом, под национальной имплементацией международных норм, закрепленных в Конвенции о правах ребенка, следует понимать правовую и организационную деятельность государства по реализации этих норм на внутригосударственном уровне. Данная деятельность осуществляется через национальный механизм имплементации, представляющий собой совокупность правовых и институциональных (организационно-правовых) средств обеспечения выполнения международно-правовых обязательств государства. При этом свобода выбора государством средств реализации в определенной степени ограничивается наличием имплементационных мер, предусмотренных Конвенцией.

Республика Беларусь 28 июля 1990 г. ратифицировала Конвенцию о правах ребенка, которая вступила для нее в силу 31 октября 1990 г. Ратифицировав Конвенцию, страна тем самым приняла на себя обязательства по имплементации норм данного международного договора в свою национальную правовую систему.

Вышесказанное позволяет выделить следующие средства по реализации международных стандартов прав ребенка, действующие в Беларуси: 1) правовые средства (приведение национального законодательства в соответствие с положениями Конвенции); 2) институциональные средства (создание государственных органов по контролю за осуществлением международно-правовых обязательств и внесудебной защиты прав детей; приведение в соответствие со своими международно-правовыми обязательствами судебной и административной практики); 3) просветительская и образовательная деятельность по распространению знаний о правах ребенка (при всей важности такой деятельности для достижения наиболее полной реализации прав детей, она не будет анализироваться в статье в силу того, что предусмотренные ею меры не носят правового характера).

2.Правовые средства обеспечения реализации международных обязательств по защите прав ребенка в Республике Беларусь

Правовую основу национального механизма имплементации международного права составляет национальная система нормативного обеспечения, которая, как отмечает В. Ю. Калугин, состоит из нормативных правовых актов общего характера (о соотношении международного и внутригосударственного права, о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, об осуществлении правотворческой деятельности, компетенции государственных органов в области имплементации) и национальных правовых актов, принимаемых в целях обеспечения реализации международных обязательств по конкретным международным договорам (имплементационные правовые акты) 8 .

В основе законодательного имплементационного механизма Республики Беларусь лежат нормативные положения Конституции (ст. 8) и законов "О международных договорах" 1998 г.9 и "О нормативных правовых актах" 2000 г.10 Согласно статье 15 Закона "О международных договорах" общепризнанные принципы международного права и нормы вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь являются частью действующего на ее территории права. При этом нормы права, содержащиеся в таких договорах, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие республики на обязательность для нее соответствующего международного договора. Аналогичное положение содержится в статье 20 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Данные статьи предусматривают возможность непосредственного применения самоисполнимых норм международного договора национальными правоприменителями в случаях, когда нет необходимости в дополнительном национальном регулировании. Вопрос о том, в каких случаях принимаются меры по приведению законодательства в соответствие с принятыми международными обязательствами, регулируется статьями 21 и 22 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". В соответствии со статьей 21 "в случаях, когда для реализации международных обязательств Республики Беларусь требуется имплементация норм вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь на внутригосударственном уровне, нормотворческими органами (должностными лицами) Республики Беларусь принимаются (издаются) соответствующие нормативные правовые акты". Такие нормативные правовые акты, согласно статье 22 Закона, принимаются (издаются) в случаях, если: договоры, устанавливающие обязательства, регулируют вопросы, относящиеся к сфере законодательного (нормативного) регулирования, но не урегулированные законодательством республики; выполнение договорных обязательств невозможно без принятия соответствующего нормативного акта; участники международного договора договорились о принятии (издании) соответствующих национальных нормативных правовых актов.

Восприятие (рецепция) национальным законодательством норм международных договоров может происходить с использованием следующих способов: инкорпорации, трансформации, а также общей, частичной или конкретной отсылки11. При этом они могут применяться как отдельно, так и совместно. Например, положение о неотъемлемом праве каждого ребенка на жизнь, закрепленное в статье 4 Закона "О правах ребенка", полностью инкорпорировано из статьи 6(1) Конвенции о правах ребенка. Ряд статей Закона "О правах ребенка" рецептируют международно-правовые нормы с помощью трансформации. Так, в соответствии со статьей 27(1) Конвенции о правах ребенка государства "признают право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития ребенка". В связи с этим статья 8 Закона сформулирована следующим образом: "Каждый ребенок имеет право на уровень жизни и условия, необходимые для полноценного физического, умственного и духовного развития". Частичная отсылка предусмотрена в статье 38 Закона "О правах ребенка": "Если вступившим в силу международным договором Республики Беларусь установлены иные правила, предусматривающие более полную защиту прав и интересов ребенка, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, то применяются правила международного договора"12.

Таким образом, Республикой Беларусь признается, что международно-правовые нормы, закрепленные в Конвенции о правах ребенка, являются частью действующего законодательства. Более того, предусматривается возможность прямого применения этих норм в сфере внутригосударственной деятельности. Последний тезис подтверждается и Законом "О правах ребенка", который путем частичной отсылки устанавливает возможность непосредственного действия положений Конвенции (ст. 38).

Основополагающим правовым актом, регулирующим права и свободы граждан Республики Беларусь, и соответственно детей, является Конституция. Вместе с общими нормами о правах человека и гражданина она содержит специальные положения, непосредственно касающиеся защиты прав ребенка. Статья 32 Конституции провозглашает, что брак, семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства. В ней признается, что ребенок не должен подвергаться жестокому обращению или унижению, привлекаться к работам, которые могут нанести вред его физическому, умственному или нравственному развитию. Родители или лица, их заменяющие, имеют право и обязаны воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении. Дети могут быть отделены от своей семьи против воли родителей и других лиц, их заменяющих, только на основании решения суда, если родители или другие лица, их заменяющие, не выполняют своих обязанностей13.

Основным правовым актом, непосредственно регулирующим права детей, является Закон Республики Беларусь "О правах ребенка" 1993 г. (в редакции от 25 октября 2000 г.)14. По замыслу его разработчиков Закон носит концептуальный характер, формулирующий основные права детей и устанавливающий систему мер и действий по их защите. Его положения развиваются и конкретизируются в отраслевом законодательстве, законах и подзаконных актах, касающихся отдельных вопросов защиты прав детей. Закон, состоящий из 40 статей, закрепляет правовой статус ребенка как субъекта правоотношений, определяет принципы государственной политики в отношении ребенка, его права и обязанности, обязанности юридических и физических лиц по защите детства.

В статьях 4—37 Закона непосредственно перечисляются права детей. Каждый ребенок имеет неотъемлемое право на жизнь (ст. 4), право на достойный уровень жизни (ст. 8), право на здоровое развитие, на охрану и укрепление здоровья (ст. 5). Важное положение о недискриминации детей содержится в статье 6, согласно которой все дети имеют равные права "независимо от происхождения, расовой, национальной и гражданской принадлежности, социального и имущественного положения, пола, языка, образования, отношения к религии, места жительства, состояния здоровья и иных обстоятельств, касающихся ребенка и его родителей".

Закон гарантирует ребенку право на гражданство (ст. 7), на имя (ст. 20), на защиту чести и достоинства (ст. 27), на защиту от незаконного вмешательства в личную жизнь, от посягательства на тайну корреспонденции (ст. 28), на свободу объединений (ст. 26), на определение отношения к религии (ст. 10). Немаловажное значение имеет закрепленное за ребенком право на свободу мнений, убеждений и их свободное выражение, при этом особо подчеркивается право каждого ребенка, способного формулировать свои взгляды, свободно их выражать по всем затрагивающим его вопросам, причем взглядам ребенка должно уделяться надлежащее внимание в соответствии с его возрастом (ст. 11). Гарантированное статьей 11 право ребенка на получение, хранение и распространение информации дополняется правом на защиту от информации, наносящей вред здоровью, нравственному и духовному развитию (ст. 22(2)). Согласно Закону государство должно обеспечивать неприкосновенность личности ребенка, предоставить ему защиту от всех форм насилия и эксплуатации (ст. 9). При этом лица, которым стало известно о фактах жестокого обращения, физического или психического насилия в отношении ребенка, представляющих угрозу его здоровью и развитию, обязаны немедленно сообщить об этом в компетентный государственный орган (ст. 9(3)).

В Законе регулируются права ребенка в семье или в альтернативной окружающей обстановке и связанные с этим правоотношения: право на проживание в семье (ст. 15), ответственность семьи за ребенка (ст. 17), право на социальную защиту семьи государством (ст. 21), права ребенка, проживающего отдельно от родителей (ст. 16), оставшегося без попечения родителей (стст. 29, 30), право на жилище, на имущество (стст. 18, 19). Отдельно закреплены права детей на труд (ст. 24), отдых (ст. 25), образование (ст. 23), на приобщение к национальной и мировой культуре (ст. 22). Законом регламентируются также права ребенка в неблагоприятных условиях и экстремальных ситуациях: права детей-инвалидов и детей с особенностями психофизического развития (ст. 31), права детей, пострадавших от стихийных бедствий, аварий и катастроф (ст. 32), право на неучастие в вооруженных конфликтах (ст. 33), права детей-беженцев (ст. 34), права ребенка при привлечении его к ответственности (ст. 35), соблюдение прав ребенка в специальных воспитательных учреждениях (ст. 36), право на защиту от насильственного перемещения, похищения, торговли в любых целях и форме (ст. 37).

Особо следует отметить признание за ребенком права самостоятельно выступать в защиту своих прав. Согласно статье 13 в случае нарушения его прав ребенок имеет право обращаться с заявлениями в органы опеки и попечительства, прокуратуру, а по достижении четырнадцати лет — в суд с заявлением о защите своих прав и интересов, а также осуществлять защиту прав и интересов через своих законных представителей. Начиная с четырнадцатилетнего возраста ребенок имеет право на получение юридической помощи для осуществления и защиты своих прав и свобод, в том числе право пользоваться в любой момент помощью адвокатов и других своих представителей в суде, иных государственных органах, других организациях и в отношениях с должностными лицами и гражданами без согласия родителей или лиц, их заменяющих.

В Законе закреплены и обязанности детей, которые включают обязанность соблюдать законы государства, заботиться о родителях, уважать права и интересы других граждан, традиции и культурные ценности белорусского народа, других наций и народностей, овладевать знаниями и готовиться к самостоятельной трудовой деятельности, бережно относиться к окружающей среде, всем видам собственности (ст. 14).

Так как принятие Закона "О правах ребенка" во многом явилось следствием ратификации Беларусью Конвенции о правах ребенка, представляется обоснованным провести сравнительный анализ нормативных положений этих документов. Общая характеристика Закона позволяет сделать вывод, что в нем закреплены основные положения Конвенции, хотя об абсолютном соответствии говорить нельзя. Прежде всего, следует отметить, что в Законе не в полной мере отражен принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка, зафиксированный в статье 3 Конвенции. В нем также отсутствуют такие закрепленные в Конвенции права, как право на сохранение своей индивидуальности (ст. 8), право на физическое и психологическое восстановление и социальную реинтеграцию (ст. 39), права ребенка, принадлежащего к этническим, религиозным, языковым меньшинствам или коренному населению (ст. 30). С другой стороны, в Законе предусмотрена защита прав детей, пострадавших от стихийных бедствий, аварий и катастроф (ст. 32), чего нет в Конвенции. Решение проблемы, возникающей в связи с более благоприятным регулированием в Законе по сравнению с договором, дано в статье 41 Конвенции, указывающей, что ею не затрагиваются любые положения, которые в большей степени способствуют осуществлению прав ребенка и содержатся в законе государства-участника.

Кроме того, анализ содержания ряда статей Закона позволяет говорить о необходимости их развития и дополнения с целью более полного соответствия международно-правовым нормам, закрепленным в Конвенции. Так, на наш взгляд, статью 5 Закона, касающуюся права на охрану и укрепление здоровья, следовало бы дополнить положением о праве ребенка, помещенного компетентными органами на попечение с целью ухода за ним, его защиты или физического либо психического лечения, на периодическую оценку такого лечения, как это предусмотрено статьей 25 Конвенции. Закон непосредственно не предоставляет ребенку право на социальное обеспечение, как это закреплено в Конвенции, а вместо этого говорит о социальной защите семьи со стороны государства (ст. 21). Вероятно, следовало бы отдельно зафиксировать данное право ребенка как субъекта правоотношений в этой области.

К недостаткам Закона можно отнести исключение из состава органов, обеспечивающих защиту прав и интересов ребенка, положения о создании специальных органов охраны детства (ст. 3 Закона). Формирование таких органов было предусмотрено статьей 4 Закона в редакции 1993 г. С 1999 г. формируется система органов охраны детства15. Их создание предусмотрено и в Национальном плане действий по улучшению положения детей и охране их прав на 2004—2010 гг. (пар. 26)16.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости приведения Закона "О правах ребенка" в полное соответствие с Конвенцией и дополнить его рядом прав (таких, как право на сохранение своей индивидуальности, право на физическое и психологическое восстановление и социальную реинтеграцию, права ребенка, принадлежащего к меньшинствам или коренному населению), а также внести уточнения в некоторые закрепленные в нем права, в частности, касающиеся права на охрану и укрепление здоровья, права на социальное обеспечение, а также прав ребенка при привлечении его к ответственности с акцентом на создание системы ювенальной юстиции.

Закон "О правах ребенка" не является единственным документом, регламентирующим права детей в Беларуси. Специальные нормы по правам ребенка содержатся в отраслевых нормативно-правовых актах: Кодексе Республики Беларусь о браке и семье, Уголовном, Уголовно-процессуальном, Гражданском кодексах и др. Отдельные права ребенка регулируются также специальными законами, такими, как Закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" 2003 г., Закон "О государственных пособиях семьям, воспитывающим детей" 1992 г. (в редакции 2002 г.), Закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений в Республике Беларусь" 1999 г. Помимо упомянутых законов, в сферу национального законодательства по правам ребенка входят положения из иных нормативно-правовых актов Республики Беларусь, например законов "Об образовании", "О здравоохранении", "О гражданстве", "О беженцах", "О социальной защите инвалидов" и др. Из достаточно большого количества подзаконных актов следует выделить Национальный план действий по улучшению положения детей и охране их прав на 2004—2010 гг., принятый Советом Министров Республики Беларусь в 2003 г., а также учрежденную Указом Президента в 2001 г. президентскую программу "Дети Беларуси" на 2001—2005 гг.17 В данных документах отражены основные направления государственной политики в отношении охраны детей и защиты их прав на ближайшие годы.

Проведенный анализ позволяет говорить о том, что в республике ведется достаточно активная работа по совершенствованию белорусского законодательства с целью его приведения в соответствие с положениями Конвенции о правах ребенка. Положено начало созданию правовой базы по защите прав детей, основу которой составляет Закон о правах ребенка. Вместе с тем в законодательстве не в полной мере отражен закрепленный в Конвенции подход всесторонней защиты прав ребенка. В частности, не получил четкого юридического закрепления принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка. С учетом вышесказанного представляется возможным выделить следующие направления нормотворческой деятельности, требующие дальнейшего регулирования: проблемы насилия и жестокого обращения в отношении детей, сексуальной и экономической эксплуатации; вопросы социального сиротства; охрана здоровья (в частности, защита детей от несчастных случаев и травм, право на экологическое здоровье); создание системы ювенальной юстиции и др.

3.Институциональный механизм реализации международно-правовых стандартов по правам ребенка в Республике Беларусь

Внутригосударственный институциональный (организационно-правовой) механизм имплементации представляет собой совокупность органов государства, осуществляющих правообеспечительную деятельность в целях реализации норм международного права. Государства в законодательном порядке определяют систему специальных органов имплементации и в общих чертах регламентируют обязанности по имплементации всех государственных органов, в чью компетенцию входят вопросы, регулируемые международными договорами. При реализации обязательств, вытекающих из конкретного международного договора, компетенция государственных органов определяется на основании полномочий, возложенных актами национального законодательства, устанавливающими юридический статус того или иного органа, а также в случаях, когда наряду с уже существующими функциями и задачами на государственный орган дополнительно возлагается обязанность по реализации договора в целом или какой-то его части18.

В Республике Беларусь реализацией международно-правовых норм занимаются различные по статусу, полномочиям, характеру деятельности органы государства19. Согласно статье 16 Закона "О международных договорах Республики Беларусь" общие меры по обеспечению исполнения международных договоров Республики Беларусь принимают Президент, Национальное собрание и Совет Министров. Иные государственные органы, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами Республики Беларусь, должны обеспечивать выполнение обязательств, принятых по этим договорам (ст. 16(2)). В соответствии со статьей 15 вышеупомянутого Закона Министерство иностранных дел обязано в пределах своей компетенции оказывать содействие таким органам. В отдельных случаях Президент, парламент и Совет Министров могут принимать решения об определении государственных органов (должностных лиц), ответственных за исполнение международных договоров или координирующих это исполнение (ст. 16(1)). Так, Указом Президента Республики Беларусь № 106 от 18 марта 1996 г. в целях соблюдения Конвенции о правах ребенка в республике создана Национальная комиссия по правам ребенка20. Ее задачами являются: осуществление в республике государственной политики в отношении детей; контроль за соблюдением прав детей, закрепленных в Конвенции о правах ребенка и белорусском законодательстве; координация деятельности государственных органов и общественных организаций по защите прав и интересов детей и др. Кроме того, принятые в целях реализации Конвенции о правах ребенка нормативно-правовые акты закрепляют полномочия отдельных государственных органов по обеспечению выполнения их положений. Так, Законом "О правах ребенка" предусмотрено, что защита прав ребенка должна обеспечиваться местными исполнительными и распорядительными органами, прокуратурой и судом, а координация деятельности государственных и негосударственных организаций по реализации положений Закона должна осуществляться Министерством образования Республики Беларусь (ст. 3). Механизм реализации и контроля за ходом выполнения Национального плана действий по улучшению положения детей и охране их прав на 2004—2010 гг. включает Национальную комиссию по правам ребенка, Министерство образования, Министерство труда и социальной защиты, облисполкомы, Минский горисполком и другие республиканские органы государственного управления. В системе Министерства образования создаются органы охраны детства, которые обеспечивают государственные гарантии по реализации прав детей, закрепленных в Конвенции о правах ребенка и национальном законодательстве.

Таким образом, на основании действующего законодательства представляется возможным определенно установить государственные органы и должностные лица, ответственные за имплементацию Конвенции о правах ребенка. Основным специальным органом является Национальная комиссия по правам ребенка. Однако за прошедший период она не зарекомендовала себя как эффективный инструмент по реализации прав детей. Комитет по правам ребенка в своих заключительных замечаниях отметил, что Национальная комиссия фактически имеет статус консультативного органа и рекомендовал Беларуси учредить постоянный орган по координации процесса реализации и мониторинга прав ребенка на национальном и местном уровнях. Кроме того, Комитет обратил внимание на отсутствие независимого национального института по правам ребенка, такого, как уполномоченный по правам ребенка, и призвал республику создать такой механизм21.

В последнее время, особенно после принятия Конвенции о правах ребенка 1989 г., многие страны начали создавать специальные органы в целях поощрения прав детей и наблюдения за их осуществлением, такие, как уполномоченные (омбудсмены) или комиссары по правам ребенка. В Декларации и Плане действий "Мир, пригодный для жизни детей", принятых Генеральной Ассамблей ООН в 2002 г., содержатся обязательства государств по созданию таких национальных органов, как уполномоченные по правам ребенка (пар. 31)22.

Подробный анализ деятельности существующих омбудсменов в этой области проводится в подготовленных ЮНИСЕФ сборниках "Институт уполномоченных по правам ребенка"23 и "Независимые институты по защите прав детей"24. Такие институты либо существуют в качестве самостоятельных органов, либо входят в структурные подразделения омбудсменов по правам человека. С 1981 г., когда Норвегия впервые учредила пост специального омбудсмена по правам ребенка, подобные институты появились более чем в 40 странах мира25.

В деятельности уполномоченных по правам ребенка выделяют ряд основных функций: защита прав конкретного ребенка и представительство его интересов; расследование дел по индивидуальным жалобам детей; наблюдение за осуществлением законодательства, касающегося защиты интересов детей; внесение рекомендаций в государственные органы по изменению законодательства в области охраны прав детей; содействие повышению информированности о правах ребенка как самих детей так и взрослых; действие в качестве посредника в случаях возникновения конфликтов между детьми и родителями; представление докладов о проделанной работе и о положении дел в вопросе соблюдения прав ребенка и др. Конечно, не во всех ныне действующих ведомствах омбудсменов ведется работа сразу по всем вышеперечисленным направлениям. Так, в Бельгии (фламандские провинции) основной функцией омбудсмена является работа с индивидуальными жалобами, подаваемыми либо самими детьми, либо от их имени. В Норвегии уполномоченный по правам ребенка наряду с защитой интересов отдельных детей представляет интересы норвежских детей в целом. Шведский омбудсмен не обладает полномочиями по рассмотрению конкретных дел и работает по упрочению и расширению прав и интересов всех детей.

Для эффективной деятельности омбудсмена необходимо как минимум соблюдение следующих условий. Во-первых, это независимость омбудсмена: невмешательство правительства в его деятельность; свобода выражения своих взглядов по поводу влияния проводимой государственными органами политики на положение детей; право самостоятельно определять направления деятельности своего ведомства. Это условие трудноосуществимо в случаях, когда ведомство по правам ребенка создается исполнительным органом власти и подотчетно ему. Отсутствие ведомственной независимости является серьезным препятствием в ситуации, когда требуется оспорить правительственную политику и практику, особенно если это касается министерства, в состав которого входит данная служба. Во-вторых, это непосредственный контакт с детьми: человек, занимающий данный пост, должен быть легкодоступен для детей, информация о его работе должна излагаться языком, рассчитанным на детей, и распространяться через средства массовой информации.

Как показывает опыт государств, создавших у себя институты уполномоченных по правам ребенка, наличие данных ведомств является важным механизмом защиты прав и интересов детей. Так, в Норвегии уполномоченный содействовал принятию законов о запрещении телесных наказаний детей, об обеспечении прав детей, находящихся на лечении в больнице, и повышении возраста, с которого молодые люди могут привлекаться к суду. Благодаря шведскому омбудсмену в стране был создан парламентский комитет, занимающийся вопросами насилия в отношении детей. В Исландии на основе докладов омбудсмена о содержании детей в тюремных заведениях было принято решение о создании специальных реабилитационных центров для несовершеннолетних правонарушителей.

Что касается Беларуси, то сложившаяся система органов, на которые возложены функции по соблюдению и защите прав детей (органы образования, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, прокуратура и др.) свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Контроль в подавляющем большинстве случаев осуществляется органами исполнительной власти за собственными действиями или действиями учреждений, подчиненных данным органам. К тому же он носит узковедомственный характер: лишь в рамках компетенции ведомства. На наш взгляд, уполномоченный по правам ребенка своей деятельностью мог бы дополнить уже существующие формы и средства обеспечения прав ребенка в качестве национального независимого механизма правовой защиты детей путем осуществления независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей; защиты ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами; содействия восстановлению нарушенных прав ребенка. С учетом вышесказанного представляется целесообразным предусмотреть создание в Беларуси подобного института.

Вопрос о введении поста омбудсмена по правам детей в стране обсуждается с 1998 г. Национальным центром законопроектной деятельности был подготовлен проект закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О правах ребенка", в котором отдельный раздел был посвящен созданию института уполномоченного по правам ребенка. Однако данный проект не был реализован. В связи с решением о создании в Беларуси уполномоченного по правам человека было предложено учредить пост специального представителя по правам ребенка в качестве структурного подразделения. Но на данный момент в подготовленном законопроекте такое положение отсутствует. На наш взгляд, наиболее приемлемым вариантом является принятие отдельного закона об омбудсмене по правам ребенка, что предусмотрено и Национальным планом действий по улучшению положения детей и охране их прав на 2004—2010 гг., в котором прямо предусмотрена разработка такого закона (пар. 17).

Таким образом, можно выделить определенные меры правового и организационного характера, которые необходимо осуществить Беларуси для более эффективной реализации Конвенции о правах ребенка. В их числе: совершенствование национального законодательства в части соответствия принципам и положениям Конвенции; создание действенного механизма по обеспечению надлежащей защиты прав детей с введением института уполномоченного по правам ребенка.




Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.