журнал международного права и международных отношений 2008 — № 4


международное право — международное космическое право

Эволюция организационно-правовых форм международного сотрудничества в области спутниковой элктросвязи на современном этапе

Илья Адамов

Автор:
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Рецензенты:
Данилевич Александр Станиславович — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного и европейского права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Барбук Алексей Владимирович — кандидат юридических наук, первый секретарь главного договорно-правового управления Министерства иностранных дел Республики Беларусь

Спутниковая электросвязь является на сегодняшний день наиболее выгодным прикладным видом использования космического пространства. В силу этого именно в данной отрасли наиболее отчетливо проявляются тенденции, оказывающие влияние на международное сотрудничество в исследовании и использовании космического пространства в целом. В первую очередь, речь идет о приватизации и коммерциализации космической деятельности, которые оказывают все большее влияние на международное космическое право, затрагивая в том числе организационно-правовые формы международного сотрудничества в использовании космического пространства.

Вопросы, рассмотренные в настоящей статье, несмотря на свою актуальность, недостаточно освещены в международно-правовой литературе. Из исследователей стран СНГ наиболее детально, на наш взгляд, тенденции приватизации и коммерциализации в области спутниковой электросвязи проанализировали российские юристы-международники Г. П. Жуков и Ю. М. Колосов [3], а также украинский исследователь А. В. Яковенко [6; 7]. В зарубежной международно-правовой литературе влиянию указанных тенденций на прикладное использование космического пространства традиционно уделяется больше внимания. Наиболее полно эволюцию организационно-правовых форм сотрудничества в области электросвязи исследовал в своих трудах английский ученый Ф. Лайалл [9; 10; 11], на протяжении многих лет занимавший ключевые посты в Международном союзе электросвязи (далее — МСЭ). Отдельные аспекты рассматриваемого вопроса анализировал французский юрист Д. Сагар [13]. Значительный научный интерес представляют исследования американского ученого С. Оспины, посвященные растущему влиянию транснациональных корпораций и глобализации на международное космическое право [12].

Целью настоящей статьи является разработка предложений, направленных на оптимизацию процесса принятия решений по вопросам спутниковой электросвязи в ООН и МСЭ, а также касающихся использования в будущем имеющегося опыта реформирования Международной организации спутниковой связи (далее — ИНТЕЛСАТ) и Международной организации морской спутниковой связи (далее — ИНМАРСАТ). Основой разработки данных предложений является международно-правовой анализ результатов воздействия приватизации и коммерциализации на международное сотрудничество в рассматриваемой области.

Еще в 1961 г. государства — члены ООН пришли к выводу о том, что «как только это будет практически осуществимо, связь с помощью спутников должна стать доступной всем государствам на всемирной основе, исключающей дискриминацию», закрепив данное положение резолюцией 1721 (XVI) Генеральной Ассамблеи ООН (далее — ГА ООН) «Международное сотрудничество в использовании космического пространства в мирных целях» [4]. Однако уже к 1963 г. спутниковая связь перестала упоминаться в резолюциях ГА ООН. Не было уделено внимания этому виду прикладного использования космического пространства и в Договоре о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г. (далее — Договор о космосе) [2]. Английский ученый Ф. Лайалл полагает, что основной причиной этого стало распространение к 1963 г. МСЭ своей юрисдикции на космическую электросвязь [11, p. 387]. Кроме того, не исключено, что ООН вполне обоснованно пришла к выводу об отсутствии у нее самой компетенции в технических вопросах, достаточной для того, чтобы принимать какие-либо конкретные меры по международно-правовому регулированию спутниковой электросвязи.

В данной статье рассмотрены проблемы и новые тенденции, характерные для организационно-правовых форм межгосударственного сотрудничества в области спутниковой электросвязи в рамках МСЭ, Комитета ООН по мирному использованию космического пространства (далее — Комитет ООН по космосу), ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ.

Прежде всего, это проблема механизма принятия решений, причем не только в МСЭ, но и в Комитете ООН по космосу. Так, в МСЭ решения принимаются по принципу «одно государство — один голос». При этом минимальный объем финансового вклада со стороны государства — члена МСЭ составляет 1/640 от размера максимального вклада [11, p. 390]. Такая диспропорция во взносах приводит к возникновению весьма сложной ситуации, в которой возможность влияния государства на принятие того или иного решения не зависит от его участия в покрытии расходов МСЭ. Данная ситуация опасна тем, что ставит под угрозу, если не само существование, то, по меньшей мере, эффективность деятельности МСЭ. Дело в том, что космические державы, находясь в меньшинстве, не могут в достаточной степени влиять на принятие решений в МСЭ. Они, во-первых, подвергают сомнению необходимость сохранения прежних объемов финансирования данной организации, а, во-вторых, предпочитают заключать между собой отдельные соглашения вне рамок МСЭ [11, p. 391], что, несомненно, подрывает его авторитет. В то же время правило «одно государство — один голос» вытекает из принципа суверенного равенства стран, закрепленного в Уставе ООН. В случае отхода от этого принципа при принятии решений законное стремление развивающихся государств к прогрессу и процветанию просто перестанет учитываться космическими державами.

Аналогичные проблемы наблюдаются и в Комитете ООН по космосу, где развивающиеся страны имеют численное преимущество перед космическими державами. Однако решения в Комитете принимаются консенсусом. С одной стороны, это позволяет надлежащим образом учесть интересы всех государств, но, с другой — приводит к значительной расплывчатости и открытости для различных интерпретаций документов, разработанных данным органом, что, в свою очередь, является источником ряда противоречий.

При рассмотрении возможных путей выхода из сложившейся ситуации необходимо учитывать то, что изначально МСЭ являлся и продолжает оставаться международной организацией технического характера, тогда как Комитет ООН по космосу — орган, действующий в политико-правовой сфере. В этой связи представляется целесообразным реформировать механизм принятия решений в рамках МСЭ в сторону повышения роли государств, в большей степени участвующих в распределении расходов данной организации. Как представляется, эти же государства обладают и большим количеством информации технического характера (ввиду длительного практического осуществления того или иного вида деятельности в области электросвязи), позволяющим им принимать более взвешенные решения в технической области. В то же время Комитет ООН по космосу является наиболее приемлемым форумом для принятия решений политико-правового характера, и именно процедура консенсуса позволяет, с одной стороны, избежать навязывания воли большинства меньшинству, а с другой — обеспечить широкое признание разработанных в рамках этого органа системы ООН международно-правовых документов. Уточнение значения данных документов может осуществляться уже на уровне более детальных договоров, посвященных конкретному виду деятельности в космическом пространстве или охватывающих какой-либо конкретный регион, характеризующийся общностью экономических, социальных, политических и правовых условий.

В настоящее время обеспокоенность вызывает следующая ситуация. По мере ускорения технического прогресса в сфере спутниковой электросвязи возможность осуществления данного вида деятельности, доступной всем государствам на всемирной основе, исключающей дискриминацию, может быть утрачена. Это объясняется тем, что извлечение прибыли может стать основной целью спутниковой электросвязи, а малоприбыльные каналы связи низкой пропускной способности просто прекратят существование, что оставит огромные территории без адекватного покрытия. Представляется необходимым в этой связи вновь напомнить государствам о необходимости учитывать требования уже упоминавшейся резолюции 1721 (XVI), в которой зафиксировано, что, как только это будет практически осуществимо, связь с помощью спутников должна стать доступной всем государствам на всемирной основе, исключающей дискриминацию [4]. С учетом того, что Договор о космосе требует осуществления деятельности по использованию космического пространства на благо и в интересах всего человечества, обеспечение доступа к спутниковой электросвязи для всех государств мира может рассматриваться как одна из важнейших задач мирового сообщества в области прикладного использования космического пространства.

Представляется, что вышеназванные проблемы возникают не столько в связи с недостатками самого Договора о космосе, а, скорее, на уровне имплементации его положений. Следовательно, для решения большинства из этих проблем достаточно лишь добросовестного выполнения действующих международных договоров, как того требует статья 26 Венской конвенции о праве международных договоров [1], и несколько более решительных действий со стороны МСЭ.

Современной тенденцией в эволюции организационно-правового механизма сотрудничества государств в области спутниковой связи является приватизация таких организаций, как ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ. Данная тенденция, однако, может поставить под угрозу эффективность применения и само существование ранее достигнутых соглашений, признающих необходимость глобальных систем спутниковой связи. Более того, она может подвергнуть опасности, с экономической точки зрения, существование уже созданных глобальных систем спутниковой связи.

Основными причинами приватизации международных организаций в области спутниковой электросвязи, как справедливо отмечает Д. Сагар, являются рост инвестиций в космическую деятельность, расширение возможностей коммерческого использования спутниковой связи, приватизация национальных органов электросвязи многих государств и необходимость перехода к более характерной для коммерческих компаний организационно-правовой форме [13, p. 502].

В настоящее время в секторе международной спутниковой связи произошли значительные изменения. Речь идет, в первую очередь, об отделении функций регулирования от непосредственного осуществления деятельности в сфере спутниковой электросвязи и предоставления услуг в этой области. Данное разделение привело в итоге к приватизации во многих странах целого ряда телекоммуникационных предприятий, ранее находившихся в собственности государства, что, в свою очередь, не может не оказывать влияния на соответствующие международные организации.

Исходя из вышеизложенного попытаемся проанализировать с международно-правовых позиций те изменения, которым уже подверглись крупнейшие организации в области международной спутниковой связи — ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ.

Соглашение об ИНТЕЛСАТ — первой международной организации, предоставляющей услуги спутниковой электросвязи, — было открыто для подписания в 1971 г. и вступило в силу в 1973 г. Важным в контексте рассматриваемого вопроса является то, что в ходе подготовки данного соглашения рассматривалась возможность развертывания международной спутниковой системы частным предприятием, однако такой вариант был отвергнут. В результате соглашения об ИНТЕЛСАТ приняли двойственную форму: межправительственного соглашения (Конвенции) и соглашения между национальными органами, занимающимися вопросами электросвязи (так называемое Операционное соглашение).

Правовой основой функционирования ИНМАРСАТ, предоставляющей услуги передвижной спутниковой связи, также являются два документа: межправительственное соглашение (Конвенция) и Операционное соглашение между национальными органами, занимающимися вопросами электросвязи, открытые для подписания в 1973 г. и вступившие в силу в 1976 г. [10, p. 168—170].

Таким образом, первые международные организации в области спутниковой электросвязи были созданы в форме классических межправительственных организаций, несмотря на то, что участие в них не только государств как субъектов международного права, но и соответствующих органов этих государств, придало данным организациям весьма специфический характер. Вместе с тем, межгосударственный, публично-правовой характер таких организаций не вызывает сомнений.

Начиная с середины 90-х гг. прошлого столетия, ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ инициировали приватизацию, осуществляя так называемое динамическое толкование своих учредительных документов, позволяющее данным организациям осуществлять деятельность, не оговоренную в учредительных документах, однако необходимую для эффективного исполнения возложенных на них функций. Так, в частности, в 1995 г. в рамках ИНМАРСАТ было принято решение о создании частной компании ИНМАРСАТ-П, находящейся в собственности государств — членов ИНМАРСАТ. Целью ИНМАРСАТ-П является формирование и эксплуатация на низкой орбите спутниковой системы, осуществляющей мобильную персональную связь [10, p. 173].

ИНТЕЛСАТ предприняла шаги к приватизации еще в 1998 г., когда с ее участием была создана независимая компания New Skies Satellites N. V. (Нидерланды). Организация, однако, являлась собственницей лишь небольшого количества акций данной компании [13, p. 502]. Новый импульс развития был придан в марте 2000 г., когда Конгресс США принял Акт о рыночной реорганизации с целью улучшения международной электросвязи, требовавший от ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ проведения реструктуризации к концу 2001 г. По нашему мнению, данные действия США как государства — члена обеих организаций были абсолютно неправомерными. Тем не менее, Собрание участников ИНТЕЛСАТ единогласно приняло решение о приватизации данной организации. В результате значительные изменения были внесены в учредительные документы ИНТЕЛСАТ — Конвенцию и Операционное соглашение.

Приватизация ИНТЕЛСАТ была успешно завершена в связи с созданием в июле 2001 г. новой частной компании (Intelsat Service Corporation) и компании-холдинга, которым были переданы все активы ИНТЕЛСАТ. Кроме того, была создана межправительственная некоммерческая организация — Международная организация спутниковой связи (МОСС) и разработан новый документ, закрепляющий обязанности ИНТЕЛСАТ в сфере предоставления общественных услуг. Было также заключено Соглашение о предоставлении общественных услуг между МОСС и компанией-холдингом. Основной целью МОСС стало обеспечение посредством заключения такого Соглашения предоставления частными компаниями на коммерческой основе услуг в области международной спутниковой электросвязи с тем, чтобы обеспечить исполнение принципов, обеспечивающих сохранение некоммерческой составляющей ИНТЕЛСАТ.
К указанным принципам относятся: сохранение глобальной возможности связи и покрытия, обслуживание жизненно важных коммуникаций, обеспечение доступа к спутниковым системам компании на основании принципа недискриминации. Роль МОСС, таким образом, заключается, в первую очередь, в контроле за соблюдением вновь созданными частными компаниями вышеназванных принципов, закрепленных в Соглашении о предоставлении общественных услуг. Соглашение было заключено в соответствии с правом округа Колумбия (США). Споры, вытекающие из Соглашения, подлежат разрешению в арбитражном порядке. Исполнение Соглашения, как это прямо в нем предусмотрено, регулируется национальным правом [12, p. 286—290]. При этом не вполне ясно, имеется в виду право округа Колумбия либо право государства, где имеет место исполнение Соглашения.

Во многом аналогичные процессы наблюдаются и в рамках ИНМАРСАТ. В 1994 г. было принято решение о ее переименовании в Международную организацию подвижной спутниковой связи (в связи с тем, что несколько ранее сфера действия ИНМАРСАТ была распространена также на сухопутные районы, воздушное пространство и воды, не являющиеся частью морской среды). В 1998 г. Ассамблея ИНМАРСАТ одобрила поправки к Конвенции 1976 г. и Эксплуатационному соглашению, предусматривающие создание на базе ИНМАРСАТ публичной акционерной компании с ограниченной ответственностью Inmarsat Ltd., которой должны были быть переданы все активы ИНМАРСАТ. С момента создания акционерной компании планировались прекращение действия Эксплуатационного соглашения и ликвидация Совета ИНМАРСАТ. Вместо него был создан наблюдательный совет, состоящий из 15 директоров (в том числе представителей развивающихся стран) [13, p. 505—506]. Поправки, касающиеся преобразования, вступили в силу с 31 июля 2001 г. Эксплуатационное соглашение утратило силу с этой же даты [5].

Важнейшим международно-правовым вопросом, возникшим в ходе реструктуризации ИНМАРСАТ, был вопрос о возможной альтернативе длительной процедуре внесения поправок, связанных с приватизацией организации, в Конвенцию ИНМАРСАТ и Операционное соглашение. В итоге была избрана процедура временного применения таких поправок на основании статьи 25 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., что представляется весьма прогрессивным с международно-правовой точки зрения. Такое использование статьи 25 Венской конвенции может позволить и другим международным организациям осуществлять фундаментальные изменения своей структуры без использования длительной процедуры внесения поправок в учредительные документы.

В процессе приватизации все активы и персонал ИНМАРСАТ были переданы двум коммерческим компаниям, базирующимся в Великобритании: компании, непосредственно предоставляющей услуги спутниковой электросвязи, и компании-холдингу. На базе ИНМАРСАТ была создана Межправительственная организация подвижной спутниковой связи (ИМСО). ИМСО продолжает свою деятельность на основании новой редакции Конвенции ИНМАРСАТ. Единственной целью ИМСО является надзор за исполнением частными компаниями ряда обязательств по общественным услугам (так называемых базовых принципов), заключающихся, в частности, в обеспечении доступности спутниковой связи для охраны человеческой жизни на море. Между двумя частными компаниями и ИМСО в соответствии с английским правом было заключено Соглашение о предоставлении общественных услуг, в соответствии с которым частные компании обязуются соблюдать «базовые принципы» [13, p. 506—508].

Является ли опыт организаций, рассмотренных выше, примером успешной эволюции организационно-правовых форм сотрудничества государств в области спутниковой электросвязи, можно будет определить лишь по прошествии времени. Активы и собственность ИНТЕЛСАТ и
ИНМАРСАТ переданы частным компаниям, созданным в соответствии с национальным правом. Функции межправительственных организаций изменились: непосредственное осуществление коммерческой деятельности по эксплуатации космического пространства уступило место регулированию такой деятельности. Данная функция более характерна для международных межправительственных организаций, что позволяет надеяться на повышение эффективности регулирования в данной области. Была найдена удачная альтернатива длительной и сложной процедуре внесения поправок в учредительные документы международных организаций, благодаря использованию процедуры временного применения положений договора, предусмотренной статьей 25 Венской конвенции о праве международных договоров.

Вместе с тем, вызывает обеспокоенность тот факт, что обязательства по предоставлению общественных услуг в Соглашениях между МОСС, ИМСО и соответствующими частными компаниями сформулированы, к сожалению, недостаточно четко. Это может создать значительные проблемы при попытке МОСС и ИМСО в судебном либо арбитражном порядке призвать частные компании к их соблюдению. Кроме того, последние теперь вправе руководствоваться исключительно коммерческими соображениями. Будут ли эти компании в дальнейшем предоставлять доступ к услугам спутниковой связи на недискриминационной основе, что было целью создания ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ, пока не ясно.

На сегодняшний день представляется необходимым акцентировать внимание на ответственности государств за всю национальную деятельность в космическом пространстве. Следовательно, США и Великобритания обязаны осуществлять эффективный контроль за соблюдением требований международного космического права частными компаниями, учрежденными под их юрисдикцией в результате реорганизации ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ. Весьма важно, кроме того, закрепление в Соглашениях между МОСС, ИМСО и соответствующими частными компаниями более детальной арбитражной оговорки, поскольку, как справедливо отмечает английский юрист М. Хантер, основными недостатками, влекущими недействительность арбитражных оговорок в целом, являются их непоследовательность и неопределенность [8, p. 196]. Арбитражные оговорки, закрепленные в Соглашениях, должны, таким образом, однозначно определять применимое право, используемый арбитражный регламент и порядок возбуждения арбитражного процесса.

С момента создания и до начала 1990-х гг. ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ представляли собой классические международные межправительственные организации, несмотря на некоторую их специфику. В силу того, что во всех без исключения государствах — членах ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ существовала государственная монополия на предоставление услуг электросвязи, сотрудничество в рамках указанных организаций носило исключительно публично-правовой характер. Однако в 1990-х гг. во многих государствах произошла приватизация сектора электросвязи. В связи с этим вместо национальных агентств по электросвязи, представлявших собой по сути государственные органы, членами ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ стали частные компании. Представляется, что именно эта беспрецедентная для международного публичного права ситуация привела в конечном счете к разделению ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ на межправительственные организации и частные компании.

Процесс приватизации в области спутниковой электросвязи носит объективный характер, и постепенный отказ государств от монополии в данной области вполне закономерен. Вместе с тем, существование международных организаций межправительственного характера, в которых наравне с государствами участвуют и частные компании, не являющиеся субъектами международного публичного права, противоречит концептуальным основам современного международного публичного права. Это связано с тем, что, не будучи субъектами международного публичного права, частные компании, соответственно, не обладают международной договорной правосубъектностью и, следовательно, в принципе не могут быть членами международных межправительственных организаций.

Важно подчеркнуть, что космическая деятельность может осуществляться исключительно с разрешения и под постоянным наблюдением соответствующего государства — участника Договора о космосе в силу положений статьи VI последнего. Таким образом, регулятивные функции в отношении космической деятельности осуществляются исключительно государствами как на национальном, так и на международном уровне. При этом коммерческая деятельность в космическом пространстве осуществляется преимущественно частными компаниями.

Уместным представляется вывод о необходимости четкого разграничения публично-правовых функций, реализуемых посредством сотрудничества государств в рамках международных межправительственных организаций, и коммерческих функций, осуществляемых частными компаниями (в том числе и объединенными в различные транснациональные корпорации, консорциумы и т. п.). Смешение публичных и коммерческих функций в рамках одной международной организации, как показал опыт ИНТЕЛСАТ и ИНМАРСАТ, несовместимо с требованиями современного международного публичного права и может привести к фактическому распаду организации.

Литература

1. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2008.
2. Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела 1967 г. // Международное космическое право / отв. ред. Г. П. Жуков, Ю. М. Колосов. М.: Междунар. отношения, 1999. С. 229—236.
3. Международное космическое право / отв. ред. Г. П. Жуков, Ю. М. Колосов Ю.М. М.: Междунар. отношения, 1999.
4. Международное сотрудничество в использовании космического пространства в мирных целях: док. ООН A/RES/1721 (XVI) [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. Режим доступа: <http://daccessdds.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/170/20/IMG/NR017020.pdf?OpenElement>. Дата доступа: 31.09.2007.
5. Обязанности общественных служб ГМССБ и ЛРИТ [Электронный ресурс] // International Mobile Satellite Organization. Mode of access: <http://www.imso.org/history_RU.asp>. Date of access: 05.06.2008.
6. Яковенко, А. В. Прогрессивное развитие международного космического права. Актуальные проблемы. М.: Междунар. отношения, 1999.
7. Яковенко, А. В. Современные космические проекты: международно-правовые проблемы. М.: Междунар. отношения, 2000.
8. Hunter, M. International Commercial Arbitration / M. Hunter, A. Redfern. London: Sweet&Maxwell, 2004.
9. Lyall, F. Privatisation, Jurisprudence and Space // Proceedings of the Forty-Second Colloquium on the Law of Outer Space, Amsterdam, The Netherlands, 4—8 Oct. 1999. Reston, 1999. P. 149—158.
10. Lyall, F. Privatization and International Telecommunications Organizations // Proceedings of the Thirty-Eighth Colloquium on the Law of Outer Space, Oslo, Norway, 2—6 Oct. 1995. Reston, 1995. P. 168—173.
11. Lyall, F. Telecommunications and the Outer Space Treaty // Proceedings of the Fortieth Colloquium on the Law of Outer Space, Turin, 6—10 Oct., 1997 / American Institute of Aeronautics and Astronautics, 1997. P. 385—392.
12. Ospina, S. International Satellite Telecommunications: an Assessment of their Past and Future // «Project 2001» — Legal Framework for the Commercial Use of Outer Space. Koeln: Heymann, 2001. P. 283—303.
13. Sagar, D. Privatization of the International Satellite Organizations // Ibid. P. 501—509.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.