журнал международного права и международных отношений 2006 — № 1


международное право — сравнительное правоведение

Субъектный состав охранной деятельности и организационно-правовые формы ее осуществления

Сергей Горулёв

Авторы:
Горулёв Сергей Евгеньевич — соискатель Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь

Рецензенты:
Астапенко Владимир Аркадьевич — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного частного и европейского права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Чигринов Сергей Петрович — кандидат юридических наук, докторант Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь

Введение

Национальные законодательства различных стран решают проблему правового регулирования охранной деятельности по-своему. Вместе с тем, сопоставление их охранных структур позволяет не только выявить субъектный состав охранной деятельности, характерный для той или иной модели экономического развития, но и определить наиболее типичные формы ее осуществления.

Теоретической основой настоящей статьи послужили работы ученых в сфере охранной деятельности (А. Г. Андреевой [1], В. М. Антонова [2], Г. В. Дашкова [6], Н. Н. Карташова [4], В. И. Шестакова [10], А. Ю. Шумилова [11], В. И. Ярочкина [12] и др.).

Примечательно, что в Республике Беларусь не было и до настоящего времени нет научных публикаций монографического характера и диссертационных исследований, посвященных комплексному рассмотрению субъектного состава и форм осуществления охранной деятельности. В работах российских ученых затрагивались формы деятельности лишь отдельных ее субъектов — подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, частных охранных организаций и т. п.

Субъекты охранной деятельности

В Республике Беларусь субъектами деятельности по охране объектов (имущества) и физических лиц являются: государственные органы (созданные исключительно для осуществления данной деятельности — органы государственной охраны, Департамент охраны Министерства внутренних дел Республики Беларусь, и те, для которых данный вид деятельности не является основным — воинские формирования и военизированные организации, таможенные органы и др.); юридические лица, имеющие военизированную охрану (например, Белорусская железная дорога); юридические лица, имеющие службы охраны (безопасности) либо работников, в функциональные обязанности которых входит защита объектов или физических лиц от противоправных посягательств и несанкционированного доступа. К субъектам охранной деятельности в настоящее время законодательством Республики Беларусь не отнесены коммерческие организации, созданные для осуществления предпринимательской деятельности по охране объектов (имущества) и физических лиц, и индивидуальные предприниматели.

Следует особо отметить, что формирование субъектного состава охранной деятельности зависит от модели экономического развития государства.

«Западная», или «капиталистическая», модель экономического развития, характерная для большинства западноевропейских стран, США, Канады и иных государств, позволяет отдать сферу обеспечения безопасности юридических и физических лиц в «частные руки» по принципу «защита частной собственности — дело частное». Задачи государственных воинских формирований и военизированных организаций, выполняющих правоохранительные функции, в сфере охранной деятельности сводятся при этой модели только к обеспечению защиты объектов, определенных законодательством. К таким объектам могут относиться места хранения либо производства огнестрельного оружия и боеприпасов к нему, взрывчатых веществ, наркотических, психотропных веществ и препаратов, сильнодействующих ядов и химикатов, радиоактивных веществ и материалов, объекты жизнеобеспечения государства, дипломатические представительства и консульские учреждения иностранных государств и даже банковские учреждения. Широта спектра подобной «государственной» охраны зависит от уровня развития экономики — страны с высокоразвитой экономикой могут позволить себе осуществлять функцию охраны значительного количества особо важных объектов в различных отраслях экономики, финансируя в этих целях за счет средств государственного бюджета соответствующие государственные воинские формирования и военизированные организации. Состав перечня таких объектов также может быть обусловлен политическими факторами (к примеру, необходимостью противодействия террористическим актам или угрозам их совершения), а также криминогенной ситуацией, складывающейся в определенном регионе (к примеру, в Федеративной Республике Германия функции охраны некоторых объектов возлагаются на полицию без создания в ее составе специальных охранных структурных подразделений).

«Советская», или «социалистическая», модель экономического развития, ранее существовавшая в СССР, позволяла осуществлять защиту объектов организаций государственной либо коллективной форм собственности исключительно силами ведомственной (в том числе военизированной) либо вневедомственной охраны, защиту объектов государственных воинских формирований и военизированных организаций — силами этих формирований и организаций, охрану личного имущества граждан — силами вневедомственной охраны при органах внутренних дел. Необходимость создания частных охранных структур для защиты частной собственности юридических либо физических лиц при такой модели отсутствовала, как отсутствовало и само законодательное понятие «частная собственность» (даже собственность граждан называлась «личной»).

Появление на постсоветском пространстве «альтернативных» форм собственности обусловило необходимость изменения субъектного состава охранной деятельности.

Прибалтийские государства, полностью перенявшие «западную» модель экономического развития, предельно сузили сферу «государственной» охраны, возложив функции по ее осуществлению на малочисленные специализированные структурные подразделения полиции (например, Службу организации охраны Литовской полиции, Управление объединения «Апсардзе» государственной полиции Латвийской Республики) либо иные воинские формирования и военизированные организации в пределах их компетенции.

Российская Федерация, Республика Казахстан и Украина вступили на путь постепенной передачи в «частные руки» не только имущественных комплексов (отдельных предприятий и др.), но и целых отраслей экономики.

В этой связи на территории названных стран появились гибриды субъектного состава охранной деятельности «капиталистической» и «социалистической» моделей экономического развития.

По мере «капитализации» экономики происходит расширение частного сегмента рынка охранных услуг, однако, в отличие от западноевропейских и прибалтийских государств, по-прежнему сильным остается сегмент «государственной» охраны.

К примеру, в Российской Федерации данный сегмент включает в себя воинские формирования и военизированные организации, в том числе вневедомственную охрану при органах внутренних дел, а также ведомственную охрану, создаваемую федеральными органами исполнительной власти.

Количественные характеристики частного и государственного сегментов рынка охранных услуг в Российской Федерации выглядят следующим образом.

В сфере частного охранного бизнеса России по состоянию на 2005 г. работали 16,9 тыс. частных охранных предприятий и служб безопасности, сотрудниками которых являлись 409,4 тыс. охранников, ранее получивших соответствующие специальные разрешения (лицензии) (с 2003 г. лицензии выдаются только юридическим лицам). Указанные лица обладали 113,2 тыс. единиц огнестрельного оружия [5].

В то же время государственный сегмент рынка охранных услуг составляли подразделения ведомственной охраны 16 федеральных органов исполнительной власти, ориентировочная численность которых достигала 265 тыс. охранников, и подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел, общая численность которых составляла 377,3 тыс. человек, в том числе 159,6 тыс. сотрудников милиции [5].

Таким образом, численность граждан, легально занятых в охране собственности (без учета воинских формирований и военизированных организаций, в число которых не входят подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел), превысила 1 млн человек. При этом годовой объем охранных услуг в России оценивался экспертами в 2—2,5 млрд дол. США с учетом доли вневедомственной охраны [5].

По оценке специалистов, около двух пятых от общего объема охранных мероприятий, осуществляемых в России, приходится на долю подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

В настоящее время наблюдается тенденция распространения частных охранных предприятий от крупных городов с миллионным населением (где эти организации возникли впервые) к периферии, обусловленная экономическим развитием регионов.

Крупные охранные организации создают региональную сеть своих филиалов.

Частные охранные предприятия интенсивно перенимают формы и методы работы, прежде характерные только для вневедомственной охраны. К примеру, ими создаются собственные станции мониторинга состояния охраны объектов, аналогичные пунктам централизованного наблюдения вневедомственной охраны — развивается частная централизованная охрана объектов с использованием технических средств и систем охраны. Становление данного вида услуг, в свою очередь, означает появление мобильных групп реагирования на сигналы тревоги, поступающие на станции мониторинга, — получает распространение метод организации охраны объектов с использованием мобильных групп задержания, патрулирующих на транспортных средствах по заранее установленным маршрутам, охватывающим ряд охраняемых объектов исходя из времени их досягаемости. Частные охранные предприятия начинают осваивать оказание услуг по охране перевозимых транспортными средствами грузов, осуществляемое прежде субъектами государственного сегмента рынка охранных услуг.

На развитие рынка охранной деятельности влияет и налоговая политика государства. Отмена (снижение) ряда налогов ведет к укреплению как небольших организаций, составляющих основную долю клиентов частных охранных предприятий, так и крупных и средних (по масштабам деятельности) юридических лиц, имеющих право на создание ведомственной охраны либо организацию служб безопасности. Например, введение в Российской Федерации с 1 января 2003 г. налоговых льгот для предприятий малого бизнеса с численностью работников менее 100 человек, уже к концу данного года существенно повысило конкурентоспособность частных охранных предприятий и служб безопасности, так как их средняя численность составляет 22—24 человека.

Степень гипертрофирования сегмента «государственной» охраны в значительной мере зависит также от экономических условий, в которые поставлены составляющие его субъекты.

Если в период с 1992 по 1998 г. подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел организовывались на основе принципов самоокупаемости, самофинансирования и содержания за счет специальных (внебюджетных) средств, поступающих по договорам от собственников, имели значительные налоговые льготы и преференции по сравнению с частными охранными предприятиями, то к началу нынешнего столетия произошли значительные структурные преобразования этих подразделений, связанные с отменой налоговых льгот и преференций в рамках создания равных условий для всех субъектов рынка охранных услуг, а затем — и переводом подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел на сметно-бюджетное финансирование.

Указанные процессы можно обозначить как процессы «демонополизации» и «демилитаризации» охранной деятельности. Для этих процессов становится характерным «отслоение» и передача от государственных органов (учреждений) учреждаемым ими субъектам хозяйствования различных форм собственности целых направлений деятельности (функций, присущих до этого только данным органам либо учреждениям).

Технические службы (службы, связанные с созданием, внедрением и обслуживанием технических средств и систем охраны), существовавшие ранее в виде структурных подразделений, входящих в состав подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел, становятся при этом базой для создания самостоятельных субъектов хозяйствования, контролируемых (учреждаемых) данными подразделениями.

Российская модель реформирования подразделений вневедомственной охраны заключается в создании в 2004 г. на базе существующих проектно-монтажных, производственно-сбытовых, ремонтных центров и иных технических служб управлений, отделов и отделений вневедомственной охраны нового юридического лица — Единого технического центра и последующем преобразовании его в федеральное государственное унитарное предприятие. В настоящее время данному предприятию переданы не только пункты централизованной охраны с соответствующей инфраструктурой, но и подразделения военизированной и сторожевой охраны.

Украинская модель реформирования службы охраны пошла по российскому пути, за исключением перевода на сметно-бюджетное финансирование.

По аналогии с федеральным государственным унитарным предприятием вневедомственной охраны Российской Федерации в структуре Государственной службы охраны при Министерстве внутренних дел Украины создано Государственное закрытое акционерное общество «Охрана-комплекс», имеющее представительства в Автономной Республике Крым, областях и городах, а также департаменты в городах и районах, т. е. структуру, параллельную существующей вертикали подразделений Государственной службы охраны при МВД Украины.

Кроме того, Департаментом Государственной службы охраны при МВД Украины учреждена Украинская охранно-страховая компания, позволяющая не только гарантировать защиту имущественных интересов охраняемых юридических и физических лиц, но и составить конкуренцию на рынке страховых услуг иным страховым организациям.

На постсоветском пространстве подобное включение страховой организации в структуру службы охраны органов внутренних дел осуществлено впервые. К примеру, российская Страховая компания правоохранительных органов не входила в состав вневедомственной охраны.

Формы охранной деятельности

Организационные формы осуществления охранной деятельности в Республике Беларусь обусловлены ее субъектным составом:

1) государственные органы, созданные для осуществления охранной деятельности, могут иметь структурные подразделения, выполняющие узкоспециальные функции в этой сфере (например, управление по охране объектов Службы Безопасности Президента Республики Беларусь), либо создаваться в организационно-правовой форме, отражающей основную цель их создания (например, Департамент охраны МВД);

2) государственные органы, для которых охранная деятельность не является основной, имеют структурные подразделения, выполняющие функции в этой сфере (например, оперативно-дежурные службы таможенных органов выполняют функции по охране объектов этих органов наряду с иными функциями), либо осуществляют ее непосредственно без создания структурных подразделений (например, воинские караулы частей и подразделений Вооруженных Сил Республики Беларусь), либо имеют работников, выполняющих обязанности в данной сфере (например, сторожа в налоговых органах);

3) юридические лица, наделенные правом создания военизированной охраны, имеют подразделения военизированной охраны, организованные по линейному принципу (отряд, отдельная команда, команда (группа) в составе отряда, караул, отделение), — в число указанных лиц входят государственные органы (Комитет по материальным резервам при Совете Министров Республики Беларусь), государственные организации, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь (Белорусская железная дорога имеет обособленное структурное подразделение, организованное по линейному принципу — Службу военизированной охраны), иные организации (например, Республиканское унитарное предприятие «Производственное объединение "Беларуськалий"»);

4) охранная деятельность юридических лиц, не относящихся к трем вышеназванным группам, также может осуществляться специализированными структурными подразделениями этих лиц (службами охраны либо службами безопасности) либо без создания таких структурных подразделений (работниками, выполняющими обязанности в данной сфере).
Организационно-правовые формы осуществления охранной деятельности на рынках охранных услуг других государств выглядят несколько иначе.

К примеру, охранные организации в Федеративной Республике Германия могут учреждаться в виде двух видов служб безопасности:

— агентств, предоставляющих государственным и негосударственным организациям услуги по обеспечению безопасности объектов и физических лиц;

— подразделений внутренней охраны, организуемых государственными и негосударственными организациями [7].

Согласно Федеральному закону о частных предприятиях для открытия частной службы требуется специальное разрешение местных властей, в том числе на заключение контрактов об охране с конкретными юридическими лицами. Основаниями для отказа в специальном разрешении является невозможность обеспечения необходимого профессионально признанного уровня безопасности работы либо отсутствие достаточных финансовых, технических или иных возможностей осуществления охранной деятельности.

Критерии определения возможностей обеспечения безопасности устанавливаются в постановлениях и директивах правительственных органов отдельных земель ФРГ.

Общие вопросы контроля за деятельностью частных служб безопасности, оснащения их оружием и специальной техникой, процедур сохранения ими служебных и коммерческих секретов охраняемых организаций регулируются директивами и инструкциями Федерального министра хозяйства Германии.

Кроме того, в качестве коммерческих организаций (учреждений, занимающихся ремеслом и преследующих цель зарабатывать деньги) могут учреждаться частные охранно-сыскные бюро (до введения евро условием создания такого бюро являлось наличие минимального капитала в 50 тыс. марок ФРГ).

В соответствии с федеральными законами Германии от 12 августа 1965 г. о правах военного персонала караульной службы и от 2 марта 1974 г. о правах гражданских служащих по охране военных и военно-промышленных объектов частные охранные организации привлекаются к охране военных и режимных объектов. При этом к организациям, заключившим контракты с бундесвером или органами НАТО на охрану принадлежащих им военных объектов, предъявляются особые требования. К примеру, их персонал обязан выполнять все указания начальника караула военного объекта [7].

Частная охранная деятельность в России осуществляться в организационно-правовых формах, установленных Законом «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» [9].

Первой из таких форм является создание частного охранного предприятия (охранно-детективного), специально учреждаемого для оказания охранных услуг. Охранным предприятиям разрешается оказывать услуги в виде вооруженной охраны имущества собственников. Виды вооружения охранников (работников данных предприятий), порядок приобретения, учета, хранения и ношения ими оружия регламентируются Правительством Российской Федерации (ст. 11 указанного Закона). Аналогом частного охранного предприятия, создаваемого в Российской Федерации, является агентство, предоставляющее государственным и негосударственным организациям услуги по обеспечению безопасности объектов и физических лиц, создаваемое в ФРГ.

Второй формой выступает учреждение юридическим лицом обособленного подразделения для осуществления охранно-сыскной деятельности в интересах собственной безопасности учредителя с правом открытия текущих и расчетных счетов (создание службы безопасности). Службе безопасности запрещается оказывать услуги, не связанные с обеспечением безопасности своего предприятия (ст. 14 Закона). Аналогами российских служб безопасности являются подразделения внутренней охраны, организуемые государственными и негосударственными организациями ФРГ.

Обе организационно-правовые формы требуют наличия специального разрешения (лицензии) на негосударственную (частную) охранную деятельность.

Кроме того, частным охранным предприятиям и предприятиям (объединениям) частных детективов России для осуществления охранно-сыскной деятельности разрешается создавать на договорной основе ассоциации с сохранением своей деятельности и прав юридических лиц, т. е. объединения юридических лиц (ассоциации и союзы), которые являются третьей организационно-правовой формой юридических лиц, осуществляющих частную охранную деятельность.

Первые две из вышеназванных организационно-правовых форм стали прообразами модели охранной деятельности юридических лиц в Республике Беларусь.

При этом субъектный состав организаций, оказывающих услуги по охране объектов и физических лиц, в Беларуси ограничился только одним юридическим лицом — Департаментом охраны МВД. Услуги же по проектированию, монтажу, наладке и техническому обслуживанию средств и систем охраны могут оказываться не только Департаментом охраны МВД, но и любой организацией, имеющей специальное разрешение (лицензию) на деятельность по обеспечению безопасности юридических и физических лиц.

Организация, не имеющая средств либо желания воспользоваться охранными услугами Департамента охраны МВД, вправе создать свою службу охраны (безопасности) либо поручить осуществление охраны собственных объектов (работников) своим сотрудникам.

В соответствии с законодательством Беларуси не исключено также создание ассоциаций и союзов юридических лиц, имеющих службы охраны (безопасности), обеспечивающие охрану объектов, принадлежащих этим юридическим лицам.

Государственные органы, для которых функция осуществления охранной деятельности является основной, могут образовывать систему (органов, подразделений и организаций), входящую в структуру иных государственных органов.

Несовершенство украинской модели структурного построения системы государственных органов заключается в неопределенности их юридического статуса и организационно-правовой формы.

К примеру, Указом Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289 «О структуре Правительства Республики Беларусь» [8] в законодательстве Беларуси четко определен юридический статус республиканских органов государственного управления и их структурных подразделений.

В сопоставлении с украинской моделью структурного построения государственных органов белорусская модель:

1) не допускает создания структурного подразделения министерства вне республиканского органа государственного управления (украинский департамент при министерстве);

2) исключает неопределенность организационно-правовой формы, в которой создаются государственные органы (украинская Государственная служба охраны при министерстве как система юридических лиц, возглавляемая департаментом);

3) исключает коллизии, связанные с неопределенностью организационно-правовой формы (система юридических лиц не является юридическим лицом и потому не может учреждать иные юридические лица, что входит в полномочия украинской Государственной службы охраны).

С точки зрения законодательства Республики Беларусь, Государственная служба охраны при МВД Украины как система юридических лиц могла бы быть создана в качестве организации, подчиненной Правительству, в организационно-правовой форме объединения юридических лиц (ассоциации либо союза). К примеру, по такому принципу организована деятельность службы военизированной охраны Белорусской железной дороги.

В этой связи законодательству Республики Беларусь в полной мере соответствует правовой статус службы охраны как департамента министерства с правами юридического лица, имеющего в своем составе структурные подразделения, не являющиеся юридическими лицами.

Примеру Беларуси в 2004 г. по-своему последовала и Российская Федерация: Указ Президента Российской Федерации № 927 [3], реформировавший структуру органов внутренних дел, преобразовал Главное управление вневедомственной охраны МВД России в Департамент государственной защиты имущества МВД России, имеющий в непосредственном подчинении четыре подразделения (научно-исследовательский центр «Охрана», центр оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны, центр охраны объектов высших органов государственного власти, центр сертификации аппаратуры охранно-пожарной сигнализации). Система органов и подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации также претерпела изменения, в определенной степени основанные на белорусской модели организации юридического лица: на базе военизированных, сторожевых и проектно-монтажных подразделений сформировано Федеральное государственное унитарное предприятие «Вневедомственная охрана при МВД России» с филиалами в субъектах Российской Федерации.

Ведомственная военизированная охрана, создаваемая в странах бывшего СССР, в Республике Беларусь стала называться военизированной охраной в составе различных государственных органов (организаций), в Российской Федерации — ведомственной охраной и военизированной охраной подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел (в настоящее время — военизированной охраной Федерального государственного унитарного предприятия «Вневедомственная охрана при МВД России»), в Украине — цивильной (гражданской) охраной подразделений Государственной службы охраны при МВД Украины.

Заключение

На постсоветском пространстве происходит не только передача государственными органами своих функций учреждаемым этими органами юридическим лицам, но и создание ими коммерческих организаций в целях выполнения новых функций и конкурирования в новых сферах деятельности, не характерных прежде для деятельности данных государственных органов.

Именно модель экономического развития государства обусловливает формирование субъектного состава охранной деятельности и форм ее осуществления. При этом субъекты охранной деятельности могут создаваться в виде объединений юридических лиц, юридических лиц либо их структурных подразделений.

ЛИТЕРАТУРА

1. Андреева, А. Г. Антикриминогенная деятельность частных охранных и детективных предприятий / под ред. В. Е. Эминова. М.: PENATES-ПЕНАТЫ, 2000.
2. Антонов, В. М. Безопасность предпринимательской деятельности (состояние предпринимательства, перспективы развития и негосударственной защиты в Союзе Беларуси и России). М., 1998.
3. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации, 19 июля 2004 г., № 927 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 30. Ст. 3149.
4. Карташов, Н. Н. Организационно-правовые основы деятельности вневедомственной охраны: учеб. пособие. Нижний Новгород: Горьков. высш. шк. МВД СССР, 1990.
5. Материалы рабочей встречи руководителей служб охраны министерств внутренних дел государств — участников Содружества Независимых Государств, состоявшейся на базе Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации в г. Москве 21—23 июня 2005 г. // Архив Департамента охраны Министерства внутренних дел Республики Беларусь, 2005 г.
6. Обеспечение законности в деятельности частных правоохранительных служб за рубежом / Г. В. Дашков [и др.]. М.: Манускрипт, 1994.
7. О деятельности частных охранно-сыскных бюро и служб безопасности в Германии [Электронный ресурс]. Режим доступа: <http://inf.susu.ac.ru/~tyrty/brd.html>. Дата доступа: 21.03.2006 г.
8. О структуре Правительства Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь, 5 мая 2006 г., № 289 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2006. № 74. 1/7567.
9. О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-I [Электронный ресурс] // Эталон-Россия. Банк данных «Законодательство Российской Федерации».
10. Шестаков, В. И. Правовые основы охранной деятельности: полный курс. М.: Учеб. центр «Престиж», 1997.
11. Шумилов, А. Ю. Частное детективное и охранное право // Энциклопедия наук криминального цикла: 7 кратких курсов для студентов-юристов. М.: НОРМА ИНФРА-М, 1999.
12. Ярочкин, В. И. Служба безопасности коммерческого предприятия: организационные вопросы. М.: Ось-89, 1995.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.