журнал международного права и международных отношений 2007 — № 3


международные отношения — зарубежный опыт

Федерализм и разделение властей в политике США по охране окружающей среды

Стивен Хоффман

Автор:
Хоффман Стивен — профессор Университета Святого Томаса (Сент-Пол, Миннесота, США)

«По мере того, как американская политика превратилась, в сущности, в бескомпромиссную межпартийную битву, мэры и губернаторы, представляющие обе партии, взяли на себя решение проблем грабительских кредитов, борьбы с ожирением, энергетических поставок, здравоохранения и даже иммиграции.
Деятельность, деятельность повсюду. Города и штаты берут на себя ответственность там, куда федеральное правительство даже не смотрит».
Журнал «Тайм». 2007. 25 июня

Введение

Ни для кого не является секретом, что политическая ситуация в Соединенных Штатах в настоящее время характеризуется как «безвыходное положение» («gridlock»). Так, Нолан МакКарти (Nolan McCarty) приходит к выводу о том, что «на протяжении последних двадцати пяти лет общество стоит на грани полного исчезновения политического консенсуса, по крайней мере, среди политических элит. Практически по всем направлениям расхождения между представителями Демократической и Республиканской партий в Конгрессе увеличились за последние двадцать пять лет настолько, что достигли уровня межпартийного конфликта 1920-х гг.». В результате, по мнению Н. МакКарти, законодатели утратили способность формировать двухпартийные коалиции, необходимые для успешной выработки государственной политики, что привело к смещению баланса сил между ветвями власти в пользу исполнительной и судебной властей. Ситуация способствует тому, что последние многие решения принимают в одностороннем порядке, без надлежащей законодательной санкции [13].

В то же время другие исследователи, такие как Дэвид Брэди (David Brady) и Крэйг Волден (Craig Volden), считают, что понятие «безвыходное положение» характеризует американскую политическую систему более продолжительный период. Наличие таких институциональных элементов, как, например, правило, позволяющее откладывать голосование по законопроекту (что в итоге приводит к его срыву), требование абсолютного большинства при голосовании по многим вопросам, а также относительно устоявшиеся политические симпатии, которые лишь изредка меняются во время выборов, способствуют тому, что «безвыходное положение» практически постоянно определяет политический ландшафт [2, p. 7]. Даже Н. МакКарти признает, что систему, которая сохраняет статус-кво отсутствия широкого общественного консенсуса создали еще отцы-основатели во избежание «вредоносных последствий фракционной политики» [13].

Целью настоящей статьи является исследование последних тенденций политики в области охраны окружающей среды в США. В основу анализа положены два основных тезиса. Первый из них заключается в том, что, несмотря на недавнее завоевание Демократической партией большинства в обеих палатах Конгресса и обещание ее руководства оживить работу законодательной ветви власти, термин «безвыходное положение» по-прежнему отражает политическую ситуацию на национальном уровне. Согласно второму тезису конституционная структура американской политической системы уменьшает значение первого тезиса. Рассмотрим подробнее роль конституционной системы.

1.Структура американской системы принятия политических решений

Американская конституционная система определяется двумя чертами, первая из которых — ее федеральный характер. Согласно определению, данному Даниелем Дж. Элейзером (Daniel J. Elazar), федерализм — это «форма политической организации, которая объединяет отдельные политические группы во всеобъемлющую систему таким образом, что они сохраняют свою фундаментальную политическую целостность». Далее Д. Элейзер утверждает, что американская система федерализма — это «матрица (а не иерархия)», которая представляет собой «децентрализованную политическую систему, где властные полномочия настолько растворены, что не могут быть легитимно централизованы или сосредоточены в одних руках без нарушения духа конституции» [6, p. 40—42].

Эта система разделенного суверенитета имеет три характеристики. Во-первых, должны существовать условия, при которых правительства более чем одного уровня смогут реализовывать свою власть по отношению к одной и той же территории, к одной и той же группе людей, в одно и то же время. В случае с США это 50 штатов и многочисленные местные администрации. Во-вторых, каждое правительство должно иметь свою сферу компетенций и полномочий, которые, правда, могут совпадать. Наконец, в федеральной системе ни один из уровней правительства (национальный или поднациональный) не может аннулировать законные решения других уровней.

Во второй половине ХХ в. высказывались опасения по поводу того, что федеральное правительство может превратить местные администрации в свой бессильный придаток. Однако в конце 1990-х гг. стало понятно, что эти опасения были преувеличенными, так как и Верховный суд под руководством Ренквиста (Rehnquist), и Конгресс демонстрировали стремление возродить власть штатов и местных администраций [19]. За последние 10 лет, однако, статус штатов в судах и национальном законодательстве несколько снизился. К примеру, в 2005 г. Верховный суд отверг претензии штатов на принятие своих законов о марихуане и алкоголе. Штаты также были лишены возможности применять свое собственное законодательство в сфере продажи и распространения алкогольных напитков, когда Верховный суд отменил решение одного из них о запрете прямых поставок вина как нарушающее конституционно закрепленное право на свободу торговли между штатами.

Штаты, по-видимому, теряют поддержку и в Конгрессе. Это обстоятельство, на первый взгляд, выглядит удивительным, так как избранный в 2000 г. и переизбранный президентом в 2004 г. бывший губернатор штата Техас Джордж Буш опирался на республиканское большинство в Конгрессе, которое казалось благосклонным к децентрализованной форме федерализма. Но с появлением ряда законов, как например, «No Child Left Behind Act», «Help America Vote Act», а также «REAL ID Act», которые значительно ограничивали независимость штатов, иллюзий относительно намерений парламентариев не осталось [23].

Каким бы ни был баланс сил между национальными и субнациональными властями, совершенно очевидно, что субнациональные правительства играют важную роль в системе американской политики, особенно в качестве лаборатории или инкубатора для развития и реализации публичной политики. Как отмечают специалисты Центра климатических стратегий, «штаты постоянно помогают Конгрессу в принятии различных решений национального значения. Так, например, штаты предоставляют политическую поддержку, проверяют на практике модели управления, служат испытательным полигоном для федеральных программ. За последние годы многие федеральные законы об окружающей среде были приняты по образцу региональных программ» (см.: http://www.climatestrategies.us).

Второй ключевой чертой американской конституционной системы является разделение и независимость властей с вытекающими из этого независимостью судебной власти и правом на пересмотр решений в судебном порядке. Эти принципы заложены в статье 3 Конституции, которая гласит, что «судебная власть в Соединенных Штатах представлена Верховным судом и другими подотчетными ему судами, которые могут время от времени создаваться решением Конгресса». Другие элементы системы, к примеру, правило пожизненного занятия судьями своих должностей, а также гарантия достаточной материальной компенсации, способствуют усилению независимости судебной власти.

Хотя отдельные конституционные положения ограничивают эту независимость, существует негласная договоренность, что право судов на толкование Конституции предоставляет широкие возможности тем, кто стремится оказывать влияние на публичную политику. Как отмечали Киглер (Cigler) и Лумис (Loomis), «часто, подав заявление в суд, люди, не обладающие достаточными ресурсами для внесения законопроекта на рассмотрение Конгресса, могут воспользоваться правом на судебное слушание. А организованные группы давления понимают, что некоторые цели, недостижимые в рамках законодательного процесса, могут быть достигнуты в ходе судебного разбирательства. Таким образом, судебные разбирательства дополняют законодательный процесс, а иногда даже становятся решающими в осуществлении публичной политики» [цит. по: 9, p. 33].

Комбинация федерализма и разделения властей означает, что американская система имеет несколько источников и типов политики, включая законы, регулирующие акты исполнительной власти и решения судов. Каждый из них может оказывать влияние на ситуацию на уровне всего государства, штата и города. Следовательно, несмотря на «безвыходное положение», которое доминирует на национальной политической сцене, политика в области окружающей среды за последние десятилетия не сошла «на нет». Наоборот, заметен существенный, хотя и не повсеместный прогресс.

2.Администрация Буша и политика в области окружающей среды на общенациональном уровне

В американской истории трудно назвать правительство, которое было бы так враждебно настроено по отношению к окружающей среде. Консервативный характер нынешней администрации и ее «республиканская» идентичность не могут служить объяснением проводимой политики. Республиканская партия имеет богатейшие традиции ответственного отношения к природному наследию американцев. Тедди Рузвельт, например, основавший Лесную службу США, по праву считается одним из выдающихся защитников окружающей среды. Даже если некоторые историки критически определяют задачи политики Рузвельта (по их мнению, защита общественных земель была вызвана стремлением обеспечить необходимые объемы поставок древесины), понятие «управление природными ресурсами», тем не менее, присутствует в традициях партии. Почти шесть десятилетий спустя президент от Республиканской партии Ричард Никсон был инициатором многих прогрессивных постановлений и законодательных предложений по защите окружающей среды. Среди них: учреждение в 1970 г. Агентства по защите окружающей среды, Закон «О национальной политике в области окружающей среды» и революционные законы, направленные на предотвращение загрязнения воздушных и водных ресурсов.

Даже Рональд Рейган с его знаменитым тезисом о том, что «деревья вызывают загрязнение», прекратил использовать это предположение в своей политике после увольнения из правительства, например Джеймса Ватта (James Watt). Отец нынешнего президента не может быть причислен к числу активистов движения за экологию. Но он, по меньшей мере, занимал умеренную позицию в вопросах окружающей среды [18].

Разумеется, есть и те, кто выступают в защиту правительства Буша и его союзников в Конгрессе. Айзнер, например, утверждает, что «хотя выборы 2000 г. посеяли страх и волнения в рядах защитников окружающей среды, …неэмоциональный анализ политики Буша показывает, что при отсутствии успехов отсутствуют и основания для беспокойства» [5, p. 110]. В основу подхода Буша, считает Айзнер, положены «добровольное сотрудничество» и «общественно-частные инициативы», которые заменяют многие стандартные механизмы и сильную опору на «рыночные» решения, а также агрессивные регулятивные режимы, принудительные действия. Если этот подход и является эффективным по сравнению с принудительными административными мерами, как признает сам Айзнер, «добровольное сотрудничество может служить удобным предлогом для избежания более энергичной регулирующей деятельности». Практика добровольного сотрудничества, используемая администрацией Буша, представляется в большей степени направленной на уклонение от активной деятельности, чем поиск альтернатив порой неэффективным регулятивным предписаниям [5, p. 130].

Куда более распространенными являются обвинения администрации Буша в том, что она последовательно уменьшает сферу применения законодательства об окружающей среде. По мнению критиков, только на протяжении своего первого срока администрация снизила эффективность применения некоторых наиболее значимых законов: «О чистом воздухе», «О чистой воде», «О животных, находящихся под угрозой исчезновения», «О национальной политике в области окружающей среды» и «Обзор бездорожных местностей» [20].

Настораживающим является и стремление администрации подчинить научные исследования потребностям чрезвычайно консервативной и идеологически мотивированной политической повестки дня. Тарек Маассарани (Tarek Maassarani), участник проекта «Отчетность правительства», отмечает, что правительство напрямую не вмешивается в работу ученых, исследующих изменение климата, однако постоянно корректирует предназначенную для общественности и политиков информацию о результатах исследований. По данным Маассарани, высокопоставленные чиновники регулярно ограничивают «передачу (политически. — С. Х.) "чувствительной" научной информации СМИ, общественности и Конгрессу… (посредством. — С. Х.) задержки, проверки, скрытия или запрета интервью». Это, в свою очередь, «посылает охлаждающие сигналы федеральным служащим, включая ученых и чиновников, что еще больше усиливает подавление "чувствительной" информации» [11].

Союз обеспокоенных ученых, авторитетное неполитическое объединение более 200 тыс. граждан и ученых, еще более выразительно критикует правительство. На сайте Союза утвер-ждается, что «по широкому кругу вопросов — от отравления свинцом детей и ртутных выбросов до изменения климата, репродуктивного здоровья и ядерного оружия — чиновники (администрации Буша. — С. Х.) искажают и подвергают цензуре результаты научных исследований, которые противоречат проводимой политике. В некоторых случаях они оказывали давление на ученых с тем, чтобы результаты их исследований соответствовали заранее принятым политическим решениям» [1].

3.Политическая альтернатива правительству США: руководство штатов, местные администрации и суды

Нежелание администрации Буша проводить ответственную политику в области защиты окружающей среды, безусловно, нанесло ущерб природной среде [15]. В то же время несклонность правительства к защите и сохранению качественного состояния земельных, воздушных и водных ресурсов подчеркивает способность американской политической системы находить творческие решения общенациональных проблем, даже несмотря на провалы (а в данном случае открытую враждебность) федерального правительства.

4.Сотрудничество на региональном уровне (между несколькими штатами)

Одним из способов эффективного регионального сотрудничества является заключение между штатами договора, в котором оговариваются обязательства участвующих сторон. Необходимость заключения договора может быть обусловлена множеством факторов: экономической выгодой, ограниченными собственными ресурсами, политическими трудностями и т. д. В случае с политикой в области охраны окружающей среды региональное сотрудничество мотивируется, главным образом, трансграничным характером загрязнений воздушных и водных ресурсов. В последние годы договоры о сотрудничестве между штатами стали важным инструментом решения многих злободневных экологических проблем, включая захоронение радиоактивных отходов, использование грунтовых и поверхностных вод, возобновляемые источники энергии и др. (см.: http://www.csg.org/).

Другим способом сотрудничества между штатами является создание региональных организаций, которые на фоне «безвыходного положения» на национальном уровне становятся важным средством решения проблем окружающей среды. Например, консорциум директоров воздушного пространства реки Мичиган (the Lake Michigan Air Directors Consortium, LADCO) был учрежден в 1990 г. штатами Иллинойс, Индиана, Мичиган и Висконсин для осуществления технической оценки и помощи участникам в вопросах качества воздуха, а также как форум для обсуждения проблем, связанных с качеством воздуха. Основными загрязнителями воздуха в регионе являются озон, мелкие частицы, туман и вещества, способствующие его образованию. По инициативе одной из сторон могут проводиться исследования уровня загрязнения и другими веществами, например токсичными (см.: http://www.ladco.org/).

Западное региональное воздушное партнерство (the Western Regional Air Partnership, WRAP) — второй пример сотрудничества, продиктованного невозможностью регистрировать загрязняющие вещества на границе штатов. Партнерство является добровольной организацией западных штатов, племен и федеральных агентств, сменившей в 1997 г. Транспортную комиссию по видимости в Великом Каньоне (Grand Canyon Visibility Transport Commission), которая в 1996 г. дала более 70 рекомендаций для повышения видимости в 16 национальных парках и заповедных зонах, расположенных на Колорадском плато. Партнерство занимается продвижением, поддержкой и мониторингом внедрения этих рекомендаций на западе страны. Организация также координирует региональные мероприятия по улучшению видимости в западных штатах путем предоставления технической и административной помощи штатам и племенам. Управление Западным региональным воздушным партнерством, которое также поддерживает Инициативу по чистой и диверсифицированной энергии (Clean and Diversified Energy Initiative) и Западную систему информации о производстве возобновляемой энергии (Western Renewable Energy Generation Information System), осуществляется совместно Ассоциацией западных губернаторов (Western Governor’s Association, WGA) и Национальным советом племен по окружающей среде (National Tribal Environmental Council).

В ответ на неудачи политики администрации Буша в области окружающей среды особое значение приобрели многие долгосрочные инициативы по сотрудничеству. Организация «Северо-восточные штаты за скоординированное управление использованием воздушных ресурсов» (the Northeast States for Coordinated Air Use Management, NESCAUM), к примеру, является некоммерческой ассоциацией агентств по исследованию состояния воздушных масс в шести штатах Новой Англии (Коннектикут, Мэн, Массачусетс, Нью-Гемпшир, Род-Айленд и Вермонт), Нью-Джерси и Нью-Йорке. Основанная в 1967 г. для решения проблем загрязнения воздуха выбросами ТЭЦ Новой Англии, ассоциация в настоящее время значительно расширила масштабы своей деятельности. Сегодня она занимается целым спектром вопросов, связанных с состоянием качества воздуха: загрязнения ртутью, дизельные выхлопы, изменение климата, энергетическая эффективность, экологически чистые машины и топливо, экологическое право, новые и более действенные меры административного регулирования (см.: http://www.nescaum.org/).

В 2001 г. ассоциация «Северо-восточные штаты за скоординированное управление использованием воздушных ресурсов» подготовила План действий по борьбе с изменением климата (2001 New England Governors/Eastern Canadian Premiers (NEG/ECP) Climate Action Plan). План призывает к сокращению к 2010 г. выбросов парниковых газов до уровня 1990 г., к 2020 г. — на 10 % от уровня 1990 г. а в долгосрочной перспективе — на 75—85 % от уровня 2001 г. Основанный частично на имевших успех Планах действий по сокращению осадков ртути и кислотных дождей (1998 NEG/ECP Mercury and Acid Rain Action Plans), План действий по борьбе с изменением климата представляет собой добровольное соглашение о координации действий в этой области. К таким действиям относятся: переход, где это возможно с экономической точки зрения, на минимальное/нулевое использование углеводородов в качестве энергоресурсов; внедрение программ по поддержке и развитию региональной экономики; сохранение безопасных и надежных поставок энергетических ресурсов в регионе; стимулирование долгосрочной экологической и экономической устойчивости; сотрудничество с федеральным правительством для поиска дополнительных решений на национальном и международном уровнях. В настоящее время ассоциация совместно с Конференцией губернаторов Новой Англии (New England Governors’ Conference) занимается разработкой контрольного инструментария и протоколов, что поможет штатам, компаниям и другим участникам производственного процесса в подсчетах, мониторинге и передаче данных о парниковых выбросах (см.: http://www.negc.org/).

Региональная инициатива по парниковым газам (Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI) может служить еще одним примером регионального сотрудничества, частично вызванного отсутствием эффективной политики на национальном уровне. Восемь северо-восточных и среднеатлантических штатов (Коннектикут, Делавэр, Мэн, Нью-Гемпшир, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Вермонт и Мэриленд) создали региональную программу «Сократи и торгуй», которая первоначально занималась лишь выбросами углекислого газа с ТЭЦ региона (округ Колумбия, Массачусетс, Пенсильвания, Род-Айленд, восточные канадские провинции и Нью-Брансуик имеют в программе статус наблюдателя). В будущем инициатива может быть расширена включением в нее других источников выброса парниковых газов и парниковых газов, отличных от СО2 (см.: http://www.rggi.org/).

Новой инициативой сотрудничества между штатами и племенами, направленной на развитие и управление системой регистрации выбросов обычных парниковых газов, является «Климатический регистр» (Climate Registry). Регистр позволит с помощью мощной инфраструктуры получать точную, полную, последовательную, прозрачную и проверенную информацию о выбросах парниковых газов (см.: http://www.theclimateregistry.org/). Другими примерами регионального сотрудничества являются Юго-западная инициатива по борьбе с изменением климата (Southwest Climate Change Initiative), спонсируемая штатами Нью-Мексико и Аризона; Инициатива губернаторов западного побережья по глобальному потеплению (West Coast Governors’ Global Warming Initiative), спонсируемая штатами Вашингтон, Орегон и Калифорния; «Энергоснабжение прерий» — совместный проект штатов Северная и Южная Дакота, Миннесота, Айова, Висконсин, канадской провинции Манитоба [17].

5.Инициативы на уровне отдельных штатов

Штаты, разумеется, не всегда нуждаются в региональных партнерах для развития и внедрения важных политических программ. Так, губернатор Калифорнии от Республиканской партии Арнольд Шварценеггер недавно подписал Закон «О разрешении проблемы глобального потепления» (California’s Global Warming Solution Act, или AB 32). Закон устанавливает административные и рыночные механизмы для достижения реальных, научно обоснованных и экономически эффективных сокращений выбросов парниковых газов. Он также требует, чтобы Управление воздушных ресурсов Калифорнии (California Air Resources Board, CARB) разработало правила и рыночные механизмы, которые позволят к 2020 г. сократить выбросы парниковых газов до уровня 1990 г. Административные меры по отношению к существенным источникам загрязнения будут применяться с 2012 г. [4].

Калифорния также активно пытается найти решение проблемы выброса парниковых газов, связанного с ее легендарной автомобильной культурой. В письме Агентству по защите окружающей среды губернатор попросил отменить для штата федеральные стандарты выбросов с тем, чтобы внедрить более жесткие требования (федеральный Закон «О чистом воздухе» разрешает штатам применять свои собственные стандарты, если они выше федеральных). Кроме того, власти Калифорнии подали в суд на правительство Буша за незаконное принятие «опасно некорректных» правил расхода топлива в расчете на милю.

Другие штаты тоже прибегают к подобным действиям. Делавэр, например, недавно одобрил создание Предприятия коммунального хозяйства устойчивой энергии (Sustainable Energy Utility, SEU), которое должно позволить «потребителям энергии выстроить отношения с отдельной организацией, напрямую заинтересованной помочь жителям и бизнесу в меньшем потреблении и производстве собственной экологически чистой энергии» [14].

Двадцать восемь штатов разработали климатические планы действий, содержащие «набор мер, эффективность которых определяется одновременным и взаимодополняющим эффектом». Каждый план «раскрывает экономические возможности мер в отношении автомобилей, домов, открытых пространств, стандартов применения, производства энергии и др.» (см.: http://www.climatestrategies.us/).

Даже те штаты, у которых нет формального климатического плана действий, стремятся проводить в жизнь различные политические стратегии (База данных государственных стимулов к использованию возобновляемых источников энергии и эффективности производства, поддерживаемая Солнечным центром и Государственным университетом Северной Каролины, содержит всю последнюю информацию об энергетической эффективности и стратегиях консервации, программах и мероприятиях (см.: http://www.dsireusa.org/index.cfm?EE=0&RE=1/). Такие стратегии охватывают широкий круг секторов, включая транспортный и сельскохозяйственный. Однако наибольшее внимание сосредоточено на сфере электроэнергетики [17]. Так, 22 штата и округ Колумбия приняли решение о том, что электростанции на их территориях будут вырабатывать определенное количество электричества из возобновляемых источников. Большинство этих требований приобрело форму пакета стандартов по возобновляемым источникам (renewable portfolio standarts, RPS). В результате определенный процент мощностей электростанций к установленной дате должен работать на возобновляемых источниках энергии. К тому же, почти половина американских штатов имеет так называемые «фонды общественной пользы» («public benefit funds»), которые предназначены для поддержки проектов развития энергетической эффективности и использования возобновляемой энергии. Средства в эти фонды собираются либо путем взимания небольшого налога с каждого пользователя электроэнергией, либо из специальных отчислений коммунальных предприятий. Для координации инвестиций из фонда общественной пользы в проекты развития возобновляемых источников энергии 14 штатов с общественно управляемыми фондами чистой энергии сформировали Альянс штатов чистой энергии (Clean Energy States Alliance). Еще большее количество штатов (41 штат) имеет, по меньшей мере, по одному коммунальному предприятию, которое предоставляет услугу продажи электроэнергии обратно в сеть. В 18 из этих штатов услуга доступна на всей территории штата. Кроме того, коммунальные службы в 36 штатах предлагают программы «экологических цен», которые в случае оплаты наценки дают потребителям возможность получать часть энергии из возобновляемых источников (см.: http://www.eere.energy.gov/).

Все эти инициативы демонстрируют одну важную, а возможно и неизбежную, тенденцию американской системы федерализма: стремление штатов опередить друг друга. Конечно, в некоторых случаях это может приносить вред, когда в ущерб таким сферам, как окружающая среда, здравоохранение и трудовые стандарты, штаты направляют все усилия на привлечение «свободного капитала»: большие производственные и другие фирмы размещаются везде, где существует соответствующая коммуникационная, транспортная и другая инфраструктура. В нашем случае, однако, многие штаты стремятся превзойти друг друга в установлении прогрессивных стандартов в области окружающей среды. Например, в 2007 г. в штате Миннесота был принят целый ряд новых мер, которые охватили все аспекты производства и потребления энергетических ресурсов. Среди этих мер — законы «Об экономии» и «О снижении темпов глобального потепления» (последний, в свою очередь, стал частью Закона «О новом поколении энергетических ресурсов», принятого в 2007 г.). Анонсируя свои инициативы, местные политики и общественные активисты в один голос отмечали то, что законодательство штата, позволившее «Миннесоте занять ведущие позиции в стране в сфере энергетического прогресса», стало результатом «отсутствия реакции на процессы глобального потепления со стороны федерального правительства» [8].

6.Местные инициативы

Помимо штатов проблемами окружающей среды активно занимаются города и округи. В вопросе изменения климата одним из важнейших инструментов разработки и внедрения новых программ является Международный совет локальных инициатив по защите окружающей среды (International Council for Local Environmental Initiatives, ICLEI), который объединяет местные администрации, выполняющие обязательства по устойчивому развитию. Совет был основан в 1990 г., и сегодня в него входят 647 больших и малых городов, округов и их ассоциаций. Одной из наиболее известных программ, спонсируемых Советом, является кампания «Города за защиту климата» (Cities for Climate Protection Campaign). В ее рамках помощь в принятии стратегий развития и мероприятий, позволяющих снизить выбросы парниковых газов, улучшить качество воздуха и повысить экологическую устойчивость, получают более 800 городов (см.: http://www.iclei.org/).

Цель распространения информации и опыта имеет инициатива «Солнечные города» (Solar Cities Initiative). Это достаточно новый проект, который призван способствовать реализации политики ООН в области энергии и климата посредством повышения интереса местных правительств к идее «образцовых городов». Присоединяясь к инициативе, города берут на себя обязательства по сокращению выбросов, систематическому внедрению возобновляемых источников энергии, экономных технологий и производств, а также обязуются обеспечить научную поддержку для выработки мер, которые позволят оценить влияние программы на сокращение выбросов парниковых газов (см.: http://www.solarcitiescongress.com.au/).

Наряду с сотрудничеством с другими городами и округами городские администрации развивают свои собственные экологические инициативы. Сан-Франциско (штат Калифорния), например, недавно одобрил так называемую Программу соединения (Community Aggregation Program), которая «путем быстрого развития возобновляемой энергии и консервации позволит получать более дешевую, чистую и надежную энергию и обеспечит 51 % потребностей города» (см.: http://www.localpower.org/). По плану жители города будут участвовать в инициативе либо приобретая ценные бумаги Фонда солнечной энергии, появившегося в 2001 г., либо получая электроэнергию, выработанную местным производителем (который должен выбираться городской администрацией) в рамках проектов по использованию энергии ветра.

Сан-Франциско не одинок в проведении прогрессивной экологической политики. Портленд (штат Орегон) — еще один город, который сейчас ожидает от федерального правительства принятия жизнеспособной стратегии по борьбе с изменением климата. Более 30 лет назад в Портленде были разработаны перспективные системы земельного и транспортного планирования. За этим в конце 1970-х гг. последовала местная энергетическая стратегия, а в 1993 г. был принят план сокращения выбросов парниковых газов. Недавно власти города разработали ряд мероприятий по стимулированию использования возобновляемых источников энергии, включая отмену 25 %-ного налога на энергию для граждан и 35 %-ного для коммерческих организаций, а также создание ежегодного фонда в размере 10 млн дол. США для спонсирования проектов по развитию возобновляемых источников энергии. В Санта-Монике (штат Калифорния) был принят План устойчивого развития города (Sustainable City Plan), который содержит задачи по снижению выброса парниковых газов. Новая Инициатива городской энергетической независимости (Community Energy Independence Initiative) предлагает полностью покрывать потребности города в энергии за счет собственного производства, которое должно основываться на генерировании и использовании возобновляемых источников [12].

Перечисленные программы и инициативы, разумеется, не исчерпывают всего списка примеров (см.: http://www.iclei.org/).

7.Суды

Как уже было отмечено, судебной власти принадлежит важное место в выработке публичной политики. Доказательством тому могут служить два недавних решения Верховного суда: по делам «Массачусетс против Агентства по защите окружающей среды» и «Фонд защиты окружающей среды против “Дьюк Энержи”».

В рамках первого дела главным вопросом была способность Агентства по защите окружающей среды регулировать выбросы парниковых газов. Судья Стивенс обратил внимание участников процесса на то, что в соответствии со статьей 202 (а) (1) Закона «О чистом воздухе» «Администратор (Агентства по защите окружающей среды.  — С. Х.) должен устанавливать… стандарты, применимые к выбросам любых загрязняющих воздух веществ с любого класса или классов новых механических транспортных средств или новых двигателей для механических транспортных средств, которые, по его мнению, способствуют загрязнению воздуха и могут нести угрозу общественному здоровью и благосостоянию» [21]. Закон определяет «загрязняющее воздух вещество» как «любую загрязняющую воздух частицу или комбинацию частиц, включая физическое, химическое, биологическое, радиоактивное… вещество или тело, которое в результате выброса или другим образом попадает в окружающий воздух». Термин «благосостояние» также получил широкое определение, включив в себя среди прочего «воздействие на погоду и климат».

Агентство по защите окружающей среды заявило, что не может регулировать выбросы некоторых видов парниковых газов, так как: 1) Закон «О чистом воздухе» не наделяет Агентство полномочиями на издание обязательных для исполнения постановлений по вопросам глобального изменения климата; и 2) даже если бы Агентство имело полномочия на установление стандартов выброса парниковых газов, то их реализация была бы неразумной, потому что регулирование выбросов с механических транспортных средств явилось бы лишь «незначительной мерой» в деле борьбы с изменением климата, что противоречит «всеобъемлющему подходу» к проблеме со стороны Президента. В соответствии с заявлением Агентства, «всеобъемлющий подход» включает в себя целый пакет мер по дополнительной поддержке технической инновации, созданию программ неадминистративного регулирования для стимулирования добровольного снижения выделений парниковых газов на частных предприятиях и дальнейшему исследованию изменения климата. Очевидно, что меры, рассмотренные судом, не входили в этот пакет.

Приведенные аргументы не были приняты судом, который подчеркнул, что «изменение климата влечет за собой серьезные и хорошо осознанные последствия». Суд также постановил, что хотя «одно только регулирование уровня выбросов с механических транспортных средств не позволит обратить процесс глобального потепления, ничто не указывает на то, что (суд. — С. Х.) не обладает достаточной юрисдикцией для принятия решения о том, обязано ли Агентство по защите окружающей среды замедлить или предотвратить глобальное потепление». По мнению большинства судей, «Агентство по защите окружающей среды имеет право не предпринимать никаких действий только в том случае, если будет определено, что парниковые газы не способствуют изменению климата, или если Агентство предоставит исчерпывающие объяснения того, что оно не может или не будет реализовывать свои полномочия для проведения такого определения».

Кроме того, суд постановил, что Агентство по защите окружающей среды не может «не выполнять свои уставные обязательства на основании неуверенности в том, какие факторы влияют на изменение климата, и вывода о том, что в этих условиях лучше вообще не применять никаких административных мер... Если недостаток научной информации настолько существенен, что не дает Агентству возможности принять обоснованное решение о том, способствуют ли парниковые газы глобальному потеплению, оно должно об этом заявить. То обстоятельство, что Агентство не желает регулировать уровень выброса парниковых газов по причине какой-то неуверенности, является недопустимым. Вопрос заключается в том, существует ли достаточно информации для того, чтобы сделать вывод об уровне опасности».

Итак, по заключению судьи Стивенса, «Агентство по защите окружающей среды не представило разумных объяснений своего отказа определить, могут ли парниковые газы вызвать или способствовать изменению климата. Действия Агентства, таким образом, были произвольными, непредсказуемыми или, другими словами, нарушающими закон».

Как и в деле «Массачусетс против Агентства по защите окружающей среды», суд признал незаконными административные попытки изменить ключевые положения Закона «О чистом воздухе» в своем решении по делу «Фонд защиты окружающей среды против "Дьюк Энержи"». Спор сводился к нескольким техническим положениям закона, включая вопросы переоснащения заводов, изменения уровня выбросов, качества воздуха в прилегающих районах и, самое главное, необходимости пересмотра новых источников загрязнения. Согласно закону, энергетические компании должны устанавливать очистное оборудование в том случае, когда в результате переоснащения завода повышается уровень выбросов. Главным вопросом, стоявшим перед судом, было определение способа подсчета количества выбросов: на часовой или годовой основе.

Представители «Дьюк энержи», одного из крупнейших коммунальных предприятий в стране, убедили федеральный окружной суд в том, что масштабное переоснащение завода не привело к повышению загрязнения, так как почасовой уровень выбросов остался прежним. Переоснащение позволило заводу лишь увеличить продолжительность рабочего дня. Таким образом, позиция «Дьюк энержи» заключалась в том, что хотя общая степень загрязнения повысилась, почасовой уровень выбросов остался неизменным, а значит, не произошло никакого увеличения вредных выбросов. Четвертый окружной суд принял аргументы «Дьюк энержи», постановив, что предприятие обязано устанавливать новое очистное оборудование лишь в случае прироста почасовых выбросов. Факт общего роста загрязнений рассмотрен не был. Адвокаты компании также выдвинули аргумент о том, что одно из положений закона «О чистом воздухе», а именно Стандарты использования нового источника (the New Source Performance Standards, NSPS), противоречило статье о допустимых нормах почасовых выбросов, а значит делало последнюю недействительной. Верховный суд отверг этот аргумент, сделав заключение о том, что непоследовательные заявления представителей компании были несущественными и никак не отрицали самой формулировки закона [7].

Во время рассмотрения дела «Дьюк энержи» Агентство по защите окружающей среды на основании решений окружного суда пыталось смягчить правила модернизации старых ТЭЦ, работающих на угле [22]. Предоставив компании пространство для законного маневра, Верховный суд, таким образом, сделал шаг назад, чем, как и в случаях с другими решениями судов разных уровней, может воспользоваться правительство. Однако, как правило, суды выносят постановления, направленные на защиту окружающей среды. Среди них [10, см. также 3]:

— временное ограничение объемов угольной промышленности там, где добыча угля ведет к разрушению горных вершин и уничтожению растительности долин;

— заключение о том, что правительство осуществляло управление национальными лесными ресурсами без надлежащего экологического анализа и не учитывало последствий для общества увеличения вырубки леса;

— заключение о том, что правительство незаконно скрывало и искажало мнения ученых, не согласных со снижением ограничений на вырубку леса на тихоокеанском северо-западе;

— отклонение плана правительства на 2004 г., направленного на сбалансирование количества находящегося на грани исчезновения лосося в районе федеральных гидроэлектростанций в бассейне реки Колумбия. В постановлении суда правительственный план был назван «ловким трюком», с помощью которого мертвая рыба учитывалась в качестве живой [16].

Заключение

Бывший министр обороны США Дональд Рамсфельд однажды объяснил происходящий в Ираке хаос тем, что «такое случается». Для американской окружающей среды, фактически для окружающей среды всей планеты, «такое случилось» в результате неоднозначных выборов 2000 г. и переизбрания Джорджа Буша в 2004 г. К счастью, американский народ имеет возможность исправлять свои ошибки каждые четыре года. Важно и то, что в рамках американской политической системы существует множество путей для принятия эффективных политических решений.

Безусловно, роль федерального правительства в деле сохранения национального природного достояния неизмеримо велика. В случае с политикой по предотвращению изменения климата, например, штаты «располагают ограниченными ресурсами, а строгие требования к бюджетам штатов могут подвергнуть опасности успех долгосрочной политики. Более того, штаты не обладают рядом полномочий, такими как право на вступление в международные соглашения, которые являются необходимыми для всеобъемлющей политики по предотвращению изменения климата» [17]. Тем не менее, на фоне безразличия к проблемам окружающей среды со стороны нынешнего федерального правительства штаты, города, а также суды обязаны и дальше играть ведущую роль в разработке и реализации этой жизненно важной политики, по крайней мере, до ноября 2008 г.

Литература

1. Atmosphere of Pressure: Political Interference in Federal Climate Science: a Report of the Union of Concerned Scientists and the Government Accountability Project. February 2007 / T. Donaghy [et al.] [Electronic resource] // Union of Concerned Scientists. Mode of access: <http://www.ucsusa.org/news/press_release/investigation-reveals-0007.html>. Date of access: 01.08.2007.
2. Brady, D. W. Revolving Gridlock: Politics and Policy from Jimmy Carter to George W. Bush / D. W. Brady, C. Volden. Boulder, CO: Westview Press, 2006.
3. Bush Administration Record on Public Lands: Irresponsible Management of the People’s Land // Wilderness Society. Mode of access: <http://www.wilderness.org/Library/Documents/BushRecord.cfm>. Date of access: 01.08.2007.
4. Bushnell, J. The Implementation of California AB 32 and its Impact on Wholesale Electricity Markets. Center for the Study of Electricity Markets Working Paper 170. Berkeley, CA: University of California Energy Institute, 2007.
5. Eisner, M. A. Governing the Environment: the Transformation of Environmental Regulation. London: Lynne Reinner Publishers, 2006.
6. Elazar, D. J. American Federalism Today: Practice versus Principle // American Federalism: a New Partnership for the Republic / ed. By R. B. Hawkins. San Francisco, CA: Institute for Contemporary Studies, 1982.
7. Environmental Law Alert: Supreme Court Rules on New Source Review. Environmental Groups Scor Major Victory [Electronic resource] // Stoel Rives LLP. Mode of access: <http://www.stoel.com/showalert.aspx?Show=2281>. Date of access: 01.08.2007.
8. Fresh Energy. Summer 2007. Energy Matters: the Quarterly Newsletter of Fresh Energy. 2007. V. 17. N 3. St. Paul, Minnesota, 2007.
9. Government by the People / J. M. Burns [and oth.]. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall, 2000.
10. Knickerbicker, B. Many new constraints for Bush on the environment [Electronic resource] // The Christian Science Monitor. 2007. April 9. Mode of access: <http://www.csmonitor.com/2007/0409/p02s01-uspo.html?page=1>. Date of access: 01.08.2007.
11. Maassarani, T. Redacting the Science of Climate Change: an Investigative and Synthesis Report. With contributions from Jay Dyckman. March, 2007. Washington, D.C.: National Coalition Against Censorship and the Government Accountability Project, 2007 [Electronic resource] // Government Accountability Project. Mode of access: <http://www.whistleblower.org/doc/2007/Final%203.28%20Redacting%20Climate%20Science%20Report.pdf>. Date of access: 01.08.2007.
12. Martinot, E. Solar (and Sustainable) Cities [Electronic resource] // Renewable Energy Information on Markets, Policy, Investment, and Future Pathways by Eric Martinot. Mode of access: <http://www.martinot.info/solarcities.htm#cases>. Date of access: 01.08.2007.
13. McCarty, N. The Policy Consequences of Partisan Polarization in the United States [Electronic resource] // Institute of Governmental Studies, UK Berkeley. Mode of access: <http://www.igs.berkeley.edu/research_programs/ppt/papers/McCarty.doc>. Date of access: 01.08.2007.
14. McDowell, H. B. III. The Sustainable Energy Utility: a Delaware First. A Report to the Delaware State Legislature by the Sustainable Energy Utility Task Force Task Force Members / H. B. McDowell III, J. Byrne. Dover, DE, 2007.
15. National Resources Defense Council. Rewriting the Rules (2005 Special Edition): the Bush Administration’s First Term Environmental Record [Electronic resource] // Natural Resource Defense Council. Mode of access: <http://www.nrdc.org/legislation/rollbacks/execsum.asp>. Date of access: 01.08.2007.
16. National Wildlife Federation v. State of Idaho. 9th Circuit Court of Appeals. No. 06 35011 CV-01-00640-JAR 05-00023-JAR.
17. Pew Center on Climate Change and the Pew Center for the States. October 2006; updated March 2007. Climate Change 101: Understanding and responding to Global Climate Change: State Action. Arlington, VA, 2007.
18. Rosenbaum, W. Environmental Politics and Policy. 7th ed. Washington, D.C.: Congressional Quarterly Press, 2007.
19. Savage, D. States and the New High Court // State Legislatures. 2006. V. 32. N 7. P. 39—40.
20. Snape, W. III Weakening the National Environmental Policy Act: How the Bush Administration Uses the Judicial System to Weaken Environmental Protections. A Report of the Judicial Accountability Project / W. Snape III, J. M. Carter II [Electronic Resource] // Mindfully.org. Mode of access: <http://www.mindfully.org/Heritage/2003/Bush-Weakening-NEPA2ma03.htm>. Date of access: 01.08.2007.
21. Supreme Court of the United States. April 2, 2007. Massachusetts, et al., Petitioners v. Environmental Protection Agency et al. On Writ of Certiorari to the United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit.
22. The Court and Clean Air: When is an increase in pollution not an increase in pollution? Ask the EPA // Washington Post. 2006. May 16.
23. Tubbesing, C. What a Ride // State Legislatures. V. 33. N 1. P. 12—15.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.