журнал международного права и международных отношений 2005 — № 4


международные отношения — документы и материалы

СВЯЗЬ МЕЖДУ УБЕЖИЩЕМ И МИГРАЦИЕЙ

(по материалам международного семинара «Связь между убежищем и миграцией. Выявление лиц, ищущих убежище, в смешанных миграционных потоках», проведенного 16 сентября 2005 г. в Минске в рамках проекта ЕС ТАСИС — УВКБ ООН «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь»)

Подготовил сотрудник Международного общественного объединения по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие» Ю. Ф. Моргун

Актуальность. Одним из важных и сложных элементов системы защиты беженцев является вопрос о выявлении в смешанных миграционных потоках лиц, подпадающих под мандат международной защиты, определяемый Конвенцией 1951 г. о статусе беженцев и другими международно-правовыми документами. Согласно позиции УВКБ ООН, при любом (пограничном, полицейском и т. п.) контроле соответствующие официальные лица должны четко представлять, что в миграционных потоках, включающих разнообразные категории мигрантов, как легальных, так и нелегальных, могут находиться лица, ищущие убежище, т. е. лица, спасающиеся от преследований в своих странах. Они должны быть отделены от остальных мигрантов, им должен быть обеспечен доступ к справедливой и непредвзятой процедуре определения статуса беженца. Участники семинара провели всестороннее обсуждение актуального в современной ситуации вопроса выявления лиц, ищущих убежище, в сложных миграционных потоках.

Участники семинара. В семинаре приняли участие глава Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Илья Тодорович, сотрудники Представительства, глава Представительства ЕК ТАСИС в Минске Иоахим Леманн, советник по программным вопросам Секретариата Седерчепингского процесса Деян Кесерович (Киев, Украина). Белорусские участники представляли Министерство внутренних дел (Депратамент по гражданству и миграции, управления по гражданству и миграции УВД облисполкомов и ГУВД Мингорисполкома), Государственный комитет пограничных войск (ГКПВ), Комитет государственной безопасности, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, Верховный Суд и Минский городской суд, комиссию по международным делам и связям с СНГ Палаты представителей Национального собрания, Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, Специализированную юридическую консультацию Минской городской коллегии адвокатов, Белорусский государственный университет, Академию МВД, факультет пограничных войск при Институте национальной безопасности, факультет пограничных войск Военной академии Республики Беларусь, общественное объединение «Белорусское движение медицинских работников».

Обсуждение. Представитель УВКБ ООН в Республике Беларусь Илья Тодорович подробно проинформировал присутствующих о стратегии УВКБ ООН по защите беженцев в контексте смешанных миграционных потоков. Определенные УВКБ ООН обязанности по отношению к беженцам и другим соответствующим лицам не распространяются на другие категории мигрантов. В то же время является фактом, что беженцы часто перемещаются в смешанных миграционных потоках. Вместе с тем, недостаток жизнеспособных, легальных вариантов миграции является дополнительным стимулом для лиц, не являющихся беженцами, к поиску путей въезда в страны по каналам убежища, если для них существует только такая возможность въезда и пребывания. Актуальной является потребность в достижении лучшего понимания и управления связью между убежищем и миграцией, которое УВКБ ООН пропагандирует, согласно своему мандату, таким образом, чтобы лица, испытывающие потребность в защите, получали ее, а лица, желающие мигрировать, имели иные варианты, отличных от каналов убежища. С целью совершенствования защиты беженцев в смешанных миграционных потоках и противодействия неправильному использованию системы убежища УВКБ ООН определило семь главных задач и соответствующих мероприятий:

— совершенствование идентификации и надлежащее реагирование на потребности лиц, ищущих убежище, и беженцев;

— расширение международных усилий по борьбе с контрабандой и торговлей людьми;

— совершенствование сбора данных и проведение исследований по связи между убежищем и миграцией;

— сокращение нелегальных и вторичных перемещений;

— интенсификацию диалога и сотрудничества между УВКБ ООН и Международной организацией по миграции (МОМ);

— проведение информационных кампаний, гарантирующих осведомленность потенциальных мигрантов о перспективах законной миграции и опасностях контрабанды и торговли людьми;

— возвращение лиц, признанных не нуждающимися в международной защите.

Докладчик подробно охарактеризовал суть поставленных задач, пути и методы их успешного разрешения. Аргументация доклада была подкреплена демонстрацией для участников семинара фильма «Исход» (Англия) о судьбе мигранта.

С сообщением «Механизмы, используемые государствами для ограничения физического доступа лиц, ищущих убежище, к процедуре убежища» выступил начальник правового отдела Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Петр Козелец.

Неконтролируемая миграция стала вызовом для многих государств в различных частях земного шара. Прибытие все большего числа людей, у которых отсутствуют соответствующие документы, вызывает озабоченность государств в отношении контроля ими своих государственных границ и регулирования доступа на свою территорию. В последние годы государства активизировали свои усилия по противодействию неконтролируемой миграции, контрабанде и торговле людьми.

Многие люди, переправленные контрабандным путем, являются обычными мигрантами, которые отправились в другие страны в поисках лучшей жизни, работы, экономических перспектив. Вторая же категория мигрантов — это, лица, ищущие убежище, которые спасаются от преследования, военных конфликтов и других угроз, подвергающих опасности их жизнь. В отличие от обычных мигрантов они не могут воспользоваться защитой своего государства.

Традиционно используемый государствами метод контроля въезда мигрантов на свою территорию — требование виз. В последнее время требования виз (или условия для их получения) становятся все более и более жесткими. Это в значительной степени является следствием того, что все большее число лиц злоупотребляет системами убежища стран и пытается использовать их как средство для проникновения на территорию государства, даже при отсутствии объективных оснований. Требование визы может существенно затруднить легальный выезд лица с территории страны его происхождения. Так, например, в 1999 г. Финляндия ввела визовый режим для граждан Словакии и тем самым существенно затруднила доступ на свою территорию лиц цыганской национальности, преследуемых на территории страны. С другой стороны, факт наличия визы у лица, ищущего убежище (подтверждающий, что лицо легально выехало с территории своей страны), может уменьшить необходимость обращения за предоставлением убежища в глазах миграционных чиновников принимающей страны.

Государства также прибегают к применению санкций к перевозчикам. Это делается для предотвращения въезда на территорию страны лиц без документов или с ненадлежаще оформленными документами. Санкции к перевозчикам обычно основываются на национальном законодательстве, и степень их строгости варьируется от страны к стране. Они, как правило, содержат три основных элемента: обязанность перевозчика вывезти с территории страны пассажира без надлежаще оформленных документов; обязанность перевозчика оплатить стоимость пребывания такого пассажира на территории страны; штрафы, налагаемые на перевозчика за доставку таких пассажиров.

Национальное законодательство, определяющее санкции к перевозчикам, рассматривается государствами как легитимная мера механизма миграционного контроля. (Особенно это касается традиционных стран миграции — США, Германии, Великобритании, Франции и т. д.) В последние 10—15 лет наблюдается рост применения таких санкций и другими государствами. В русле данной тенденции было принято 9-е приложение к Конвенции 1944 г. о международной гражданской авиации (Беларусь присоединилась к ней в 1992 г.), которое ввело положение, разрешающее государствам налагать санкции на перевозчиков. Санкции к перевозчикам, требования виз зачастую применяются беспорядочно, без использования механизмов и процедур, позволяющих выявить среди недокументированных мигрантов истинных беженцев. И, как следствие, санкции к перевозчикам негативно влияют на национальные системы убежища, по крайней мере, в краткосрочной перспективе.

Великобритания в 1987 г. ввела санкции к морским и воздушным перевозчикам в размере 1000 фунтов (в 1992 г. увеличены до 2000 фунтов) за каждого пассажира, ввезенного в Великобританию без соответственно оформленных документов. Через несколько недель после введения штрафов количество лиц, ищущих убежище (прибывающих этими видами транспорта), снизилось вдвое.

Некоторые государства утверждают, что визовые ограничения и санкции к перевозчикам позволяют контролировать незаконную миграцию. Но здесь несложно заметить, что, учитывая эти ограничения, лица, ищущие убежище, вынуждены прибегать к помощи контрабандистов — и с этой точки зрения такие ограничительные меры имеют довольно сомнительный эффект.

Другими механизмами, к которым прибегают государства для противодействия незаконной миграции, торговле людьми и контрабанде, являются различные меры «перехвата», т. е. установление преград к допуску лиц, не имеющих соответствующих документов, как в странах отправления данных лиц, в странах транзита, в территориальных или нейтральных водах, так и непосредственно перед их прибытием в страну назначения. Точного, международно признанного определения термина «перехват» не существует. УВКБ ООН применяет этот термин в следующем значении: все меры, применяемые государством за пределами своей территории, с целью предотвращения, пресечения или остановки передвижения лиц, не имеющих соответствующих документов и намеревающихся пересечь международные границы по суше, воздуху или морю для достижения предполагаемой страны назначения. Иными словами, это комплекс мер по установлению преград на пути нелегальных мигрантов.

Практика установления преград для недокументированных или недостаточно документированных лиц применяется государствами на протяжении многих лет и выражается в различных формах. Несмотря на то, что установление преград применяется, главным образом, в ситуациях контрабанды/торговли людьми в больших масштабах, оно также применяется в отношении частных лиц, которые передвигаются самостоятельно (без помощи контрабандистов). Данная практика может выражаться в форме физического перехвата или запрета захода судна, которое, как предполагается, перевозит нелегальных мигрантов (и это может происходить как в территориальных водах, так и в открытом море). Некоторые страны пытаются перехватить суда, используемые для контрабанды/незаконной торговли людьми как можно дальше от своих территориальных вод. Цель такого перехвата — обеспечить наискорейшее возвращение данных лиц на территорию страны своего происхождения.

Помимо физического перехвата судов многие страны также устанавливают преграды в виде мер административного контроля, направленные на недопущение/перехват недокументированных мигрантов. В основных центрах пересечения транзитных миграционных потоков (за пределами данного государства) государства размещают своих иммиграционных служащих с целью предоставления местным властям помощи в выявлении поддельных документов. В дополнение к этому специальные сотрудники авиакомпаний, государственных и частных, направляются в международные аэропорты стран происхождения и стран транзита мигрантов для предотвращения посадки недостаточно документированных лиц в самолеты данных компаний. Некоторые страны транзита получают финансовую и другую помощь развитых стран для обнаружения, задержания и возвращения лиц, подозреваемых в намерении въехать в эти развитые страны.

Каковы же последствия установления преград для лиц, ищущих убежище? Несомненно, что контроль за миграционными процессами находится в сфере легитимных интересов государства. Но, к сожалению, меры, применяемые для такого контроля — визовые требования, наложение санкций на перевозчиков, а также установление преград/мер по перехвату, — зачастую не делают различий между экономическими мигрантами и истинными беженцами (лицами, ищущими убежище). Национальные власти, включая иммиграционных сотрудников и сотрудников авиакомпаний, направляемых за границу для проведения таких мер, зачастую не знают, в чем заключается основное различие между беженцем, который нуждается в предоставлении международной защиты, и мигрантом, который, возможно, и нуждается в международной помощи, но не нуждается в международной защите.

Меры иммиграционного контроля, направленные на борьбу с неконтролируемой миграцией, могут подвергнуть серьезной опасности возможность доступ к процедуре убежища лицам, которым угрожает преследование. Как неоднократно отмечалось УВКБ ООН, прибегая только к мерам по борьбе со злоупотреблением системой убежища, без сбалансированного введения процедур по выявлению настоящих беженцев, государства могут нарушить принцип невысылки — краеугольный камень международной защиты беженцев. В отсутствие эффективного режима защиты в странах транзита перехваченные лица находятся под непосредственным риском высылки или длительного заключения. Позиция УВКБ ООН заключается в том, что при разработке и осуществлении мер перехвата должно быть обеспечено выполнение государствами своих международных обязательств по отношению к лицам, ищущим убежище.

В ряде документов УВКБ ООН представило рекомендации, которые могут помочь государствам в разработке и реализации своих программ по решению проблемы неконтролируемой миграции:

— меры по перехвату и установлению преград должны учитывать фундаментальное различие, установленное международным правом, между беженцами/лицами, ищущими убежище, нуждающимися в международной защите, и мигрантами — лицами, находящимися под защитой своей страны;

— перехваченные (задержанные) лица, у которых есть основания для признания беженцами, должны получать соответствующую защиту (и, в частности, защиту от высылки) до тех пор, пока не будет принято окончательное решение по их делу;

— должны существовать и эффективно функционировать другие каналы для легального въезда в страны убежища (например, с целью воссоединения семьи). Это необходимо для того, чтобы избежать или минимизировать риск использования лицами, ищущими убежище, контрабандных каналов. Принимая соответствующее национальное законодательство, государства должны усилить меры по пресечению деятельности организованных преступных групп в сфере миграции и защитить, в особенности женщин и детей, от посягательства группировок, занимающихся торговлей людьми;

— государства также должны постоянно изучать и анализировать воздействие мер по перехвату на беженцев и обеспечивать соответствие этих мер международным обязательствам данных стран. Например, это может осуществляться с помощью введения в странах транзита специальных процедур для выявления лиц, нуждающихся в международной защите или с помощью обучения сотрудников имми-грационных органов (и сотрудников авиакомпаний) нормам международного права беженцев;

— для разделения бремени ответственности и помощи государствам, которые испытывают воздействие больших потоков прибывающих недокументированных мигрантов, другие государства должны оказывать помощь в нахождении решений для данных категорий лиц;

— в тех регионах, где есть страны, не присоединившиеся к Конвенции 1951 г., активно содействовать их присоединению к ней и выработке соответствующих процедур по определению статуса беженца;

— в тех случаях, когда беженцы переместились из страны, где они уже нашли убежище (так называемые неконтролируемые перемещения), государства должны изыскивать возможности реадмиссии данных лиц. Государства и УВКБ ООН должны вместе анализировать возможные пути укрепления предоставления защиты лицам, ищущим убежище, в первой стране убежища;

— для того чтобы не поддерживать неконтролируемые перемещения лиц, злоупотребляющих системой убежища, должна существовать процедура возврата таких лиц в страну своего происхождения.

Следует отметить, что меры по перехвату представляют собой лишь один из механизмов, с помощью которого государства могут бороться с контрабандой и торговлей людьми. Применяя его, государства должны рассматривать различные возможности для обеспечения защиты лиц, ищущих убежище, и беженцев.

С сообщением «Деятельность пограничных войск Республики Беларусь в сфере борьбы с незаконной миграцией и выявление в потоке незаконных мигрантов лиц, ищущих убежище» выступил начальник отдела правового обеспечения и дознания ГКПВ Василий Зорин. В числе приоритетных задач пограничных войск по пресечению противоправных действий на Государственной границе и в приграничье остается поиск новых эффективных форм и способов борьбы с такими видами противоправной деятельности, как незаконная миграция иностранных граждан. Республика Беларусь, находясь в центре Европы, занимает выгодное геополитическое положение и рассматривается организованными преступными группами как удобный коридор для транзитного перемещения «живого товара» с Востока на Запад. Применительно к Республике Беларусь можно выделить три основных вида миграции: официальная миграция в республику граждан дальнего зарубежья; естественная миграция в рамках стран — участниц СНГ и транзитная незаконная миграция через Республику Беларусь в страны Западной Европы.

Из перечисленных видов миграции наиболее серьезную опасность для республики представляет незаконная транзитная миграция, процесс которой получил свое развитие с 1992 г. При этом следует подчеркнуть, что опасна не сама по себе незаконная миграция, а интенсивное развитие вокруг нее криминального бизнеса и сопутствующая ей преступная деятельность. На эту проблему ГКПВ неодно-кратно обращал внимание на различных международных конференциях и в рамках двусторонних контактов с зарубежными партнерами. Если раньше через белорусскую территорию проходили в основном пути миграционных потоков из государств Азии и Африки, то в последние годы республика все чаще сталкивается с устойчивыми миграционными каналами с территорий стран СНГ, таких как Таджикистан, Казахстан, Узбекистан, Азербайджан, Армения, Грузия, Молдова.

На сегодняшний день, благодаря принятым мерам, пограничные войска во взаимодействии с правоохранительными органами Республики Беларусь в основном контролируют ситуацию с незаконной миграцией через территорию республики. О сохраняющейся «миграционной» напряженности в Республике Беларусь и на Государственной границе свидетельствуют некоторые цифры. В общей сложности, начиная с 1992 г., пограничными войсками Республики Беларусь при попытке нарушения государственной границы задержано около 10 тыс. незаконных мигрантов, еще столько же — на дальних подступах к границе во взаимодействии с органами внутренних дел. Пик незаконной миграции был отмечен в 1995 г. Действующее уголовное законодательство не позволяло эффективно противодействовать этому явлению. Лишь только каждый десятый нарушитель границы привлекался к ответственности в соответствии со статьей 80 Уголовного кодекса Республики Беларусь 1961 г. «Умышленное незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь».

По предложениям ГКПВ и при поддержке прокуратуры Республики Беларусь в 2000 г. статья 80 Уголовного кодекса была декриминализирована, а в Кодексе об административных правонарушений появилась статья 1843, которая предусматривает административную ответственность за «неквалифицированное» умышленное незаконное пересечение границы. Таким образом, принцип неотвратимости наказания был реализован на практике. При анализе правоприменительной практики и состояния уголовного законодательства в сфере борьбы с незаконной миграцией иностранных государств был сделан вывод о необходимости акцентирования внимания на усилении уголовной ответственности в отношении организаторов и пособников незаконной миграции. При этом, исходя из гуманного отношения к так называемым «жертвам незаконной миграции», были исключены такие квалифицирующие признаки, как «умышленное незаконное пересечение Государственной границы, совершенное по предварительному сговору или группой лиц», но при этом отдельной частью определена роль организованной преступной группы. Таким образом, ныне действующая статья 371 Уголовного кодекса 1999 г. «Незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь» предусматривает уголовную ответственность за умышленное незаконное пересечение границы следующих категорий лиц: совершивших в течение года после наложения административного взыскания такое же нарушение; совершенное лицом, ранее судимым за преступление, предусмотренное указанной статьей; иностранным гражданином, лицом без гражданства, депортированным с территории Республики Беларусь, до окончания срока запрета въезда на территорию Республики Беларусь; должностным лицом с использованием своих служебных полномочий; совершенное организованной преступной группой.

Однако последующая практика показала наличие некоторых трудностей. Незаконная миграция носит транснациональный характер, организаторы, как правило, находятся за пределами республики и, следовательно, их трудно привлечь к ответственности.

ГКПВ совместно с МВД инициировал дополнение Уголовного кодекса Республики Беларусь. Так, Законом Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь» от 4 января 2003 г. была осуществлена криминализация ряда деяний: Уголовный кодекс был дополнен новыми статьями 3711 (организация незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства) и 3712 (нарушение правил пребывания, а также правил транзитного проезда через территорию республики), устанавливающими уголовную ответственность за действия, ранее не являвшиеся преступными.

Кроме уголовно- и административно-правовых мер законодательством определены и защитные меры. Лица, которые желают получить убежище в Республике Беларусь и находятся на ее территории на законных основаниях, могут обратиться с ходатайством в структурные подразделения по гражданству и миграции управлений внутренних дел областных исполнительных комитетов.

Иностранные граждане, имеющие намерение получить убежище в Республике Беларусь и прибывающие в нашу страну на законных основаниях через установленные пункты пропуска, а также вынужденные незаконно пересечь Государственную границу Республики Беларусь, имеют право обратиться с ходатайством об убежище (о предоставлении статуса беженца) в структурное подразделение пограничных войск Республики Беларусь.

В данном случае сотрудники пограничных войск руководствуются Законом Республики Беларусь «О беженцах», статья 6 которого определяет их полномочия и Инструкцией «О процедуре признания беженцем в Республике Беларусь, утраты и лишения статуса беженца», утвержденной постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь № 258 от 19 ноября 2004 г.

Таким образом, любой иностранец, въезжающий в Республику Беларусь через установленные пункты пропуска, как на законных основаниях, так и с нарушением действующих правил (отсутствие белорусской въездной визы), может обратиться непосредственно в пункты пропуска к представителю пограничных войск с ходатайством о признании его беженцем в Республике Беларусь, которое он подает в установленном порядке в письменной форме. В последующем данный иностранец направляется в структурное подразделение по гражданству и миграции для регистрации и рассмотрения его ходатайства в соответствии с действующим законодательством.

В случае незаконного пересечения иностранцем Государственной границы Республики Беларусь вне установленного пункта пропуска пограничные войска задерживают его в административном порядке с помещением в пункт временного содержания для установления целей, обстоятельств и мотивов нарушения границы. Если задержанный за незаконное пересечение границы иностранец заявляет о намерении ходатайствовать о признании его беженцем в Республике Беларусь, то пограничные войска принимают у него ходатайство и в течение трех суток одновременно с проведением соответствующей проверки указанного иностранца уведомляют о нем территориальное структурное подразделение по гражданству и миграции и согласовывают с ним дальнейшую процедуру рассмотрения поданного ходатайства, в том числе место и время проведения индивидуального собеседования, и беспрепятственно допускают представителей по гражданству и миграции для проведения индивидуального собеседования и регистрации ходатайства заявителя.

Сотрудники пограничных войск при приеме ходатайства, как в пункте пропуска, когда иностранец прибывает в Беларусь в официальном порядке, так и у задержанного за незаконное пересечение границы, разъясняют иностранцам их правовое положение, доводят до их сведения информацию о наличии в Республике Беларусь законодательства о беженцах, разъясняют порядок рассмотрения ходатайств, обеспечивают возможность связи с соответствующим структурным подразделением по гражданству и миграции и с Представительством Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь.

С задержанным нарушителем границы, обратившимся с ходатайством о признании его беженцем в Республике Беларусь, сотрудники подразделений пограничных войск проводят разбирательство, в ходе которого выясняют причины и обстоятельства незаконного пересечения иностранцем Государственной границы Республики Беларусь. При этом заявитель должен подробно рассказать о себе и своем прошлом, последовательно изложить факты и причины, послужившие основанием для обращения с ходатайством о признании беженцем. По просьбе иностранца ему может быть предоставлен переводчик.

Обязательными являются сведения о месте жительства, маршруте следования, месте и времени пребывания в других странах. Подтверждением опасений стать жертвой преследования могут быть документы официальных органов власти, суда, полиции, прокуратуры, государственной безопасности о привлечении к ответственности в государстве его гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства. При собеседовании необходимо выяснить мнение иностранца о наличии обстоятельств, препятствующих его высылке в государство гражданской принадлежности (прежнего обычного местожительства). Письменная информация о результатах разбирательства приобщается к ходатайству вместе с изъятыми у иностранца документами и материалами.

Иностранец, вынужденный незаконно пересечь Государственную границу Республики Беларусь и без промедления обратившийся в структурное подразделение пограничных войск с ходатайством о признании его беженцем, освобождается от ответственности за незаконный въезд в Республику Беларусь и незаконное пребывание в Республике Беларусь.

Если в ходе проведения соответствующей проверки указанного иностранца сотрудниками пограничных войск будет установлено, что его ходатайство является явно необоснованным или носит характер злоупотребления, то структурное подразделение пограничных войск вместе с материалами проверки и мотивированным заключением по ходатайству передает иностранца в территориальное подразделение по гражданству и миграции для рассмотрения его ходатайства в Департаменте по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь по ускоренной процедуре, и далее решается вопрос о его депортации.

В выступлении заместителя начальника Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь Сергея Матуса «Убежище и основные миграционные тенденции в Республике Беларусь» было отмечено, что миграционная ситуация в Республике Беларусь является стабильной. Этому в немалой мере способствовало своевременное принятие Концепции государственной миграционной политики и миграционного законодательства, отвечающего международным стандартам, а также успешное выполнение мероприятий двух государственных миграционных программ (1998—2000 и 2001—2005 гг.). Сейчас идет работа по подготовке и принятию третьей Государственной миграционной программы. Касаясь демографической ситуации, докладчик отметил, что, по прогнозу Министерства экономики Республики Беларусь, до 2015 г. сохранится тенденция убыли численности населения страны. В этой связи иммиграцию можно рассматривать как определенный фактор противодействия депопуляции, способствующий частичной компенсации естественной убыли населения (в 1999 г. сальдо миграции составило 17,5 тыс. человек, в 2000 г. — 12,1, в 2001 г. — 9,0, в 2002 г. — 5,5, в 2003 г. — 5,2, в 2004 г. — 3,4 тыс. человек). За 8 месяцев 2005 г. на постоянное жительство в Республике Беларусь оставлено 6838 иностранцев. Количество разрешений на постоянное жительство в 2005 г. составит примерно 97 % по сравнению с 2004 г.

Среди въезжающих в Республику Беларусь мигрантов преобладает русскоязычное население (белорусы, русские, украинцы). Основная их часть прибывает из стран СНГ, причем из Российской Федерации — до 60 % от общего притока.

Основными странами эмиграции для наших граждан в настоящее время являются Германия, Соединенные Штаты Америки, Израиль. В 2005 г. из республики выбыло на постоянное жительство 6139 человек. По прогнозам, количество выезжающих на постоянное жительство за пределы Республики Беларусь в 2005 г. увеличится на 3 % по сравнению с 2004 г.

За 8 месяцев 2005 г. в Республике Беларусь зарегистрировано 134 545 иностранцев, прибывших временно в Беларусь с различными целями, что на 7,5 тыс. больше, чем за аналогичный период прошлого года. Говоря о криминальном аспекте, связанном с пребыванием иностранцев, следует отметить, что, несмотря на увеличение количества иностранцев, прибывающих в республику, число преступлений, совершенных иностранными гражданами, в сравнении с аналогичным периодом 2004 г. сократилось на 7,6 %. На 19,2 % снизилось число преступлений, совершенных в отношении иностранных граждан.

Республика Беларусь в силу своего геополитического положения и прозрачности восточных границ является привлекательным транзитным маршрутом трафика людей, наркотиков и оружия. В этой связи особую озабоченность вызывает незаконная миграция. С учетом ее транснационального характера незаконная миграция оказывает негативное влияние на криминогенную обстановку, является одной из причин расширения нелегального рынка труда, возникновения определенной напряженности в межгосударственных отношениях, а значит, представляет опасность для общества и государства в целом.

Основной поток незаконных мигрантов направляется в Беларусь с целью дальнейшего следования в государства Западной и Северной Европы. При этом обращает на себя внимание тот факт, что прибывают указанные лица преимущественно из государств, где активно действуют международная наркомафия и террористические организации. В настоящее время страны азиатского региона, особенно Афганистан, Пакистан, Иран, Ирак, Индия, Шри-Ланка, Китай являются наибольшими поставщиками незаконных мигрантов, имеющих устойчивое намерение выезда в страны Запада.

С целью обеспечения контроля за пребыванием иностранцев и противодействия незаконной миграции правоохранительными органами предпринимаются различные меры практического и организационного характера. В 2005 г. за нарушение Правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь было привлечено к административной ответственности 16 722 иностранца. В отношении 1358 лиц, грубо нарушивших Правила пребывания, вынесены постановления о депортации, из них 508 выдворены под конвоем. Более чем 2000 иностранцев, включенных в список лиц, въезд которых на территорию Республики Беларусь запрещен или нежелателен, отказано во въезде в республику. Кроме того, во время осуществления контроля за режимом пребывания иностранных граждан органами внутренних дел на территории Республики Беларусь выявлено 40 групп незаконных мигрантов численностью 238 человек. При этом отмечается тенденция сокращения количества таких групп. Так, в 2004 г. их насчитывалось 95 групп численностью 856 иностранцев. В то же время за организацию незаконной миграции и грубое нарушение Правил пребывания, а также правил транзитного проезда через территорию страны за 8 месяцев 2005 г. к уголовной ответственности привлечено 287 человек, что несколько больше показателя 2004 г. (214 лиц).

Несмотря на имеющиеся трудности на данном направлении работы, существует уверенность, что эффективное налаживание контактов с представителями профильных международных организаций, в частности с МОМ и Европейской комиссией, с целью развития сотрудничества в деле борьбы с незаконной миграцией, участие Республики Беларусь в Будапештском процессе могут дать положительные результаты по минимизации негативных последствий этого явления на территории Беларуси и сопредельных государств.

Касаясь проблемы торговли людьми, докладчик отметил, что только за период 2001—2004 гг. в Республике Беларусь зарегистрировано около 1300 преступлений, связанных с торговлей живым товаром, за эти преступления осуждено 410 лиц. Жертвами сексуального насилия признано только в 2004 г. 400 женщин и девушек, среди которых были и несовершеннолетние. В Беларуси осуществляется работа по приведению национального законодательства в сфере борьбы с торговлей людьми в соответствие с нормами международного права. На сегодняшний день республика является участницей девяти международных конвенций в этой сфере. В целях противодействия росту торговли людьми была разработана Государственная программа комплексных мер по противодействию торговле людьми и распространению проституции на 2002—2007 гг. для объединения усилий заинтересованных органов государственного управления и общественных объединений. С 1 января 2001 г. в Республике Беларусь введено уголовное преследование за торговлю людьми, ужесточены административная и уголовная ответственность за преступления, связанные с контрабандой и торговлей людьми, за содействие незаконной миграции. В марте 2005 г. был принят Декрет Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по противодействию торговле людьми», предусматривающий комплекс эффективных мер по предупреждению торговли людьми, особенно женщинами и детьми. В стране успешно реализуется проект ЕК/ПРООН, направленный на проведение борьбы с торговлей женщинами. Кроме того, с октября 2002 г. МОМ в тесном сотрудничестве с органами государственной власти, в частности с МВД, реализует проект по борьбе с торговлей людьми.

Среди миграционных потоков в Республике Беларусь в последние годы заслуживает внимания внешняя трудовая миграция. За последние 10 лет за пределы Республики Беларусь выехало с целью осуществления трудовой деятельности около 40 тыс. человек, а въехало 12,6 тыс. трудящихся-мигрантов. На протяжении данного периода времени экспорт рабочей силы существенно превышал ее импорт. В 2004 г. по договорам и контрактам белорусы работали в 17 странах мира (в 1994 г. только в четырех странах), что свидетельствует о существенном расширении географии экспорта белорусской рабочей силы. В числе стран дальнего зарубежья наиболее привлекательны для граждан Республики Беларусь такие государства, как США, Великобритания, Германия, Чехия, Норвегия, Швеция, а из стран СНГ — Российская Федерация.

Прогнозируемые тенденции изменения численности трудовых ресурсов и занятости до 2020 г. в Республике Беларусь позволяют предположить, что объемы экспорта рабочей силы в перспективе будут постепенно возрастать. При этом объемы внешней трудовой миграции будут зависеть не только от изменений внутренней социально-экономической ситуации, но и от спроса на рабочую силу на внешних рынках труда. Основным направлением потоков трудящихся-мигрантов из Республики Беларусь останется Российская Федерация, поскольку экономическая интеграция с этим государством будет сохранять свою актуальность с точки зрения внешнеэкономических приоритетов.

Авария на Чернобыльской АЭС породила поток экологических мигрантов внутри Республики Беларусь. За прошедшие после аварии годы из загрязненных радиацией районов было отселено свыше 130 тыс. человек, из них более 100 тыс. человек — жители Гомельской области. По оценкам специалистов, для ликвидации последствий Чернобыльской аварии потребуется еще как минимум 35 лет. Республика Беларусь ежегодно затрачивает около 25 % расходной части государственного бюджета на мероприятия по преодолению последствий Чернобыля. Основными проблемами экологических мигрантов в Республике Беларусь являются поиск жилья и работы.

В Беларуси создана целостная система правовой и социальной защиты лиц, ищущих убежище. Успешно реализуется законодательство о беженцах, которое отвечает требованиям международных стандартов. За период проведения процедуры признания беженцем с 1997 г. в территориальные органы по гражданству и миграции обратилось около 3000 иностранцев. На 1 сентября 2005 г. в Беларуси признаны беженцами 775 человек из 13 стран мира. Количество иностранцев, обращающихся с ходатайствами о признании беженцами в Республике Беларусь, в последние годы остается стабильным и составляет порядка 150 обращений в год. В текущем году Департаментом по гражданству и миграции принято 140 решений по ходатайствам иностранцев. Признано беженцами 33 иностранца, что составляет около 24 % от общего количества рассмотренных ходатайств. Кроме того, несмотря на недостаточно полную регламентацию в законодательстве вопросов дополнительной защиты, 59 иностранцам в соответствии со статьей 37 Закона Республики Беларусь «О беженцах» выдано разрешение на временное проживание. При вынесении решений о невысылке Департамент учитывает не только наличие оснований, указанных в данной статье, но и гуманитарные мотивы. В данном случае сложившаяся практика невысылки иностранцев компенсирует пробел в законодательстве. В свою очередь Департамент по гражданству и миграции выражает благодарность Представительству УВКБ ООН в Республики Беларусь за результативную деятельность по переселению лиц, нуждающихся в дополнительной защите, в другие страны, а также репатриацию иностранцев на родину. Только в сентябре 2005 г. при содействии УВКБ ООН было переселено в США 15 иностранцев. Докладчик выразил надежду, что и в дальнейшем эта работа будет продолжена, а Департамент и впредь с пониманием будет относиться к ходатайствам Представительства в отношении иностранцев, нуждающихся в дополнительной защите.

Затрагивая проблему совершенствования законодательства, докладчик отметил, что, несмотря на успешную реализацию Закона Республики Беларусь «О беженцах», нуждаются в более четкой регламентации процедуры воссоединения семьи, идентификации личности, а также введение, как уже было отмечено, понятия «дополнительная защита». В связи с этим в проект Государственной программы подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь на 2006—2010 гг. представлены предложения о внесении в 2006—2007 гг. соответствующих изменений и дополнений в Закон «О беженцах». Аналогичные предложения о совершенствовании законодательства о беженцах включены в проект Государственной миграционной программы на 2006—2010 гг. Кроме того, в нем предусматривается разработка проекта Указа Президента Республики Беларусь, касающегося предоставления убежища Республикой Беларусь, который уже направлен на согласование в заинтересованные организации.

Неотъемлемой частью успешной национальной системы убежища является интеграционная политика. Убежище — это не только доступ к безопасности и гарантия невысылки. Убежище предполагает интеграцию в общество тех, кому был предоставлен статус беженца, а также возвращение этим людям уважения и человеческого достоинства. Нужно также учитывать и тот позитивный вклад, который могут привнести беженцы в экономическую, социальную и культурную жизнь страны. Вместе с тем, государственная политика в этой области всегда строилась и будет строиться с учетом необходимого равновесия вопросов гражданских свобод и государственной безопасности. Отметим, что в рамках проекта международной технической помощи ЕС ТАСИС — УВКБ ООН «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь» предполагается создание в Гомеле пункта временного поселения иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, а также проведение ряда обучающих семинаров для сотрудников МВД, ГКПВ и общественных организаций. Кроме того, Департаментом по гражданству и миграции подготовлены предложения для включения в Национальную программу международного технического сотрудничества на 2006—2010 гг. о реализации двух совместных с УВКБ ООН проектов международной технической помощи. Один из них касается интеграции беженцев. Он будет реализован в Могилеве и предусматривает ремонт жилых помещений общежития одного из предприятий города с целью поселения на выделенную площадь 32 беженцев. Второй проект основывается на Стратегическом плане деятельности УВКБ ООН в Республике Беларусь на 2006—2008 гг. и предполагает проведение обучающих семинаров, приобретение необходимого оборудования для МВД, ГКПВ, учреждений здравоохранения и общественных организаций, реализацию соглашения о мониторинге границ и содействие беженцам в интеграции путем их профессиональной подготовки, обучения русскому языку и в поселении. Реализация данных проектов позволит укрепить потенциал национальной системы убежища и оказать содействие интеграции беженцев в Республике Беларусь.

В целях обеспечения учета иностранцев, находящихся в Республике Беларусь, и создания единой миграционной статистики для изучения конкретных миграционных потоков, их характерных особенностей Государственной миграционной программой Республики Беларусь предусмотрено создание республиканской информационной сети по вопросам миграции. В соответствии с постановлением Совета Министров Союзного государства № 28 от 29 декабря 2003 г. на эти цели выделены соответствующие средства, закуплено необходимое оборудование. Разработка технического задания и программного обеспечения возложена на Департамент финансов и тыла МВД Республики Беларусь, который проводит соответствующую работу по данному вопросу. Проектом Государственной миграционной программы на 2006—2010 гг. предусмотрено завершение в 2006 г. работ по созданию регистрационной информационной сети.

Кроме того, в рамках осуществления проекта «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь» в органах внутренних дел предполагается создать автоматизированную систему регистрации иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами. Техническое задание на данную систему разрабатывается с учетом объединения ее с республиканской информационной сетью по вопросам миграции.

Доклад «Возвращение лиц, получивших отказ в предоставлении убежища» представил вниманию участников семинара советник по правовым вопросам Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Иван Салеев. Право на возвращение гражданина в свою страну давно закреплено в международном праве и практике государств (ст. 13(2) Всеобщей декларации прав человека, ст. 12(4) Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 5 (d) (ii) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации). Однако вряд ли это право применимо к ситуации, когда человек не желает возвращаться в свою страну. Если компетентные органы высылающего государства определили, что для возвращения данного лица не существует правовых препятствий, то данное государство имеет право его депортировать, при соблюдении необходимых процедурных формальностей. Это право корреспондируется с обязанностью государства происхождения принять своего гражданина и способствовать его возвращению. Отказ в приеме может расцениваться как высылка своего гражданина, что запрещено международным правом.

Не вызывает больших проблем (кроме финансовых) возвращение лиц, если их заявления об убежище очевидно необоснованны, их гражданство не оспаривается, а страны происхождения согласны их принять назад. Более сложными являются случаи, когда лица не имеют документов; находятся в стране пребывания продолжительное время; страны их происхождения не желают их принимать либо отказываются выдавать проездные документы; когда гражданство оспаривается или неясно; в странах происхождения широко нарушаются права человека; отсутствуют финансовые возможности для депортации.

Если программа по возвращению будет удачно спланирована и реализована, возвращающиеся мигранты могут помочь развитию своей страны. Если же программа по возвращению будет непродуманной, то возвращение может оказать негативное влияние на экономику страны происхождения, вызвать серьезные проблемы для репатриантов в правовой области, обеспечении безопасности и т. д.

УВКБ ООН считает, что возвращение лиц, в действительности не нуждающихся в международной защите, после проведения полной процедуры определения их статуса является ключевым фактором для сохранения доверия к системе убежища. Исполнительный комитет УВКБ ООН в своих решениях неоднократно затрагивал вопрос возвращения лиц, получивших отказ в предоставлении статуса беженца. Желательно добровольное согласие лица на возвращение, на депортацию. Очевидно, что это не всегда возможно. В таком случае процедура депортации, в том числе под конвоем, должна носить гуманный характер, с уважением прав человека и его человеческого достоинства. Любые меры, применяемые к лицам, получившим отказ в статусе беженца, должны соответствовать духу международного сотрудничества и международным стандартам. Больше внимания необходимо уделять причинам отъезда мигрантов из стран их происхождения и ликвидации этих причин. Проблемы Европы, касающиеся беженцев и миграции, не могут быть решены только в Европе.

Советник по программной деятельности Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь Татьяна Селиванова выступила с докладом «Роль общественной информации в контексте смешанных миграционных потоков». В европейских странах проявляются два направления ограничивающих мер в политике по предоставлению убежища. Первое заключается в возрастающем использовании мер, направленных на предотвращение доступа нелегальных мигрантов, в том числе и лиц, ищущих убежище, на территории европейских государств. Оно включает ужесточение визового режима; санкции транспортным компаниям, перевозящим пассажиров без надлежащих документов; возврат лиц, ищущих убежище, в страны, через которые они проехали транзитом. Второе направление заключается в ограничительном толковании и применении положений Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Оно сопряжено с тенденцией проведения политики по предоставлению альтернативных форм защиты, которые предполагают меньше прав и гарантий лицам, ищущим убежище. Государства суверенны в контроле своих границ. Но факт, к сожалению, налицо: ограничительные меры создают серьезные барьеры в доступе к эффективной международной защите.

УВКБ ООН разработало концептуальные рамки деятельности по обеспечению качественного убежища в Европе. Основная цель этой деятельности — гарантировать находящимся в потоке других категорий мигрантов лицам, ищущим убежище, доступ на территории европейских стран, доступ к объективной и непредвзятой процедуре определения статуса беженца. Важной составляющей этой деятельности является работа со средствами массовой информации по формированию соответствующего общественного мнения. Принимающие общества должны иметь лучшее представление о причинах, по которым беженцы покидают свои страны, а также должны знать, что защита беженцев является не только моральной, но и юридической обязанностью европейских стран. Соответствующие усилия должны быть предприняты на всех уровнях, для того чтобы ликвидировать неосведомленность, мифы-стереотипы, неправильное представление о беженцах. Ключевым моментом в материалах средств массовой информации о беженцах является необходимость употребления корректной терминологии, разграничение понятий, связанных с убежищем и миграцией, понимание отличия экономических мигрантов от тех, кто спасается от преследований, т. е. от лиц, ищущих убежище. Средства массовой информации должны придерживаться высоких требований и моральных стандартов и представлять только всесторонне взвешенные материалы по всем аспектам проблем беженцев и лиц, ищущих убежище.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.