журнал международного права и международных отношений 2006 — № 1


международное право — международные организации

О ПРАВИЛАХ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ, ПРИМЕНЯЕМЫХ
ПРИ ПОДГОТОВКЕ ПРАВОВЫХ ДОКУМЕНТОВ В РАМКАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ

Асан Кожаков, Валерьян Вежновец

Авторы:
Кожаков Асан Егинбаевич — замесититель председателя Исполнительного комитета — исполнительного секретаря Содружества Независимых Государств
Вежновец Валерьян Николаевич — кандидат юридических наук, доцент, советник Исполнительного комитета Содружества Независимых Государств

Рецензенты:
Мукашев Сулейман Ибрагимович — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного и конституционного права Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь
Харченко Алла Николаевна — кандидат филологических наук, советник Исполнительного комитета Содружества Незаваисимых Государств

К настоящему времени в рамках СНГ принято 1520 правовых документов, в том числе 536 — Советом глав государств и 984 — Советом глав правительств. Такие высокие темпы нормотворчества в Содружестве наряду с положительными моментами имели и отрицательные последствия. Во-первых, однопорядковые по значимости межгосударственные отношения регулируются соглашениями, заключенными Советом глав государств и Советом глав правительств, что ведет к увеличению количества правовых актов, касающихся вопросов, которые с успехом могли бы найти разрешение в документах, принимаемых Советом министров иностранных дел и Экономическим советом. Во-вторых, недостаточная предварительная проработка принятия того или иного договора приводит к необходимости внесения изменений, а затем — и дополнений во вступившие в силу договоры. В-третьих, возникают проблемы реализации договоров в связи с качеством принятых правовых актов. Очевидно, что в начальный период становления Содружества проекты правовых документов в государствах готовились без тщательной проработки, поскольку принятие большинства из них диктовалось, в первую очередь, политическими причинами. При этом одним из существенных недостатков заключенных в рамках СНГ договоров является отсутствие четко прописанного механизма исполнения содержащихся в них обязательств.

Следует отметить, что действующие международные правовые акты, а также правовые акты СНГ недостаточно полно регулировали различные аспекты нормотворческого процесса. Поэтому очень актуальной была задача осуществления системной правовой регламентации основных сторон нормотворческого процесса, упорядочения видов и форм принимаемых правовых актов, установления их четкого соотношения между собой, определения способов преодоления возникающих юридических коллизий.

В определенной мере эта проблема была решена с принятием Методических рекомендаций по разработке проектов международно-правовых документов Содружества Независимых Государств, принятых Решением Совета министров иностранных дел от 18 сентября 2003 г. (далее — Методические рекомендации) [9, с. 40].

Данный правовой акт содержит общие положения, виды нормативных правовых актов СНГ. В нем последовательно и достаточно детально изложен порядок планирования, осуществления нормотворческой инициативы, подготовки, подписания, принятия, а также изменения и дополнения правовых актов Содружества; регламентируется юридическая техника, языковые и терминологические требования, применение ссылок; подробно описывается структура разрабатываемых документов.
Конечно, пока еще нельзя сказать, что все вопросы, связанные с созданием единой системы нормотворческой деятельности в СНГ, нашли свое правовое регулирование, но в то же время следует отметить, что работа в этом направлении проведена значительная.

Методические рекомендации уже играют значительную роль в подготовке проектов договоров и соглашений. Данными рекомендациями активно пользуются эксперты государств-участников при разработке проектов документов, при их обсуждении и согласовании на заседаниях экспертных групп. С принятием Методических рекомендаций отпала необходимость консультировать разработчиков, как правильно оформить тот или иной правовой документ, делать ссылки, вносить в него изменения и дополнения и т. д.

В трудах по теории права юридическая техника традиционно рассматривается в контексте правотворчества в качестве одного из его элементов. Одни ученые трактуют ее как систему правил и приемов подготовки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы их содержанию, доступность и простоту нормативного материала, полный охват регулируемых общественных отношений [10, с. 216]; другие — как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных правовых актов [7, с. 289]; третьи определяют юридическую технику как систему правил познавательно-структурного формирования правового материала и подготовки текста нормативных правовых актов [12, с. 56]. Некоторые авторы акцентируют внимание на средствах и приемах изложения, правилах разработки, оформления, публикации и систематизации нормативных и иных правовых актов, обеспечивающих их совершенство и эффективное использование [1, с. 106].

Таким образом, юридическая техника — это система правил, приемов и средств, предназначенных для логически последовательного и структурно обоснованного формирования правовых предписаний и подготовки текста правового акта.
В целом юридическая техника признается важным фактором оптимизации юридического процесса, направленного на достижение ясности, простоты, краткости, определенной унифицированности правовых документов, обеспечивающих рациональное урегулирование общественных отношений, не допускающих пробелов в правовом поле.

Методические рекомендации к числу основных правил юридической техники относят те, которые целесообразно использовать при написании правовых документов СНГ. Приведем наиболее характерные примеры соблюдения этих правил.

1. Полнота предусматриваемого предмета правового регулирования соответствующих межгосударственных отношений

В международных отношениях для полноты правового регулирования иногда недостаточно одного, даже полноценного соглашения. Так, например, главы государств — участников СНГ 24 сентября 1993 г. подписали Договор о создании Экономического союза [5]. Основная цель договора — формирование общеэкономического пространства Содружества. Для достижения поставленной цели предусматривается создание зоны свободной торговли, общего таможенного пространства, свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы и т. д. В Договоре не детализируются мероприятия для поэтапного перехода от одного состояния к другому, а намечены лишь общие отправные моменты, на которые следует ориентироваться в интеграционном процессе. Детально эти вопросы были прописаны более чем в 30 многосторонних правовых документах СНГ, принятых в развитие Договора.

В Договоре указано, что в случае расхождения его норм и правил с национальным законодательством сторон применяются правила и нормы международного права и Договора (ст. 25). Государства-участники договорились привести национальное законодательство в соответствие с нормами Договора. Для этого предусматривалось разработать модельные правовые акты, регулирующие хозяйственные правоотношения, сблизить на их основе национальные законодательства, согласовать принятие новых национальных законодательных актов об экономических вопросах, осуществлять предварительную экспертизу проектов нормативных правовых актов, обеспечивающую их соответствие нормам международного права, а также многосторонних соглашений, принятых в рамках СНГ (ст. 26). Таким образом, ставилась задача создать нормальную правовую базу для формирования общего правового пространства Содружества в сфере действия Договора.

Прошло более 10 лет с момента принятия вышеуказанного правового документа, однако и в настоящее время национальные законодательства (особенно хозяйственное право) государств — участников СНГ по целому ряду конкретных вопросов не соответствуют международным нормам. Некоторые государства-участники до сих пор не адаптировали свое налоговое, финансовое и таможенное законодательство требованиям Договора и международных нормам.

Таким образом, необходимо отметить, что задача создания унифицированного правового регулирования межгосударственных отношений, которое корреспондировалось бы с общепризнанными принципами и нормами международного права и могло бы сыграть ключевую роль в интенсификации интеграционных процессов в Содружестве, так и не решена.

Вместе с тем, создание общего правового пространства в Содружестве весьма затруднено без гармонизации национальных законодательств. Этому, прежде всего, должно способствовать принятие Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ модельных законодательных актов, используемых в последующем национальными парламентами при разработке национальных законодательных актов.

Какова же природа модельного законодательного акта? Как известно, правовой акт представляет собой совокупность правовых норм. Модельный правовой акт состоит из моделей будущих правовых норм и условно называется актом только в силу того, что модели распределены по статьям, главам, частям. Он не регулирует определенные правоотношения, не адресован конкретным правоприменителям. Его модельность заключается в том, что в будущем содержащиеся в нем модели могут стать частью международных или внутригосударственных правовых актов.

Модельный законодательный акт  включает в себя два элемента: право государств-участников принять правовой акт и модели правовых актов или норм. Главным отличительным признаком правовых норм, содержащихся в модельных законодательных актах, является то, что они рассчитаны на неоднократное использование при конструировании других правовых актов.

Таким образом, модельный законодательный акт — это набор моделей правовых норм, рекомендуемых государствам — участникам СНГ, т. е. своеобразный ориентирующий стандарт, рассчитанный на неоднократное использование при имплементации или проектировании и конструировании национальных законодательных актов. При этом особенность модельных законодательных актов СНГ заключается в том, что они носят рекомендательный характер.

Модельное нормотворчество напрямую связано с прогрессивным развитием как международного, так и национального права. Это объясняется опережающим регулированием, когда в модельном акте регламентируются вопросы, не разработанные ни в международном, ни в национальном законодательстве [6, c. 59]. Содержащиеся в модельном правовом акте правила могут быть использованы одними государствами для совершенствования национального законодательства, другими — для восполнения имеющихся в нем пробелов. Таким образом, модельные правовые акты способствуют закреплению в национальных правовых системах наиболее современных и совершенных правовых конструкций, указывают участникам правотворческого процесса, каким должно быть содержание будущих международных или национальных актов, а следовательно, и развитие будущих правоотношений [2, с. 87].

Имплементация норм модельного правового акта в национальные правовые системы происходит посредством включения парламентами государств — участников СНГ норм модельного акта во вновь принимаемые законодательные акты или же принятия текста модельного акта в качестве законодательного акта, или же внесения дополнений и изменений в действующие законодательные акты.

Одним словом, модельные правовые акты принимаются в целях унификации и достижения определенного единообразия регулирования схожих, возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений. Они способствуют формированию общего правового пространства в СНГ.

И все же приходится констатировать недостаточную эффективность принятых Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ модельных законодательных актов, поскольку именно необязательный характер этих правовых документов порождает вполне предсказуемые трудности их реализации.

Отсутствие гармонизации законодательств создает серьезные трудности для дальнейшей интенсификации интеграционных процессов, а также разработки новых договоров и соглашений. Несмотря на то, что задача гармонизации национальных законодательств нашла отражение в Договоре о создании Экономического союза, она не воплощается в жизнь, так как до настоящего времени не создан механизм согласования вновь принимаемых национальных законодательных актов. В то же время в государствах принимаются все новые и новые законодательные акты, регулирующие отношения в сфере экономики, которые значительно отличаются друг от друга.

2. Отсутствие противоречий как в самом правовом документе, так и с действующими нормами международного права

Приступая к работе над проектом правового документа, рекомендуется определить, насколько существенна проблема, требующая правового регулирования в рамках СНГ, степень заинтересованности в его (правового документа) принятии государствами — участниками Содружества; проанализировать фактическое состояние правового регулирования межгосударственных отношений в соответствующей сфере. При этом следует изучить международные правовые акты, на которые делаются ссылки в тексте, установить, какие из них являются действующими; определить, какие положения в действующих правовых документах СНГ должны сохранить свою силу и впредь, а какие подлежат изменению, дополнению или признанию утратившими силу в связи с принятием подготавливаемого документа; установить, нет ли противоречий, пробелов и других недостатков в действующих документах СНГ.

В правовом документе не должны повторно воспроизводиться правовые предписания, содержащиеся в других международных правовых актах. При необходимости следует увязать правовые установления документа с другими договорами и соглашениями, сделав ссылки на последние. Лишь в редких случаях в документе могут быть воспроизведены отдельные положения документов ООН со ссылкой на них. Подчас в принятых правовых документах повторяются положения Устава СНГ, хотя в этом нет необходимости (например, положение о рабочем языке Содружества).

3. Ясность, простота и доступность языка изложения правового документа СНГ

Очевидно, нет другой сферы деятельности, где незнание или непонимание языка веками приносило бы столько политических и экономических проблем государствам. Межгосударственное сотрудничество в любой сфере международных отношений происходит посредством договоров и других официальных документов, из чего вытекает особая значимость их юридического текста. Он должен быть ясно и недвумысленно понят как государствами — участниками договора, так и третьими государствами. Правильное понимание текстов правовых документов правоприменителями является условием нормального развития межгосударственных отношений.

Анализ правовых документов СНГ показывает, что одной из форм их совершенствования может служить унификация правовой терминологии, используемой разработчиками и экспертами при подготовке проектов документов. Требование единства терминологии означает, что однажды употребленное в международном правовом документе словесное выражение (термин), предназначенное для обозначения юридического понятия определенной сферы межгосударственного сотрудничества, в других правовых документах той же направленности должно применяться в том же значении. При обозначении разных, не совпадающих между собой по значению правовых понятий не следует употреблять один и тот же термин. Это требование должно относиться как к модельному законодательному акту, так и ко всем договорам, заключенным в рамках СНГ.

Наиболее жестко и последовательно принцип единства юридической терминологии должен соблюдаться в пределах как одного правового документа, так и всей правовой базы Содружества.

Несоблюдение этого принципа ведет к существенным нарушениям требований юридической техники. Однако на практике при подготовке проектов правовых документов этому не всегда придается должное значение.

В целях обеспечения унификации правовой терминологии можно предложить применение следующих правил.

Правила выбора термина и установления его значения. Термины, в отличие от иных слов, направлены на четкое отображение смыслового выражения социально организованной деятельности и имеют социально-обязательный характер. Термин характеризуется четкой сферой его применения и точным соотношением слова и отображаемого им объекта действительности. Основные признаки юридических терминов:

— адекватность отражения содержания понятия, смысловая однозначность, стилистическая нейтральность;

— логическая соотнесенность с другими родовыми терминами;

— простота и доступность понимания терминов, изложенных в правовых документах СНГ, не наносящие ущерба полноте и точности правовых предписаний.

Правила использования полисемии, синонимии, атонимии, омонимии. В правовых документах СНГ не следует допускать полисемии (многозначности), т. е. обобщения незаметного сходства предметов, явлений; включения разовых значений в пределах одного слова. Термины, используемые в тексте документа, должны быть тождественными по смыслу и содержанию. Терминология должна формулироваться с использованием общепринятых слов и словосочетаний. Для обозначения одних и тех же  понятий нужно использовать одни и те же термины, а разные понятия обозначать различными терминами.

Необходимо соблюдать принцип единства юридической терминологии, употреблять минимум синонимов для обозначения одних и тех же понятий. Если термины имеют несколько значений или значение, отличающееся от обычного, в тексте следует указать, какое значение придается термину, с тем, чтобы обеспечить правильное толкование документа.

При использовании понятий следует исходить из общепризнанных определений, содержащихся в толковых (энциклопедических) словарях.

Терминология, используемая в правовом документе СНГ, должна соответствовать терминологии, используемой в международной практике, правовых актах ООН и СНГ и, по возможности, — в национальном законодательстве государств-участников.
Определения наиболее важных терминов, употребляемых в правовом документе и являющихся общими для всех его положений, должны приводиться в той его структурной части, в которой данный термин употребляется впервые, и как правило, помещаться в начале текста.

Специальные обозначения в правовом документе СНГ следует использовать только в том понимании, в котором они употребляются в соответствующей сфере межгосударственных отношений. В случае необходимости специальные обозначения должны поясняться в документе с расшифровкой малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов. Не допускаются нечеткие формулировки, обобщенные рассуждения, аббревиатуры, кроме общеизвестных.

При использовании антонимической пары, не следует отступать от принципа симметричности. Антонимы — слова, относящиеся к одной смысловой группе, но имеющие противоположные значения [3, с. 137], используются в юридической технике для обозначения контрастных явлений.

В модельных законодательных актах и договорах следует избегать употребления терминов с разным значением и одинаковым звуковым составом. Слово-омоним должно быть адаптировано предложением текста статьи или части текста правового акта. Не рекомендуется употреблять в предложении или части текста два слова-омонима.

Термин должен называть только одно понятие. Чем конкретнее место термина в системе правовых актов СНГ, тем он точнее. Термин должен быть понятен даже вне контекста — таков критерий его точности [11, с. 45].

В последние годы в нормотворческой деятельности СНГ наблюдается позитивная тенденция включения основных понятий отдельной статьей в начале модельного законодательного акта или договора.

Юридические понятия (дефиниция, т. е. краткое определение какого-либо понятия, отражающее его существенные признаки) [8 с. 74] органически включаются в механизм правового регулирования, определяя его общие основы. Правоприменители не должны трактовать их иным образом, чем это сформулировано в правовом документе. Дефиниция становится самым распространенным приемом юридической техники, используемой при подготовке правовых документов СНГ. В целях обеспечения общего правового пространства СНГ, единообразного и унифицированного понимания правовых предписаний в тексты модельных законодательных актов, а также договоров целесообразно вводить дефиниции в тех случаях, если:

— термин обозначает явления или процессы, которые ранее не находили отражения в правовых документах СНГ;

— понятия оформлены с помощью слов, которые вследствие частого употребления в речи вызывают множественные смысловые ассоциации;

— понятия по-разному трактуются как наукой, так и практикой;

— используются специальные юридические или технические термины;

— данное понятие редко встречается в международной правовой практике.

Представляется важным при дефинировании отражать только те существенные признаки, которые имеют первоочередное значение, необходимы для правильного и единообразного применения правовых предписаний, исключить двусмысленность их толкования.

4. Логическая последовательность изложения текста документа и связь его положений между собой

Наиболее часто нарушения логической последовательности изложения текста встречаются в договорах, конвенциях, декларациях, когда за чрезмерно возвышенной, торжественной формой теряется регулятивное предписание. Нередко, желая подчеркнуть особую значимость договорного акта, его роль в регулировании межгосударственных отношений, государства-подписанты применяют столь высокопарные выражения и формулировки, что он приобретает декларативный характер, направленность на обоснование собственной значимости. Такой межгосударственный правовой акт больше служит для выражения благих намерений государств, чем для воплощения в жизнь правовых предписаний.

Любой правовой документ должен представлять собой единый и монолитный механизм, имеющий общую функциональную направленность на регулирование определенного вида межгосударственных отношений. Все составные части правового документа должны быть подчинены единой цели — упорядочению строго определенного элемента межгосударственных отношений. Этим обеспечивается, во-первых, логическая системность, во-вторых, логическое единство правового документа, в-третьих, системность всей правовой базы Содружества, в которой каждый ее элемент занимает свое определенное предметом правового регулирования положение.

Немаловажное значение для усиления регулятивных возможностей правового документа имеет логическая последовательность изложения правовых предписаний. Логичные, связанные между собой по смыслу правовые предписания позволяют более полно и точно понять их, оказывая эффективное психологическое воздействие, что предполагает гармоничное согласование всех правовых предписаний, изложение их в определенной последовательности и взаимосвязи. Эти требования к построению правового документа во многом определяют его структуру, обеспечивают единство формы и содержания.

Логическая схема построения правовых документов СНГ включает следующие основные части: название, преамбулу, основную (содержательную) часть, заключительные положения, подписи сторон, приложения.

Каждому правовому документу СНГ присваивается название (договор, соглашение, конвенция, хартия, пакт, протокол и т. д.), которое отражает предмет правового регулирования и его основное содержание.

Какого-либо юридического значения название не имеет, поскольку соглашение под любым наименованием является договором, создающим права и обязанности для его участников. Поэтому понятие «договор» рассматривается нами как родовое.

Термин «международное многостороннее соглашение» охватывает все соглашения, заключенные в рамках СНГ. Многие наименования таких соглашений связаны традицией. Так, термин «договор» применяют, когда речь идет о торговле, союзе, поставках сырья и товаров, а слово «конвенция» обычно употребляется в отношении консульских, культурных или социальных вопросов. Однако эти два обозначения часто употребляются одно вместо другого, без какого-либо очевидного различия между ними.

Под международными правовыми документами СНГ мы понимаем правовые предписания, согласованные на заседаниях Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел, Экономического совета СНГ и принятые консенсусом.

Если преследуется цель урегулировать в целом правовое положение того или иного органа или системы органов СНГ, то в названии документа применяются выражения: «Положение о…», «Устав…». При этом в названии такого документа не допускается употребление выражений «О вопросах…», «Вопросы…» и т. д.

В названии проекта документа СНГ о внесении изменений и дополнений в другие документы приводится полное название документа, в который вносятся изменения и дополнения.

В преамбуле документа СНГ содержатся информация о договаривающихся сторонах, предмете его правового регулирования, отсылки к базовым актам, которые учитываются при подготовке документа.

В начале преамбулы указываются договаривающиеся стороны. Анализ договорной базы СНГ показывает, что в период становления Содружества во многих договорах и соглашениях в качестве сторон указывались правительства.

Понятие «сторона» в международных договорах должно применяться в строгом соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, содержащимися, в частности, в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., согласно статье 2 которой «договор» означает «международное соглашение, заключенное государствами в письменной форме и регулируемое международным правом» [4, с. 9].

Только государство является суверенным и полноправным субъектом международного права, т. е. может самостоятельно выступать по всему спектру международных отношений. Правительство, как таковое, не может выступать субъектом международного права и от своего имени заключать международные договоры, так как не обладает международной правосубъектностью. Правительство может только представлять государство и действовать в этом качестве от его имени.

В отличие от внутригосударственного права международное право не определяет уровни договоров, не различает их по юридической силе в зависимости от того, какой орган государственной власти или государственного управления от имени государства подписал договор.

С точки зрения внутригосударственного права стороной в международном договоре иногда называют государственный орган, подписывающий от имени государства тот или иной договорный акт: верховный орган страны — в межгосударственном договоре, правительство — в межправительственном договоре, министерства и ведомства — в межведомственных договорах и т. д. Однако такого рода дифференциация понятия «стороны» международного договора имеет только внутригосударственно-правовое, а не международно-правовое значение. Оно определяет с учетом содержания и важности внутригосударственный порядок подготовки, одобрения и подписания проекта будущего международного договора, а также регламентирует процедуру выражения согласия на его обязательность путем ратификации или выполнения внутригосударственных процедур. С точки зрения современной доктрины международного права стороной в договоре всегда выступает только государство, а не его представитель.

Из вышеизложенного следует, что правительство в лице того или иного подписанта не может быть стороной международного соглашения, а те правовые документы, которые называют правительства сторонами, ошибочно и необоснованно употребляют такое словосочетание, которое не может служить международно-правовым термином и подменяет термин международного права термином внутригосударственного права. Это не соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, создает видимость, будто бы тот или иной орган государства может самостоятельно выступать в качестве субъекта международного права и подменять тем самым суверенное государство.

Исходя из этого единственно обоснованным при подготовке текстов соглашений, подписываемых на уровне правительств или ведомств, было бы использование формулировок, согласно которым не правительства и не ведомства выступают сторонами соглашения, а только государства-участники. При этом в преамбуле необходимо учинять следующую запись: «Государства — участники Содружества Независимых Государств в лице правительств, далее именуемые Сторонами».

Далее в преамбуле, как правило, с использованием деепричастных оборотов указываются причины и цели подписания документа: «исходя из…», «руководствуясь», «стремясь», «выражая намерение» и т. п.

Разумеется, подписывать такие соглашения от имени государств-участников могут должностные лица, которые в соответствии с внутригосударственными нормами имеют на это полномочия.

Преамбула завершается формулировкой «согласились о нижеследующем:» или «договорились о нижеследующем:».

Текст документа в зависимости от его вида может подразделяться на статьи или пункты, которые могут объединяться в главы или разделы.

Статьи могут подразделяться на пункты, подпункты, абзацы или части. В свою очередь, пункты могут также подразделяться на подпункты или абзацы, а подпункты — на абзацы.

Статьи и пункты документа — его основные структурные элементы, содержащие законченные правовые предписания.

Статьи могут иметь названия, отражающие их содержание. В документах о внесении изменений и дополнений в действующие правовые акты СНГ, кроме случаев изложения их в новой редакции, название статей текста не указывается.

В заключение хотелось бы отметить, что проблемы юридической техники продолжают иметь важное значение в процессе создания общего правового пространства в рамках СНГ. Они приобретают еще более актуальный характер в условиях реформирования и совершенствования Содружества, адаптации деятельности СНГ и его органов к новым вопросам повестки дня мирового сообщества, глобализации всех сторон современного мироустройства.



Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.