журнал международного права и международных отношений 2007 — № 1


международные отношения

О роли Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь в реализации проекта международной технической помощи «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь»

Сергей Касинский, Наталья Соколовская

Авторы:
Касинский Сергей Михайлович — заместитель начальника отдела по вопросам беженцев и убежища Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь
Соколовская Наталья Владимировна — главный специалист отдела по вопросам беженцев и убежища Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь

В 2005 г. началась реализация проекта международной технической помощи «Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь». Финансирование осуществлялось Европейской комиссией совместно с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), при этом общая стоимость проекта составила свыше 425 тыс. евро.

Координация данного проекта на национальном уровне была возложена на Министерство внутренних дел Республики Беларусь. В свою очередь, со стороны Министерства внутренних дел ответственным был определен Департамент по гражданству и миграции, который в полной мере смог привлечь к активному участию в проекте всех его партнеров: представителей государственных учреждений и общественных организаций, академического сообщества и средств массовой информации. При этом особое значение имело конструктивное сотрудничество и плодотворная совместная работа с Представительством Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев в Республике Беларусь.

Среди задач проекта необходимо выделить следующие:

1) оказание помощи государству в разработке мер временной или дополнительной защиты беженцев и лиц, ищущих убежища;

2) обучение специалистов Министерства внутренних дел, Государственного комитета пограничных войск, других республиканских органов государственного управления, а также сотрудников общественных организаций по вопросам международных стандартов в области защиты беженцев;

3) совершенствование механизмов направления Министерством внутренних дел и Государственным комитетом пограничных войск лиц, ищущих убежища, для прохождения процедуры определения статуса беженца в Республике Беларусь;

4) строительство и реконструкция пункта временного поселения открытого типа для лиц, ищущих убежища, и беженцев и оказание помощи наиболее нуждающимся/уязвимым категориям;

5) создание в структуре Министерства внутренних дел компьютерной системы регистрации беженцев для сбора, обработки и обмена информацией о беженцах, в том числе между Министерством внутренних дел и Государственным комитетом пограничных войск;

6) повышение уровня информированности населения о проблемах беженцев с целью обеспечения толерантного к ним отношения.

В рамках реализации проекта Департаментом по гражданству и миграции проделана значительная работа по совершенствованию законодательства по вопросам убежища.

В 2006 г. Департаментом по гражданству и миграции был разработан и согласован с заинтересованными органами государственного управления новый законопроект «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь», который в октябре прошлого года был внесен на рассмотрение в Совет Министров Республики Беларусь. Разработка нового законопроекта обусловлена необходимостью приведения национального законодательства в соответствие с международными тенденциями в этой сфере, получившими отражение в период 2002—2006 гг. в законодательстве большинства европейских государств. Это, прежде всего, касалось дополнения действующей редакции Закона Республики Беларусь «О беженцах» новым институтом дополнительной защиты и определения в этой связи порядка предоставления, оснований лишения, утраты, аннулирования дополнительной защиты, правового положения иностранцев, которым такая защита предоставлена. Дополнительная защита в различных формах предусмотрена законодательством ряда стран, в том числе Литвы, Латвии, Эстонии, Польши, Чехии, Венгрии, Словакии, Румынии, Молдовы, Австрии, Германии и других европейских государств. В целях совершенствования законодательства требовалось также уточнить и дополнить некоторые понятия и процедуры, в частности временной защиты, воссоединения семьи, идентификации личности, внести ряд положений, направленных на исключение злоупотреблений иностранцами процедурой определения статуса беженца.

Республика Беларусь является участницей Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев, и реализует защиту лиц, ищущих убежища, в соответствии с определением беженца, данным в этой Конвенции. В настоящее время действует Закон Республики Беларусь от 22 февраля 1995 г. «О беженцах», который трижды претерпевал изменения. В 1999 и 2003 гг. принимались новые редакции Закона, причем в 2003 г. в связи с присоединением Республики Беларусь к Конвенции и Протоколу, касающимся беженцев. В 2006 г. в Закон вносились изменения и дополнения, связанные с передачей функций в сфере вынужденной миграции от Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь Министерству внутренних дел Республики Беларусь. Действующая редакция Закона Республики Беларусь «О беженцах» полностью соответствует общепризнанным требованиям, предусмотренным основными документами международного права в отношении беженцев, в том числе содержит положения, касающиеся гарантий невысылки данной категории иностранцев. В частности, статья 37 Закона Республики Беларусь «О беженцах» устанавливает гарантии невысылки иностранцев, в отношении которых рассмотрение ходатайства прекращено или приняты решения об отказе в признании беженцем, утрате или лишении статуса беженца, в случае, если их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Вместе с тем, принцип запрещения принудительного возвращения в международном праве закреплен также и в Конвенции 1984 г. против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (далее — Конвенция 1984 г.), участницей которой является Республика Беларусь. Развитие миграционных процессов в последнее десятилетие актуализировало проблему, связанную с приемом и защитой иностранцев, которые не отвечают требованиям Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, но, тем не менее, в силу ряда объективных обстоятельств не могут быть подвергнуты принудительному возвращению или высылке в государства их гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства в связи с угрозой их жизни или свободе, а следовательно, нуждаются в дополнительной защите. К категории таких лиц относятся иностранцы, опасающиеся смертной казни и пыток в случае возвращения на родину, а также лица, вынужденные спасаться бегством от опасностей вооруженных конфликтов (массовые акты насилия при гражданских войнах и вооруженных конфликтах, телесные наказания или смертная казнь за несоблюдение норм поведения по Законам Шариата, длительные сроки заключения без предъявления обвинения, применение пыток для получения сведений при задержании, нанесение физических увечий, предусмотренных древними обычаями).

Таким образом, введение института дополнительной защиты в Республике Беларусь позволит регламентировать необходимый механизм реализации положений Конвенции 1984 г. Разрабатываемый механизм, в свою очередь, предполагает определение критериев предоставления дополнительной защиты, установление правовых, экономических и социальных гарантий защиты прав и законных интересов иностранцев, которым такая форма защиты будет предоставлена, а также определение категорий иностранцев, которым дополнительная защита не может быть предоставлена (исключающие положения).

Проект Закона предусматривает введение статей, касающихся идентификации иностранцев, в том числе и несовершеннолетних, обратившихся с ходатайством о предоставлении защиты в Республике Беларусь, не имеющих документов, удостоверяющих личность, а также предъявивших подложные или поддельные документы. В случае сомнений в отношении возраста несовершеннолетнего иностранца, ходатайствующего о предоставлении защиты, законопроект предусматривает проведение судебно-медицинской экспертизы по установлению возраста.

В проекте Закона уточнены понятие членов семьи иностранца, механизм воссоединения семьи, обязанности иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, основания для приостановления и прекращения рассмотрения ходатайств.

С целью исключения злоупотреблений процедурой признания беженцем в проект Закона внесен ряд новых положений. Введено понятие безопасной страны, определены критерии явно необоснованных ходатайств и ходатайств, носящих характер злоупотребления. Значительно сокращены сроки рассмотрения ходатайств по ускоренной процедуре, а также выезда иностранцев, получивших отказ в признании беженцем и предоставлении дополнительной защиты, лишенных, утративших статус беженца и дополнительную защиту.

По экспертным оценкам, ежегодно дополнительная защита в Республике Беларусь может быть предоставлена приблизительно 20 иностранцам, половину из которых будут составлять несовершеннолетние.

Иностранцам, которым будет предоставлена дополнительная защита, будут выдаваться разрешения на временное проживание в Республике Беларусь сроком на один год с возможностью продления на период существования обстоятельств, послуживших основанием для предоставления дополнительной защиты. Впоследствии иностранцы могут выезжать из республики в другие государства или возвращаться на родину.

В ходе подготовки законопроекта Департаментом по гражданству и миграции были изучены соответствующие международное законодательство и рекомендации. Тщательной проработке были подвергнуты документы Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, рекомендации Совета Европы, директивы Европейского союза, законодательство и практика его реализации, сложившаяся в европейских государствах, законы Литовской Республики «О правовом положении иностранных лиц», Республики Польша «О предоставлении иностранцам охраны на территории Республики Польша», Республики Молдова
«О статусе беженцев», проект Закона Украины «О беженцах и лицах, которые заслуживают дополнительной или временной защиты в Украине». Большое внимание было уделено предложениям и комментариям Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь по данным вопросам, которые нашли отражение в разработанном законопроекте. В настоящее время проект Закона «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» находится на рассмотрении в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь.

Таким образом, принятие данного законопроекта будет способствовать укреплению имиджа Республики Беларусь как государства, последовательно проводящего прогрессивную, основанную на конвенционных нормах политику в гуманитарной сфере.

Одной из составляющих проекта международной технической помощи является создание автоматизированной системы учета иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами в Республике Беларусь (АС «Беженцы»). В феврале 2006 г. Департаментом по гражданству и миграции был подписан договор с подрядной организацией НП ООО «Тодес» на разработку программного обеспечения и утверждено техническое задание по созданию АС «Беженцы». На основании рекомендаций НП ООО «Тодес» Департаментом по гражданству и миграции были разработаны технические спецификации на компьютерное и сопутствующее оборудование, подлежащее закупке для установки в Департаменте и структурных подразделениях по гражданству и миграции. Согласно установленным спецификациям, Представительством УВКБ ООН в Республике Беларусь на тендерной основе было закуплено и передано в Департамент по гражданству и миграции для распределения в соответствующие подразделения необходимое оборудование. В июне 2006 г. АС «Беженцы» была внедрена в опытную эксплуатацию, а в конце года на приобретенном оборудовании система была установлена и подключена для промышленной эксплуатации. В декабре 2006 г. Департаментом по гражданству и миграции был организован и проведен семинар «Внедрение в эксплуатацию АС "Беженцы", созданной в рамках проекта международной технической помощи "Укрепление национальной системы убежища в Республике Беларусь"», на котором прошло обучение сотрудников управлений по гражданству и миграции ГУВД Мингорисполкома, УВД облисполкомов работе с АС «Беженцы».

В целях обеспечения обмена информацией с заинтересованными государственными органами Департаментом по гражданству и миграции было разработано, а впоследствии принято совместное постановление Министерства внутренних дел Республики Беларусь и Государственного комитета пограничных войск Республики Беларусь от 30 января 2007 г. № 10/2 «Об автоматизированной системе учета иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами в Республике Беларусь, "Беженцы"».

Создание АС «Беженцы» призвано, прежде всего, улучшить управление и координацию действий по оперативному сбору и обработке данных о лицах, ищущих убежища в Республике Беларусь, а также обеспечить обмен необходимой информацией между МВД и Госкомпогранвойск. В системе органов внутренних дел предусмотрено двухуровневое функционирование автоматизированной системы: на республиканском уровне Департамент по гражданству и миграции МВД осуществляет контроль за использованием АС «Беженцы», на областном уровне управления по гражданству и миграции ГУВД Мингорисполкома и УВД облисполкомов обеспечивают ввод и хранение информации.

АС «Беженцы» имеет широкие практические возможности, позволяет получать необходимую информацию и решать оперативные задачи в кратчайшие сроки, в том числе:

— производит в автоматическом режиме обработку данных об иностранцах, ходатайствующих о признании беженцами и признанных беженцами, что позволяет иметь требуемую статистическую отчетность о данной категории иностранцев;

— осуществляет различные виды поиска информации по любой комбинации установочных данных иностранца, например, можно найти подробную информацию об иностранце только по одной фамилии либо одному имени или отчеству, дате рождения, стране выбытия либо любым другим его персональным данным;

— обеспечивает получение и ввод в базу данных фотографий иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, с помощью цифровой фотокамеры или сканера непосредственно во время обращения иностранца, а также при наличии документов, удостоверяющих личность иностранца, обеспечивает ввод данных, указанных в машиносчитываемой строке документа;

— оформляет и печатает временные свидетельства о регистрации ходатайства о признании беженцем одновременно с фотографией иностранца, а также справки, направления и другие установленные законодательством документы, что исключает необходимость заблаговременного обеспечения бланочной продукцией;

— производит дактилоскопирование иностранцев, ходатайствующих о признании беженцами, в момент их обращения, обеспечивает мгновенный ввод отпечатков пальцев в базу данных и проверку иностранцев по отпечаткам пальцев, а также другим персональным данным с целью предотвращения повторности обращений иностранцев с ходатайствами о признании беженцами;

— обеспечивает проверку иностранцев по другим базам данных, в частности по спискам иностранцев, которые выдворены за пределы территории Республики Беларусь или которым въезд в Республику Беларусь запрещен, спискам розыска, спискам недействительных, неправомерно выданных документов, утраченных бланков.

До внедрения автоматизированной системы для проверки повторности обращения иностранца с ходатайством о признании беженцем необходимо было вручную перепроверить более 3000 карточек учета лиц данной категории, которые накоплены почти за 10 лет реализации Закона Республики Беларусь «О беженцах». Сейчас подобная проверка занимает считанные минуты, а это, в свою очередь, повышает эффективность работы в данной области. Только своевременное выявление фактов злоупотребления иностранцами системой убежища приведет к сокращению сроков рассмотрения таких ходатайств до полутора месяцев вместо общеустановленных законодательством шести месяцев.

В целом использование АС «Беженцы» является прогрессивным шагом на пути совершенствования практики работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, ищущими убежища, что в конечном счете позволит усилить контроль за пребыванием данной категории иностранцев на территории республики.

В части создания в Гомеле пункта временного поселения для лиц, ищущих убежища, в январе 2006 г. в Гомельском горисполкоме была проведена рабочая встреча с участием руководства горисполкома, представителей УВКБ ООН и Департамента по гражданству и миграции. В ходе состоявшейся встречи были уточнены и согласованы мероприятия и сроки создания пункта на базе Гомельского городского центра социального обслуживания семьи и детей. В соответствии с согласованными сроками подготовлена проектно-сметная документация, проведена ее техническая экспертиза и утверждение, а также проведен тендер по определению организации-подрядчика на производство строительно-монтажных работ. В четвертом квартале 2006 г. на объекте начались строительные работы, которые планируется завершить в 2007 г. В том случае, если в создаваемом пункте места, предусмотренные для беженцев и лиц, ищущих убежища, не будут заполняться, предполагается возможость их использования для нужд Гомельского городского центра социального обслуживания семьи и детей. В частности, центр сможет предоставлять временный приют лицам, находящимся в кризисном, опасном для здоровья и жизни состоянии или подвергшимся психологическому и физическому насилию.

Необходимо отметить несомненную пользу обучающих семинаров в повышении профессионального потенциала сотрудников государственных органов, задействованных в области вынужденной миграции. Сотрудники Департамента по гражданству и миграции приняли участие в семи семинарах, организованных Представительством УВКБ ООН в Республике Беларусь в рамках реализации проекта. Результатом профессионального роста сотрудников, прошедших через систему обучающих семинаров, является повышение эффективности работы в целом. Подтверждением этому, по нашему мнению, является качественный уровень принимаемых Департаментом по гражданству и миграции решений по предоставлению статуса беженца, а именно тот факт, что по результатам обжалований иностранцами решений Департамента в судебных инстанциях все жалобы иностранцев на решения признаны необоснованными, а решения Департамента — законными и правомерными. Так, в 2006 г. судами было рассмотрено 19 дел в отношении 39 человек, из них 21 дело — в суде первой инстанции, 18 дел — в суде второй инстанции.

Большое внимание в рамках реализации проекта уделялось также вопросам информирования населения о проблемах беженцев с целью обеспечения толерантного к ним отношения, повышения уровня взаимодействия и понимания между беженцами, лицами, ищущими убежища, и местным населением. В рамках проекта на республиканском уровне были проведены тематические теле- и радиопрограммы, серия «круглых столов» с участием специалистов Департамента по гражданству и миграции.

В настоящее время совместно с Международным общественным объединением по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие» закончена работа по изданию сборника нормативных правовых актов Республики Беларусь по вопросам убежища, миграции и гражданства, предназначенного, в первую очередь, для сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих реализацию законодательства в области миграции.

Залогом успешного выполнения мероприятий проекта явился высокий уровень внимания к ходу его реализации на всех этапах со стороны задействованных государственных органов. Выполнение поставленных проектом задач осуществлялось посредством тесного сотрудничества между Представительством УВКБ ООН в Республике Беларусь, Министерством внутренних дел Республики Беларусь, Государственным комитетом пограничных войск Республики Беларусь, Гомельским городским исполнительным комитетом и Международным общественным объединением по научно-исследовательским и информационно-образовательным программам «Развитие». Важно отметить, что по результатам назначенной Правительством Республики Беларусь комплексной экспертизы, проведенной в мае 2006 г., реализация проекта признана в целом эффективной и оценена комиссией в 4,5 балла (по 5-балльной шкале).


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.