журнал международного права и международных отношений 2005 — № 2


международное право — вопросы миграции и беженцев

ВОЗВРАЩЕНИЕ ЛИЦ, ПОЛУЧИВШИХ ОТКАЗ В ПРЕДОСТАВЛЕНИИ УБЕЖИЩА, И НЕЛЕГАЛЬНЫХ МИГРАНТОВ

Иван Салеев

Автор:
Салеев Иван Вадимович — советник по правовым вопросам Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь

Рецензенты:
Старовойтов Олег Михайлович — кандидат юридических наук, заместитель директора по учебной работе юридического колледжа Белорусского государственного университета
Васильева Лариса Александровна — кандидат юридических наук, доцент Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь

Существует очевидная связь между вопросом возвращения лиц, не нуждающихся в международной защите, и другими миграционными вопросами. Лица, получившие отказ в статусе беженца по результатам проведенной в соответствии с международными стандартами процедурой, могут являться экономическими мигрантами, которые уезжают из своей страны в результате неблагоприятной экономической ситуации или недостатка природных ресурсов. Условия выживания в некоторых странах настолько тяжелы, что не позволяют людям сохранять человеческое достоинство, вызывая их желание уехать в другую страну. Кроме того, в некоторых ситуациях государства могут рассматривать эмиграцию своих собственных граждан как подходящее средство для уменьшения демографического бремени, безработицы либо как путь стабилизации экономики при помощи получения денежных переводов из-за рубежа1.

Вместе с тем, мигранты, не имеющие официального статуса, являются естественным объектом для эксплуатации и вынуждены соглашаться на любую работу и любые условия труда и жизни. Политика, направленная на ограничение миграции, зачастую приводит к тому, что потенциальные мигранты начинают пользоваться незаконными каналами перемещения между странами.

Представляется целесообразным проанализировать ситуацию в странах происхождения мигрантов с точки зрения соблюдения там прав человека. Даже беглый взгляд на статистические данные позволяет отметить, что большинство беженцев и лиц, ищущих убежище, приезжают из стран, в которых практикуются серьезные нарушения прав человека либо раздираемых внутренними конфликтами2. Таким образом, не всегда можно описать ситуацию с лицами, получившими отказ в статусе беженца, как злоупотребление или неправильное использование системы убежища.

Следует подчеркнуть, что любое долговременное решение проблемы возвращения лиц на родину должно быть связано с выявлением и устранением причины первоначального отъезда. Для этого необходимо наладить сотрудничество между странами происхождения мигрантов, странами приема, ООН, финансовыми, правительственными и неправительственными организациями. По словам Р. Любберса, бывшего Верховного комиссара по делам беженцев, проблемы Европы, касающиеся убежища и миграции, должны быть решены не только в Европе. Недальновидно расходовать миллионы на укрепление границ, препятствование проникновению на территорию, строительство мест для задержания, если деньги могут быть потрачены с большим эффектом в пользу беженцев в тех регионах, откуда они прибывают3.

1.Понятия «мигрант» и «лицо, не нуждающееся в международной защите»

Определение «мигрант» отсутствует в международных соглашениях. В общеупотребительном смысле мигранты — это люди, которые переезжают в другую страну по своей воле с целью повышения своего материального или социального положения и улучшения своих или своих семей перспектив на будущее4. Беженцы не являются мигрантами в этом смысле. Однако существуют промежуточные ситуации, «серая область», когда человек находится в настолько затруднительном положении, что его потребность в отъезде является насущной вследствие ужасающей нищеты, чрезвычайно плохих социальных и экономических условий. Такое положение зачастую порождает крайнюю неуверенность в завтрашнем дне или способствует резкому разделению общества на группы. Часто причины отъезда являются комплексными, например, при опасности насильственного перемещения либо в ситуации вынужденной миграции, хотя и не обязательно по причине преследований или вооруженного конфликта5. Следовательно, даже если человек не отвечает критериям Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, в некоторых ситуациях он может претендовать на получение иной защиты от принимающего государства. Между тем, истинные беженцы могут использовать каналы нелегальной миграции для своего отъезда из страны, где они подвергаются преследованиям, поскольку часто не имеют другой альтернативы. В результате появляются так называемые «смешанные миграционные потоки», а общественное мнение уже не делает различия между разными категориями лиц.

Термин «лица, не нуждающиеся в международной защите» (в контексте данной статьи также именуемые как лица, получившие отказ в статусе беженца) применяется в отношении лиц, которые искали международной защиты и после надлежащего рассмотрения их заявления о предоставлении убежища в рамках справедливой процедуры были признаны не соответствующими критериям Конвенции 1951 г., а также не нуждающимися в международной защите в соответствии с иными международными обязательствами или национальным законодательством6. В их число включаются лица, пытающиеся эмигрировать по экономическим или другим личным причинам, используя систему убежища. В то же время, такими лицами не являются мигранты, получившие отказ в статусе беженца по чисто процедурным основаниям, например, в результате применения концепции «третьей безопасной страны»7 (поскольку они все равно будут подпадать под определение Конвенции 1951 г. и являться беженцами), либо если УВКБ ООН не согласно с результатами проведения процедуры определения статуса беженца, которые не согласуются с интерпретацией УВКБ ООН определения беженца. В этих случаях данные лица подпадают под компетенцию УВКБ ООН.

2.Юридическая база

Рассмотрим международно-правовое регулирование вопросов, связанных с возвращением мигрантов.

Основополагающим документом является Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. (вступила в силу 1 июля 2003 г.8), которая регулирует правовой режим и статус как мигрантов, имеющих документы, удостоверяющие личность, так и не имеющих таковых, а также права и обязанности направляющего и принимающего государств. Конвенция на сегодняшний день отражает сложившиеся международные стандарты в данной сфере.

Одна из целей Конвенции состоит в противодействии незаконному или тайному найму и контрабандному ввозу трудящихся-мигрантов, а также воспрепятствовании приему на работу таких трудящихся, находящихся на нелегальном положении или не имеющих соответствующих документов.

Статья 67 (п. 1) Конвенции указывает на необходимость сотрудничества стран по вопросам возвращения мигрантов в страну их происхождения в случаях, когда мигранты добровольно приняли решение о возвращении, или их право на пребывание в стране трудоустройства истекло, или они находятся в этой стране нелегально.

Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющие Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г., также предусматривают соответственно в статьях 8 и 18, что государство происхождения мигранта содействует его возвращению и принимает его без неразумных и необоснованных задержек. Такое государство выдает проездные документы, необходимые для возвращения, после проверки гражданства мигранта.

Право на возвращение гражданина в свою страну впервые получило свое закрепление во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. (ст. 13, п. 2)9. Однако это право не применимо к ситуации, когда человек не желает возвращаться в свою страну. Если компетентные органы высылающего государства определили, что для возвращения лица не существует препятствий10, то данное государство имеет право его депортировать при соблюдении необходимых процедурных формальностей. Таким образом, это право корреспондируется с обязанностью государства происхождения принять своего гражданина (а в некоторых случаях и лицо без гражданства, если оно имело постоянное жительство в этом государстве) и способствовать его возвращению. Отказ в приеме может расцениваться иногда как высылка своего гражданина, что запрещено международным правом. Методы, используемые для уклонения от исполнения данного международного обязательства, включая административные и процедурные препятствия и необоснованные проволочки, противоречат общепризнанным принципам международного сотрудничества и добросовестности11.

Так, Женевская конференция стран СНГ 1996 г. по вопросам беженцев, перемещенных лиц, миграции и предоставления убежища подтвердила, что государства обязаны соглашаться на возвращение своих граждан, включая тех, которые находятся нелегально на территории других стран12. Данная позиция была высказана и на Обзорной встрече на высоком уровне которая состоялась 26—28 мая 2004 г. в г. Минске13. Эффективное возвращение и реадмиссия способствуют уменьшению нелегальной миграции и перевозки людей.

3.Проблемы при возвращении

Не вызывает больших проблем (кроме финансовых) возвращение лиц, если их заявления об убежище очевидно необоснованны, их гражданство не оспаривается, а страны их происхождения согласны их принять назад.

Более сложными являются случаи, когда:

— лица не имеют документов;

— находятся в стране пребывания продолжительное время;

— страны их происхождения не желают их принимать назад либо отказываются выдавать проездные документы;

— их гражданство оспаривается или неясно;

— в странах происхождения осуществляются широкомасштабные нарушения прав человека;

— одновременное возвращение большого числа мигрантов на родину нанесет ущерб инфраструктуре, природным ресурсам, социальным отношениям в стране происхождения;

— отсутствуют финансовые возможности для депортации.

Как было подчеркнуто во время Глобальных консультаций по международной защите в Будапеште (6—7 июня 2001 г.), возвращающиеся мигранты могут помочь развитию своей страны, если программа по возвращению будет удачно реализована. Если же такая программа будет непродуманной, то возвращение может негативно влиять на экономику страны происхождения, а также вызывать серьезные проблемы для репатриантов в правовой области, в обеспечении безопасности и др.14 

4.Роль УВКБ ООН

УВКБ ООН уделяет большое внимание вопросам, связанным с возвращением лиц, не нуждающихся в международной защите, при условии проведения полной и адекватной процедуры определения их статуса. Такое возвращение является ключевым фактором для сохранения доверия к системе убежища. Лица, получившие отказ в статусе беженца, как правило не подпадают под компетенцию УВКБ ООН, если решение об отказе было вынесено в соответствии с международными стандартами15.

По мнению УВКБ ООН, возвращение лиц, не нуждающихся в международной защите, при условии, что оно проводится в соответствии международными стандартами прав человека, является обоснованным. Такое возвращение может способствовать уменьшению потоков мигрантов, состоящих из групп людей, аналогичных тем, которые получили отказ. Кроме того, затянувшееся присутствие этих лиц на территории страны способствует возникновению негативного общественного мнения в отношении системы убежища в целом. Безусловно, возвращение таких лиц является серьезной проблемой для некоторых государств. Многие лица, ищущие убежище, которые не нуждаются в международной защите, знают, что даже в случае отказа существует достаточно высокая вероятность, что они не будут возвращены в страну происхождения по тем или иным юридическим, техническим или другим причинам. Их продолжающееся присутствие в стране является стимулом для приезда новых эмигрантов и может негативно воздействовать на шансы подлинных беженцев на получение доступа к процедуре. Такое может произойти в государствах, которые перед лицом увеличивающихся потоков мигрантов предпочитают вместо выполнения процедур по возвращению просто перекрыть доступ к проникновению на их территорию иностранцев16.

В некоторых ситуациях, несмотря на отсутствие прямого мандата в Уставе, УВКБ ООН участвовало в программах возвращения по специальному запросу Генеральной Ассамблеи или Генерального секретаря ООН. Как правило, ключевую роль в таких программах играют другие организации, к примеру, Международная организация по миграции (МОМ). В любом случае, участие УВКБ ООН в подобных программах возможно, только если оно будет соответствовать его строго гуманитарной компетенции, для координации безопасного и достойного возвращения лиц, которым отказано в статусе беженца17. УВКБ ООН не может участвовать в непосредственном исполнении решений о недобровольном возвращении.

В заключениях Исполнительного комитета по программе УВКБ ООН несколько раз затрагивался вопрос возвращения лиц, получивших отказ в статусе беженца:

— так, в 1990 г. Исполком подчеркнул, что страны происхождения должны брать на себя большую ответственность в поиске долговременных решений, включая возврат своих граждан, которые не являются беженцами18;

— в 1993 г. Исполком признал, что в некоторых регионах прибытие и присутствие значительного числа лиц, ищущих убежище, не имеющих на то оснований, создает значительные проблемы для беженцев и соответствующих государств и наносит ущерб системе убежища, ставя под вопрос эффективность процедур определения статуса беженца и препятствуя быстрой и эффективной защите беженцев19;

— в 1995 г. Исполком указал на необходимость в разрешении проблем, касающихся возвращения данных лиц, и поддержал усилия УВКБ ООН в нахождении путей сотрудничества с другими международными организациями с целью помощи этим лицам в возвращении20;

— в 1996 г. УВКБ ООН подготовило краткий обзор данной темы и, в частности, разъяснило роль, которую оно может играть в разрешении данной проблемы21;

— в 1997 г. УВКБ ООН проанализировало некоторые юридические вопросы, связанные с процессом возвращения22;

— в специальном заключении 2003 г., посвященном возвращению лиц, не нуждающихся в международной защите, Исполком отразил уже наработанные к этому времени стандарты и принципы, применимые к возвращению данных лиц, и роль, которую в этом процессе может играть УВКБ
ООН23.

В будущем помощь этой международной структуры в осуществлении какой-либо из программ возвращения (при условии, что такая помощь будет признана уместной) может заключаться в следующем:

— сбор и распространение информации о событиях в стране происхождения и об их влиянии на возвращение;

— формулирование позиции УВКБ ООН в отношении возвращения отдельных групп из лиц, получивших отказы в статусе беженца;

— организация диалога между государствами;

— информирование государств об их обязанностях по приему своих граждан, так же как и о необходимости уменьшения безгражданства;

— реализация некоторых ограниченных программ в стране происхождения для помощи в реинтеграции возвратившихся лиц, распространения информации и развенчания некоторых мифов, которые питают необоснованные ожидания лиц, не нуждающихся в международной защите;

— другая помощь государствам в соответствии со своей гуманитарной компетенцией.

Программа по защите УВКБ ООН, принятая в 2002 г., также определила возвращение лиц, которые не нуждаются в международной защите, как одну из задач, стоящих перед Управлением24. В соответствии с Программой, на основе консультаций с УВКБ ООН, МОМ, неправительственными организациями, государствам предлагается разработать двусторонние и региональные соглашения о повторном приеме (договоры о реадмиссии25) для содействия возвращению и повторному приему лиц, не нуждающихся в международной защите, в соответствии с принципами гуманности и полного соблюдения прав человека без использования насильственных средств, а в случаях с детьми уделять должное внимание наилучшему обеспечению их интересов. Государствам, МОМ и УВКБ ООН следует сотрудничать в деле устранения причин, препятствующих скорейшему возвращению просителей убежища, которые не нуждаются в международной защите, при том условии, что эта деятельность будет основана на обязательстве государств принимать назад своих граждан.

5.Стандарты обращения с мигрантами во время задержания и возвращения

Предлагаемые и используемые государствами методы и способы содержания под стражей и возвращения должны соответствовать минимальным стандартам в области прав человека. Необходимо помнить, что нелегальные мигранты не являются преступниками, хотя они и нарушили границу и правила пребывания иностранцев. Допускается задержание мигрантов до момента их депортации. Однако если срок их задержания становится слишком продолжительным, необходимо предусмотреть альтернативу содержанию под стражей26. Перед отъездом мигрантов на родину желательно провести с ними собеседование и предоставить необходимую информацию о ситуации в стране их происхождения и проконсультировать по необходимым вопросам. Существенную помощь в этом могут оказать неправительственные организации. Желательно участие вернувшихся мигрантов в программах реинтеграции, реализуемых в стране происхождения, которые могут быть разработаны и профинансированы странами, возвращающими мигрантов, что предотвратит их повторные попытки покинуть свою страну. В некоторых ситуациях мигранты, которые продолжительное время находились в стране, в которой они обращались с просьбой о предоставлении убежища, устанавливают с ней прочные связи, что затрудняет возвращение таких лиц на родину. Иногда это может служить основанием для их легализации или так называемой миграционной амнистии, применяемой в некоторых странах.

Как показано выше, гражданин имеет право вернуться в свою страну. Как правило, однако, мигранты не изъявляют желания вернуться на родину добровольно. В этом случае процедура депортации, в том числе принудительная, сама по себе должна носить гуманный характер. В частности, депортируемые лица должны обладать действительными документами, удостоверяющими личность, годными для проезда27. Недопустимо жестокое обращение с задержанными. Если в отношении депортируемых необходимо применить силу, ее применение не должно быть чрезмерным. В отношении несовершеннолетних мигрантов необходимо применять принцип наилучших интересов ребенка28.

УВКБ ООН разработало подробные стандарты по вопросам задержания лиц, ищущих убежище, которые содержатся в Руководстве УВКБ ООН по применяемым критериям и стандартам в отношении задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежище (февраль 1999 г.)29. Кроме того, применимыми могут быть и другие международные стандарты, разработанные в рамках ООН30.

6.Политика Европейского союза в отношении возвращения нелегальных резидентов

В странах Европейского союза проблема возвращения нелегальных мигрантов является весьма актуальной. В ЕС также будут разработаны минимальные стандарты по задержанию31. В частности, эти стандарты затронут следующие вопросы:

— основания для задержания;

— группы лиц, которые не должны задерживаться или могут быть задержаны только в особых случаях (дети; престарелые, особенно когда необходимо их сопровождение; беременные женщины; лица с серьезными заболеваниями и инвалиды; жертвы пыток);

— правила оформления ордера на задержание;

— возможность обжалования задержания;

— предельные сроки задержания без возможности их продления;

— правила содержания задержанных, в частности стандарты их размещения, а также возможность получения юридической помощи; содержание задержанных отдельно от осужденных или подозреваемых в совершении преступления.

В сообщении по вопросам общей политики в области нелегальной миграции от 15 ноября 2001 г. Европейская комиссия указала, что политика по возвращению является интегральной и ключевой частью борьбы с нелегальной миграцией. Политика в отношении возвращения должна основываться на трех элементах: общие принципы, стандарты и меры32.

10 апреля 2002 г. Европейская комиссия предложила для обсуждения так называемый Зеленый документ по политике Сообщества по вопросам возвращения нелегальных резидентов33 с целью инициировать широкую дискуссию среди всех заинтересованных организаций. В результате состоявшегося обсуждения Еврокомиссия представила 14 октября 2002 г. сообщение по политике Сообщества по вопросам возвращения нелегальных резидентов34. 28 ноября 2002 г. на базе подготовленных Еврокомиссией Зеленого документа и Сообщения Совет министров одобрил Программу действий по возвращению, которая предполагает применение кратко-, средне- и долгосрочных мер, включая разработку европейских минимальных стандартов или руководящих принципов в сфере возвращения нелегальных мигрантов35.

В контексте сотрудничества в области возвращения первыми шагами стали директива Европейского совета 2003/110/EC от 25 ноября 2003 г. о помощи в случаях транзита с целью возвращения по воздуху36 и решение 2004/573/EC от 29 апреля 2004 об организации совместных полетов для возвращения37.

Директива Европейского совета 2001/40/EC от 28 мая 2001 г. о взаимном признании решений о высылке граждан третьих государств38 и решение 2004/191/EC от 23 февраля 2004 г., устанавливающее критерии и практические меры по компенсации финансовых издержек39, представляют собой юридическую базу для взаимного признания решений о высылке.

Общим принципом является необходимость в возвращении в свои страны граждан государств, не входящих в Европейский союз, если у них нет разрешения на постоянное или временное пребывание и по отношению к которым у стран — членов ЕС нет юридических обязательств по невысылке. Во всех возможных случаях приоритет отдается добровольному возвращению лиц на родину по очевидным гуманитарным причинам, а также для уменьшения расходов, повышения эффективности и результативности возвращений. Однако в случаях, когда добровольное возвращение невозможно, принудительная депортация становится необходимой. Твердая позиция в отношении принудительного возвращения и его исполнения на практике должна дать понять нелегальным мигрантам в ЕС, что нелегальный въезд и пребывание в ЕС не приведет в будущем к легальному статусу40.

Обязательной предпосылкой для возвращения является полное и широкое применение положений Конвенции 1951 г. о статусе беженцев с целью сохранения принципа невысылки (non-refoulement) для лиц, нуждающихся в защите. Иные международные обязательства стран также должны соблюдаться, в частности: положения Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г.41  При совершении любых действий в отношении несовершеннолетних должен применяться принцип наилучших интересов ребенка.

Еврокомиссия в Сообщении от 14 октября 2002 г. предложила следующие шаги в области возвращения:

— признана необходимость в улучшении обмена информацией на основании общих правил в таких областях, как идентификация и документация мигрантов, координация операций по возврату, мобилизация необходимых ресурсов;

— назрело принятие общих стандартов для облегчения работы государств в области возвращения, и в частности, для обеспечения полного взаимного признания решений о возвращении, как следующий шаг после принятия в мае 2001 г. директивы 2001/40/EC о взаимном признании решений о высылке, принятой. Минимальные стандарты должны применяться в случаях, когда человек не может быть возвращен вследствие заболевания, должны быть обозначены пределы применения физической силы, ситуации, когда возвращение может не применяться в связи с обстановкой в стране происхождения;

— на основании опыта государств и международных организаций предлагается разработать интегрированные программы по возвращению, которые бы действовали не только в отношении самого возврата, но также охватывали бы различные подготовительные и последующие стадии для достижения максимального результата. В частности, возможно проведение совместных операций по возвращению, организованных несколькими государствами;

— для этих целей необходимо полное сотрудничество с третьими странами на административном и оперативном уровнях касательно документирования и приема лиц, а также по вопросам транзита и реинтеграции репатриантов. На формальном уровне это может регулироваться в соглашениях о реадмиссии. При этом признается, что заключение таких соглашений может подразумевать предоставление третьим странам некоторых стимулов, льгот или преференций.

5 ноября 2004 г. Европейский союз принял новую многолетнюю программу на 5 лет (до 2010 г.) по вопросам свободы, безопасности и правосудия в Европейском союзе, иначе называемую Гаагской программой42. Гаагская программа, в частности, содержит планы по введению единой процедуры предоставления статуса беженца и дополнительной защиты. В области возвращений Гаагская программа предлагает следующие меры:

— провести переговоры по минимальным стандартам процедуры возвращения в 2005 г.;

— подготовить совместные программы по возврату для определенных стран или регионов;

— создать Европейский фонд по возвращению к 2007 г.;

— обеспечить своевременное заключение договоров о реадмиссии;

— назначить специального представителя комиссии для создания единой политики по реадмиссии.

1 сентября 2005 г. Европейская комиссия одобрила проект директивы по единым стандартам и процедурам в странах — членах ЕС по возвращению нелегально пребывающих граждан третьих стран43. Возвращение в данном контексте относится только к лицам, незаконно находящимся в пределах ЕС. Эти лица не удовлетворяют условиям для въезда, пребывания или проживания в государствах — членах ЕС вследствие незаконного въезда, либо они превысили разрешенный визой или видом на жительство срок пребывания, либо получили отказ в статусе беженца. Такие лица обязаны покинуть ЕС. Приветствуется и поощряется добровольное возвращение. В противном случае государства — члены ЕС имеют возможность осуществить принудительную депортацию. В настоящее время в странах Евросоюза существуют разное законодательство и практика, используемая при возвращении, применении силы, задержании и возможности возврата в ЕС. (К примеру: лицо, в отношении которого было принято решении о незаконности его пребывания в стране А, задержано в стране Б. Может ли это лицо обратиться в компетентные органы Б для обжалования решения о его депортации?) Такая ситуация поощряет повторение попыток нелегального проникновения мигрантов, которые пытаются использовать различия между законодательствами разных государств ЕС.

Целью директивы по единым стандартам возвращения является принятие четких, прозрачных и справедливых общих правил в отношении возвращения, выдворения, использования принудительных мер, временного задержания и повторного въезда лиц, незаконно находящихся в странах Евросоюза, в то же время при полном уважении прав человека и основных свобод этих лиц. Директива, в частности:

— предусматривает, что незаконное пребывание должно прекращаться в соответствии со справедливой и прозрачной процедурой;

— поддерживает принцип добровольного возвращения путем предоставления определенного срока для возвращения;

— устанавливает гармонизированную двухэтапную процедуру, состоящую из принятия решения о возвращении и, если необходимо, предписания о выдворении;

— вводит «запрет на повторный въезд» во все страны ЕС, как правило на срок, не превышающий пяти лет;

— содержит правила в отношении лиц, незаконно находящихся в ЕС, которые не могут быть выдворены;

— содержит минимальный набор процедурных гарантий;

— ограничивает использование принудительных мер, привязывая их к принципу пропорциональности, и устанавливает минимальные требования по осуществлению принудительного возвращения;

— устанавливает, что решение о возвращении, принятое государством-членом, будет исполняться всеми странами Евросоюза;

— поощряет соблюдение правил по возвращению, включая возможность отмены на него запрета, и карает неисполнение правил (включая возможность продления запрета на въезд);

— ограничивает использование задержания (максимальный срок 6 месяцев), привязывая его к принципу пропорциональности, и устанавливает минимальные требования по его применению;

— содержит правила, относящиеся к задержанию на территории одного государства лиц, в отношении которых другим государством — членом ЕС принято решение о депортации.

Данная Директива наряду с созданием Европейского фонда по возвращению является ключевой частью общей политики ЕС в области возвращения. 24 августа 2005 г. Европейская комиссия объявила о начале подготовительного этапа по созданию этого фонда (срок подачи предложений — до 31 октября 2005 г.). Подготовительный этап включает в себя помощь государствам — членам ЕС по улучшению управления возвратом, включая софинансирование программ по добровольному возвращению, планов по принудительному выдворению, а также аренду совместных чартерных рейсов44.

Однако Директива по единым стандартам возвращения не затрагивает вопросы высылки иностранцев в связи с интересами государственной или общественной безопасности. Эти вопросы остаются в ведении национального законодательства государств — членов ЕС. Но если решение о такой высылке будет принято, рассматриваемые иностранцы утратят основания для пребывания в ЕС и, таким образом, будут действовать правила директивы по единым стандартам возвращения.

Директива по единым стандартам возвращения ожидает одобрения со стороны Европейского совета и Парламента, после чего она вступит в силу.

Заключение

Любые меры, применяемые к лицам, получившим отказ в статусе беженца, должны соответствовать духу международного сотрудничества и международным стандартам. Эти меры должны отвечать принципам защиты прав человека и не применяться к лицам, которые хотя и не подпадают под действие международных соглашений по проблемам беженцев, но, тем не менее, нуждаются в международной защите. Больше внимания необходимо уделять причинам отъезда мигрантов из стран их происхождения.

Необходимо признать, что долговременное решение проблемы экономической миграции и злоупотребления системой убежища невозможно найти только в русле силовых акций и односторонних решений по ограничению доступа к процедуре и введения более строгого пограничного режима. На глобальном уровне миграция будет присутствовать всегда, пока существуют гигантские различия и неравенство между регионами и странами. Однако смягчить негативные последствия незаконной миграции можно только путем сотрудничества всех заинтересованных сторон: стран происхождения и иммиграции, международных, межправительственных и неправительственных организаций с целью развития экономики, социальной сферы и соблюдения прав человека в странах происхождения мигрантов.

В заключение необходимо отметить, что хотя УВКБ ООН имеет ограниченную роль в данной области, оно готово поддержать усилия государств по возвращению лиц, получивших отказ в статусе беженцев, в соответствии со своим гуманитарным мандатом при условии, что будет удовлетворено процедурой определения статуса беженца и такое возвращение не затрагивает интересов лиц, нуждающихся в международной защите45.


1 Return of Persons not in need of International Protection: UN Doc. EC/47/SC/CRP.28, 30 May 1997 / Executive Committee of the Programme of the UNHCR // Refworld [Electronic resource. CD-Roms]. Issue 13, CD N 1. Geneva: UNHCR, 2004. See: Para 2. 
2 По состоянию на конец 2003 г. в первую десятку стран происхождения беженцев входили Афганистан (2 136 000 человек), Судан (606 000), Бурунди (532 000), Демократическая Республика Конго (453 000), Палестина (428 000), Сомали (402 000), Ирак (369 000), Вьетнам (363 000), Либерия (353 000), Ангола (330 000 человек). См.: Statistical Yearbook — 2003. Trends in Displacement, Protection and Solutions. Geneva: UNHCR, 2005. P. 19.
3 Focus on Countries of Origin, says UN Refugee Chief: UNHCR London Press Release. 2002. 4 July. UNHCR in the United Kingdom <
http://www.unhcr.org.uk/press/press_releases2002/pr4July02.htm>. Date of reading 12.10.2005.
4 Tьrk, V. Current migration flows: the task of protection // Refugee Survey Quarterly. 2001. Vol. 20, N 2. P. 88—96.
5 К примеру, по данным ВОЗ, более 1 млрд человек не имеют доступа к чистой воде. Британская организация Tearfund заявила, что размах «водного кризиса» таков, что в мире скоро появится такой феномен, как «водные беженцы» — миллионы людей, вынужденные покинуть свои дома в поисках чистой воды // International Herald Tribune. 2001. 23 March.
6 Определение, данное в заключении Исполкома по программе УВКБ ООН. См.: Conclusion on the return of persons found not to be in need of international protection: Conclusion N 96 (LIV) — 2003 / Executive Committee of the Programme of the UNHCR // Refworld [Electronic resource. CD-Roms]. Geneva: UNHCR, 2004. Issue 13, CD N 1. Этот вопрос был также ранее рассмотрен на заседании постоянного комитета Исполкома в 1996 г. См.: Return of persons not in need of international protection: UN Doc. EC/46/SC/CRP.36, 28 May 1996 / Executive Committee of the Programme of the UNHCR // Refworld [Electronic resource. CD-Roms]. Geneva: UNHCR, 2004. Issue 13, CD N 1. See: Para 9.
7 Третья безопасная статья — страна, предоставляющая защиту беженцам, в которой лицо, ищущее убежище, находилось после отъезда из страны своего происхождения до своего прибытия в страну, где это лицо подало ходатайство о предоставлении статуса беженца. Понятие третьей безопасной страны (либо сходное по форме, но отличное по сути понятие «первой страны убежища») используется некоторыми государствами для отказа лицу, ищущему убежище, в статусе беженца на том основании, что он/она могли получить защиту в другом месте. УВКБ ООН признает, что использование данных концепций может быть допустимо, при условии, что это не нарушает норм международного права, и в частности, если «третья безопасная страна» действительно является безопасной для беженца, то есть предоставляет защиту от высылки в страну происхождения, от пыток и других видов запрещенного обращения и обеспечивает доступ к системе убежища. Юридическая ответственность за обеспечение прав лиц, ищущих убежище, лежит на депортирующем государстве. См.: The application of the «safe third country» notion and its impact on the management of flows and on the protection of refugees: Background Paper, N 2, May 2001 / UNHCR. Geneva, 2001. The Refugee Law Reader <
http://www.refugeelawreader.org/files/pdf/457.pdf>. Date of reading 12.11.2005.
8 По состоянию на 7 октября 2005 г. 33 государства, в том числе Азербайджан, Киргизия, Таджикистан, являются участниками Конвенции. Беларусь, Россия, Украина пока не являются ее участниками. Статус ратификаций можно проверить здесь: Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights official website <
http://www.ohchr.org/english/countries/ratification/13.htm>. Дата изъятия 12.11.2005 г.
9 Всеобщая декларация прав человека принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1948 г. Кроме того, этот вопрос регулируют статья 12(4) Международного пакта о гражданских и политических правах, статья 5(d)(ii) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. // Права человека: сборник международно-правовых документов. Мн.: Белфранс, 1999. С. 3, 17, 71.
10 Относящимися к делу являются статья 33 Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, статья 3 Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., а также статья 7 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и статья 3 Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (Беларусь является участником всех этих инструментов, за исключением последнего) // Права человека: сборник международно-правовых документов С. 15, 217, 445, 762.
11 Return of Persons not in need of International Protection: UN Doc. EC/47/SC/CRP.28, 30 May 1997. See: Para 9.
12 Региональная конференция по проблемам беженцев, перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государствах. Программа действий. Женева: УВКБ ООН, 1996. С. 5.
13 Государства-участники «готовы содействовать добровольному возвращению незаконных мигрантов и их устойчивой реинтеграции, включая обучение с целью восстановления на местном рынке труда».
14 Global Consultations on International Protection. Regional Meeting Budapest 6—7 June 2001. Conclusions: UN Doc. EC/GC/01/14, 25 June 2001. / Executive Committee of the Programme of the UNHCR. The Refugee Law Reader <
http://www.refugeelawreader.org/files/pdf/455.pdf>. Date of reading 12.11.2005.
15 В некоторых ситуациях, даже если данное лицо не имеет возможности претендовать на статус беженца на основании Конвенции 1951 г., оно может получить статус мандатного беженца УВКБ ООН на основании Устава Управления. Кроме беженцев в компетенцию УВКБ ООН входят и некоторые другие группы, в частности лица без гражданства.
16 Return of persons not in need of international protection: UN Doc. EC/46/SC/CRP.36, 28 May 1996.
17 International Protection (submitted by the High Commissioner): UN Doc. A/AC.96/750, 27 August 1990 / UN General Assembly // Refworld [Electronic resource. CD-Roms]. Geneva: UNHCR, 2004. Issue 13, CD N 1. See: Para. 26(xi).
18 Note on International Protection: Conclusion N 62 (XLI) — 1990 / Executive Committee of the Programme of the UNHCR // Refworld [Electronic resource. CD-Roms]. Geneva: UNHCR, 2004. Issue 13, CD N 1. See: Para vi), xi).
19 Note on International Protection: Conclusion N 71 (XLIV) — 1993  / Executive Committee of the Programme of the UNHCR // Refworld [Electronic resource. CD-Roms]. Geneva: UNHCR, 2004. Issue 13, CD N 1. See: Para j).
20 General Conclusion on International Protection: Conclusion N 77 (XLVI) — 1995 / Executive Committee of the Programme of the UNHCR // Refworld [Electronic resource. CD-Roms]. Geneva: UNHCR, 2004. Issue 13, CD N 1. See: Para l).
21 Return of persons not in need of international protection: UN Doc. EC/46/SC/CRP.36, 28 May 1996.
22 Return of Persons not in need of International Protection: UN Doc. EC/47/SC/CRP.28, 30 May 1997.
23 Conclusion on the return of persons found not to be in need of international protection: Conclusion N 96 (LIV) — 2003.
24 Программа по вопросу о защите. Женева: УВКБ ООН, 2003. С. 49.
25 Понятие реадмиссии перекликается с принципом «третьей безопасной страны» в части, относящейся к возврату лиц, ищущих убежище и получивших отказ в рассмотрении их ходатайств на основании этого принципа. УВКБ ООН поддерживает заключение соглашений о повторном приеме (договоров о реадмиссии) при условии, что эти соглашения содержат специальные положения, касающиеся лиц, ищущих убежище.
26 См.: Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила) // Права человека: сборник международно-правовых документов. С. 243—250.
27 Return of persons not in need of international protection: UN Doc. EC/46/SC/CRP.36, 28 May 1996.
28 Conclusion on the return of persons found not to be in need of international protection: Conclusion N 96 (LIV) — 2003.
29 UNHCR Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum Seekers, February 1999 // Refworld [Electronic resource. CD-Roms]. Geneva: UNHCR, 2004. Issue 13, CD N 1.
30 Минимальные стандартные правила обращения с заключенными // Права человека: сборник международно-правовых документов. С. 182—195; Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме // Там же. С. 196—203; Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) // Там же. С. 258—276; Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы // Там же. С. 203—214; Основные принципы обращения с заключенными // Там же. С. 195—196; Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила) // Там же. С. 243—250; Рекомендации в отношении обращения с заключенными-иностранцами // Официальный сайт Организации Объединенных Наций <
http://www.un.org/russian/documen/convents/foreign.htm>. Дата изъятия 12.11.2005 г.
31 Это предусмотрено сообщением по политике Сообщества по вопросам возвращения нелегальных резидентов. См.: Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. On a Community Return Policy on Illegal Residents: Doc. COM(2002) 564 final. 14.10.2002 / Commission of the European Communities. Brussels, 2002.
32 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. On a Common Policy on Illegal Immigration: Doc. COM(2001), 672 final, 15.11.2001 / Commission of the European Communities. Brussels, 2001.
33 Green Paper. On a Community Return Policy on Illegal Residents: Doc. COM(2002) 175 final, 10.04.2002 / Commission of the European Communities. Brussels, 2002.
34 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. On a Community Return Policy on Illegal Residents: Doc. COM(2002) 564 final, 14.10.2002.
35 Proposal for a Return Action Programme:  Doc. N 14673/02, 25.11.2002. Presidency Note / Council of the European Union. Brussels, 2002.
36 Council Directive 2003/110/EC of 25 November 2003 on assistance in cases of transit for the purposes of removal by air // Official Journal of the European Communities. 2003. Vol. 46, L 321. P. 26—31.
37 Council Decision of 29 April 2004 on the organisation of joint flights for removals from the territory of two or more Member States, of third-country nationals who are subjects of individual removal orders (2004/573/EC) // Official Journal of the European Communities. 2004. Vol. 47, L 261. P. 28—35.
38 Council Directive 2001/40/EC of 28 May 2001 on the mutual recognition of decisions on the expulsion of third country nationals // Official Journal of the European Communities. 2001. Vol. 44, L 149. P. 34—36.
39 Council Decision of 23 February 2004 setting out the criteria and practical arrangements for the compensation of the financial imbalances resulting from the application of Directive 2001/40/EC on the mutual recognition of decisions on the expulsion of third-country nationals (2004/191/EC) // Official Journal of the European Communities. 2004. Vol. 47, L 60/55. P. 55—57.
40 Впрочем, политика отдельных стран в составе Евросоюза не всегда отличается согласованностью и последовательностью. Примером может служить проведение уже упомянутых миграционных амнистий.
41 Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания // Права человека: сборник международно-правовых документов. С. 216—226; Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод // Там же. С. 761—772; Конвенции ООН о правах ребенка // Там же. С. 137—152.
42 The Hague Programme: strengthening freedom, security and justice in the European Union // Official Journal of the European Communities. 2005. Vol. 48, С 53. P. 1—14.
43 Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals: Doc. COM(2005) 391 final. 01.09.2005 / Commission of the European Communities. Brussels, 2005.
44 Common standards on return: Doc. MEMO/05/288 // European CommissionPress Release. 2005. 1 September. <
http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/05/288&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en>. Date of reading 12.11.2005.
45 Return of Persons not in need of International Protection: UN Doc. EC/47/SC/CRP.28, 30 May 1997. See: P. 1, 15, 16.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.