Белорусский журнал международного права и международных отношений 2005 — № 3


международные отношения

СОТРУДНИЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ ВЕРХОВНОГО
КОМИССАРА ООН ПО ДЕЛАМ БЕЖЕНЦЕВ И БЕЛОРУССКИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (1992—2003 гг.)

Андрей Селиванов

Автор:
Селиванов Андрей Владимирович — исполнительный директор международного общественного объединения по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие»

Рецензенты:
Челядинский Александр Александрович — доктор исторических наук, профессор кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Кузнецов Николай Васильевич — доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой гуманитарных дисциплин Института предпринимательской деятельности

В 1990-е гг. Республика Беларусь в силу ее социально-экономического и геополитического положения стала активным участником системы регулирования миграционных потоков и на практике столкнулась со всеми далеко неоднозначными последствиями этих процессов. С первых дней своего существования белорусское государство стремилось к полному применению общепризнанных принципов решения проблем миграции и активно участвовало в международных мероприятиях.

После распада СССР жители конфликтных регионов стали все чаще выбирать в качестве места постоянного проживания Беларусь. Это связано, главным образом, с тем, что Беларусь признавалась и признается наиболее стабильным в политическом и социально-экономическом отношении государством бывшего Советского Союза. Не случайно уже в феврале 1993 г. количество перемещенных лиц (из числа бывших граждан СССР), зарегистрированных в Беларуси, составляло 13 000 человек, в том числе 4500 детей, 1000 пенсионеров и инвалидов и 7500 человек трудоспособного возраста. Количество беженцев из Афганистана и Эфиопии составило примерно 2000 человек [1].

Беларусь, как своеобразный геополитический «перекресток Европы», стала важным транзитным коридором для неупорядоченных миграционных потоков с востока на запад. Многие мигранты находились в стране нелегально или рассматривали ее в качестве транзитной для переезда на Запад. Нелегальная миграция через территорию Беларуси стала крупной проблемой для безопасности государства. Применительно к стране подтверждается точка зрения бывшего советника президента США по национальной безопасности З. Бжезин-ского о том, что миграция «может быть средством переноса с континента на континент этнических и социальных конфликтов» [5, с. 232].

По этой причине Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и другие международные организации были вынуждены обратить внимание на регионы, где ранее они даже не были представлены. В сложившейся ситуации главной задачей УВКБ ООН в Беларуси стало содействие государству в установлении соответствующей международным стандартам и нормам системы управления неупорядоченными миграционными потоками с акцентом на обеспечение прав лиц, ищущих убежище, и беженцев.

Следует обратить внимание на тот факт, что основную работу по обеспечению защиты беженцев должны осуществлять именно государства, имеющие в своем распоряжении все необходимое для предоставления убежища: суверенные территории, правовые системы и органы власти. Материалы архива УВКБ ООН свидетельствуют о том, что еще в августе 1990 г. БССР официально обратилась за помощью к данной международной структуре «для преодоления последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС». Однако ни в тот период, ни в последующие годы УВКБ ООН не имело возможности оказать Беларуси помощь в этом жизненно важном для нее вопросе, так как проблемы миграции населения по экологическим причинам не подпадают под мандат этой структуры. Весной 1992 г., как только УВКБ ООН приступило к разработке стратегии деятельности на территории бывшего СССР, которая ранее «во многом была terra incognita для Управления и его мероприятий», в Беларусь была прислана первая экспертная группа для изучения ситуации [12, с. 7]. С 1992 по 1995 г. УВКБ ООН осуществляло свою деятельность через Представительство ООН в Республике Беларусь, что было вызвано спецификой начального этапа взаимодействия данной международной структуры с формировавшимися органами государственной власти страны.

В июне 1992 г. для проведения более активной и эффективной политики в сфере миграции и беженцев правительством Беларуси была создана Государственная миграционная служба при Государственном комитете по труду и социальной защите населения Республики Беларусь (1997—ноябрь 2001 гг. — Комитет по миграции при Министерстве труда; декабрь 2001—2003 гг. — Департамент по миграции Министерства труда и социальной защиты; с 2004 г. — Департамент по миграции и гражданству Министерства внутренних дел Республики Беларусь), определены главные направления ее деятельности. Основное внимание этой структуры было сосредоточено на разработке и создании нормативно-правовой базы, регламентирующей положение лиц, ищущих убежище в Республике Беларусь, на формировании основных направлений миграционной политики, определении подходов к ее реализации с учетом опыта других стран и действующих стандартов международного права. При этом следует подчеркнуть, что деятельность государственной миграционной службы Республики Беларусь с самого начала ее образования осуществлялась в тесном сотрудничестве с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а также другими международными структурами.

В начале 1990-х гг. благодаря поддержке УВКБ ООН работники Государственной миграционной службы, других республиканских органов государственного управления начали проходить подготовку и повышать свою квалификацию на обучающих семинарах и конференциях. Стали изучаться новые подходы в международной миграционной политике, формы и методы ее реализации на примере разных стран [32, с. 14].

В частности, 26—30 апреля 1993 г. в Минске прошел семинар «Правовые аспекты проблемы беженцев, права человека и миграция», организованный УВКБ ООН в сотрудничестве с Государственным комитетом по труду, Министерством иностранных дел Республики Беларусь. В семинаре приняли участие эксперты из УВКБ ООН, Международной организации по миграции, Совета Европы, Международного комитета Красного Креста, Центра ООН по правам человека и правительства Швейцарии. Были обсуждены вопросы миграции в современном мире, состояние и проблема беженцев в Беларуси, принципы законов о беженцах, международные стандарты в вопросах прав человека и беженцев, различные аспекты вынужденной миграции [23]. Итогом дискуссии явилось инициирование не только предметного рассмотрения миграционной динамики в целом, но и анализа конкретных вопросов подготовки, создания и утверждения нормативно-правовой базы в указанной сфере, отвечающей принципам международного права.

В июле 1993 г. Минск посетил юридический советник УВКБ ООН по Центральной Европе и СНГ М. Йона-Пра. На встрече с ним в Министерстве иностранных дел Республики Беларусь шла речь о вопросе ратификации Беларусью Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев. На встрече представителя УВКБ ООН с руководителем Государственной миграционной службы В. Белозором обсуждались вопросы подготовки и принятия законодательных актов по положению беженцев и вопросам миграции. Было отмечено, что открытие представительства УВКБ ООН в Беларуси возможно после присоединения республики к Конвенции и Протоколу [6]. Это стимулировало внесение изменений в правовую систему, направленных на формирование национального законодательства по вопросам миграции и беженцев и гуманизацию отношения к данной категории лиц.

В ноябре 1993 г. в нашей стране побывал региональный представитель УВКБ ООН по Российской Федерации, Беларуси, Украине и Молдове Д. Амунатеги (Представитель ООН в Российской Федерации). Во время визита он познакомился с основными органами государственной власти, занимающимися проблемами беженцев, а также изучил ситуацию в сфере миграции, в т. ч. проблемы потенциальных беженцев в Беларуси. Были проведены встречи в Верховном Совете, Государственной миграционной службе при Государственном комитете по труду, Министерстве иностранных дел и Министерстве внутренних дел [2], что способствовало углублению понимания органами государственной власти специфики данной сферы и наиболее существенных проблем, с которыми столкнулись беженцы.

Среди них были названы следующие: недействительные удостоверения личности и паспорта, выданные прежним правительством и не признаваемые зарубежными посольствами; безработица; отсутствие образовательных программ для детей и взрослых; отсутствие социальной защиты; трудности в получении медицинской помощи [1].

Начиная решать вышеназванные проблемы с декабря 1993 г. региональное Представительство УВКБ ООН в Москве совместно с Представительством ООН в Беларуси стало проводить программу поддержки наиболее нуждающихся категорий беженцев и лиц, ищущих убежище. В рамках программы финансовую помощь получили 300 наиболее нуждающихся беженцев и лиц, ищущих убежище. Было предоставлено жилье 27 беженцам из Эфиопии. Белорусское общество Красного Креста совместно с Министерством здравоохранения Беларуси стало оказывать беженцам медицинскую помощь [3]. Кроме того, в рамках сотрудничества УВКБ ООН с Белорусским обществом Красного Креста только до сентября 1995 г. получили помощь более 150 семей беженцев и лиц, ищущих убежище.

В процессе контактов органов государственной власти Республики Беларусь и УВКБ ООН все активнее стала проявляться заинтересованность в углублении сотрудничества между двумя сторонами. Следствием этого стало приглашение руководителя Государственной миграционной службы Д. Марача и начальника Отдела виз и регистраций Министерства внутренних дел Республики Беларусь С. Стесика на международный симпозиум по защите прав беженцев в Центральной и Восточной Европе, проходивший 12—14 июня 1995 г. в Варшаве. Обсуждение процедуры определения статуса беженца, перспектив адаптации беженцев в Центральной и Восточной Европе, возможностей и сотрудничества заинтересованных стран [11] способствовало углублению региональных связей и налаживанию постоянных рабочих контактов белорусских компетентных органов с зарубежными коллегами.

Молодой по историческим меркам стране не хватало организационных, финансовых, кадровых ресурсов во всех направлениях внутренней и внешней политики (в т. ч. и на решение проблемы беженцев). Не менее серьезным вопросом был невысокий уровень соответствующей профессиональной подготовки, знаний в миграционной сфере у чиновников, занимавшихся упомянутой проблематикой. В этих условиях помощь УВКБ ООН оказалась чрезвычайно своевременной и весьма ценной. Активная деятельность Управления в Беларуси способствовала более быстрому и качественному формированию национальной законодательной базы по вопросам беженцев. Важной вехой в процессе формирования этой базы стало принятие Закона Республики Беларусь «О беженцах» в 1995 г.

В сентябре 1995 г. начался новый этап сотрудничества Республики Беларусь и УВКБ ООН. 7 сентября в Минске было открыто Представительство Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Первым представителем УВКБ ООН стал гражданин Норвегии T. Берресен. В качестве своих первоочередных задач в Беларуси Представительство УВКБ ООН обозначило техническую и консультативную помощь соответствующим министерствам, ведомствам, общественным организациям по работе с беженцами [22].

Необходимо отметить, что к сентябрю 1995 г., на момент создания Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь, в стране было принято всего два нормативных акта по вопросам беженцев и убежища: Закон Республики Беларусь «О беженцах» от 22 февраля 1995 г. [13] и Положение о порядке рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 29 ноября 1994 г. № 229 [17]. Однако оба механизма предоставления защиты, заложенные в данных документах, на практике не работали.

Отмеченное выше положение, регламентирующее конституционное право Президента предоставлять убежище, хронологически было первым подобным актом, однако сфера его действия не предполагала охват большого числа лиц. Об этом свидетельствовал сложный порядок оформления документов для предоставления убежища, преду-сматривавший получение заключений от различных министерств и ведомств, Совета Министров Республики Беларусь, Комиссии по вопросам гражданства при Президенте, а также вынесение решения путем принятия в каждом отдельном случае Указа Президента Республики Беларусь.

Именно поэтому на данном этапе в задачу Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь стало входить более активное оказание помощи белорусским органам государственной власти в формировании системы управления миграционными потоками с акцентом на обеспечение соблюдения прав беженцев и лиц, ищущих убежище, в соответствии с признанными международным сообществом нормами и стандартами, а также на повышение эффективности мер по поиску долгосрочных решений для беженцев.

Тем более, что Закон «О беженцах», несмотря на вступление в силу в июле 1995 г., первоначально не выполнялся в надлежащей степени именно из-за отсутствия системы, способной реализовать заложенные в нем механизмы, и в первую очередь — вследствие ограниченности государственных ресурсов и материально-технической базы, а также отсутствия необходимого уровня подготовки и опыта работы в данной сфере у сотрудников министерств и ведомств, уполномоченных заниматься решением проблем беженцев.

Подобная ситуация продиктовала подход УВКБ ООН, обозначенный как «укрепление потенциала». Основными направлениями деятельности стали продолжение подготовки персонала и укрепление органов государственной власти, функционирующих в системе миграционного регулирования, а также поддержка общественных организаций. Этот переход на качественно новый уровень взаимоотношений характеризовался смещением акцентов от сугубо теоретической подготовки персонала и оказания технической поддержки к мероприятиям по процедуре признания беженцем.

В частности, началась работа по повышению качества принимаемых решений с учетом международных стандартов. С этой целью проводились специализированные семинары по глубокому изучению отдельных тем права беженцев. На протяжении первых лет своей работы Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь проводило 10—12 обучающих семинаров в год, охватывая различные категории государственных служащих, в первую очередь, сотрудников миграционной службы, а также офицеров пограничных войск и паспортно-визовой службы [10, с. 53].

Наряду с этим в отсутствие государственной процедуры определения статуса беженца Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь регистрировало лиц, ищущих убежище, выдавало им свои документы и оказывало материальную помощь в сотрудничестве с Белорусским обществом Красного Креста.

Хотелось бы подчеркнуть, что принятый в 1995 г. Закон «О беженцах» установил правовые основания предоставления иностранцам статуса беженца, а также экономические, социальные и правовые гарантии для признанных беженцев. В соответствии с национальным законодательством в Беларуси социально-экономические права беженцев были в основном уравнены с правами ее граждан. Данная категория лиц получила право на проживание на территории Республики Беларусь на период признания беженцем, самостоятельный выбор населенного пункта для поселения, работу по найму или предпринимательскую деятельность, социальную защиту, включая социальное обеспечение. Им был предоставлен бесплатный доступ к национальной системе образования и здравоохранения, а детям беженцев — возможность посещать детские дошкольные учреждения.

С учетом требований данного Закона белорусской миграционной службой были подготовлены нормативные документы, регламентирующие порядок регистрации ходатайств иностранцев о признании беженцами и получения статуса беженца, функционирование пунктов временного поселения беженцев и оказание финансовой помощи беженцам, а также типовые нормы, правила и процедура содействия занятости беженцев и членов их семей. Определение понятия «беженец» в этом правовом акте в основном соответствовало аналогичному понятию, содержащемуся в международных правовых документах, на что неоднократно обращали свое внимание эксперты УВКБ ООН.

Реализация Закона «О беженцах» 1995 г. началась в феврале 1997 г., когда Комитетом по миграции была осуществлена процедура определения статуса беженца в отношении афганских граждан, длительное время находившихся на территории Республики Беларусь. Первые удостоверения беженцев были вручены им в присутствии Представителя УВКБ ООН в Республике Беларусь Т. Берресена в мае 1997 г. В июне 1998 г. началась реализация указанного Закона в полном объеме и по всей стране.

С началом реализации Закона акценты деятельности УВКБ ООН в Республике Беларусь по развитию системы государственной миграционной службы в работе с беженцами несколько сместились. Вместо стандартных обучающих мероприятий по общему ознакомлению с международными нормами Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь перешло к организации семинаров по глубокому изучению специализированных аспектов работы с беженцами. Новой формой обучения стали стажировки сотрудников государственной миграционной службы в странах с устоявшимися системами. Наработка собственного опыта рассмотрения дел позволила республиканскому органу государственного управления по миграции начать организацию своих обучающих мероприятий для сотрудников территориальных миграционных служб. Поддержка семинаров, организуемых государственными структурами, путем освещения отдельных вопросов и покрытия части расходов по проведению обучения стала для УВКБ ООН новым видом работы.

В ходе реализации закона выявился ряд недостатков, в первую очередь, процедурного характера. Требовалось более четкое определение полномочий и взаимодействия органов государственного управления в работе с беженцами. Стояла задача максимального сближения Закона Республики Беларусь «О беженцах» с положениями Конвенции ООН 1951 г. о статусе беженцев. Поэтому для подготовки его новой редакции миграционной службой были привлечены сотрудники министерств внутренних дел, иностранных дел, социальной защиты, финансов, здравоохранения, образования и государственной службы занятости, а также международных экспертов Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Следует отметить, что помощь в совершенствовании национального законодательства о беженцах — одна из важнейших функций Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь. Оно готовило комментарии ко всем редакциям закона «О беженцах», анализируя их положения, исходя из норм и стандартов международного права. Представительство оценило интерес и готовность государственной миграционной службы к сотрудничеству при работе над проектом изменений в Закон «О беженцах», пригласив не только сотрудников этой международной структуры, но и представителей общественных объединений. Участие сотрудников УВКБ ООН и Службы по консультированию беженцев в рабочей группе по разработке проекта новой редакции данного Закона позволило учесть положения международных стандартов, а также богатый практический опыт независимых юристов.

За короткое время был подготовлен проект закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон "О беженцах"», вступивший в силу в июне 1999 г. В нем были детально определены место, время и порядок обращения с ходатайством о признании беженцем, а также процедуры приема, регистрации, рассмотрения ходатайства, предоставления, утраты и лишения статуса беженца. Нашли законодательное закрепление также понятия «принцип невысылки» для лиц, ходатайствующих о признании беженцами, и «добровольность возвращения» для лиц, признанных беженцами. Был определен и порядок обжалования решений, принятых органами по миграции.

В целях приведения законодательства Беларуси в соответствие с требованиями Закона «О беженцах» (в редакции 1999 г.) правительством Республики Беларусь были приняты постановления «Об утверждении Положения о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь» [18], «Об утверждении Положения об удостоверении беженца» [19], «О перечне государств, временное нахождение в которых до прибытия в Республику Беларусь является основанием для отказа в регистрации ходатайства о признании иностранца беженцем и отказа в признании беженцем» [15] и некоторые другие. Постановлениями Министерства труда были утверждены форма удостоверения беженца, инструкция о порядке его выдачи и порядок хранения бланков удостоверений [20], а также заключительный нормативный документ в новом законодательстве о беженцах — Инструкция о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь [16].

В дальнейшем сотрудничество УВКБ ООН и государственных структур укрепилось, вследствие чего повысился интерес к вопросам беженцев и миграции. Встреча премьер-министра В. Ермошина с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев С. Огата в Женеве в июне 2000 г. подтолкнула Беларусь к более решительным действиям по присоединению к Конвенции о беженцах 1951 г. [7]

В мае 2001 г. Республика Беларусь присоединилась к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протоколу 1967 г., касающемуся статуса беженцев. Международные обязательства Беларуси нашли свое отражение в Законе «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь в связи с присоединением Республики Беларусь к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев». Тем более, что анализ применения Закона «О беженцах» (в редакции 1999 г.) показал необходимость его более четкой структуризации, исключения некоторых положений, не применяемых на практике, уточнения полномочий органов государственного управления в вопросах, связанных с разрешением всех проблем.

В целях приведения национального законодательства в соответствие с Конвенцией 1951 г. в новую редакцию Закона «О беженцах», принятую в 2003 г., включено положение указанной Конвенции об обязательном допуске всех иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании беженцами, к процедуре признания беженцами. На это неоднократно обращало внимание УВКБ ООН.

В редакции Закона 2003 г. была существенно дополнена статья 2 «Основные термины, используемые в настоящем Законе, и их определения». Так, в нее были включены определения, касающиеся членов семьи иностранца, ходатайствующего о признании беженцем и имеющего статус беженца. Кроме того, в ней появились определения терминов «пункт временного поселения беженцев», «территориальные органы по миграции», «вынужденная миграция», «интеграция беженцев», «распределительные квоты», «регистрация ходатайств», «третья безопасная страна», пребывание в которой дает основания для отказа иностранцу в признании его беженцем.

При подготовке Закона было учтено замечание УВКБ ООН о нежелательности определения сроков признания беженцами. Было установлено, что иностранец считается таковым до сохранения в государстве его гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства) угрозы жизни или свободе вследствие его расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

В новой редакции Закона были приняты предложения Представительства по закреплению в нем основополагающих принципов, изложенных в ряде международных актов по проблемам беженцев, максимально использована терминология, применяемая в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев.

Однако, несмотря на признание УВКБ ООН успехов белорусских органов государственной власти, сумевших за короткий срок разработать правовые основы защиты беженцев, создать соответствующие государственные структуры, обеспечивающие проведение качественной процедуры признания беженцем, необходимо отметить и области, в которых возможно дальнейшее усовершенствование законодательства.

По мнению Управления, это, например, введение в законодательство понятия «гуманитарного» или «дополнительного» статуса. Таким статусом должны наделяться лица, которые не подпадают под строгое соответствие понятия «беженец» в соответствии с Конвенцией 1951 г., но, тем не менее, нуждаются в международной защите и не могут быть возвращены в страну своей гражданской принадлежности [27, с. 14].

В качестве важнейшего итога совместной работы УВКБ ООН и миграционных органов Беларуси следует отметить решение вопроса обеспечения документами лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса беженцев. Уже на первом этапе процедуры по определению статуса беженца ходатайствующие иностранцы получили удостоверения, подтверждавшие факт обращения в компетентные органы. Особо необходимо подчеркнуть гибкий подход миграционных служб к выдаче подтверждающих документов, в частности использование в этом качестве регистрационных удостоверений УВКБ ООН с соответствующими отметками территориальных органов по миграции.

По мере совершенствования работы миграционной службы Республики Беларусь планомерно решалась и проблема разработки национальных документов, выдаваемых лицам, ходатайствующим о предоставлении статуса беженца, и беженцам, получившим этот статус. Принятие в 1999 г. новой редакции закона «О беженцах» и детализированных подзаконных нормативных актов окончательно сняло проблему обеспечения документами, удостоверяющими личность ищущих убежище иностранцев. И если на первых этапах процедуры определения статуса беженца у отдельных сотрудников органов внутренних дел возникали вопросы по поводу легитимности этих документов, выдаваемых миграционной службой, то с принятием Инструкции о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь, согласованной, среди прочих, и с Министерством внутренних дел, резко сократилось число их изъятий. Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь приняло непосредственное участие в решении этой проблемы, выделив средства на печать бланков удостоверений беженцев, выдававшихся Комитетом по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь [10, с. 37].

В то же время нерешенной осталась проблема отсутствия проездных документов для беженцев, которые должны выдаваться в соответствии со статьей 28 Конвенции 1951 г. Особая форма данного документа установлена Приложением к Конвенции о статусе беженцев. В соответствии с нормами международного права статус беженца, присвоенный одной из стран — участниц Конвенции 1951 г., обязан признаваться и другими государствами, присоединившимися к этому договору. Для реализации данной нормы выдаваемый беженцу проездной документ должен полностью соответствовать описанию, закрепленному в Приложении. Только при этом условии власти другого государства смогут определить, что соответствующее лицо не пользуется защитой страны происхождения, так как является беженцем. Выдача же беженцам проездных документов одного формата с постоянно проживающими иностранцами ставит их в потенциально опасную ситуацию, так как может привести к получению информации о беженце властями страны его происхождения. УВКБ ООН заявило о готовности помочь Республике Беларусь в этом вопросе: профинансировать изготовление бланков специальных проездных документов для беженцев [10, с. 38].

Таким образом, на примере совершенствования национального закона «О беженцах» можно отметить обоюдное желание органов государственной власти Республики Беларусь и УВКБ ООН сотрудничать в процессе создания и укрепления системы защиты беженцев.

Однако с ростом числа лиц, которых белорусские власти признали беженцами, а также лиц, ищущих убежище, все более острой становилась проблема поиска для них жилья, работы и адаптации в белорусском обществе. Жилье являлось ключом к решению многих проблем, в том числе и прописки.

УВКБ ООН совместно с центральными и региональными органами государственной власти начало реализацию проектов, которые включали в себя помощь в ремонте жилого фонда с целью расселения и прописки беженцев. Эта помощь стала предоставляться признанным в Беларуси беженцам, которые не могут самостоятельно найти жилье. В 2000 г. были подготовлены места в Столбцах и Могилеве для проектов этого типа, имевших целью содействие адаптации признанных беженцев и временное расселение нуждающихся в жилье лиц, ищущих убежище [21, с. 102].

В результате подписания в июне 2001 г. соглашения с Комитетом по миграции были определены и отремонтированы места для проживания беженцев в Пинске и Витебске, а также в Минске и Минской области. Кроме того, в мае 2002 г. был открыт пункт временного размещения в Витебске, который позволяет разместить около 30 беженцев и лиц, обратившихся с просьбой о предоставлении убежища [31, с. 15].

УВКБ ООН способствовало поиску долгосрочных решений для беженцев в Беларуси путем их адаптации в местном обществе, а в тех случаях, когда это возможно, — через репатриацию. УВКБ ООН в сотрудничестве с белорусскими органами государственной власти и общественными организациями помогало обеспечивать наиболее уязвимые группы беженцев базовой медицинской помощью и социальной поддержкой. При этом данная международная структура стремилась осуществлять постепенный переход к программам, направленным на поддержку инициатив самих беженцев и их возможностей самим обеспечивать себя и свои семьи.

Тем не менее, беженцы неохотно принимали предложенные белорусским государством и/или УВКБ ООН проекты по адаптации, например предоставление убежища и работы в сельской местности или регионах, а не в столице. Кроме того, препятствием для этого остается существование института прописки.

Помимо помощи в подготовке законодательства и адаптации беженцев с 1997 г. УВКБ ООН осуществило несколько программ оказания технической помощи для миграционной службы, в том числе укрепления региональных миграционных служб шести областных центров. Эти программы были направлены на создание благоприятных условий для применения процедуры определения статуса беженца на региональном уровне.

Заметим, что одной из приоритетных задач, возложенных действующим законодательством на пограничные войска Республики Беларусь, является работа с лицами, обратившимися на государственной границе с просьбой о предоставлении статуса беженца. Кроме того, принимая во внимание необходимость выполнения положений международных документов по исполнению государственного законодательства, Республика Беларусь в 1998 г. приступила к созданию системы иммиграционного контроля.

В 1997 г. Представительство УВКБ ООН в Беларуси начало активно сотрудничать с Государственным комитетом пограничных войск (ГКПВ) Республики Беларусь по решению вопросов, затрагивающих интересы беженцев. Первый совместный проект был направлен на развитие технической базы системы пограничного контроля. Для совершенствования данной процедуры Управлением были предоставлены компьютеры и оргтехника [8, с. 7].

В рамках сотрудничества в 1998 г. ГКПВ была оказана помощь по созданию в сформированных пограничных отрядах в Лиде, Пинске и Гомеле информационной системы, включению этих отрядов в общее информационное поле пограничных войск, упрощению процедуры пограничного и миграционного контроля [21, с. 100].

Проект 1999 г. был направлен на развитие структуры иммиграционного контроля в Национальном аэропорту «Минск», улучшение качества подготовки молодых специалистов для ведения этой работы. Так, было оказано содействие в развертывании семи автоматизированных рабочих станций (трех — в аэропорту «Минск-2», двух — в учебном центре погранвойск, двух — в центральном комитете) и одной рабочей станции для контроля за видеоинформацией. Оборудование и технические средства, полученные Государственным комитетом погранвойск, были включены в систему иммиграционного контроля Республики Беларусь [4, с. 11].

Сотрудничество в 2000 г. ставило целью укрепление процедур миграционного контроля на прибалтийском направлении границы. УВКБ ООН оказало техническую помощь ГКПВ для размещения пунктов пограничного контроля (в Лиде и Сморгони) на границе с Литвой [26, с. 23].

Кроме того, в 2004 г. в Национальном аэропорту «Минск» был создан пункт временного содержания иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами. Условия размещения были переданы под контроль Государственного комитета пограничных войск. Пункт позволяет разместить около 15 беженцев, в основном тех, у кого нет документов, на 10 дней. За это время могут быть установлены их личности [30].

Техническая помощь была также оказана системе МВД Республики Беларусь. Так, в 1997 г. Отдел виз и регистраций был обеспечен компьютерами для выдачи паспортов белорусским гражданам и регистрации других категорий лиц, находящихся на территории Республики Беларусь. В 1999 г. предоставлено оборудование для учебных классов Академии МВД, где проходят подготовку и переподготовку офицеры милиции, занимающиеся вопросами беженцев и миграции. Кроме того, были выделены средства на разработку программного обеспечения и приобретение оборудования для обработки данных с целью завершения создания компьютеризированной системы ввода данных, содержащихся в бланках вида на жительство для беженцев, иностранных граждан и лиц без гражданства, которые постоянно проживают в Республике Беларусь, и в проездных документах для некоторых категорий иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев, которые постоянно проживают в Республике Беларусь [4, с. 10].

Однако сотрудничество УВКБ ООН и Республики Беларусь не ограничивалось взаимодействием только с законодательной и исполнительной ветвями власти. Оно было направлено и на оказание помощи судебным органам страны. В этом сотрудничестве определенную роль стало играть Министерство юстиции Республики Беларусь.

Необходимо отметить, что статья 16 Конвенции 1951 г. о статусе беженцев гарантирует лицам, ищущим убежище, свободный доступ в судебные органы на территории всех государств, подписавших конвенцию [90, с. 63]. Согласно статье 39 Закона «О беженцах» решения и действия (бездействие) органов государственного управления и должностных лиц, связанные с исполнением настоящего Закона, могут быть обжалованы в вышестоящий орган и (или) суд [14, с. 61].

Среди требующих решения актуальных проблем обеспечения защиты беженцев в Республике Беларусь выделяется применение понятий «третья безопасная страна» и «заведомо необоснованное ходатайство» в процедуре определения статуса беженца. УВКБ ООН неоднократно отмечало, что международные стандарты по данным вопросам отличаются от существующей в настоящее время в Беларуси практики интерпретации данных понятий [24, с. 68].

Присоединившись к Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, Республика Беларусь приняла на себя обязательства толковать отдельные элементы права беженцев в соответствии с международными стандартами. Однако на практике и миграционные органы, и суды, рассматривавшие жалобы на их решения, в случае коллизии придерживались только правил национального законодательства, не применяя положения Конвенции 1951 г., которые обладают большей юридической силой как с точки зрения международного права, так и с позиций Закона «О беженцах». Для исправления сложившейся ситуации требовалось повысить уровень подготовки сотрудников органов миграционной службы и судей.

Первые семинары для судей были проведены в 1996—1997 гг. [28, с. 15]. Затем Представительство УВКБ ООН в Минске сосредоточило внимание на совершенствовании процедур обжалования при определении статуса беженцев в районных судах. С этой целью в мае 2001 г. был подписан Меморандум о взаимопонимании между УВКБ ООН и Министерством юстиции Республики Беларусь. УВКБ ООН оказало техническую помощь (связь, обработка данных, аудио- и видеотехника) девяти районным судам в крупнейших городах Беларуси, где рассматривалось наибольшее число дел, связанных с беженцами. В ноябре 2001 г. был организован семинар с участием более 40 представителей судебных органов страны, посвященный во-просам осуществления национального законодательства и международного права применительно к беженцам [26, с. 21].

В целом сумма технической помощи УВКБ ООН Республике Беларусь за период с 1996 по 2003 г. составила почти 3,2 млн дол. США. Эти средства были предоставлены органам государственной власти и общественным организациям для укрепления их потенциала, адаптации беженцев и оказания этой категории лиц различных видов помощи.

К сожалению, на сегодняшний день не до конца ясен правовой статус Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь. Сейчас оно функционирует в рамках Представительства ООН в Республике Беларусь [29], несмотря на то, что фактически (по составу и по оказанию помощи) должно являться непосредственно Представительством УВКБ ООН со всеми необходимыми правовыми атрибутами. Отметим, что еще в 1997 г. был подготовлен проект Соглашения между правительством Республики Беларусь и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев о правовом статусе Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и его персонала в Республике Беларусь [25], но по неизвестным причинам его подписание до сих пор не состоялось.

Таким образом, в рассматриваемый период в Республике Беларусь была создана система национальных институтов и процедур помощи беженцам, рассмотрения и принятия решений по их заявлениям о предоставлении статуса и судебного обжалования.

Деятельность УВКБ ООН в Республике Беларусь в рассматриваемый период можно разделить на три этапа.

На первом этапе (1992 г.—сентябрь 1995 г.) в нашей стране данная структура системы ООН не была непосредственно представлена. Ее деятельность проводилась через Представительство ООН, в штате которого работал один человек, отвечавший за гуманитарные вопросы и осуществлявший контакты со штаб-квартирой УВКБ ООН в Женеве. Но это не помешало Управлению играть активную роль в формировании системы защиты беженцев в Республике Беларусь. Такая деятельность способствовала началу формирования национальной законодательной базы, что способствовало принятию первой редакции Закона Республики Беларусь «О беженцах» в 1995 г. и открытию Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.

Выделяя второй этап (сентябрь 1995 г.—май 2001 г.), отметим, что в этот период приоритетными направлениями работы УВКБ ООН в Республике Беларусь стало оказание помощи в разработке и внедрении национального законодательства, содействие в формировании эффективной системы определения статуса беженца, оказания прямой социальной и правовой помощи благодаря партнерам УВКБ ООН из числа общественных организаций, оказание финансовой и технической помощи белорусским органам государственной власти и общественным организациям. Завершающим аккордом этого стало присоединение государства к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г.

Третий этап деятельности УВКБ ООН в Республике Беларусь (май 2001 г.—2003 г.) заключался в оказании помощи белорусскому государству в завершении формирования системы защиты беженцев, приведении национального законодательства, а также процедур в области предоставления статуса в соответствие с международными стандартами; поддержке их реализации с целью обеспечения реальной защиты и адаптации в белорусском обществе данной категории лиц.

ЛИТЕРАТУРА

1. Беженцы в Беларуси // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 1993. № 2. С. 2.
2. Беженцы в Беларуси // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 1993. № 4. С. 4.
3. Беженцы, беженцы // Вечерний Минск. 1994. 30 октября. С. 1.
4. Беларусь // Деятельность УВКБ ООН в Российской Федерации и Республике Беларусь. Вестник. 1999. Апрель—декабрь. С. 10—13.
5. Бжезинский, З. Великая шахматная доска. М.: Международные отношений, 1999.
6. Визит представителя Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Беларусь // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 1993. № 3. С. 5.
7. Встреча премьер-министра Республики Беларусь с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 2000. № 4. С. 16.
8. Иммиграционный контроль в национальном аэропорту «Минск» // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 1999. № 4. С. 7—8.
9. Конвенция о статусе беженцев // Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев. Мн.: Тесей, 2000. С. 56—70.
10. Масловский, В. В. Роль УВКБ ООН в обеспечении международной защиты беженцев в Республике Беларусь // Опыт и проблемы управления процессами вынужденной миграции в Республике Беларусь: сборник статей. Мн.: НИИ труда, 2002. С. 33—43.
11. Международный симпозиум по защите прав беженцев // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 1995. № 4. С. 4.
12. Нагайло, Б. Вступительное слово // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 5. С. 7—10.
13. О беженцах: Закон Республики Беларусь, 22 февраля 1995 г., № 3605-XII // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 19. Ст. 229.
14. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь в связи с присоединением Республики Беларусь к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев: Закон Республики Беларусь, 4 января 2003 г., № 178-З // Национальный реестр правовых актов  Республики Беларусь. 2003. № 8, 2/927. С. 49—63.
15. О перечне государств, временное нахождение в которых до прибытия в Республику Беларусь является основанием для отказа в регистрации ходатайства о признании иностранца беженцем и отказа в признании беженцем: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 10 сентября 1999 г., № 1409 // Законодательство Республики Беларусь о беженцах и другие нормативные правовые документы по вопросам миграции. С. 32.
16. Об утверждении Инструкции о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь: постановление Министерства труда Республики Беларусь, 26 сентября 2000 г., № 125 // Законодательство Республики Беларусь о беженцах и другие нормативные правовые документы по вопросам миграции. С. 61—110.
17. Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства: Указ Президента Республики Беларусь, 29 ноября 1994 г.,  № 229 // Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1994. № 13. Ст. 316. С. 57—59.
18. Об утверждении Положения о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 3 февраля 2000 г., № 150 // Законодательство Республики Беларусь о беженцах и другие нормативные правовые документы по вопросам миграции. Мн.: Тесей, 2000. С. 49—60.
19. Об утверждении Положения об удостоверении беженца: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 28 сентября 1999 г., № 1498  // Законодательство Республики Беларусь о беженцах и другие нормативные правовые документы по вопросам миграции. С. 34—36.
20. Об утверждении формы бланка удостоверения беженца, инструкции о порядке выдачи и обмена удостоверения беженца и инструкции о порядке учета и хранения бланков удостоверений беженцев: постановление Министерства труда Республики Беларусь, 28 октября 1999 г., № 137 // Законодательство Республики Беларусь о беженцах и другие нормативные правовые документы по вопросам миграции. Мн.: Тесей, 2000. С. 37—48.
21. ООН и Беларусь: вчера, сегодня, завтра. Мн.: Представительство ООН в Республике Беларусь, 2002.
22. Открытие Представительства УВКБ ООН в Минске // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 1995. № 6. С. 6.
23. Проблемы беженцев // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 1993. № 1. С. 4.
24. Проблемы беженцев и нелегальной миграции: материалы международного семинара «Система защиты беженцев и предоставления убежища в Республике Беларусь. Практика регулирования вынужденной миграции и меры противодействия росту нелегальной миграции», состоявшегося в Минске 24—26 сентября 2003 г. // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2003. № 3. С. 67—73.
25. Проект Соглашения между правительством Республики Беларусь и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев о правовом статусе Представительства Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и его персонала в Республике Беларусь // <
http://pravo2000.by.ru/baza13/d12243.htm>. Дата изъятия 30.10.2004 г.
26. Республика Беларусь // Деятельность УВКБ ООН в Российской Федерации и Республике Беларусь. Вестник. 2000. С. 20—24.
27. Салеев, И. В. Развитие системы защиты беженцев. Определение беженца в соответствии с Конвенцией 1951 г. и в соответствии с мандатом УВКБ ООН. Сотрудничество. Области развития национального законодательства. Представление структуры документа «Пробелы в возможностях защиты»: выступление на «круглом столе»/семинаре для руководителей высокого уровня по вопросам применения Конвенции 1951 г. о статусе беженцев 10 марта 2005 г. в г. Минске // Текущий архив Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь.
28. Семинар по процедуре обжалования при определении статуса беженца // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 2000. № 2. С. 14—15.
29. Соглашение между ООН и Республикой Беларусь о создании Переходного отделения ООН в Минске // Официальный сайт Представительства ООН в Республике Беларусь <
http://un.by/ru/documents/ agreements/3/>. Дата изъятия 24.12.2004 г.
30. Стой! Кто идет? // Советская Белоруссия. 2004. 20 марта. С. 3.
31. УВКБ ООН: помощь не только беженцам, но и белорусам // Бюллетень ООН. Представительство ООН в Республике Беларусь. 2002. № 4. С. 14—15.
32. Яхновец, Л. З. Административно-организационное обеспечение реализации Закона Республики Беларусь «О беженцах» // Опыт и проблемы управления процессами вынужденной миграции в Республике Беларусь: сборник статей. С. 13—20.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.