Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 3


международное право — международные организации

ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ УЧРЕЖДЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПО МИГРАЦИИ

Анна Похлебаева

Похлебаева Анна Владимировна — аспирантка кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Активизация миграционных процессов и их разнообразие вызвали необходимость их многостороннего правового регулирования. Однако было бы неверно утверждать, что до создания МОМ ни одна международная организация не занималась миграционными проблемами.

Международная организация по делам беженцев (МОБ) и пришедшее ей на смену УВКБ ООН рассматривали лишь узкую категорию мигрантов — беженцев и перемещенных лиц, поэтому не могли полностью решить проблемы послевоенной миграции в Европе. Вследствие этого было необходимо появление на международной арене международной организации, занимающейся всеми категориями мигрантов.

Прежде чем преступить к рассмотрению вопроса о создании МОМ, нужно отметить, что, несмотря на важность деятельности данной организации, отсутствуют исследования юристов-международников в области правового статуса МОМ. Существующие исследования касаются определенной формы деятельности МОМ либо имеют не столько правовой характер, сколько информационный и исторический (М. Дукассе-Роджер, Р. Перручоуд, Х. Снеден, О. Обдахл). Однако необходимость правового исследования статуса МОМ обусловлена природой данной организации, которая является межправительственной по своему правовому статусу и, соответственно, нуждается в изучении с позиции международного права.

Первый этап. В связи с необходимостью разрешения существующих проблем миграции в Европе по инициативе США и Бельгии в Брюсселе с 26 ноября по 5 декабря 1951 г. была проведена Международная конференция по миграции. На ней присутствовали представители 28 государств, наблюдатели из Ватикана и различных международных организаций, таких, как ООН, МОТ, УВКБ ООН, МККК и др. [3, 17—21] На данной конференции государства пришли к выводу, что необходимо создание международной организации, которая могла бы заниматься добровольными мигрантами, причем основной акцент делался на трудовую миграцию.

Во время конференции США был представлен "План по переселению избытка населения из стран Западной Европы и Греции в страны, имеющие возможность расселения за границей" (далее — План). План не ставил целью "разрешить миграционную проблему полностью", а предлагал сфокусироваться "лишь на перемещении из европейских государств лиц, не способных найти применение своим знаниям и не имеющих возможности эмигрировать самостоятельно в другие страны, где их услуги могли быть использованы, и тем самым создать новую жизнь для себя и своих семей" [15, 10].

Из этого следует, что проблемы трудовых мигрантов с данного момента должны были решаться на новом уровне. Кроме того, таким образом решалась бы проблема избытка населения, которая угрожала экономической стабильности Европы, т. е. оказывались услуги европейским государствам, страдающим от излишнего количества мигрантов.

Планом предусматривалось создание временной организации, руководимой комитетом во главе с директором, в котором должны быть представлены все государства-члены. Для управления миграционными процессами в соответствии с Планом предполагалось создать службы, состоящие из международных служащих [15, 3].

Наиболее спорным явился вопрос о разграничении деятельности местных органов государственной власти и существующих международных организаций в области миграции. Представители государств отправления мигрантов (а к ним относились практически все европейские государства) пожелали самостоятельно осуществлять деятельность, связанную с мигрантами. Поэтому представители США включили в План положение, согласно которому необходимо подписание межправительственного соглашения по обеспечению перемещения мигрантов. Американский представитель подчеркнул, что это соглашение должно повлиять на миграционные процессы, которые без данной помощи не могли осуществляться.

Предложенный План не преследовал цели помешать или пресечь деятельность других международных организаций, которые на тот момент работали в сфере решения миграционных проблем. Однако уже на первом этапе обсуждения Плана на Брюссельской конференции западные страны осознали, что необходимо создание организации вне рамок ООН, так как, по их мнению, это позволило бы организации быть более гибкой и быстро реагировать на разрешение миграционных проблем.

Несомненным плюсом данного Плана было и то, что он содержал механизм финансового обеспечения организации. Бюджет должен был формироваться за счет взносов государств-участников и оплаты за предоставленные услуги. На Брюссельской конференции был создан Временный комитет, состоящий из представителей Канады, Германии, Италии и США, для обсуждения административного бюджета. Комитет установил сумму бюджета в 2 459 060 дол. Что касается взносов, то они должны были быть распределены между США, государствами отправления, государствами назначения и государствами, проявляющими интерес к проблемам миграции [15, 10].

Вместе с тем указанный План имел ряд недостатков. Во-первых, в нем не было соответствия между нуждами государств отправления и государств назначения, т. е. упускался момент соотношения объема мигрантов, в которых нуждаются принимающие государства, с возможностями государств эмиграции принять данное количество мигрантов. Во-вторых, перед организацией ставилась задача содействия уменьшению миграционного бремени европейских государств, хотя основное внимание должно было быть уделено взаимосвязи между миграцией и экономическим развитием государств, как принимающих, так и отправляющих мигрантов. В-третьих, представленный План был нацелен на решение проблем трудовой миграции, что значительно сужало сферу деятельности создаваемого Комитета, и он мог бы повторить участь других международных организаций, занимавшихся определенной категорией мигрантов (например, МОБ).

Однако во время дальнейшего обсуждения на Брюссельской конференции целей Комитета государства изменили свой подход и пришли к выводу, что одним из главных достоинств будущей организации должна быть универсальная компетенция, распространяющаяся на все виды миграции.

План, предложенный США на Брюссельской конференции, был принят государствами как наиболее совершенный способ разрешения проблемы избытка населения в Европе. Согласно Плану Комитету предстояло перевезти 115 000 мигрантов, нуждающихся в его услугах, из Европы и Греции за один год. В ходе обсуждения Плана государства согласились, что новая организация должна доказать эффективность своей деятельности в течение года, для того чтобы государства убедились в необходимости продолжения ее функционирования [3, 18].

В Плане определялись основные принципы деятельности данной структуры. Государства пришли к выводу, что создаваемая организация должна быть небольшой, гибкой, эффективной и действовать только в отношении мигрантов, которые не способны перемещаться по уже существующим нормам миграции. Представители почти всех государств выразили желание, чтобы категория беженцев также была включена в сферу компетенции организации. Причем предпочтение следует отдавать беженцам, которым МОБ должна была оказать содействие в перемещении, но не выполнила свою функцию.

При разработке Плана государства опирались на положительный опыт МОБ. В Плане были учтены и категории мигрантов, нуждающихся в перемещении, которые ранее находились вне компетенции МОБ. С тех пор, как одной из задач Комитета стало расселение беженцев, он стал правопреемником большой части активов МОБ и ее корабельных ресурсов [15, 12]. Именно эти активы повлияли на способность Комитета приступить к осуществлению функций, связанных с расселением людей, уже в первый год своего существования.

Вместе с Планом на конференции обсуждались три проекта резолюции. При обсуждении проекта резолюции Комитет принял решение о создании ad hoc Проектного комитета, который занимался бы проверкой текста резолюции и вносил поправки в данный проект. Первая поправка касалась изменения названия Комитета, поскольку США предложили название "Временный комитет по переселению мигрантов из Европы", но отсутствие в названии Комитета акцента на межправительственный характер могло вызвать ряд трудностей при участии Комитета в международных отношениях. Поэтому было предложено название "Временный межправительственный комитет по переселению мигрантов из Европы" (далее — ВМКПМЕ). Вторая поправка (или дополнение) касалась права ВМКПМЕ учреждать подкомитеты по координации транспорта. Третья — закрепляла принципы деятельности Комитета.

Проект резолюции, предложенный США и Бразилией, лег в основу создания Комитета. Согласно данной резолюции был учрежден ВМКПМЕ, который приступил к деятельности в феврале 1952 г. [14, 504]

ВМКПМЕ, в отличие от остальных международных органов по проблемам миграции, наделялся компетенцией практически по всем миграционным вопросам [16]. Универсальность компетенции обеспечивалась составом ВМКПМЕ, включавшим представителей правительств главных государств эмиграции, государств иммиграции и транзитных государств. Данная резолюция предусматривала право каждого государства устанавливать квоту приема мигрантов.

Впервые в резолюции, закрепившей деятельность и цели ВМКПМЕ, было признано существование взаимосвязи между экономическим развитием страны и иммиграцией. Было установлено, что результативной можно считать лишь такую миграцию, которая содействует перемещению избытка рабочей силы, образующейся в одних регионах, в другие, испытывающие в ней недостаток. Такая миграция способствует более полному использованию рабочей силы, структурным сдвигам в экономике, росту производительности труда, т. е. достижению экономического равновесия в государствах.

Программная деятельность ВМКПМЕ была разработана с учетом влияния миграции на экономическое развитие государств. Для улучшения экономической ситуации ВМКПМЕ предлагал государствам-членам помощь по техническому сотрудничеству в сфере управления миграционной политикой. Было признано, что техническая помощь в данной области является важным вкладом в решение экономических проблем слаборазвитых стран.

Именно поэтому главная цель ВМКПМЕ — "способствовать законной миграции большого числа перемещенных лиц, безработных и людей c территории Западной Европы" [2, 35]. В первую очередь это касалось предоставления льгот людям, которые ищут возможности развития своих личных ресурсов за границей. Однако учитывался и факт заинтересованности принимающего государства в использовании услуг мигрантов в собственных интересах для улучшения экономической ситуации. Кроме того, европейские страны, не справлявшиеся с наплывом эмигрантов, благодаря деятельности ВМКПМЕ освобождались от избытка населения, который угрожал политической и экономической ситуации в странах.

В январе 1952 г. была проведена первая сессия Совета ВМКПМЕ, на которой на должность директоров были временно назначены Франц Лиманс из Бельгии и Джордж Варен из США, так как именно эти государства были инициаторами создания ВМКПМЕ. Как и на Брюссельской конференции, на первой сессии еще раз было подчеркнуто, что деятельность таких международных организаций и органов в области миграции, как ООН, УВКБ ООН, МОТ, Совет Европы и Организация европейского экономического сотрудничества, не влияют на учреждение ВМКПМЕ по причине того, что задачи, возложенные на него, не входили в компетенцию указанных организаций, и при разрешении миграционных проблем ВМКПМЕ не будет дублировать деятельность и функции уже существующих организаций.

В качестве проверки эффективности деятельности ВМКПМЕ, в соответствии с Планом, предложенным на Брюссельской конференции, были разработаны программы по перевозке беженцев и мигрантов из Европы с целью переселения. Впервые программа по переселению беженцев начала осуществляться в 1952 г. Это прежде всего была помощь беженцам, находившимся на территории европейских стран (Германия, Австрия, Нидерланды, Греция и Португалия), при тесном сотрудничестве с УВКБ ООН и Программой Соединенных Штатов по беженцам (USEP). Между Государственным департаментом США и ВМКПМЕ было заключено специальное соглашение относительно обеспечения транспортировки беженцев по USEP. Согласно Плану США помощь должна была быть оказана 115 000 беженцам из Европы. Уже 1 февраля 1952 г. благодаря ВМКПМЕ визы получили 12 000 беженцев, а в последующие месяцы он занимался вопросами регистрации, оформлением виз и переселением многих десятков тысяч мигрантов и беженцев [3].

Несмотря на присутствие в названии Временного межправительственного комитета по перемещению мигрантов из Европы регионального ограничения, он стал органом универсального состава. В него вошли представители стран Европы, Северной и Южной Америки. Среди этих стран были Австрия, Бельгия, Федеративная Республика Германии, Франция, Греция, Италия, Люксембург, Нидерланды, Швейцария, Турция, Канада, Соединенные Штаты Америки, Боливия, Бразилия, Чили и Австралия [6]. Следует отметить, что в соответствии с резолюцией MCB/9 членство в ВМКПМЕ было открыто для всех государств, которые проявляли интерес к вопросам перемещения лиц и согласились выплатить ВМКПМЕ установленный размер взносов [16]. Размер взносов определялся путем подписания соглашения между ВМКПМЕ и соответствующим государством.

К концу 1952 г. ВМКПМЕ выполнил все возложенные на него обязанности. Поэтому можно утверждать, что уже в первый год существования ВМКПМЕ был заложен фундамент создания МОМ, благодаря которому организация смогла существовать на протяжении длительного периода времени. На этом этапе была подготовлена юридическая база для последующей деятельности ВМКПМЕ, отработана процедура функционирования и доказана практическая значимость ВМКПМЕ в оказании помощи в перемещении большого количества мигрантов.

Положительным моментом является и то, что уже на начальном этапе деятельности была прослежена взаимосвязь миграции и экономического развития государств и определены принципы деятельности, включающие оказание помощи всем категориям мигрантов и разрешение всех проблем миграции. Из этого следует, что за год деятельности ВМКПМЕ доказал свое право на существование, так как впервые на международном уровне им была рассмотрена проблема миграции многосторонне, с учетом интересов отдельных мигрантов, стран иммиграции и стран их перемещения.

Второй этап. Первый год деятельности ВМКПМЕ доказал, что он способен оказывать существенную помощь мигрантам и беженцам. Отсутствие на международной арене международной организации, которая занималась бы всеми видами миграции и могла разрешать многие проблемы, сопутствующие переселению, обосновало необходимость создания ВМКПМЕ.

Процесс миграции приобрел постоянный характер, особенно в послевоенной Европе, на территории которой оставалось еще достаточное количество мигрантов и беженцев, нуждающихся в услугах ВМКПМЕ. Однако для осуществления дальнейшей деятельности ему был необходим постоянный статус. Поэтому в октябре 1952 г. ВМКПМЕ был подвергнут институциональным изменениям и 19 октября 1953 г. 2/3 голосов государств-членов был принят Устав, учредивший Межправительственный комитет по европейской миграции (МКЕМ), вступивший в силу 19 декабря 1954 г. Устав МКЕМ базировался на тексте Брюссельской резолюции 1951 г., где были точно определены цели и функции [8].

Прежде чем приступить к рассмотрению деятельности МКЕМ, необходимо определить момент создания МОМ, что весьма существенно, так как ВМКПМЕ с начала своего возникновения постоянно трансформировался. По этой причине можно делать различные выводы относительно начала функционирования данного института в качестве международной организации.

В доктрине международного права общепризнано, что международная организация учреждается многосторонним учредительным договором, инициатива разработки которого исходит от государств. Согласно нормам международного права данный документ может вырабатываться путем заключения международных договоров в рамках соответствующих конференций по инициативе либо группы заинтересованных государств, либо отдельно взятого государства, либо уже существующей организации.

Изложенная процедура с определенной спецификой была соблюдена при разработке Брюссельской резолюции. Поэтому можно говорить, что МОМ была создана первоначально в качестве ВМКПМЕ на основании резолюции 1951 г., принятой на Брюссельской конференции, с последующим утверждением Устава МКЕМ в 1953 г. По мнению юриста-международника Нгуен Куок Диня (Вьетнам), принятие резолюций является достаточным (в порядке исключения) для создания международных организаций, так как они являются неформальными соглашениями, существование которых допускается согласно Венской конвенции по праву международных договоров 1969 г. (ст. 3) [21, 345].

В соответствии с нормами международного права учредительный документ может быть либо совершенно новым договором, либо договором, принимаемым с целью пересмотра предыдущего и изменения правосубъектности ранее существовавшей организации. Что касается создания МОМ, то резолюция, учредившая ВМКПМЕ, была совершенно новым документом, а Устав МКЕМ пересмотрел Брюссельскую резолюцию и дополнил ее новыми положениями.

Учредительный документ занимает важное место в иерархии документов международной организации. По своей юридической природе учредительный документ является международным договором особого рода sui generis. Главная его особенность состоит в том, что он не только устанавливает определенные права и обязанности для государств, но и создает новую международную организацию. В соответствии с условиями, закрепленными в данном акте, органы организации наделяются полномочиями в определенной сфере, причем вопросы, касающиеся деятельности международной организации, регулируются ее уставом.

Договор, учредивший создание МКЕМ, носит название "constitution", что дословно переводится как конституция. Использование в названии учредительных документов слова "constitution" послужило основанием для разработки западными юристами профессором В. Фридманом (США), профессором Е. Аречаги (Уругвай) и Ш. Розене (Израиль) теории, согласно которой устав международной организации по своей юридической природе приравнивается к конституции и не является международным договором [5]. Таким образом, положения внутреннего права были применены к международным организациям, что находит подтверждение и в позиции английского юриста-международника С. Байелей, который рассматривает органы международной организации по аналогии с государственными органами и классифицирует их на законодательные, исполнительные и судебные, в связи с чем устав называет конституцией и приравнивает его к ней [1].

Однако учредительный документ международной организации не может быть приравнен к конституции государства по ряду причин. Основными признаками государства как субъекта международного права являются наличие населения, существование определенной территории, правительства, суверенитета, а международная организация не обладает ни территорией, ни населением, ни суверенитетом, а осуществляет лишь сотрудничество на межгосударственном уровне в различных сферах для достижения своих целей.

В то же время сравнение устава с конституцией возможно для обоснования статуса этого документа среди других актов международной организации. Во-первых, учредительный акт международной организации, подобно конституции, обладает высшей юридической силой и, следовательно, имеет приоритет в отношении всех других договоров, принимаемых в рамках МКЕМ либо от его имени. Во-вторых, договор должен быть принят полностью, без оговорок, особенно в отношении структуры МКЕМ и деятельности организации, поскольку оговорки являются несовместимыми с объектом и целью данного договора. В-третьих, данный документ, как правило, не ограничивается временными рамками, что обусловливает его постоянный характер. В-четвертых, учредительный акт должен включать как минимум положения относительно целей, структуры и полномочий организации. Данные характеристики свойственны Уставу МКЕМ.

Прежде чем ответить на вопрос, с какого момента можно считать начало деятельности МОМ, необходимо рассмотреть доктринальные подходы относительно понятия "международная организация". Следует сразу оговориться, что не существует единого общего конвенционного понятия "международные организации", которое было бы признано всеми государствами, но существуют общие согласованные доктринальные признаки.

С точки зрения английского юриста-международника М. Хадсона, международная организация — это "организм, созданный определенным количеством государств и имеющий постоянные правомочия на деятельность от имени данных государств в сфере своей компетенции" [19]. Если брать за основу его позицию относительно элементов международной организации, то можно сделать вывод о том, что МОМ была создана в 1951 г. еще с момента принятия резолюции. К данному выводу можно также прийти, основываясь на исследованиях американского ученого А. Розенберга, который дает следующее определение международной организации: "Это относительно постоянная сложная система социального взаимодействия, осуществляемого за пределами границ государств, объединяющая минимум трех членов" [17, 725].

Однако, по мнению английского юриста-международника Брайерли, "международной организацией является объединение государств, образованное международным договором и имеющее общие органы" [18]. Если пользоваться указанным критерием, то нельзя считать, что МОМ возникла в качестве международной организации еще в 1951 г., в момент принятия Брюссельской резолюции, так как данный документ не является международным договором.

Арабский юрист Эль Эриан также считает, что международная организация — это объединение государств, созданное договором, представляющим собой устав организации, имеющее общие органы и обладающее правовой личностью, отличающейся от государств-членов [4, 72]. Данное понятие является более широким и включает новый элемент, который указывает, что, только являясь правовой личностью, объединение государств называется международной организацией, следовательно, МОМ можно считать международной организацией только с момента принятия Устава 1953 г.

Такое же утверждение вытекает и из определения международной организации, данного Дж. Фициморисом, согласно которому "международная организация — это объединение государств, учрежденное договором, обладающее уставом и общими органами, имеющее личность, отличную от государств-членов, и являющееся субъектом международного права, способное заключать международные договоры" [20, 107—108]. В данном определении особое внимание уделяется договорной правоспособности и наличию устава. В резолюции 1951 г. о договорной правоспособности не упоминалось и поэтому, если брать за основу данное определение международной организации, то ВМКПМЕ не имел статуса международной организации до момента принятия Устава 1953 г., где были отражены положения относительно его правового статуса.

Разработка понятия "международная организация" является доктринально важной проблемой в международном праве. В связи с этим необходимо определить основные признаки, присущие международной организации. По мнению польского юриста-международника В. Моравецкого, к ним можно отнести:

— постоянную правовую основу в виде устава;

— относительно постоянный состав членов;

— наличие постоянных органов, наделенных определенными полномочиями и действующих в пределах своей компетенции от имени организации;

— постоянный состав органов, юридическое значение решений и процедуру голосования [23, 49].

К указанным признакам юристы Э. С. Кривичкова и Е. А. Шибаева добавляют уважение суверенитета государств-членов и учреждение организации в соответствии с принципами международного права.

С учетом основных доктринальных признаков международной организации можно сделать вывод, что МОМ начала свою деятельность в качестве международной организации с момента принятия Устава 1953 г., а до этого момента ВМКПМЕ носил статус регионального института. Доказательством этому служит тот факт, что только с принятием Устава МКЕМ стали присущи основные элементы, свойственные международным организациям.

Проанализируем Устав 1953 г. на предмет его соответствия учредительному акту международной организации. Главным в деятельности любой международной организации являются цели, которые она преследует. Цели, лежащие в основе деятельности МКЕМ, были зафиксированы в статье 1 Устава. Основная цель, провозглашенная им и закрепленная в Уставе, по аналогии с положениями Брюссельской резолюции, заключалась в осуществлении мероприятий, связанных с перевозкой мигрантов, которые иным способом не могли переехать из европейских государств. Однако в Уставе она более конкретизирована, в частности беженцы подпадают под мандат МКЕМ только в том случае, если есть договоренность с государством, нуждающимся в помощи Комитета (ст. 1, п. b). Сфера деятельности Комитета была уточнена и включала в себя оказание помощи, осуществление расселения или иную поддержку мигрантам по просьбе и согласованию с государствами (ст. 1, п. с).

Исходя из целей МКЕМ, можно сделать вывод о том, что они дают лишь общее представление относительно его деятельности. Однако они служат доказательством тому, что у МКЕМ более широкий мандат относительно категории мигрантов, чем у МОБ или УВКБ ООН. Следовательно, Комитет может осуществлять деятельность относительно лиц, не подпадающих под мандат УВКБ ООН.

Еще одной важной особенностью Устава МКЕМ являлось то, что во многих статьях имелась оговорка о том, что вся деятельность Комитета осуществляется по просьбе заинтересованных государств. Так, в Уставе подчеркивалось, что контроль за стандартами по принятию мигрантов и их количеством подлежит внутренней юрисдикции государств (ст. 1, п. 3).

В Уставе Комитета в главе 2 четко определялись порядок членства и процедура принятия в члены. Так, согласно статье 2 условиями членства являются принятие государствами Устава, признание принципа свободного передвижения лиц и внесение взноса в бюджет Комитета. После этого может выноситься вопрос относительно принятия государства в члены на обсуждение Совета МКЕМ.

Несмотря на то что цели и функции Комитета, закрепленные в Уставе, идентичны таковым в Брюссельской резолюции, данный документ кардинально от нее отличался. Во-первых, были четко сформулированы формы деятельности Комитета, которые были разработаны с учетом предыдущего опыта международных организаций и самого Комитета.

Во-вторых, в 1953 г. был сделан важный шаг в формировании структуры организации, которая при последующем изменении Устава в 1989 г. осталась прежней. Устав МКЕМ закрепил основные положения относительно структуры его органов, процедуры их избрания и полномочий. Согласно Уставу МКЕМ имел три главных органа: Совет, Исполнительный комитет и Администрацию. Высшим органом являлся Совет (гл. 3), однако важное место в структуре МКЕМ принадлежало и Исполнительному комитету, и Секретариату, который носил название Администрации и возглавлялся директором и заместителем директора (резолюция №79 (1)). В-третьих, была определена компетенция данных органов, процедура их деятельности и принятия решений.

В-четвертых, был установлен правовой статус МКЕМ, что явилось самым главным в признании его в качестве международной организации. Признавалось, что МКЕМ будет обладать такой правоспособностью, которая необходима для осуществления им своих целей и своих функций и полной юридической правосубъектностью (стст. 25, 26). Стоит отметить, что дальнейшее изменение Устава в 1989 г. не коснулось данных статей.

Согласно Уставу официальными языками МКЕМ признавались английский, французский и испанский. Штаб-квартира МКЕМ должна находиться в Женеве, но при необходимости Совет может изменить ее местонахождение (ст. 21).

Рассмотрим, насколько деятельность МКЕМ отвечала функционированию международной организации. Во-первых, в соответствии с целями, указанными в Уставе, МКЕМ помогал упорядочению миграции людей, нуждавшихся в поддержке, способствовал тому, чтобы мигранты могли реализовать свои новые возможности. Во-вторых, при этом государства-доноры, обеспечив иммиграцию, могли освободиться от избытка населения, а принимающие страны получали квалифицированную рабочую силу, благодаря чему улучшалось их экономическое положение. В силу такой целевой направленности все стороны были заинтересованы во взаимовыгодном сотрудничестве, что способствовало повышению эффективности деятельности МКЕМ.

1950—1960-е гг. стали отправным моментом в деятельности МКЕМ. За этот период определились формы деятельности, которые позволяли комплексно осуществлять поставленные цели МКЕМ. Функции МКЕМ осуществлялись в трех направлениях: транспортировка беженцев, в основном из Европы в новые государства (так, в 1966 г. МКЕМ перевез более чем 30 000 беженцев); перевозка мигрантов из европейских стран их происхождения в новые государства, желающие их расселить (в 1966 г. было перевезено около 23 000 таких мигрантов); программа миграционного отбора в Латинской Америке, разработанная на двух встречах [13, 5—6]. Так, во время первой встречи в Монтевидео в 1965 г. были изучены размеры и требования, предъявляемые к квалифицированной рабочей силе в Латинской Америке, сделаны предложения по более эффективному отбору и расселению, предоставлению кандидатам объективной информации о принимающем государстве и созданию системы побуждения к миграции. На данной встрече была рассмотрена возможность учреждения фондов для компенсации разницы в заработной плате между Европой и Латинской Америкой. Вторая встреча в Мадриде в октябре 1965 г. развила идею о создании фондов и получила свое закрепление в принятой резолюции № 356 (XXIV) от 3 декабря 1965 г., где Совет окончательно поставил цель создать регулирующие фонды.

В круг обязанностей МКЕМ входила подготовка, проверка и удостоверение документов мигранта. Данная процедура способствовала повышению уровня их подготовки. При подготовке мигрантов к перемещению учитывались и требования принимающего государства относительно критериев их отбора. Инициативы МКЕМ относительно обучения мигрантов были впервые реализованы в 1952—1953 гг. в Греции, где МКЕМ организовал первые языковые курсы для тех мигрантов, которые не знали языка принимающего государства. Так, мигранты, направляющиеся в Бразилию и Австралию, могли выучить при содействии МКЕМ испанский и английский язык. Подобные программы проводились и в Германии, и в Италии, где мигранты изучали испанский язык. Затем оказывались конкретные услуги по переселению, включавшие в себя помощь при отъезде, транзите и по прибытии.

Однако до 1956 г. масштабы деятельности МКЕМ по перемещению мигрантов и беженцев были не большими. Только в 1956 г., после кризиса в Венгрии, МКЕМ доказал, что имеет право занимать важное место среди международных организаций, имеющих дело с проблемами мигрантов. Данный год можно считать отправным этапом в деятельности в отношении беженцев. В 1956 г. Австрия не смогла самостоятельно справиться с наплывом венгерских беженцев и ее правительство вынуждено было обратиться за помощью к международным организациям УВКБ ООН и МКЕМ для разрешения проблемы переизбытка населения.

МКЕМ оказывал помощь беженцам в переезде из Австрии в другие государства Европы и государства, находящиеся за океаном. Правительство Австрии содействовало МКЕМ, предоставляя места для лагерей беженцев, обеспечивая правовую защиту и оказывая им услуги в аэропортах. Что касается УВКБ ООН, то оно имело дело с юридической защитой беженцев, в то время как МКЕМ помогал беженцам в оформлении документов, обеспечивал транспортировку венгерских беженцев из Австрии, начиная с начальной регистрации и заканчивая их окончательным переездом в другое государство [7, 28—29, 31—32]. Объем этой помощи зависел от требований, предъявляемых принимающими государствами.

Так, благодаря усилиям МКЕМ к 1959 г. из Австрии было переправлено за океан 144 182 венгерских беженца [2, 41—78]. Положительный опыт Австрии был в дальнейшем использован многими государствами, так как она была не единственным государством, которое приняло венгерских беженцев. МКЕМ оказал помощь Югославии, которая, как соседнее государство, тоже оказалась втянутой в данный миграционный процесс. Здесь количество беженцев было не столь значительно, их насчитывалось около 20 000 человек. Благодаря усилиям МКЕМ, путем расселения и репатриации, спустя 9 месяцев их осталось 669 человек [2, 19]. Деятельность МКЕМ по разрешению миграционных проблем в Австрии показала эффективность и механизм реализации его классической деятельности.

За 1950—1980 гг. было проведено множество мероприятий, охватывающих все континенты, и рассмотрены проблемы миграции с различных сторон. Была прослежена тесная взаимосвязь между миграцией и экономическим развитием, поэтому все программы в рамках МКЕМ осуществлялись под лозунгом "миграция для развития". Среди программ, проведенных на данном этапе деятельности, можно выделить: Программу развития и миграции в Латинской Америке, Программу добровольного возвращения, Программу возвращения талантов и Программу по оказанию поддержки государствам путем проведения для должностных лиц семинаров и тренировочных сессий в сфере миграции. Все эти программы были долгосрочными и включали в себя целый комплекс мероприятий, направленных на конкретный регион. Однако ежегодно данные программы уточнялись и дополнялись при принятии Советом МКЕМ бюджета и программ.

В последующие годы МКЕМ расширил сферу своей деятельности и стал предоставлять услуги в области медицинской проверки мигрантов, обучающих программ, начал заниматься трудоустройством, оказывать помощь государствам по миграционному управлению. Что касается медицинских программ, то они развивались по двум направлениям: с одной стороны, объективное обследование мигрантов, с другой — медицинский осмотр как часть проверки общественного здоровья, особенно в государствах, где здоровью населения не уделялось внимание. Например, в Индокитае многие мигранты были обследованы впервые, и им был поставлен диагноз.

Для повышения конкурентоспособности мигрантов в принимающих государствах МКЕМ предлагал им программы по профессиональному обучению, что способствовало их скорейшей интеграции. Причиной тому послужила потребность принимающих государств в профессиональных работниках.

Что касается технического сотрудничества, то оно дополняло национальные и международные усилия по более эффективному управлению миграцией. Программы МКЕМ в области технического сотрудничества были направлены на удовлетворение конкретных потребностей правительств с целью развития всеохватывающего и последовательного механизма по решению миграционных проблем в быстро изменяющейся международной среде. Данные программы осуществлялись в четырех областях: техническое сотрудничество по повышению возможностей правительств в области миграционной политики; миграционное управление в странах, где сложились чрезвычайные ситуации, повлиявшие на миграционную ситуацию в стране; обмен экспертами; возвращение и реинтеграция мигрантов, получивших образование в другой стране.

По мере активизации деятельности МКЕМ усиливался интерес к нему со стороны неевропейских государств, что способствовало увеличению членов МКЕМ. Однако, несмотря на происходившие перемены в миграционной ситуации в мире и расширение географических рамок деятельности за пределы Европы, в названии Комитета все еще присутствовало ограничительное слово "европейский". Это упущение оправдывается тем, что Устав начиная с 1953 г. никогда не пересматривался. Поэтому, несмотря на то что Комитет de facto уже на протяжении 10 лет осуществлял свою деятельность по всему миру, лишь на 45-й сессии в 1980 г. Советом была принята резолюция, согласно которой из названия его был удален термин "европейский", и МКЕМ de jure получил подтверждение своего универсального характера и преобразовался в Межправительственный комитет по миграции (MКМ), действующий на основании Устава 1953 г.

Обозначение "европейский" более не являлось необходимым, и географическое ограничение было отменено. Было признано, что для обеспечения организованной миграции услуги МКЕМ могут быть необходимы любым государствам в таких ситуациях, как временная миграция, внутрирегиональная миграция и миграция беженцев, перемещенных лиц и других индивидов, нуждающихся в помощи международных миграционных организаций. Таким образом, это было не просто изменение названия, а доказательство повышения роли МКЕМ.

Первая попытка переработать учредительный документ была сделана в ноябре 1975 г., когда Генеральный директор представил государствам-членам ряд поправок к Уставу, которые отразили изменения в тенденциях миграции и в деятельности МКЕМ. В результате было принято решение изменить название на MКМ [3, 88—89]. На 50-й сессии Совета в 1984 г. Генеральный директор предложил пересмотреть Устав и привести его в соответствие с реальной деятельностью MКМ. Согласно резолюции № 698 Совет постановил создать рабочую группу, состоящую из представителей государств-членов под председательством Генерального директора по рассмотрению поправок к Уставу.

Необходимость изменения Устава была вызвана рядом причин. Во-первых, в процессе функционирования МКЕМ возник ряд новых направлений деятельности, которые не были учтены и закреплены в Уставе МКЕМ, например оказание медицинских услуг, организация форумов для государств по обсуждению миграционных вопросов, поддержание сотрудничества с развивающимися странами и развитие тесного сотрудничества с государствами, международными организациями и НПО. Во-вторых, изменился статус МКМ: из региональной по составу членов организации он трансформировался в универсальную, что подтверждается изменением названия на МКМ.

За 1986—1987 гг. рабочая группа провела шесть заседаний по выработке поправок. Перед ней были поставлены задачи: а) усовершенствовать правовую базу, форму и организационную структуру МКМ; б) сформулировать основные полномочия МКМ и обеспечить сохранение его гибкости при выполнении поставленных задач; в) усилить гуманитарный характер и ориентацию организации; г) дополнить Устав различными резолюциями, которые были приняты Советом на протяжении всей его деятельности; д) укрепить сотрудничество с международными организациями, занимающимися вопросами миграции и беженцев [9, 2].

На 55-й внеочередной сессии Совета в 1987 г. рабочая группа предложила переименовать МКМ в МОМ, поскольку термин "комитет" в международном праве используется для названия органа международной организации, а не организации как таковой. Новое название "Международная организация по миграции" больше соответствовало бы универсальному статусу организации и не создавало бы путаницы, вызванной использованием термина "комитет". Однако делегации Бельгии и Федеративной Республики Германии возразили против такого нововведения, а Австралия, Греция и США сочли его нецелесообразным. Лишь латиноамериканские члены поддержали предложение рабочей группы относительно изменения названия. В результате Совету МКМ было предложено рассмотреть оба названия.

Рабочая группа, кроме изменения названия организации, предложила проект Устава, включивший некоторые изменения. В данном проекте был сделан акцент на классификацию видов миграции (от беженцев до квалифицированных мигрантов), проанализирован сорокалетний опыт деятельности организации и существенно сужена компетенция. Различные функции были предоставлены в более логичном порядке. Особое внимание было уделено взаимодействию МОМ с международными организациями, с целью улучшения сотрудничества по возвращению мигрантов, включая добровольное возвращение.

Внося изменения в Устав, представители государств стремились гарантировать длительную деятельность МОМ. Целью было не создать новый Устав, а лишь откорректировать старый в контексте изменяющихся тенденций миграции и усилить роль МОМ путем расширения помощи мигрантам, беженцам и перемещенным лицам во всем мире. Основной задачей, которой придерживалась рабочая группа, было недопущение формулировки новых обязательств для государств-членов [9, 1]. Однако главное внимание уделялось созданию форума для государств и международных организаций по вопросам миграции и сохранению принципов деятельности МОМ в неизменном виде. Данные поправки были приняты в кратчайшие сроки, и в 1989 г. Устав вступил в силу, создав тем самым юридическую базу для выполнения своих целей.

В последующие годы Устав не менялся и закреплял основные положения, касающиеся правового статуса МОМ. Однако в связи с постоянно менявшейся ситуацией в мире была необходима разработка второстепенных актов, которые закрепляли бы основные положения о конкретной деятельности организации. Так, в мае 1988 г. Генеральным директором был предложен Доклад, касающийся длительной эффективности деятельности организации ввиду новых проблем, который был представлен Совету в октябре 1989 г. на той же сессии, когда вступил в силу отредактированный Устав и была учреждена МОМ. Доклад послужил подтверждением тому, что, внося изменения в Устав, государства стремились гарантировать длительную деятельность организации в контексте меняющихся тенденций миграции и усилить роль МОМ путем расширения помощи мигрантам, беженцам и перемещенным лицам во всем мире.

После анализа текущих и будущих тенденций международной миграции был сделан вывод, что потенциал миграции чрезвычайно велик и сложен. В Докладе было определено, что международная миграция является проблемой дня сегодняшнего и завтрашнего, которая порождает юридические и социальные сложности, трудности по ее контролированию. В данном докладе была определена и будущая цель МОМ относительно "обеспечения организованной миграции во всем мире для всех лиц, которые нуждаются в миграционных услугах" [11, 13]. Впервые был пояснен термин "мигрант", который обозначает лицо, перемещающееся из одного государства в другое: иммигрант, экономический мигрант, беженец, лицо, возвращающееся в родную страну.

Следующей ступенью продолжения эффективности деятельности МОМ является Стратегическое планирование, которое было опубликовано в 1995 г. и содержало программу деятельности в течение следующих лет [12, 17]. Были установлены девять направлений для выполнения главных целей организации. Последние были представлены как инструкция для миссий МОМ, которые должны: помогать во встречающихся проблемах в сфере миграции; совершенствовать понимание проблем миграции; поощрять социальное и экономическое развитие через миграцию; поддерживать человеческое достоинство и благосостояние мигрантов.

На 2003 г. в организации была представлена 131 страна, в том числе 102 государства-члена и 29 государств-наблюдателей, а также 60 международных организаций и международных неправительственных организаций, имеющих статус наблюдателя. Республика Беларусь начала участвовать в работе МОМ с 1994 г. в качестве наблюдателя. На территории Беларуси в 1996 г. было открыто представительство МОМ [25, 2].

В заключение следует отметить, что постоянная трансформация МОМ начиная с 1951 г. выдвигает проблему определения момента создания МОМ как международной организации на первое место. Посредством анализа всех документов, лежащих в основе ВМКПМЕ, затем МКЕМ, МКМ и МОМ, можно сделать вывод, что вопрос относительно момента учреждения МОМ остается спортным и в настоящее время. В связи с этим автор пришел к выводу, что МОМ начала свою деятельность в качестве международной организации с момента принятия Устава 1953 г., а до этого момента МКЕМ носил статус регионального института. Доказательством служит тот факт, что только с принятием Устава МКЕМ стали присущи основные элементы, свойственные международным организациям.

Однако, несмотря на многочисленные трансформации МОМ и внесение поправок в Устав, начиная с 1951 г. основные принципы оставались неизменными. Во-первых, принцип свободного передвижения лиц является основным принципом деятельности МОМ, основанным на статьях 13 и 14 Всеобщей декларации прав человека, которые закрепляют, что каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства, а также имеет право покидать страну, включая свою собственную, и искать убежища [21, 7]. Во-вторых, суверенное право государств устанавливать стандарты приема иммигрантов в соответствии с внутренними правилами приема и внутренним законодательством. В-третьих, необходимость заключения соглашения между государством и международной организацией для осуществления деятельности последней.

Что касается практической значимости деятельности МОМ, то за полувековую историю она доказала, что цель, поставленная в 1951 г., достигнута, о чем свидетельствует тот факт, что к 2002 г. услугами МОМ воспользовались более 11 млн мигрантов[6]. На современном этапе развития МОМ стала универсальной международной организацией, которая создала возможность диалога между странами по основным вопросам миграционной политики и сфокусировала свое внимание на управлении и регулировании международной миграции на всех континентах [10]. В качестве межправительственного учреждения МОМ совместно со своими партнерами в международном сообществе осуществляет деятельность, направленную на оказание помощи в решении оперативных проблем в области миграции, разъяснение проблем, связанных с миграцией.

ЛИТЕРАТУРА

1. Bailey S. The General Assembly. N. Y., 1960.
2. Carlin J. L. The refugee connection, a lifetime of running a lifeline. McMillan Press,1989. P. 35.
3. Ducasse-Rogier M. The International Organization for Migration 1951—2001. Geneva, IOM, 2001.
4. El Erian A. The Legal Organization, of International Society, in "Manual of Public International Law". L.; N.Y., 1968.
5. Friedmann W. The Changing Structure of International Law. London, 1964. P. 153; de Arechaga E. J. Derecho constitucional de las Nationes Unidas. Madrid, 1958. P. 204; Rosenne Sh. Is the Constitution of an International Organization an International Treaty? // Communiazioni e sstudi. V. XII. Milano, 1966.
6. <http://www.iom.int/en/who/main_history.shtml>. 05.05.2004.
7. ICEM Doc. ICEM Handbook. ICEM, 1960.
8. ICEM Doc. MC/55. Resolution № 56. Constitution of the Intergovernmental Committee for European Migration. 19 October 1953.
9. ICM Doc. MC/1554. Report of the open working group on the review of proposed amendments to the Constitution of the Committee.
10. International Dialogue on International Migration. 50 Anniversary of the IOM. 87 Session of the Council. 27—29 November 2001.
11. IOM Doc. MC/1631. Continued Effectiveness of the Organization of View New Challenges.
12. IOM Doc. MC/1842. IOM Strategic Planning: Towards the Twenty-First Century.
13. Opdahl O. A Norwegian View of Intergovernmental Committee for European Migration // International Migration. Quarterly Review of the Intergovernmental Committee for European Migration and the Research Group for European Migration Problems. V. VI. Geneva, ICEM, 1968. N 1, 2.
14. Perruchourd R. From Intergovernmental Committee for European Migration to International Organization for Migration // International Journal of Refugee Law. Oxford: Uni. Press, 1989. V. 1, N 4.
15. PICMME Doc. MCB/12. Report on the migration conference. Brussels, 26 November—5 December 1951.
16. PICMME Doc. MCB/9. Resolution to establish a Provisional Intergovernmental Committee for the Movement of Migrants from Europe, adopted at the 13 meeting of the Migration Conference. Brussels, 5 December 1951.
17. Rosenberg A. International Interaction and the Taxonomy of International Organizations // International Associations. 1967. N 11.
18. UN Doc. A/CN.4/23. 14 April 1959.
19. Morawiecki W. Organizacje Miedzunarodowe. Warszawa, 1965.
20. Yearbook of the International Law Commission. 1956. V. 11. N.Y., 1957.
21. Действующее международное право / Сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривичкова. Т. 1—2. М., 1996.
22. Кривичкова Э. С. Основы теории права международных организаций. М., 1979.
23. Моравецкий В. Функции международных организаций. М., 1976.
24. Нгуен Куок Динь, Дайе П., Пелле А. Международное публичное право. Т. 1. Киев: Сфера, 2000.
25. Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Международной организацией по миграции // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. 2000. № 1-2.
26. Шибаева Е. А. Поточный М. Правовые вопросы структуры и деятельности международных организаций. M.: Изд-во Моск. ун-та, 1988.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.