Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 4


международное право — международные организации

ЭВОЛЮЦИЯ КОНЦЕПЦИИ УСИЛЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РАМКАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Владимир Астапенко

Астапенко Владимир Аркадьевич — кандидат юридических наук, заведующий кафедрой международного частного и европейского права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Концепция усиленного сотрудничества является относительно новым правовым инструментом в системе европейского права. Впервые раздел с рабочим названием "Гибкость" ("Flexibility"), которое реально отражает существо рассматриваемого вопроса, появился в процессе разработки проекта Амстердамского договора 1997 г., при этом его окончательный текст содержал термин "углубленное сотрудничество" ("сloser cooperation"). В свою очередь последний при принятии Договора Ниццы 2000 г. был заменен на термин "усиленное сотрудничество" ("enhanced cooperation")1 и в конечном итоге воспроизведен в тексте Договора, учреждающего Конституцию для Европы, который был подписан 29 октября 2004 г.

В данном случае очевидно, что различные термины описывают по сути одну и ту же новую правовую концепцию, которая была востребована для обеспечения дальнейшего развития процессов европейской интеграции. Еще в начале 90-х гг. ХХ в. при разработке проекта Договора о Европейском союзе государства — члены Европейских сообществ (ЕС) столкнулись с проблемой, когда решения по ряду вопросов при поддержке абсолютного большинства членов не могли быть отражены в положениях учредительных договоров из-за наличия возражений некоторых государств. Именно такая ситуация сложилась вокруг Экономического и валютного союза (ЭВС), а также проведения социальной политики. Альтернативные пути для решения этих проблем были найдены за рамками Договора о Европейском союзе. В отношении функционирования ЭВС специальные протоколы к Договору определили особый статус "с изъятием" для Великобритании и Дании, которые не входили в зону "евро", но имели право присоединиться к ней на более позднем этапе. Что же касается социальной политики, то отдельный протокол к Маастрихтскому договору предусматривал, что Соглашение о социальной политике, заключенное между 11 государствами — членами ЕС, изначально не влекло юридических последствий для Великобритании, которая не принимала участия в голосовании при рассмотрении данных вопросов в Совете ЕС.

Созданные прецеденты, содержавшие исключения из общих правил игры для отдельных государств, способствовали развитию теории Европы "двух скоростей", согласно которой допускалась возможность "продвинутого" сотрудничества не всех, а только группы заинтересованных государств — членов ЕС по определенному кругу вопросов. В качестве удачного примера такого сотрудничества называлось взаимодействие участников Шенгенского соглашения, которое в конечном итоге привело к инкорпорированию его положений в законодательство Сообщества2. В то же время перспектива спонтанного и нерегулируемого развития тенденции "более тесного" сотрудничества группы государств в рамках Союза вызывала вполне обоснованное беспокойство относительно целостности и монолитности правовой системы Европейского союза в будущем, особенно с учетом предстоящего расширения его членского состава. С одной стороны, существовало опасение, что при существенном увеличении количества членов Союза процесс углубленного сотрудничества может выйти из-под контроля и привести к разрушению основополагающих принципов ЕС. С другой стороны, объективные реалии диктовали государствам — членам ЕС необходимость легализации такого механизма для обеспечения успешного функционирования общего рынка, дальнейшего развития ЭВС, сохранения эффективности системы Сообществ, создания зоны свободы, безопасности и правосудия.

Перед идеологами европейской интеграции стояла задача обеспечить необходимую "гибкость" структурам Европейского союза, которая позволила бы сохранить его эффективность в расширенном составе. И если целесообразность включения такого положения в учредительные договоры не вызывала по большому счету возражений государств-членов, то в отношении пределов этой гибкости разгорелись бурные дискуссии. Так, возникали вопросы о том, должна ли процедура "углубленного сотрудничества" применяться в рамках общего рынка, какие направления политики Сообщества она может затрагивать, каково минимальное количество участвующих государств-членов, требуется ли единогласное решение Совета для начала такого сотрудничества и т. п. Радикальным предложениям Франции и Германии, стремившимся к продвижению ускоренными темпами на пути углубления интеграции, противостояла позиция Великобритании, которая опасалась, что в результате активного использования процедуры "более тесного" сотрудничества она лишится возможности применения права вето по наиболее чувствительным вопросам и может потерять контроль за развитием событий в рамках Союза. Компромиссный подход был разработан странами Бенилюкс, которые предложили девять критериев, при соблюдении которых может быть начато "углубленное сотрудничество"3. В итоге эта концепция была впервые легализована в учредительных документах Европейского союза при принятии Амстердамского договора в 1997 г.

Специальный раздел Договора определял материальные критерии допустимости углубленного сотрудничества, процедуры для его инициирования, реализации, принятия решений, а также формы контроля за соблюдением регламентирующих положений учредительных документов. Необходимо отметить, что изначально возможность осуществления углубленного сотрудничества была предусмотрена только для двух составляющих Европейского союза — общего рынка и межгосударственного взаимодействия в сфере полицейского и правового сотрудничества по уголовным делам. Амстердамский договор содержал три статьи, регламентирующие общие положения для углубленного сотрудничества, а также две специальные статьи, которые учитывали особенности реализации этой концепции в рамках первой и третьей составляющих правовой системы Европейского союза. В частности, устанавливалось, что ключевым элементом для начала углубленного сотрудничества являлось разрешение Совета ЕС, которое принималось квалифицированным большинством голосов государств-членов с учетом восьми основных и ряда дополнительных критериев. Особо подчеркивалось, что решения, принимаемые в рамках более тесного взаимодействия, не влекут никаких правовых последствий для государств, не принимающих в нем участия.

Практически сразу после вступления Амстердамского договора в силу его инновационные положения, посвященные углубленному сотрудничеству, стали предметом оживленных дискуссий. Выдвигалось множество версий и предпосылок для их возможно скорого применения в свете расширения Европейского союза. Во многом ответы на поставленные вопросы были даны в тексте Договора Ниццы. По существу, этот документ закрепил и обеспечил дальнейшее развитие концепции усиленного сотрудничества. После принятия поправок и дополнений объем соответствующего раздела Договора о Европейском союзе удвоился — вместо 3 сейчас насчитывается 6 статей. Кроме того, к 2 специальным статьям добавились еще 3 новые, а раздел "Общая внешняя политика и политика безопасности" впервые был дополнен 5 статьями, которые полностью посвящаются регламентации усиленного сотрудничества государств-членов в этой сфере. Таким образом, Договор Ниццы распространил действие механизмов этой концепции на все три составляющие Европейского союза, учел специфику реализации усиленного сотрудничества в рамках общего рынка, по вопросам внешней политики и уголовно-правовому взаимодействию. В дополнение к этому были уточнены и расширены критерии, принимаемые во внимание при выдвижении инициативного предложения о начале усиленного сотрудничества, которое согласно новой договорной трактовке должно применяться только в качестве "последнего довода", когда поставленные цели не могут быть достигнуты с помощью институциональных механизмов. Особо следует отметить повышение роли Европейской комиссии и Европейского парламента при подготовке позиции Совета, который выдает разрешение квалифицированным большинством голосов. Последовательность действий и их совместимость с политиками Европейского союза должны быть обеспечены скоординированными усилиями Совета и Комиссии. На фоне предстоявшего присоединения стран Центральной и Восточной Европы к Европейскому союзу Договор подчеркивал, что усиленное сотрудничество остается открытым для всех государств-членов, и содержал процедуры для присоединения к нему заинтересованных участников.

Новые формулы Договора Ниццы, посвященные усиленному сотрудничеству, не были востребованы до "четвертой волны" расширения Европейского союза с 15 до 25 членов, которое состоялось 1 мая 2004 г. Вместе с тем, они легли в основу многосторонней договоренности, достигнутой в рамках подготовки текста Конституции для Европы, которая воспроизводит, закрепляет и развивает концепцию усиленного сотрудничества4.

В соответствии с недавно подписанным документом усиленное сотрудничество должно быть направлено на достижение целей Европейского союза, защиту его интересов и укрепление интеграционных процессов. Его реализация возможна только в качестве самой крайней меры тогда, когда предполагаемые цели не могут быть достигнуты Европейским союзом в течение разумного периода времени. В специальном разделе нового учредительного договора предусматривается, что усиленное сотрудничество должно обеспечивать соблюдение Конституции и законов Европейского союза, при этом такое взаимодействие не должно затрагивать сферу исключительной компетенции Европейского союза, подрывать основы общего рынка, экономического, социального и территориального сплочения, препятствовать свободной торговле между его государствами-членами или искажать справедливую конкуренцию между ними. Кроме того, усиленное сотрудничество может быть реализовано только с должным учетом сферы компетенции, прав и обязанностей тех стран, которые в нем не участвуют. Последние в свою очередь призваны не препятствовать его осуществлению участвующими государствами-членами. Конституция особо подчеркивает, что усиленное сотрудничество должно всегда быть открытым для присоединения иных заинтересованных участников, которым для этого необходимо будет обеспечить соблюдение всех условий, установленных базовым решением, а также учет всех решений, принятых в процессе его реализации. Перед Комиссией формулируется задача поощрять как можно большее количество государств-членов для участия в усиленном сотрудничестве и регулярно информировать Европейский парламент и Совет о развитии событий в этой сфере.

Согласно положениям Конституции при наличии инициативы как минимум одной трети заинтересованных государств-членов (для Союза 25 необходимо объединить для этой цели 9 стран) предложение об усиленном сотрудничестве в сферах, которые не относятся к исключительной компетенции Европейского союза и к ОВПБ, сначала рассматривается Комиссией. Этот институт изучает масштаб и цели предполагаемого сотрудничества и в случае положительного заключения вносит в Совет законопроектное предложение для рассмотрения. Совет может санкционировать усиленное сотрудничество своим решением, которое принимается на основе предложения Европейской комиссии и с согласия Европейского парламента в результате голосования квалифицированным большинством голосов. При этом согласно новой версии Конституции квалифицированное большинство определяется как голоса не менее 55% членов Совета, намеревающихся участвовать в усиленном сотрудничестве, которые в то же время представляют более 65% населения этих стран. Исключение из этого правила составляют вопросы ОВПБ, где парламент только информируется, Комиссия и министр иностранных дел Европейского союза высказывают свое мнение, не имеющее обязательного характера, а Совет принимает соответствующие решения единогласно.

Особо следует отметить, что Конституция возобновила формулировки Амстердамского и Ниццского договоров, согласно которым акты, принимаемые в рамках усиленного сотрудничества, влекут правовые последствия только для участвующих в нем государств и не считаются интегральной частью законодательства (acquis) Европейского союза, которое обязательно для принятия всеми потенциальными кандидатами на присоединение. Вместе с тем, Совет и Комиссия призываются принимать меры с тем, чтобы обеспечить последовательность и соответствие актов усиленного сотрудничества с политикой Европейского союза.

Насколько доступными и целесообразными окажутся эти положения в расширенном Союзе, мы сможем узнать только после ратификации и вступления в силу Договора, учреждающего Конституцию для Европы. Но уже на данном этапе можно отметить, что в Европейском союзе созданы достаточные правовые предпосылки для легализации разноскоростной интеграции, что должно способствовать более оперативному и эффективному достижению целей, которые могут быть поставлены перед его наиболее развитыми государствами-членами.

 


 

1 См. тексты в изд. "Дагавор Нiццы" и "Дагавор аб Еурапейскiм саюзе". Мн, 2002.
2 See: Kortenberg H. Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam // CMLR. 1998. V. 35, N 4. P. 853.
3 See: Ehlermann C. D. Differentiation, Flexibility, Closer Co-operation: The New Provisions of the Amsterdam Treaty // ELJ. V. 4, N 3. P. 249—251.
4 См.: Текст Конституции в док. CIG 50/03, одобренном межправительственной конференцией 18 июня 2004 г. // <http://www.europa.int>. 01.12.2004.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter