журнал международного права и международных отношений 2007 — № 3


международные отношения

ОТНОШЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И НАТО В 1990—2000-е гг.

Денис Мельянцов

Автор:
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — аспирант кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Рецензенты:
Шадурский Виктор Геннадьевич — доктор исторических наук, профессор кафедры международных отношений факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Марзалюк Игорь Александрович — доктор исторических наук, доцент, заведующий кафедрой археологии и специальных исторических дисциплин Могилевского государственного университета им. А. А. Кулешова

Европейский союз (ЕС) и Организация Североатлантического договора (НАТО) являются главными акторами в сфере европейской безопасности, эффективность которой во многом определяется балансом отношений этих двух организаций.

За время, прошедшее с момента распада биполярной системы, ЕС и НАТО претерпели существенную трансформацию, которая затронула не только институциональную сферу, но также и их цели и задачи. ЕС стал играть более заметную роль в обеспечении европейской безопасности, а НАТО начала преобразовываться из военно-политического блока в политико-военный.

Происходит постепенное сближение этих организаций по целому ряду направлений их деятельности. На этом фоне осуществляется поиск своих функциональных ниш и механизмов сотрудничества, в том числе и в сфере безопасности. В настоящее время мы имеем возможность наблюдать во многом уникальный процесс взаимодействия двух международных организаций в рамках более широких тенденций — глобализации и региональной интеграции.

Данные наблюдения могут оказаться полезными и в практическом, и в теоретическом отношениях. Изучение механизмов взаимодействия ЕС и НАТО представляется исключительно важным для понимания формирующейся архитектуры безопасности в Европе, а также оценки баланса сил и угроз. Помимо этого, изучение отношений НАТО и ЕС позволило бы внести существенный вклад в создание теории, описывающей взаимодействие международных организаций и интеграционных объединений.

В настоящее время существует обширная англоязычная литература, затрагивающая вопросы развития и эволюции НАТО, ЕС, а также других организаций по безопасности. Вместе с тем, ощущается явный недостаток исследований, касающихся отношений НАТО и ЕС и механизмов их практического взаимодействия. Со времени установления официальных отношений между НАТО и ЕС в Америке и Европе было издано менее десятка монографий по данной проблематике. Среди них стоит упомянуть работу Р. Хантера, в которой рассматриваются проблемы создания Европейским союзом автономной от НАТО Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО), вопросы дублирования сил и средств НАТО и ЕС и отношения между организациями [10]. Правовые и политические отношения между ЕС и НАТО, а также перспективы их сотрудничества рассматриваются в монографии М. Рэйчарда [15]. Теоретическим аспектам расширения ЕС и НАТО на восток посвящено исследование Ф. Шиммельфеннига [16]. Вопросы построения оборонной компоненты ЕС в контексте его отношений с НАТО, США и Россией проанализированы в работе П. ван Хама [9].

Проблемам взаимоотношений ЕС и НАТО посвящен также ряд исследований Корпорации «РЭНД», Института исследований безопасности ЕС (EU ISS), вашингтонского Центра стратегических и международных отношений (CSIS) и других научных учреждений.

На постсоветском пространстве данная проблематика, к сожалению, представлена только в виде научных статей и текстов, входящих в более широкие по своему предмету монографии и исследования.

1.Сотрудничество НАТО—ЗЕС в 1992—2000 гг.

В начале 1990-х гг. после распада СССР и окончания биполярного противостояния актуализировался вопрос об усилении роли европейских государств и организаций в обеспечении безопасности в Европе.

Изменение баланса в отношениях между ЕС и США было необходимо для решения двух основных задач:

1) перераспределения экономического бремени обеспечения европейской безопасности,

2) отражения усиления европейской политической идентичности и желания ЕС развивать собственную оборонную компоненту.

Влияние на появление такого подхода оказали конфликты в Боснии и Герцеговине и Косово в 1990-е гг. Неспособность Европейского союза вмешаться для предотвращения и урегулирования этих конфликтов привела к осознанию того, что ЕС должен сгладить дисбаланс между своим экономическим и военно-политическим влиянием.

Важный шаг в этом направлении был сделан еще в 1992 г. с подписанием Маастрихтского договора, включавшего положение о развитии Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), которая должна со временем привести к развитию общей оборонной политики, а впоследствии — и общей обороне ЕС [1]. Инициатива развития оборонных возможностей ЕС через Западноевропейский союз (ЗЕС) получила дальнейшее развитие в Амстердамском договоре 1997 г., в который, в частности, были включены «Петерсбергские задачи» ЗЕС, а именно гуманитарные, спасательные и миротворческие миссии, задачи кризисного урегулирования, включающие принуждение к миру.

В то же время на саммите НАТО в Брюсселе в 1994 г. было принято решение развить в рамках НАТО Европейскую составляющую безопасности и обороны (ЕСБО). Это решение привело к заключению ряда практических соглашений (известных как Берлинские соглашения) о поддержке НАТО военных операций, предпринимаемых ЗЕС. Эти соглашения включали:

— содействие НАТО в процедурах военного планирования;

— введение процедур по определению сил, средств и ресурсов НАТО, которые могли быть использованы ЗЕС с согласия Североатлантического совета НАТО;

— создание многонациональных механизмов командования в рамках НАТО для подготовки, поддержки, проведения операции и управления ею под политическим контролем и стратегическим управлением ЗЕС;

— делегирование заместителю Верховного главнокомандующего Объединенных вооруженных сил НАТО в Европе особых функций в отношении формирований, подлежащих передаче в распоряжение ЗЕС, как в обычное время, так и при операциях под руководством ЗЕС;

— разработку механизмов консультаций и обмена информацией для обеспечения координации операций ЗЕС, проводимых при поддержке НАТО;

— подготовку военных планов и учений для типовых операций ЗЕС.

Соответствующие решения были приняты НАТО на последующих встречах министров иностранных дел и министров обороны в Берлине и Брюсселе в июне 1996 г. и на саммите НАТО в Мадриде в 1997 г. [7; 8; 12].

В этом направлении ЗЕС развивался одновременно в качестве оборонного компонента Европейского союза и как инструмент усиления европейской «опоры» НАТО. Европейские государства — члены НАТО признали, что в процессе создания собственных военных «возможностей» не должно быть допущено дублирование командных структур, штабов планирования и военных сил и средств, уже имеющихся в рамках НАТО. Более того, такой подход должен усиливать вклад ЗЕС и Евросоюза в миссии и мероприятия НАТО, что также отвечает цели ЕС, направленной на развитие ОВПБ, как и общей потребности в более сбалансированных трансатлантических отношениях.

Договоренности, достигнутые в рамках сотрудничества НАТО—ЗЕС в 1990-е гг., заложили фундамент для последующего развития отношений по линии НАТО—ЕС. На практике эти договоренности были созданы на тот случай, если в рамках НАТО будут приняты решения не участвовать в том или ином конфликте, а ЗЕС решит вмешаться. В таких условиях Западноевропейский союз мог рассчитывать на выделение сил и средств НАТО для проведения операции под собственным командованием.

На саммите Франции и Великобритании в Сен-Мало в декабре 1998 г. были достигнуты соглашения о том, что Европейский союз должен иметь возможности для проведения самостоятельных акций, подкрепляемых существенными вооруженными силами, средствами их использования. Саммит отразил также изменение позиции Великобритании по данному вопросу — от активного противодействия формированию ЕПБО как фактора подрыва трансатлантических отношений и ослабления роли НАТО к ее конструктивной поддержке [2].

2.Передача функций ЗЕС Европейскому союзу

Начало формированию ЕПБО было положено на юбилейном Вашингтонском саммите НАТО (23—24 апреля 1999 г.), на котором была выражена поддержка «решимости ЕС обладать способностью к самостоятельным действиям, предполагающим принятие решений и утверждение военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован» [13]. Лидеры НАТО также отметили, что по мере расширения этого процесса НАТО и ЕС должны обеспечить развитие эффективных взаимных консультаций, сотрудничества и транспарентности, основанных на существующих механизмах между НАТО и ЗЕС [13].

На Вашингтонском саммите были также сформулированы принципы будущего сотрудничества с ЕС, среди которых необходимо отметить следующие:

— обеспечение эффективных взаимных консультаций, сотрудничества и транспарентности между ЕС и НАТО, основанных на механизмах, которые были установлены между НАТО и ЗЕС;

— участие членов НАТО, не являющихся одновременно членами ЕС, в принятии решений и операциях, которые будет проводить ЕС;

— практические договоренности для обеспечения доступа ЕС к возможностям планирования, силам и средствам НАТО [17].

На саммите ЕС в Кёльне в июне 1999 г. была высказана поддержка решению франко-британского саммита в Сен-Мало. Принимая во внимание Амстердамский договор, в который были включены «Петерсбергские задачи» ЗЕС, участники пришли к согласию по поводу концепции и целей Европейской политики безопасности и обороны для ЕС (было решено «наделить ЕС средствами и возможностями для принятия на себя ответственности относительно общей европейской политики в области безопасности и обороны») и дали обещание обеспечить развитие эффективных взаимных консультаций, сотрудничества и транспарентности с НАТО [14]. Эти обязательства были подтверждены и на последующих заседаниях Европейского совета, в частности в Хельсинки (декабрь 1999 г.) и Ницце (декабрь 2000 г.) [5].

На встрече в Хельсинки Европейский совет принял «основополагающую цель» (headline goal) по развитию военных возможностей для проведения операций ЕС по управлению кризисами. Данная цель предполагала создание к 2003 г. собственных сил на базе Еврокорпуса — Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) численностью 50—60 тыс. человек, способных к развертыванию в двухмесячный срок и готовых к оперативной переброске в зоны локальных конфликтов для осуществления миротворческих миссий [11].

На саммите ЕС в Ницце было положено начало формированию механизмов принятия решений в области ЕПБО, создан ряд постоянных руководящих политических и военных органов, действующих на временной основе с середины 2000 г. и выполняющих следующие функции:

— Комитет по политическим вопросам и безопасности (КПВБ) состоит из представителей высокого уровня и послов, рассматривает все вопросы ОВПБ, включая ЕПБО, под эгидой Совета ЕС осуществляет политический контроль и стратегическое руководство военной операцией в случае ее проведения;

— Военный комитет собирается на уровне руководителей генштабов или их представителей, высказывает рекомендации КПВБ и руководит общим Генштабом;

— Штаб ЕС занимается военной проблематикой, в частности проведением операций по урегулированию кризисов [5].

Таким образом, саммит в Ницце заложил основу формирования институциональной структуры ЕПБО. Однако не были определены сроки и формы наполнения этой структуры практическим содержанием. В связи с этим возник вопрос об эффективности ЕПБО и автономности Европейского союза при решении вопросов безопасности. Одним из решений этой проблемы стала постепенная интеграция ЗЕС в структуру ЕС.

На саммите ЕС в Хельсинки (1999 г.) Европейскому союзу была передана роль ЗЕС в управлении конфликтами: в итоговом коммюнике встречи министров иностранных дел стран — членов ЗЕС в Порту (май 2000 г.) декларируется «начало процесса передачи структур и функций» этой военно-политической организации Евросоюзу [5].

Таким образом, ЗЕС, созданный в 1954 г., вошел в финальную фазу своего существования, однако он до сих пор остается единственной европейской автономной структурой обороны. В конце 2000 г. с формальной передачей функций ЗЕС Европейскому союзу отношения между НАТО и ЕС перешли на качественно иной уровень.

3.Эволюция взаимоотношений ЕС и НАТО в 2000-е гг.

Переговоры между ЕС и НАТО, инициированные в сентябре 2000 г., привели к обмену письмами между Генеральным секретарем НАТО и Президентом Совета ЕС в январе 2001 г. с целью определения области сотрудничества и модальности «консультаций и сотрудничества в вопросах безопасности, обороны и управления кризисами» [13, p. 247—248]. Обмен письмами обеспечил условия для совместных встреч на различных уровнях. В частности, речь шла о двух ежегодных совместных встречах министров иностранных дел ЕС и НАТО и, как минимум, трех совместных встречах Североатлантического совета и Комитета по политике и безопасности ЕС (встречи САС—ПКБ) каждые полгода на уровне послов. Предполагалось также каждые полгода проводить два совместных заседания Военного комитета и заседания между подчиненными комитетами (субкомитетами) и договориться о регулярных встречах на уровне штабов. С этого момента встречи в формате САС—ПКБ стали обычной процедурой сотрудничества двух организаций.

Террористические атаки на США в сентябре 2001 г. явились дальнейшим стимулом для развития сотрудничества. На следующий день после терактов Генеральный секретарь НАТО принял участие в консультациях в Совете по общим делам ЕС с целью анализа международной ситуации. Институциональные контакты и взаимное участие в совещаниях существенно расширились.

На Пражском саммите НАТО в ноябре 2002 г. лидеры стран-участниц подтвердили свое обязательство усилить сотрудничество между НАТО и ЕС, эффективность которого уже стала очевидной в совместных действиях на Балканах.

В декларации ЕС и НАТО по ЕПБО, распространенной в декабре 2002 г., организации «приветствуют стратегическое партнерство, установленное между ЕС и НАТО в области кризисного регулирования и основанное на разделяемых ценностях, неделимости безопасности и решимости отвечать на вызовы нового столетия» [6]. Несколькими месяцами позднее НАТО и ЕС наполнили содержанием это стратегическое партнерство, подписав серию документов, которые призваны обеспечить обмен секретной информацией и сотрудничество в кризисном регулировании, в том числе и через договоренности «Берлин Плюс» [4].

Договоренности «Берлин Плюс» базируются на признании того, что члены обеих организаций имеют один и тот же набор сил и ограниченные оборонные ресурсы, которые они могут выделять для проведения операций. В этих условиях, а также для того чтобы избежать дублирования ресурсов, было договорено, что в операциях, проводимых под эгидой ЕС, могут использоваться силы и средства НАТО. Реально эти договоренности позволяют НАТО поддерживать операции, проводимые Европейским союзом, в которых Альянс в целом не задействован. Договоренности прошли первичную апробацию во время передачи ответственности от НАТО к ЕС в военной операции в Македонии (2003 г.) и в Боснии и Герцеговине (2004 г.). Кроме этого, с 19 по 25 ноября 2003 г. состоялись первые совместные учения по урегулированию конфликтов (CME/CMX 03), основанные на механизме, предусмотренном договоренностями «Берлин Плюс».

Механизм договоренностей «Берлин Плюс» состоит из следующих основных элементов:

— гарантии доступа ЕС к возможностям планирования НАТО, что позволяет планировать военные операции под командованием ЕС;

— презумпции доступности для ЕС заранее определенных сил и средств НАТО для использования в операциях под командованием ЕС;

— определения диапазона европейских командных возможностей для операций под эгидой ЕС, дальнейшее развитие роли заместителя главнокомандующего ОВС НАТО в Европе;

— дальнейшей адаптации системы оборонного планирования НАТО с тем, чтобы упростить доступ к силам, выделяемым для проведения операций под командованием ЕС;

— соглашения между ЕС и НАТО, охватывающего обмен секретной информацией на основе взаимных правил безопасности;

— процедуры для выделения, мониторинга, возврата и отзыва сил и средств НАТО;

— договоренности о консультациях между НАТО и ЕС в контексте операций ЕС по урегулированию конфликтов, которые предполагают использование сил и средств НАТО [4].

Первоначально существовало две основные модели развития взаимодействия НАТО и ЕС: либо проводить целиком самостоятельные операции, изначально предполагающие ограниченный спектр задач и используемых сил, либо — более сложные под эгидой ЕС, но с опорой на силы и средства НАТО. Если первая модель закрепляет за ЕС определенную миротворческую нишу, то вторая не позволяет говорить о реальной самостоятельности ЕС. Принимая участие в реализации договоренностей «Берлин Плюс», Европейский союз делает выбор в пользу второй модели. Однако картина усложняется тем, что обе организации реализуют практически идентичные по смыслу и целям программы создания сил быстрого реагирования, что в недалеком будущем может привести к ситуации соперничества между ЕС, НАТО и США за проведение той или иной операции в Европе.

Одним из путей выхода из такой сложной ситуации может быть расширение зоны ответственности НАТО, в то время как усилия ЕС сосредоточатся на обеспечении безопасности на европейском континенте. Возможно также «разделение труда» в зависимости от степени интенсивности конфликта. К примеру, формирующиеся боевые группы ЕС могли бы в будущем участвовать в решении нижнего спектра «Петерсбергских задач», а участие в конфликтах высокой интенсивности осталось бы за НАТО.

Существует также проблема релевантности НАТО современным вызовам и угрозам, которая связана с изменением характера внешнеполитических действий США. Многие исследователи отмечают потерю значимости НАТО в глазах Соединенных Штатов. Это, в частности, явилось следствием оценки американской стороной операции в Косово в 1999 г., которая проводилась многосторонними силами НАТО и выявила огромный диспаритет между США и Европой. Так, 80% всех боевых вылетов было осуществлено американцами. У европейских союзников по НАТО наблюдается серьезный недостаток в транспортной авиации, ограничены возможности коммуникации, отсутствуют необходимые силы и средства для тылового обеспечения военной операции [3, p. 122—129].

Осознавая невозможность быстрого и эффективного проведения военных операций в рамках многосторонних процедур НАТО, США приняли на вооружение новую доктрину, согласно которой «цель определяет коалицию». В таких условиях опасность самоустранения США от решения проблем европейской безопасности должна подтолкнуть ЕС к осознанию необходимости совершенствования своего военного потенциала, независимо от ниши, занимаемой в системе НАТО—ЕС. Европейский союз уже достиг глобального масштаба во многих областях деятельности. Для повышения эффективности своих действий ему необходимо повысить свои военные возможности.

Вместе с тем, возрастание оборонного потенциала ЕС не обязательно должно вести к конфликту и соперничеству с США, которые уже в течение многих лет призывают европейских союзников увеличить ассигнования на оборону и повысить эффективности их использования. Это может изменить цели и задачи трансатлантического партнерства, которое будет, возможно, основываться не на НАТО, а на двусторонних отношениях между ЕС и США, охватывающих все аспекты обеспечения безопасности.

Несмотря на ряд нерешенных вопросов, взаимоотношения НАТО и ЕС в 2000-е гг. достигли заметного прогресса и продолжают развиваться. Установленное между двумя организациями стратегическое партнерство способствует более активному участию европейских государств в обеспечении безопасности на европейском континенте, а также позволяет выровнять дисбаланс трансатлантического партнерства.

Во взаимоотношениях НАТО и ЕС можно выделить два этапа, первый из которых характеризуется посредничеством Западноевропейского союза; второй — развитием непосредственных двусторонних отношений и разработкой механизмов взаимодействия в сфере кризисного урегулирования, которые были закреплены в договоренностях «Берлин Плюс», открывших для Европейского союза доступ к планированию, силам и средствам НАТО.

Эволюция отношений ЕС и НАТО демонстрирует разделение ролей в обеспечении европейской (и не только европейской) безопасности, где Европейскому союзу отводится роль миротворца в рамках решения «Петерсбергских задач», а за НАТО остается право на ведение боевых действий высокой интенсивности. Такое разделение функций представляется оправданным до тех пор, пока ЕС не повысит свой военный и оборонный потенциал.

Литература

1. Дагавор аб Еўрапейскім саюзе. Мінск: БелФранс, 2002.
2. British-French summit St-Malo, 3—4 December 1998. Joint declaration [Electronic resource] // European Union: Institute for Security Studies. Mode of access: <http://www.iss-eu.org/chaillot/chai47e.html#3>. Date of access: 04.04.2007.
3. EU Security and Defence Policy: The first five years (1999—2004) / ed. by N. Gnesotto. Paris: EU Institute for Security Studies, 2004.
4. EU—NATO: The Framework for Permanent Relations and Berlin Plus [Electronic resource] // Council of the European Union. Mode of access: <http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/03-11-11%20Berlin%20Plus%20press%20note%20BL.pdf>. Date of access: 04.04.2007.
5. From St-Malo to Nice. European defense: core documents 2001 [Electronic resource] // European Union: Institute for Security Studies. Mode of access: <http://www.iss-eu.org/chaillot/chai47e.pdf>. Date of access: 07.05.2007.
6. From Laeken to Copenhagen European defence core documents 2003 [Electronic resource] // Ibid. Mode of access: <http://www.iss-eu.org/chaillot/chai57e.pdf>. Date of access: 07.05.2007.
7. Final Communique. North Atlantic Council in Berlin. June 1996 [Electronic resource] // Official homepage of the North Atlantic Treaty Organization. Mode of access: <http://www.nato.int/docu/pr/1996/p96-063e.htm>. Date of access: 04.04.2007.
8. Final Communique, North Atlantic Council in Brussels, June 1996 [Electronic resource] // Ibid. Mode of access: <http://www.nato.int/docu/pr/1996/p96-089e.htm>. Date of access: 04.04.2007.
9. Ham, P. van Europe’s New Defense Ambitions: Implications for NATO, the US, and Russia // The Marshall Center Papers. 2000. N 1.
10. Hunter, R. E. The European Security and Defense Policy: NATO’s Companion or Competitor? Washington: Rand Corporation, 2002.
11. Lindstrom, G. The Headline Goal. Paris: EU Institute for Security Studies, 2001.
12. Madrid Declaration on Euro-Atlantic Security and Cooperation [Electronic resource] // Official homepage of the North Atlantic Treaty Organization. Mode of access: <http://www.nato.int/docu/pr/1997/p97-081e.htm>. Date of access: 04.04.2007.
13. NATO Handbook. Brussels: NATO Public Diplomacy Division, 2006.
14. Presidency Conclusions. Cologne European Council. 3 and 4 June 1999 [Electronic resource] // The European Union On-line. Mode of access: <http://europa.eu.int/council/off/conclu/june99/june99_en.htm>. Date of access: 04.04.2007.
15. Reichard, M. The EU-NATO Relationship: a legal and political perspective. London: Ashgate Publishing, Ltd., 2006.
16. Schimmelfennig, F. The EU, NATO and the Integration of Europe: Rules and Rhetoric. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.
17. The Reader’s Guide to the NATO Summit in Washington 23—25 April 1999. Brussels: NATO Office of Information and Press, 1999.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.