журнал международного права и международных отношений 2008 — № 3


международные отношения — документы материалы

Основные аспекты совершенствования законодательства, регулирующего вопросы предоставления защиты иностранным гражданам и лицам без гражданства, ищущим убежища в Республике Беларусь

Татьяна Тумашик

Автор:
Тумашик Татьяна Владимировна — начальник отдела по вопросам беженцев и убежища Департамента по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь

Республика Беларусь, уже более десяти лет применяющая на практике законодательство о беженцах с соблюдением международно-правовых стандартов, продолжает принимать меры по укреплению института убежища и повышению эффективности защиты, в том числе путем совершенствования национального законодательства в данной области с учетом сложных условий, в которых приходится обеспечивать защиту беженцев, включая характер вооруженных конфликтов, продолжающиеся нарушения прав человека, современные особенности перемещения людей и проблемы, сопряженные с ограждением систем предоставления убежища от злоупотреблений и возвращением тех, кто не вправе претендовать на международную защиту либо вовсе в ней не нуждается.

Совершенствование законодательства в целях управления миграционными процессами на основе системного подхода к проблемам миграции является одной из основных задач Государственной миграционной программы на 2006—2010 годы. В целях реализации данной задачи, а также во исполнение пункта 11 Плана подготовки законопроектов на 2006 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 2006 г. № 5, и пункта 4 Плана подготовки законопроектов на 2007 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 10 января 2007 г. № 11, Министерством внутренних дел Республики Беларусь совместно с заинтересованными государственными органами, а также при содействии Представительства УВКБ ООН в Республике Беларусь разработан проект Закона «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь». Указанный законопроект 14 мая 2008 г. рассмотрен и принят во втором чтении в Палате представителей, 4 июня одобрен в Совете Республики, 23 июня 2008 г. подписан Президентом Республики Беларусь и вступит в силу через 1 год.

Закон Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» от 23 июня 2008 г. № 354-З, прежде всего, систематизирует существующие формы защиты иностранных граждан и лиц без гражданства, нуждающихся в международной защите, и предусматривает введение в национальную систему убежища новой формы защиты — дополнительной. В этой связи Закон определяет основания предоставления дополнительной защиты, правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав иностранцев, которым такая форма защиты предоставлена, а также категории иностранцев, которым дополнительная защита не предоставляется.

Кроме того, данный Закон регламентирует процедуры воссоединения семьи, идентификации личности и устанавливает ряд положений, направленных на предотвращение злоупотреблений иностранцами процедурой предоставления защиты в Республике Беларусь.

Новый механизм дополнительной защиты позволяет соблюсти баланс между защитой прав человека и интересами государства и осуществлять защиту иностранцев, которые могут не подпадать под требования Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и Протокола 1967 г., касающегося статуса беженца, но, тем не менее, нуждаться в международной защите, если они спасаются от опасностей вооруженных конфликтов или систематического и широко распространенного нарушения прав человека. В то же время может появиться необходимость предоставления защиты и таким лицам, которые опасаются смертной казни и пыток в случае возвращения в страну своей гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства.

В связи с этим статья 21 Закона предусматривает, что в Республике Беларусь дополнительная защита предоставляется иностранному гражданину, находящемуся на территории республики, у которого отсутствуют основания для предоставления ему статуса беженца, но существуют вполне обоснованные опасения столкнуться при возвращении в государство гражданской принадлежности с угрозой смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо с угрозой жизни, возникшей по причине насилия в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера, и который не может или не желает вследствие таких опасений пользоваться защитой этого государства, или лицу без гражданства, находящемуся на территории Республики Беларусь, у которого отсутствуют основания для предоставления ему статуса беженца, но существуют указанные опасения и которое не может или не желает вернуться в государство прежнего обычного места жительства в силу таких опасений.

При этом дополнительная защита предоставляется иностранцу на срок до одного года и может продлеваться в случае сохранения в государстве гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства иностранца оснований, по которым ему предоставлена такая форма защиты.

Важным аспектом принятого механизма защиты является рассмотрение ходатайства иностранца о предоставлении статуса беженца или дополнительной защиты (далее — ходатайство о защите) в рамках единой процедуры, которая предусматривает уже на первоначальном этапе рассмотрение оснований для предоставления статуса беженца в соответствии с Конвенцией 1951 г., а затем, по мере необходимости и в установленном порядке, — рассмотрение возможных оснований для предоставления дополнительной защиты. Такой подход соответствует международной практике и имеет явные преимущества, так как препятствует подаче одним лицом двух ходатайств: о предоставлении статуса беженца и о предоставлении дополнительной защиты в случае отказа в предоставлении статуса беженца. Это, в свою очередь, снижает общий период с момента подачи ходатайства до момента принятия окончательного решения о предоставлении одной из форм защиты, а следовательно, исключает злоупотребления иностранцами процедурой предоставления защиты с целью продления срока их пребывания на территории Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 36 Закона общий срок рассмотрения ходатайства о защите составляет шесть месяцев со дня его регистрации. В исключительных случаях, когда возникают сложности в установлении оснований для предоставления иностранцу статуса беженца или дополнительной защиты, срок рассмотрения ходатайства о защите может продлеваться до одного года. При этом на рассмотрение заявления о продлении дополнительной защиты отводится два месяца со дня его регистрации.

Как уже отмечалось, новый Закон содержит ряд положений, направленных на предотвращение злоупотреблений иностранцами процедурой предоставления защиты, так как именно превентивные меры представляют собой наилучший способ избежать возникновения ситуаций, связанных с потоками мигрантов, стремящихся попасть в другие страны под предлогом убежища. Для того чтобы обеспечить удовлетворение потребностей в защите в соответствии с общепринятыми международными рамками, в новом Законе предусматриваются гарантии защиты, при которых проводится различие между беженцами, с одной стороны, и лицами, не нуждающимися в международной защите, — с другой. Прежде всего, это касается рассмотрения в ускоренном порядке определенной категории ходатайств о защите, к которой относятся явно необоснованные ходатайства либо ходатайства, носящие характер злоупотребления.

Ускоренная процедура предусмотрена и ныне действующим законодательством о беженцах. Однако Закон Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» содержит существенные новшества по данному вопросу.

Во-первых, значительно сокращается срок рассмотрения ходатайства о защите в ускоренном порядке. В соответствии со статьей 37 Закона срок рассмотрения ходатайства о защите в подразделении по гражданству и миграции ГУВД Мингорисполкома, УВД облисполкомов в ускоренном порядке составляет 15 дней со дня его регистрации и до направления в Департамент по гражданству и миграции Министерства внутренних дел Республики Беларусь соответствующего заключения и материалов дела. Аналогичный, 15-дневный срок для принятия решения об отказе иностранцу в предоставлении статуса беженца и дополнительной защиты либо о направлении ходатайства о защите в подразделение по гражданству и миграции для рассмотрения в общем порядке установлен и для Департамента. По сравнению с действующим законодательством новый Закон вдвое сокращает срок рассмотрения ходатайства о защите в Департаменте, так как действующая редакция Закона Республики Беларусь «О беженцах» (ст. 21) отводит Департаменту один месяц на проведение ускоренной процедуры и принятие соответствующего решения. Таким образом, общий срок рассмотрения ходатайства о защите в ускоренном порядке по новому Закону составляет один месяц, тогда как по ныне действующему Закону — полтора месяца.

Во-вторых, в Законе Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» не только закреплены, но и значительно расширены признаки ходатайств о защите как явно необоснованных, так и тех, которые носят характер злоупотребления.

В статье 37 нового Закона предусмотрено, что ходатайство о защите является явно необоснованным, если иностранец:

— указал в ходатайстве о защите иные основания, чем предусматриваются для предоставления статуса беженца или дополнительной защиты;

— не привел никаких сведений об основаниях, предусмотренных для предоставления статуса беженца или дополнительной защиты;

— сообщил неправдоподобные или противоречивые сведения, имеющие значение для принятия решения по ходатайству о защите;

— прибыл из безопасной страны;

— ранее получил отказ в предоставлении статуса беженца и(или) дополнительной защиты, выехал из Республики Беларусь и обратился с новым ходатайством о защите, за исключением случая возникновения оснований для предоставления ему статуса беженца или дополнительной защиты.

В то же время, согласно указанной статье, ходатайство о защите носит характер злоупотребления, если иностранец:

— при рассмотрении ходатайства о защите умышленно вводит в заблуждение соответствующие государственные органы Республики Беларусь по вопросам идентификации своей личности, государства гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства, обстоятельствам прибытия в Республику Беларусь, обстоятельствам, послужившим основанием для выезда иностранца из государства гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства, или не отвечает либо уклоняется от ответов на вопросы;

— предъявил поддельные или подложные документы для выезда за границу либо иные документы и материалы, имеющие значение для принятия решения по ходатайству о защите, выдавая их за подлинные, и не привел убедительных объяснений причин их использования;

— умышленно уничтожил документы для выезда за границу либо иные документы и материалы, имеющие значение для принятия решения по ходатайству о защите;

— имел возможность обратиться с ходатайством о защите, но подал его только после задержания органами пограничной службы Республики Беларусь за незаконное пересечение Государственной границы Республики Беларусь или незаконное пребывание на территории Республики Беларусь либо органами внутренних дел Республики Беларусь за незаконное пребывание на территории Республики Беларусь;

— обратился с ходатайством о защите с целью избежания депортации или высылки из Республики Беларусь.

В ныне действующем законодательстве, а именно, в пункте 49 Инструкции о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь, утраты и лишения статуса беженца, утвержденной постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 19 ноября 2004 г. № 258 (в редакции постановления Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 4 июля 2006 г. № 183), к явно необоснованным ходатайствам о признании беженцем относятся ходатайства, которые абсолютно не соответствуют критериям предоставления статуса беженца, вследствие чего не подлежат всестороннему рассмотрению на всех этапах процедуры, а также ходатайства, поданные иностранцами, которые ранее проходили процедуру признания беженцем, получили отказ и вновь обратились с ходатайством при условии, что обстановка в государстве их гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства со дня получения отказа не изменилась.

Согласно пункту 50 указанной Инструкции, ходатайство о признании беженцем носит характер злоупотребления только в тех случаях, когда иностранец при проведении процедуры признания беженцем умышленно вводит в заблуждение сотрудника подразделения по гражданству и миграции по вопросу идентификации своей личности, государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства, обстоятельств прибытия в Республику Беларусь, обстоятельств, послуживших основанием для выезда из государства гражданской принадлежности или прежнего обычного места жительства, либо не отвечает или уклоняется от ответов на поставленные вопросы, а также когда иностранец подал ходатайство после задержания соответствующими органами при попытке незаконного пересечения Государственной границы Республики Беларусь либо за незаконное пребывание в Республике Беларусь.

Как видим, новый Закон вводит имеющие существенное значение критерии классификации ходатайств о защите как явно необоснованных. К ним относятся, в первую очередь, неправдоподобность и противоречивость сведений, сообщаемых иностранцем, отсутствие сведений об основаниях, предусмотренных для предоставления статуса беженца или дополнительной защиты, и прибытие ходатайствующего о защите из безопасной страны.

Понятие безопасной страны впервые появилось в новом Законе. В соответствии со статьей 2 Закона под безопасной страной понимается государство гражданской принадлежности либо прежнего обычного места жительства иностранного гражданина или лица без гражданства, в котором с учетом законодательства, а также политической ситуации не существует преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, соблюдаются международные стандарты по правам человека, установленные международно-правовыми актами универсального и регионального характера, включая нормы о запрещении пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, а международным организациям предоставляется возможность наблюдать за соблюдением прав человека.

В части расширения критериев отнесения ходатайств о защите к категории ходатайств, которые носят характер злоупотребления, необходимо отметить такие критерии, как безосновательное предъявление поддельных или подложных документов и имеющих существенное значение материалов, их умышленное уничтожение, а также обращение с ходатайством о защите во избежание депортации или высылки.

Одним из заслуживающих внимания новшеств Закона Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» является проведение судебно-медицинской экспертизы с целью установления возраста иностранца, обратившегося с ходатайством о защите, не представившего документ, подтверждающий возраст, либо предъявившего поддельный или подложный документ, подтверждающий возраст, и заявившего себя несовершеннолетним.

Данная процедура будет проводиться только в случае сомнения в отношении возраста несовершеннолетнего иностранца и при условии согласия самого несовершеннолетнего, если он относится к категории несопровождаемого, либо согласия его законного представителя. В случае отказа несопровождаемого несовершеннолетнего иностранца или законного представителя несовершеннолетнего иностранца от прохождения судебно-медицинской экспертизы с целью установления возраста ходатайство такого иностранца будет рассматриваться как ходатайство о защите совершеннолетнего иностранца.

В соответствии со статьей 32 нового Закона судебно-медицинская экспертиза с целью установления возраста иностранца проводится в рамках процедуры идентификации личности, которая впервые определена на уровне законодательного акта. На проведение идентификации личности в указанной статье установлен один месяц вместо двух месяцев, отведенных на данную процедуру действующими подзаконными актами.

Важным инструментом, который также в немалой степени повлияет на предотвращение злоупотреблений иностранцами процедурой предоставления защиты, не ущемляя при этом прав заинтересованных лиц на апелляцию отрицательных решений по существу рассмотрения их ходатайств о защите, является определенное ужесточение в Законе Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» механизма обжалования иностранцами таких решений.

Так, если в соответствии со статьей 40 Закона Республики Беларусь «О беженцах» жалоба иностранца на решения Департамента о прекращении рассмотрения ходатайства, об отказе в признании беженцем, об утрате статуса беженца либо о лишении статуса беженца может подаваться в суд в течение одного месяца со дня получения иностранцем такого решения, то, согласно статье 52 нового Закона, срок подачи иностранцем жалобы на решение об отказе в предоставлении статуса беженца и дополнительной защиты при рассмотрении ходатайства о защите в ускоренном порядке, а также на решение о прекращении рассмотрения ходатайства о защите по основаниям, предусмотренным абзацами 3—10 статьи 41 Закона (отказ иностранца от прохождения идентификации личности, обязательной государственной дактилоскопической регистрации, обязательного медицинского освидетельствования, непрохождения указанных процедур в установленные сроки и другие основания), сокращен до семи дней со дня ознакомления иностранца с соответствующим решением.

Жалоба на решение, принятое при рассмотрении ходатайства о защите в обычном порядке, а также на решение об отказе в продлении срока предоставления дополнительной защиты, утрате, аннулировании статуса беженца или дополнительной защиты может быть подана иностранцем в суд в течение 15 дней, т. е. срок обжалования отрицательных решений в таких случаях по сравнению с действующим порядком сокращен вдвое.

Следует отметить, что несколько изменился и порядок уведомления иностранцев о принятых решениях. Новый Закон предусматривает осуществление этих функций уже не Департаментом, а непосредственно подразделением по гражданству и миграции, которое рассматривало ходатайство о защите. Приоритетным является вручение иностранцу копии любого принятого решения. Такой порядок позволит более подробно ознакомить каждого иностранца с его правами и обязанностями и, что особенно важно, одновременно довести до сведения иностранца, получившего отрицательное решение по существу его ходатайства о защите, обязанность покинуть территорию Республики Беларусь при отсутствии законных оснований для пребывания в республике, а также предупредить об установленной ответственности за несоблюдение законодательства. При невозможности вручения копия принятого решения направляется по почте. В таком случае иностранец считается ознакомленным с принятым решением в течение трех дней со дня направления ему копии решения.

Установленные временные ограничения и особые условия уведомления, прежде всего, создают препятствия для злоупотреблений иностранцами как процедурой обжалования, так и порядком ознакомления с отрицательными решениями, так как в соответствии с действующей редакцией Закона Республики Беларусь «О беженцах» отсчет срока обжалования и выезда с территории Республики Беларусь данной категории иностранцев начинается непосредственно только со дня получения иностранцем копии решения.

Механизмом, препятствующим злоупотреблениям иностранцев процедурой предоставления защиты, в соответствии со статьей 53 нового Закона является уменьшение срока для выезда иностранцев, получивших отказ в предоставлении статуса беженца и дополнительной защиты, продлении срока предоставления дополнительной защиты, утративших статус беженца или дополнительную защиту, получивших другие отрицательные решения, использовавших право на обжалование данных решений в суд и не имеющих при этом иных законных оснований для пребывания в Республике Беларусь, с одного месяца (ст. 41 Закона «О беженцах») до 15 дней.

Несмотря на то, что в Законе Республики Беларусь «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь» значительно расширены меры, имеющие своей целью противодействие злоупотреблениям, связанным с процедурой предоставления защиты, данный нормативный правовой акт в конечном счете направлен на повышение надежности национальной системы убежища, обеспечение большей степени согласованности применяемой в нашем государстве практики, а также обеспечение эффективного и беспристрастного принятия своевременных и обязательных к исполнению решений, в том числе касающихся вопросов возвращения лиц, в отношении которых установлено, что они не нуждаются в международной защите.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.