Белорусский журнал международного права и международных отношений 2004 — № 4


международные отношения

РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВО ФРАНЦИИ (1993—1997 гг.)

Константин Снисаренко 

Снисаренко Константин Леонидович — аспирант кафедры истории нового и новейшего времени исторического факультета Белорусского государственного университета

Широкая интеграция национальных экономик европейских стран в систему мировых экономических связей привела к глубокой трансформации государственной социальной политики. Она получила свое проявление в кризисе концепции "государства процветания", сокращении вмешательства государства в систему социальных взаимоотношений.

Республика Беларусь, являющаяся активным агентом мирового экономического сообщества, приступила к реформированию системы социального обеспечения. На этом пути большое значение имеет учет зарубежного опыта, его достижений и ошибок. Данная статья посвящена французскому примеру реформирования системы социального обеспечения.

Особенностью французской системы социального обеспечения является ее промежуточное положение между двумя концептуальными моделями, выработанными западным обществом. Первая — "Бевериджская" —предполагает государственное перераспределение доходов от более богатых к более бедным слоям населения посредством взимания налогов и проведения целевых государственных социальных программ. Таким образом, государственная социальная политика охватывает все общество и имеет целью борьбу с нищетой. Вторая — "Бисмаркская" — модель подразумевает финансирование социальных программ особыми отчислениями работающих слоев населения и распространяется исключительно на них. Ее цель — разрешение материальных, социальных затруднений трудящихся. Первую модель можно охарактеризовать как либерально-солидаристскую, вторую — как консервативно-корпоративистскую.

Со времени возникновения французская система социального обеспечения определила свою цель исходя из "Бевериджской" концепции, а средства ее достижения имели "Бисмаркский" характер. Ордонанс от 4 октября 1945 г. предполагал, что "система социальной безопасности" будет охватывать все население, уважать принципы социальной солидарности, единства и справедливости, при том, что она должна управляться "заинтересованными лицами" и финансироваться посредством особых отчислений1. Период ее дальнейшего развития до конца 1970-х гг. характеризовался все большим расширением и диверсификацией охватываемых системой страховых случаев. С начала 1980-х гг. стала очевидной раздутость и дороговизна всей системы, несоответствие ее новым социально-экономическим реалиям. Доля выплат на ее содержание постоянно росла. В 1980 г. они составляли 23,9% ВВП, в 1990 г. — 26,4% ВВП, а в 1995 г. — 29% ВВП. Для сравнения: Великобритания за те же годы направляла на нужды социального обеспечения 20,7% ВВП, 22% ВВП и 26,7% ВВП2. В результате общий дефицит французских касс социального страхования составил в 1993 г. 110 млрд фр.3  Дефицит "Общего режима" достиг в 1993 г. 56,4 млрд фр.4 

Причин финансового кризиса французской системы социального обеспечения несколько.

Во-первых, финансирование, основанное на "Бисмаркском" принципе, сильно зависит от экономической конъюнктуры. Снижение темпов экономического роста приводит к дестабилизации счетов: объем отчислений сокращается, объем выплат растет. Рост расходов на социальные нужды стал создавать эффекты, ограничивающие занятость. Вследствие усилившейся конкуренции на мировом рынке, предполагающей повышение конкурентоспособности товаров, а, следовательно, минимизацию уровня издержек, стали предъявляться более жесткие требования к стоимости труда. Во Франции этот показатель слишком высок из-за "перегруженности" разного рода отчислениями в социальные фонды. В итоге в 1990-е гг. отчетливо стал проявляться феномен "новой бедноты". К ней стали относить безработных, не способных долгое время трудоустроиться и имеющих минимальные доходы. Доля долговременных безработных в возрастной группе от 25 до 49 лет увеличилась с 36,9% в 1990 г. до 42,2% в 1998 г.5 

Во-вторых, процесс старения населения Европы и преимущественно перераспределительный характер пенсионной системы привели к ее финансовому кризису. Так, количество людей в возрасте свыше 65 лет во Франции составляло в 1975 г. 13,4% всего населения, а в 1996 г. около 15,2%.6  Выплаты в пенсионный фонд постоянно повышались. В 1960 г. они составляли 5,1% ВВП, в 1993 г. — 12% ВВП.7  Дефицит бюджета пенсионного фонда был равен в 1993 г. 39,4 млрд фр.8 

В-третьих, в стране, где продолжительность жизни одна из самых высоких в мире (в 1995 г. она составляла 81,9 лет для женщин и 73,8 лет для мужчин), возрос уровень потребления медицинских услуг и товаров. Французы потребляют много медикаментов: 20 рецептов на одного жителя в год в среднем по стране. Соответствующий показатель Германии — 14, Великобритании — 8,59. Дефицит финансирования касс страхования по болезни рос быстрыми темпами: в 1993 г. он составлял 27,3 млрд фр., в 1994 г. — 31,6 млрд фр.10 

Вопрос о реформировании системы социального обеспечения приобрел во Франции уровень национальной проблемы. Об этом свидетельствуют многочисленные "планы по экономии", принимаемые как правыми, так и левыми политическими силами: план Вей 1977—1978 гг., план Барро 1979 г., план Кестье 1981 г., план Береговуа 1982—1983 гг., план Сэгэна 1986—1987 гг., план Эвена 1988—1990 гг., план Бьянко 1991 г. Основной проблемой, с которой столкнулись политики, стремящиеся реформировать систему социального обеспечения, стали доминирующие во французском обществе традиции государственного патернализма. Партии правого блока (ОПР и СФД), разделяющие принципы неоконсерватизма, придерживаются идеи отказа от патерналистских ценностей, ратуют за снижение государственных расходов на социальные нужды и переход всей системы на самоокупаемость при бдительном государственном контроле. Представители левых политических сил (ФСП, ФКП) видят возможности реформирования только в совершенствовании функционирования органов социального обеспечения, сокращении их расходов. Профсоюзы, преимущественно представляющие интересы работников государственного сектора экономики, наоборот, выступают за фискализацию "навязанных расходов", т. е. режимов, не связанных напрямую с интересами трудящихся (семейные выплаты, страхование по болезни).

Разразившийся в 1990—1993 гг. экономический кризис, недовольство французов результатами пятилетнего правления ФСП, неспособность последней представить жизнеспособный проект реформ содействовали приходу к власти правоцентристской коалиции ОПР-СФД.

Реформы системы социального обеспечения правительств ОПР-СФД по содержанию представляли из себя единый комплекс. Основной их целью было снижение государственных расходов на социальные нужды и оздоровление государственных финансов. В 1993 г. дефицит государственного бюджета возрос до 315,7 млрд фр. (4,4% ВВП) и не соответствовал критериям конвергенции Маастрихтского договора (не более 3% ВВП), ратифицированного Францией в 1993 г.11  Однако существовали и серьезные различия в условиях деятельности и методах реформирования. Правительство Э. Балладюра (1993—1995) стремилось избегать непопулярных, хотя часто необходимых действий в условиях экономического кризиса, ведь основной политической целью была борьба за голоса избирателей на президентских выборах 1995 г. Эти причины определили умеренность и сдержанность реформирования, апелляцию к общественности при принятии важных решений. Цель кабинета А. Жюппе (1995—1997) заключалась в реализации амбициозного проекта президента Ж. Ширака. В условиях экономической рецессии попытка радикального реформирования была остановлена волной забастовок в ноябре—декабре 1995 г., после чего реформы стали проводиться с большей осторожностью.

Как в 1993 г., так и в 1995 г. реформы системы социального обеспечения начинались с повышения выплат и налогов, вносимых населением. Поправки к Закону о бюджете 1993 г. подняли уровень "основного отчисления на социальные нужды" (CSG), введенного в 1989 г., с 1,1% до 2,4%.12  Пересмотр бюджета на 1995 г. был более радикальным и привел к повышению уровня налога на добавленную стоимость (TVA) с 18,6% до 20,6% на три года, росту ставки налога на состояния (ISF)13. Одновременно вводились дополнительные социальные программы. В 1993 г. это фискализация дотаций семьям, покрытие государством потерь безработного, в случае, если его новая работа оценивается в сумму меньше прожиточного минимума. В 1995 г. — осуществление широкой программы по сокращению стоимости труда вновь нанятых безработных в рамках системы контрактов "инициатива—занятость", расходы на строительство социального жилья. Как видно, французские неоконсерваторы стремились ввести в государственную социальную политику свои императивы: сокращение государственных расходов на социальные нужды, борьба с иждивенчеством, сокращение стоимости труда, поддержка семьи.

Дальнейшие действия реформаторов были направлены на сокращение расходов наиболее убыточных отраслей системы социального страхования. Методика, применяемая обоими правительствами, была практически одинакова. Введение плана экономии сопровождалось созданием особого фонда, предназначенного для ликвидации бюджетного дефицита путем капитализации задолженности.

Реформа пенсионного обеспечения была начата декретом от 28 августа 1993 г.14  План экономии предполагал постепенное увеличение периода пенсионных выплат с 1994 г. по 2003 г. со 150 до 160 триместров при постепенном, до 2008 г., расширении периода подсчета пенсий с 10 до 25 наилучших лет стажа15. В 1994 г. был создан "Фонд солидарности" (FSV), предназначенный для сокращения дефицита финансирования пенсионного фонда путем капитализации его задолженности16. Соглашения между профсоюзами, патронатом и государством, подписанные 25—26 апреля 1996 г., предполагали сокращение выплат из двух основных пенсионных фондов на 1,5% при повышении объема отчислений17.

В мае 1994 г. рассматривалось предложение о развитии фактически частных пенсионных фондов отдельных предприятий в рамках программы "Пенсионный заем"18. Однако обещанные при рассмотрении проекта бюджета 1996 г. налоговые льготы вкладчикам этих учреждений реализованы не были из-за сопротивления профсоюзов, стремящихся сохранить свой контроль над системой социального обеспечения.

Следует отметить, что предпринятые меры относились к рабочим и служащим преимущественно частного сектора экономики. Попытка увеличить период пенсионных отчислений работников государственного сектора с 37,5 до 40 лет вызвала протест профсоюзов в ноябре—декабре 1995 г. и с треском провалилась19.

Меры по сокращению бюджетного дефицита касс медицинского страхования столкнулись с еще большим сопротивлением. 29 июня 1993 г. был утвержден план экономии С. Вей, направленный на сокращение бюджетного дефицита касс медицинского страхования20. Планировалось достичь ежегодной финансовой экономии в 32,2 млрд фр. на период 1993—1994 гг. путем сокращения расходов на медицинское обслуживание на 5% благодаря снижению уровня надбавок медперсоналу с 7,5% до 2,5%—3% в год и ограничению финансирования больниц, регионализации их бюджетов, переводу части фондов неиспользованных койко-мест в ранг хосписов. Эти меры должны были быть закреплены в новой медицинской конвенции между страховыми кассами и профсоюзами медиков.

Последние, стремясь отстоять свои права, затягивали подписание новой медицинской конвенции. Она была утверждена только 21 октября 1993 г. Ежегодная надбавка медперсоналу ограничивалась с 1994 г. и на протяжении четырех лет должна была составлять 3,4%21. После официального утверждения мер по финансовой экономии в больницах началась настоящая "борьба за госпиталь". В феврале 1994 г. Генеральная конфедерация труда объявила о "мобилизации" медицинских служащих22. Возможностей для развития реформы не осталось, и на протяжении всей легислатуры правительства 1993—1995 гг. не было предпринято никаких мер для решения данного вопроса.

15 ноября 1995 г. был представлен новый план по реформированию системы страхования по болезни. Он предполагал создание общего "универсального" режима выплат, вотирование расходов на здравоохранение парламентом; "целевые контракты", делающие оплату услуг медиков прозрачной; фиксирование ежегодного роста расходов на медицинское обслуживание; введение жестких санкций против медиков, превысивших их23.

Цели, намеченные правительством 1995—1997 гг., не претерпели серьезных изменений и после массовых выступлений протеста 1995 г. Ордонансы от 24 апреля 1996 г. ввели в действие ряд мер по ограничению роста расходов на медицинское обслуживание при сохранении его качества: вместо ранее существовавших 19 режимов медицинского страхования вводился единый универсальный; рост расходов на медицинские услуги вотировался парламентом и ограничивался 2,1% в год для 1996—1997 гг.; создавалась единая карточка пациента, где фиксировались оказанные услуги и их стоимость; постоянное повышение квалификации медиков стало обязательным; финансирование больниц вошло в компетенцию регионов24.

Реформирование всей системы социального обеспечения было связано с расширением государственного контроля над состоянием ее счетов. Если закон от 25 июля 1994 г. уполномочил парламент ежегодно проводить дебаты по вопросам бюджета и краткосрочных целей финансирования страховых касс, то Конституционный закон от 19 февраля 1996 г. и закон от 22 июля 1996 г. дали ему право ежегодного их утверждения25.

В вопросе сокращения общего бюджетного дефицита касс социального страхования подходы правительств 1993—1995 гг. и 1995—1997 гг. различались. Э. Балладюр выступал за глубокую административную реструктуризацию системы. 13 июля 1994 г. была реализована законодательная инициатива, направленная на введение автономного бухгалтерского и финансового учета в отдельных отраслях системы социального обеспечения26. В перспективе рассматривалось упразднение единой казны и администрации, утверждение полной автономии отдельных отраслей социального страхования. Разделенным страховым режимам было бы проще сократить свои дефициты, обеспечить четкую и ясную финансовую политику, приблизить спектр своих услуг к потребностям населения. А. Жюппе отказался от этой идеи, считая ее несвоевременной27. Он распространил методы, примененные ранее при реформировании отдельных отраслей соцстраха, на всю систему. В соответствии с ордонансами от 24 апреля 1996 г. была учреждена "Касса амортизации социального долга", которая посредством капитализации и введения дополнительного "сбора для сокращения социальной задолженности" (RDS), составляющего 0,5% доходов французского налогоплательщика, должна была сократить общий бюджетный дефицит28.

Результаты реформ 1993—1997 гг. достаточно противоречивы.

В экономическом плане, удалось стабилизировать состояние счетов системы социального обеспечения, сократить долю государственных расходов на социальные нужды29. Однако, при низком темпе экономического роста во второй половине 1990-х гг., финансовое бремя реформ легло преимущественно на налогоплательщиков. Правительства ОПР-СФД не смогли показать обществу положительные результаты реформ во время своей легислатуры. Они проявятся заметно позже. В 1998 г. бюджетные показатели страны стали соответствовать критериям Маастрихтского договора30. В 2001 г. большинство касс социального страхования имели префицит бюджета.

Французы не разделяли стремление неоконсерваторов отказаться от идей и принципов государственного патернализма, что отчетливо показал социальный кризис 1995 г. Как в обществе, так и в среде политиков стал обсуждаться вопрос о целесообразности экономического развития, которое не только не обеспечивает благосостояние общества, но и ограничивает его. Именно с этого времени широкую поддержку приобрело требование утверждения высоких социальных стандартов на общеевропейском уровне.

 


 

1 Palier B. Bonoli G. Entre Bismarck et Beveridge // Revue franзaise de science politique. 1995. N 4. P. 669.
2 Abramovici G. La protection sociale // Donnйes sociales 1999. La sociйtй Franзaise. Paris. 1999. P. 392.
3 Mauduit L. Le dйficit cumulй de la Sйcuritй sociale pourrait atteindre 180 milliards de francs // Le Monde. 1995. 22 juillet. P. 6.
4 Bezat J.-M. Le plan Juppй envisage de modifier profondйment le systиme de santй // Le Monde. Jours de grиve. 1995. 21 dйcembre. P.II.
5 Marchand O. Population active, emploi et chфmage au cours des annйes quatre-vingt-dix // Donnйes sociales. La sociйtй franзaise. Paris. 1999. P. 106.
6 Rozenblum S.-A. Santй: enjeux et dйfis // Revue politique et parlementaire. 1997. N 987. P. 28.
7 Normand J.-M. Le prix la solidaritй // Le Monde. 1993. 29—30 aoыt. P. 15.
8 Ibid.
9 Rozenblum S.-A. Op. cit.
10 Bezat J.-M. Le gouvernement entend renforcer la maоtrise des dйpenses de santй // Le Monde. 1995. 10—11 septembre. P. 5.
11 Loi d’orientation quinquennale N 94-66 du 24 janvier 1994 relative а la matrоse des finances publiques // Le Journal officiel de la Rйpublique Franзaise. 1994. 25 janvier. P. 1280; Единый Европейский акт. Договор о европейском союзе. М., 1994. С. 68—74.
12 Lhaпk C. Le coыteux pari de Balladur // L’Express. 1993. N 2184. P. 8.
13 Leparmentier A. Le petit dйbut d’une rйforme... en attendant le grand chantier // Le Monde. 1995. 22 septembre. P. 9.
14 Normand J.-M. Le prix de la solidaritй // Le Monde. 1993. 29—30 aoыt. P.15.
15 Ibidem.
16 Dangerfield O. Prangиre D. Les retraites // Donnйes sociales. La sociйtй franзaise. Paris. 1999. P. 418—423.
17 Bezat J.-M. La baisse des retraites complйmentaires est programйe // Le Monde. 1996. 27 avril. P. 6.
18 Bezat J.-M. Le gouvernement relance prudemment le projet de fonds de pension // Le Monde. 1995. 2—3 juillet. P. 5.
19 Que reste-t-il des projets du gouvernement? // Le Monde. Jours de grиve. 1995. 21 dйcembre. P. VII.
20 Deveillechabrolle V. 32,2 milliards de francs d’economies esperйs // Le Monde. 1993. 1 juillet. P. 16.
21 Deveillechabrolle V. Syndicats mйdicaux et caisses d’assurance-maladie tentent de conclure une nouvelle convention mйdicale // Le Monde. 1993. 28 juillet. P. 21.
22 Nau J.-Y. La suppression de 22000 lits d’hopitaux se heurte а de vives resistances // Le Monde. 1994. 5 fevrier. P.10.
23 Bezat J.-M. L’entrйe en vigueur de la prestation d’autonomie est retardйe // Le Monde. 1995. 16 novembre. P. 6.
24 Bezat J.- M. Le gouvernement corrige а la marge le projet d’ordonnance sur la mйdecine libйrale // Le Monde. 1996. 17 avril. P. 7; Bezat J.-M. Le plus grand bouleversement du systиme de soins depuis 1945 // Le Monde. 1996. 25 avril. P. 6; Bezat J.-M. M. Juppй accroоt le contrфle de l’Etat sur les dйpenses des hфpitaux // Le Monde. 1996. 7 8 avril. P. 5; Pereira A. L’informatisation des cabinets mйdicaux suscite de multiples convoitises // Le Monde. 1997. 18 fйvrier. P.9.
25 Bobin F. Les dйputйs s’opposent aux senateurs a propos du contrфle parlementaire sur la Securitй sociale // Le Monde. 1994. 1 juillet. P. 9; Rozenblum S.-A. Santй: enjeux et dйfis // Revue politique et parlementaire. 1997. N 987. P. 28, 35, 39.
26 Badou G. Reforme а la tronзonneuse // L’Express. 1994. N 2233. P. 16.
27 Bezat J.-M. L’entrйe en vigueur de la prestation d’autonomie est retardйe // Le Monde. 1995. 16 novembre. P. 6.
28 Rozenblum S.-A. Op. cit.
29 Vernholes A. Fausse querelle, vraie probleme // Le Monde. 1994. 6 aoыt. P.20.
30 L’Annйe politique, йconomique et sociale. Paris. 1999. P. 180—181.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.