журнал международного права и международных отношений 2009 — № 1


международные отношения

Создание областной системы управления в белорусско-российско-украинском пограничье (1917—1939 гг.)

Михаил Старовойтов

Автор:
Старовойтов Михаил Иванович — кандидат исторических наук, доцент, докторант кафедры истории Беларуси нового и новейшего времени исторического факультета Белорусского государственного университета

Рецензенты:
Тугай Владимир Васильевич — доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой истории древних цивилизаций и Средневековья исторического факультета Белорусского государственного педагогического университета имени Максима Танка
Кохановский Александр Геннадьевич — кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедрой истории Беларуси нового и новейшего времени исторического факультета Белорусского государственного университета

В условиях глобализации возрастает интерес обществоведов к актуальной региональной проблематике, что позволяет дать ответ на многие социально-политические, экономические и духовные проблемы, порожденные XX в. После распада СССР в странах СНГ началась модернизация региональной административной власти и управленческих структур. Эта реформа интенсивно проводится в Российской Федерации и находится в стадии разработки в Украине и Беларуси. Изучение различных аспектов жизнедеятельности населения России XX в., отмечает Ю. А. Поляков [18, с. 4], связано с трудностями, обусловленными частыми изменениями территории, административного деления, границ многочисленных регионов. Исследование этносоциокультурных процессов в белорусско-российско-украинском пограничье (БРУП) требует выяснения основных этапов конструирования его административно-территориального устройства. Особо следует выделить межвоенный период, когда в результате административно-территориальных реформ в союзных республиках была создана местная система управления, существующая в БРУП и в настоящее время.

Данная статья является актуальной и имеет важное научно-практическое значение. Во-первых, исследуются различные аспекты истории полиэтничного региона при решении задач научного и культурного сотрудничества Гомельской, Брянской и Черниговской областей в рамках интеграционной программы еврорегиона «Днепр». Во-вторых, историческое видение предложенной нами проблемы может быть учтено при разработке Концепции регионального развития Республики Беларусь до 2015 года. В-третьих, обращение к данной проблеме важно не только для анализа социально-политических и этнокультурных процессов в БРУП, но и для изучения сложных процессов национально-государственного строительства в Беларуси в рассматриваемый период. Учитывая, что одной из основных задач белорусской внешней политики является формирование добрососедских отношений с пограничными государствами, нами предпринята попытка показа процесса создания основной административной единицы в полиэтничном БРУП, во время проведения районирования в СССР. Процесса, который, как известно, в сложные 1920—1930-е гг. носил бесконфликтный характер, так как регион исторически традиционно не имел и не имеет обостренных национальных отношений. Административно-территориальные реформы межвоенного периода становится предметом исследований не только истории государственного строительства, но и внешней политики независимых соседних государств. Проблема создания неавтономных областей как в целом в СССР, так и БРУП практически не разработана ни юристами, ни историками. Фрагментарно она затронута С. А. Елизаровым [10], В. А. Круталевичем [13], российским историком Е. Г. Карелиным [12], украинской исследовательницей Я. В. Верменич [3] и др.

Проведение в начале XX в. самодержавным правительством мероприятий по разграничению общегосударственного и местного управления, как известно, не дало положительных результатов. Летом 1913 г. В. И. Ленин писал, что о серьезной местной реформе в России не может быть и речи без уничтожения ее средневекового, крепостниче-ского, казенно-бюрократического административного деления [14, c. 147]. Председатель Совета Министров Российской империи Б. В. Штюрмер предпринял попытку изменить существовавшее положение дел. В памятной записке от 7 июля 1916 г. на имя Николая II он обосновывал неотложность введения в России областного строя. Император наложил резолюцию о срочной разработке законопроекта и рассмотрении его в законодательных собраниях осенью 1916 г., но по понятным причинам принят он не был [17, c. 94, 96, 98, 102]. Б. В. Штюрмер писал: «При разработке вопроса... усиленное внимание надлежало бы обратить на распределение губерний по областям. В областной системе всегда имеется опасность сепаратизма, особенно при условии, что значительная часть населения области не принадлежит к великорусской народности. Дробление губернии между областями, вероятно, в некоторых случаях неизбежно, но, как правило, следовало бы избегать его, дабы не производить ломки сразу по всем ведомствам, имеющим на местах свои губернские органы» [17, c. 102—103]. Он считал, что «настоятельную потребность в более широкой местной власти можно обеспечить при условии наличия действительно сильной власти на местах, а управлять страной в ближайшем будущем будет еще труднее» [17, c. 103].

В 1917 г. Временное правительство предприняло меры по реформированию местного самоуправления, однако административный механизм в полном объеме не заработал. Создавались новые структуры, возникали областные объединения. В Беларуси в мае была создана с центром в г. Минске Западная область, объединившая Минскую, Могилевскую и Виленскую губернии. После прихода большевиков к власти начался слом старого государственного аппарата. В письме НКВД от 24 декабря 1917 г. «Об организации местного самоуправления» указывалось, что на местах органами управления и власти являются советы, которые должны подчинить себе все учреждения. Предлагалась схема замены прежних органов местного управления. Областные советы в перечне стояли на первом месте [20, с. 184—186]. Декрет СНК от 27 января 1918 г. «О порядке изменения границ губернских, уездных и прочих» предоставлял право решать эти вопросы «всецело местным советам». Области, губернии, уезды и волости могли разделяться на части, образуя новые административные или экономические единицы.

Структура и отношения в советских органах были закреплены ВЦИК 23 декабря 1918 г. в постановлении «Об областных объединениях». Уездные, губернские и областные центры сохранялись до коренного пересмотра административного деления. Упразднили областные органы Центрально-Промышленной (Московской) области и учредили областные объединения на Урале, на Западе и на Севере. В Западно-Областное объединение входили: Смоленская, Могилевская, Витебская, Минская и Гродненская губернии. Псковскую и еще семь губерний включили в Северное Областное объединение с центром в Петрограде. Устанавливался порядок взаимоотношений центра, областей, губерний и местных советов. Областные объединения должны были неуклонно проводить в жизнь все указания центральной советской власти, поскольку «...являются подсобными к центру органами на местах» [11, с. 97—98].

Начался этап больших и малых территориально-административных изменений. Еще в дореволюционный период целый ряд городов (Иваново-Вознесенск, Екатеринбург, Гомель, Брянск и др.) стали более значимыми экономическими, промышленными, политическими и культурными центрами, чем губернские. В 1918 г. — первой половине 1920 г. именно они стали центрами вновь созданных губерний, в том числе и Гомельской. Это неизбежно вызывало перекройку границ, которую зачастую навязывали и осуществляли скоропалительно и непродуманно. В целях упорядочения разрешения вопросов об изменении границ губерний, уездов и волостей 15 июля 1919 г. СНК принял постановление об отмене своего декрета от 27 января 1918 г. Вопрос об изменении границ решал НКВД по представлению местных губернских советов [21, с. 412]. Исходя из опыта, полученного методом проб и ошибок, В. И. Ленин в 1921—1922 гг. постепенно переходит от «...умеренности и осторожности в вопросе о новом делении губерний» [15] до предложения М. Ф. Владимирскому «...поспешить с районированием РСФСР...» [16]. Однако помимо экономической и национальной необходимости было и местничество. В связи с этим в 1923 г. было принято постановление о прекращении дележа территорий с уголовной ответственностью за его нарушение.

Вопросы районирования республик и областей решались трудно, в постоянных спорах и дискуссиях, так как их необходимо было связывать с задачами НЭП, ГОЭЛРО, разработкой новой системы планирования. Проекты районирования рассматривали не только комиссии ВЦИК, Госплана, НКВД, но и высокие партийные инстанции. Они затрагивались на пленуме ЦК РКП(б) в мае и на Политбюро в июне 1922 г., дважды в Политбюро в марте 1923 г. перед XII партсъездом [25, оп. 163, д. 279, л. 5, 8, 19—24; д. 327, л. 4—5; оп. 3, д. 344, л. 1]. Опыт работы Временного Белорусского бюро ЦК РКП(б), приобретенный при первом укрупнении БССР, был использован и в дальнейшем для разрешения спорных вопросов. Во время структурирования областей в 1928—1929 гг. и 1937—1938 гг. тоже создавались временные бюро ЦК ВКП(б) по каждой области. В условиях районирования в пользу подчинения—переподчинения административно-территориальных единиц на первое место выдвигалась экономическая целесообразность, а затем уже культурно-исторические традиции и этнографический фактор.

Несмотря на то, что в разработке концепции районирования были задействованы ведущие ученые, партийно-советские руководители самого высокого уровня, работа шла медленно. Ситуацию очень критично оценил А. И. Рыков на XII съезде РКП(б), указав, что с сентября 1919 г. и до момента работы съезда происходит волокита от районов до Госплана. Он неоднократно призывал ЦК «взять все дело районирования в свои руки» [8, с. 477—478], что и было сделано. Эти вопросы стали регулярно рассматривать на заседаниях Политбюро и Оргбюро ЦК. По ним принимались решения на XV, XVI, XVII съездах партии, на XVI партийной конференции. Конструирование административно-территориального устройства в стране партия взяла под полный контроль. По поручению XII съезда, признавшего прежнее административно-территориальное деление не соответствующим новым политическим и экономическим потребностям страны, и с учетом проводимого районирования на Украине было принято решение о создании двух экспериментальных областей: промышленной на Урале и сельскохозяйственной на Северном Кавказе.

В УССР районирование провели в 1922—1925 гг. Эта союзная республика первой ликвидировала дореволюционное административно-территориальное устройство и ввела трехзвенное (сельсоветы, районы и округа) деление. Политбюро ЦК ВКП(б) 5 февраля 1925 г. одобрило предложение ЦК КП(б)У о ликвидации губерний в УССР и переходе на округа при условии обязательного усиления сельсоветов [25, оп. 3, д. 487, л. 3]. В БССР районирование по украинскому образцу было проведено во второй половине 1924 — начале 1927 гг. Для Белоруссии оно было очень актуальным. В 1923—1926 гг. территориальные вопросы рассматривались в партийно-советском порядке в Минске, Москве, Смоленске, Брянске, так как они сложно решались при создании Западной области, во время двух укрупнений БССР. У регионов согласия не было. Белоруссия пыталась реализовать свои предложения, Витебская губерния — свои и ориентировалась на Ленинград, Брянская — на Москву, Гомельская отвергала и «смоленский», и «белорусский» варианты [24, с. 41—43]. Е. Г. Карелин достаточно аргументированно показал как реформа районирования СССР в 1920-е гг. сложно проводилась и в Западной области, потому что затрагивала интересы Смоленской, Брянской, Гомельской, части Тверской (Ржев), Псковской (Великие Луки) и более трети Калужской губерний [12, с. 65]. На местном уровне было много несогласованности, противоречий, поспешности, кампанейщины. Так, в январе 1924 г. президиум Смоленского облисполкома предлагал создать Западную область в шестимесячный срок [12, с. 63].Такого рода местническая деятельность была подвергнута критике членом комиссии ВЦИК К. Д. Егоровым, который в августе 1925 г. в газете «Правда» писал, что
«районирование не может быть осуществлено в ударном порядке, посредством механической территориальной перекройки,.. кавалерийским наскоком. Районирование есть глубокий и длительный (динамичный) процесс строительства и организации». Он обращал внимание на изучение экономики создаваемых областей, административных и культурно-социальных вопросов, которое «должно быть направлено применительно к формам областного строительства» [9, с. 5].

Выявленные документы свидетельствуют, что бурные дебаты по вопросам первого и второго укрупнений БССР надо связывать не только с белорусскими проблемами, но и с проблемами существования Гомельской, Брянской, Псковской и Смоленской губерний, созданием Ленинградской и Западной областей РСФСР. Так, в феврале 1924 г. было опубликовано Соглашение об окончательной границе Смоленской губернии с БССР [30, с. 83]. Во второй половине 1926 — начале 1929 гг. территориальные вопросы обсуждались на Политбюро или Оргбюро ЦК ВКП(б) практически ежемесячно, часто откладывались и переносились. Например, вопрос о присоединении Гомельской и части Псковской губернии к БССР рассматривался в Политбюро в июле—ноябре 1926 г. 6 раз [25, оп. 3, д. 577, л. 1, 4; д. 578, л. 1—2; д. 579, л. 4; д. 586, л. 5; д. 587, л. 3; д. 590. л. 40]. Окончательное решение было принято 18 ноября: признав доказанным белорусский характер жителей Гомельского и Речицкого уездов, их присоединили к Беларуси, но отклонили предложение о присоединении к ней Велижского уезда. Комиссии поручалось «установить точные границы Белоруссии» [25, оп. 3, д. 602, л. 4]. На наш взгляд, это дало основание Политбюро не возвращаться больше к вопросу об уточнении границы между БССР и РСФСР.

Вопросы стабильности границ волновали и соседей. На объединенном пленуме Гомельского губкома 1—2 декабря 1926 г. с участием секретаря ЦК ВКП(б) Н. М. Шверника, секретарей ЦК КП(б)Б А. И. Криницкого, И. А. Адамовича затрагивались и вопросы территориальных претензий. Свои пожелания высказал представитель Брянска Рябов: «Брянская губерния в связи с переходом к ней трех уездов Гомельской значительно укрепится. С отходом 2-х уездов к Белоруссии, с преобладанием белорусского населения спорить не приходится, но нужно предупредить товарищей из Белоруссии с такими присоединениями, не увлекаться, а подойти к этому вопросу по-братски». Многих местных партийных руководителей беспокоила «перспектива» потерять «портфели» в складывающейся ситуации, так как речь шла не просто о присоединении, а о ликвидации Гомельской губернии.
А. И. Криницкий заверил, что в отношении проведения национальной политики будет соблюдаться директива Политбюро ЦК о ликвидации насильственной белорусизации, что гомельский актив имеет опыт работы и никаких перестроек не будет. В заключительном слове П. С. Заславский сказал: «Москва — центр мирового коммунистического движения. Примыкая к компартии Белоруссии, мы не поворачиваемся спиной к Москве, ибо сама компартия БССР стоит точно также лицом к Москве, как стояли мы до присоединения» [6, д. 2092, л. 236, 238, 243, 246].

После второго была попытка и третьего укрукпнения в связи с форсированием процесса создания Западной области. Так, в докладной записке ЦК КП(б)Б в Политбюро ЦК ВКП(б) от 22 ноября 1928 г., подписанной по поручению бюро ЦК КП(б)Б И. А. Василевичем и Н. М. Голодедом, высказана просьба о присоединении Новозыбковского и Клинцовского уездов бывшей Гомельской и Велижского, Невельского, Себежского уездов бывшей Псковской губерний (по этим трем районам яко бы есть поддержка С. М. Кирова) «как районов экономически однородных и тяготеющих к БССР и население которых является преимущественно белорусским населением» [29, с. 185]. Нам не удалось найти решения по этой записке. Его, очевидно, не было, так как кроме белорусских существовали интересы общесоюзные и интересы других регионов.

В РСФСР процесс районирования затянулся до 1929 г., так как на огромной ее территории после создания автономных областей и республик очень сложно решался вопрос формирования таких больших административных единиц, как область — экономический регион. Это хорошо видно на примере создания (с 1923 по 1929 г.) Западной области. В декабре 1928 — марте 1929 гг. на заседании Политбюро ЦК ВКП(б) неоднократно рассматривались спорные вопросы и разногласия, связанные с «...районированием неоформленной части территории РСФСР» [25, оп. 3, д. 720, л. 1, 2]. Так, 3 января 1929 г. было утверждены сроки создания (до 1 октября 1929 г.) Нижегородской, Западной, Центрально-Промышленной (центр г. Москва) областей и других административно-территориальных единиц, но отклонена просьба об утверждении центром Западной области г. Брянска [25, оп. 3, д. 720, л. 2, 5, 7], который никогда не имел такого статуса, как иногда встречается в литературе [1, с. 223]. Отклонили и целый ряд просьб о передаче территорий из одной области РСФСР в другую. Решение о передаче Великолукского округа (в него входили Велижский, Невельский и Себежский уезды) Ленинградской области (создана постановлением Политбюро от 21 июля 1927 г.) в Западную откладывалось несколько раз, в том числе и по просьбе С. М. Кирова (скорее всего, не в интересах белорусов) [25, оп. 3, д. 645, л. 7—8; д. 731, л. 1, 4; д. 732, л. 1]. Учитывая, что Великолукский округ имел льноводческо-животноводческую специализацию, его включили в создаваемую Западную область, которая определялась как аграрная. Летом приняли соответствующие постановления, и указанные выше области начали функционировать с октября 1929 г. Постановлением СНК СССР от 1 января 1930 г. ЭКОСО РСФСР рекомендовалось сосредоточить в Западной области производство и переработку льна. Территориальные вопросы возникали не только в белорусско-российском пограничье, но и в других регионах страны, что следует связывать с объективными и субъективными интересами местной партийно-советской элиты.

Создавая новые государственные единицы, вводили и новые названия, ставили новые задачи. Об использовании названий «район», «область» писал, например, в 1928 г. В. П. Семенов-Тян-Шанский [27, с. 10]. После XV съезда партии председатель Госплана Г. М. Кржижановский в секретной записке в ЦК ВКП(б) от 29 декабря 1927 г. показал состояние дел с районированием и административным устройством СССР и высказал целый ряд соображений, которые обсуждались в Оргбюро ЦК и были учтены, на наш взгляд, в создании областей. Он писал: «Областные центры должны быть еще раз пересмотрены и намечены с таким расчетом, чтобы они в плане будущего развития района были действительным сосредоточием хозяйственной и культурной жизни области, были бы удобно связаны путями сообщения со своими округами и центром страны и имели бы достаточные кадры пролетариата и квалифицированных научных сил для руководства хозяйственной жизнью района. При неподготовленности таких центров допускается временное пребывание их в других центрах с последующим их перенесением по мере подготовления новых» [25, оп. 113, д. 586, л. 29, 53]. Из этого следует, что предполагалось разукрупнение областей.

В 1928—1929 гг. в проект Госплана (деление СССР на большие экономические районы) были внесены поправки. Западный район был разделен на Белоруссию и Западную область. Разделение Украины на два района (Юго-Западный, центр — Киев и Южный Горнопромышленный, центр — Харьков) не осуществили, чтобы не усложнять административную систему [2, с. 127—128, 136]. Границы Западной области с БССР и УССР определились главным образом по национальному признаку, хотя в экономическом отношении, например, Западная область и Белоруссия были весьма близки между собой [7, с. 190]. Районирование в РСФСР было завершено в конце 1929 г., хотя XV съезда ВКП(б) рекомендовал осуществить его в течение первой пятилетки.

На встрече с украинскими писателями 12 февраля 1929 г. И. В. Сталин обратил внимание на то, что «...очень часто меняются границы. Белоруссия ставит сейчас вопрос о том, чтобы часть Смоленской губернии присоединить к ним! Это тоже вызывает отпор у русских. Я думаю, что такой вопрос надо решать осторожно, не слишком забегая вперед, чтобы не развивать отрицательного отпора со стороны той или другой части населения. Это внизу тоже имеется» [34, с. 112]. С конца 1920-х и в 1930-е гг. никаких территориально-административных изменений, касающихся белорусско-российско-украинского пограничья, не проводилось.

В период развертывания социалистического строительства и, прежде всего, коллективизации партийно-советский аппарат приближали к району и селу. Кратковременный эксперимент с опытно-показательными округами (в БССР был выделен Витебский, который использовал опыт реорганизации окружно-районной системы управления Челябинского опытного округа) [5, д. 530, л. 21—21, об.] дал основание считать, что они свою роль выполнили, а максимальную оперативность и конкретность в административно-хозяйственном управлении должны были уже обеспечивать районы как узловые звенья. При этом опорным пунктом становилась область. На XVI съезда партии
И. В. Сталин сказал: «Укрупнение волостей и преобразование их в районы, уничтожение губерний и преобразование их в менее крупные единицы (округа), наконец, создание областей, как прямых опорных пунктов ЦК, — таков общий вид районирования». Он ставил задачу «...упразднить округа.., связать районные организации непосредственно с областью (крайкомом, нац. ЦК)» и отмечал «...что было бы ошибочно проявлять чрезмерную торопливость в упразднении округов. ЦК принял решение об упразднении округов. Но он вовсе не думает, что это дело надо провести немедленно. Очевидно, что придется проводить необходимую подготовительную работу, раньше, чем упразднять округа» [31, с. 209—210]. Стиль работы республиканских и местных партийно-советских органов уже был такой, что все рьяно стали исполнять решение ЦК. После съезда партии ЦИК и СНК СССР приняли постановление (то же сделали в БССР и УССР), и осенью 1930 г. округа были ликвидированы. Сегодня трудно подсчитать, какое количество кадров окружного звена (предполагалось до 90 %) получили районы, но «чемоданное настроение» и апатия были явными, а следовательно, с закреплением этих кадров в районах возникало много вопросов. Подтверждением тому является подобие протокола № 2 (без принятия решения) пленума Гомельского окружкома КП(б)Б от 19 сентября 1930 г. Это малоразборчивые карандашные записи на 1,5 страницы (других документов не выявлено. — М. С.), свидетельствующие о попытке обсудить распределение в районы работников окружкома после его ликвидации [6, д. 698, л. 146—146, об.].

После ликвидации округов БССР сохранилась двухзвенная система местных органов власти. Это усложняло управление районами, хотя они и получили права и функции окружкомов. Почти 100 районов республики управлялись из центра. Работники бывших округов направлялись на укрепление районных советских и партийных органов. Расширялись права сельсоветов. Ликвидировали округа и в пограничной полосе вдоль западной границы СССР: 4 — в БССР и 7 — в УССР, хотя, например, из Украины в сектор обороны союзного Госплана к декабрю 1930 г. поступили материалы (300 страниц) о трехлетнем плане их развития [26, д. 648]. Жизнь и практика управления вскрыли просчеты, заставляли искать новые решения. В 1931 г. проводилось «частичное перерайонирование», но в действительности это коснулось всех районов, численность которых уменьшилась с 98 до 75. Во второй половине 1931 г. президиум ЦИК БССР издал ряд постановлений с уточнениями и поправками в районном делении. В конечном счете все эти мероприятия не оправдали себя. Через три с половиной года снова возник вопрос о территориальных размерах районов. Проблемы села, нехватка кадров колхозных руководителей потребовали разукрупнения районов. В начале 1935 г. были созданы 15 районов, в том числе 13 из числа ликвидированных в 1931 г. В этом же году вдоль западной границы Белоруссии восстанавливается 4 округа, охвативших 24 района из 89 [13, с. 68—71].

Не оправдало себя районное деление и в Украине. Опорную административную единицу внедрили в УССР в 1932 г. Было образовано шесть областей, в том числе 27 февраля — Киевская (до 22 сентября 1937 г. в нее входила вся Житомирщина. — М. С.), а 7 октября — Черниговская [33, с. 389, 392]. На XVII съезде ВКП(б) первый секретарь ЦК КП(б)У С. В. Косиор отмечал, что, когда ликвидировали округа и переходили к непосредственному руководству 500 районами, Сталин «...нас предостерегал, что с руководством таким большим количеством районов, как на Украине, мы не справимся и что не лучше ли было бы создать на Украине области. Мы тогда по существу отговорились от этого предложения.., уверили ЦК ВКП(б), что сами — ЦК КП(б)У — без областей справимся с руководством районами, и этим принесли очень большой вред делу. Теперь даже странно, как можно было браться за непосредственное руководство таким большим количеством районов, особенно в сложной обстановке Украины...». Далее он отметил, что области на Украине себя оправдали, в том числе и в проведении коллективизации, и это явилось крупным шагом вперед [28, с. 198]. Организация областей в УССР, разукрупнение некоторых областей и краев в РСФСР решением съезда были отнесены к числу значительных мероприятий [28, с. 198, 670]. Съезд утвердил производственно-отраслевые отделы в ЦК партии, областных комитерах (областные комитеты в перечне на втором месте. — М. С.), крайкомах и ЦК нацкомпартий [28, с. 672, 676], что свидетельствовало не только о дублировании, но и об усилении контроля советско-хозяйственных органов.

Очевидно исходя из опыта коллективизации, XVII съездом ВКП(б) отметил, что старое деление на промышленные и аграрные области себя изжило. Был сделан вывод о необходимости развития зернового хозяйства и в южных, и в северных районах [28, с. 23]. Во второй половине 1930-х гг. разукрупнение областей и создание новых вызывалось необходимостью индустриального развития старых и освоения новых экономических районов, выравнивания экономического уровня республик.

Анализ источников позволяет отметить, что частые реформы административно-территориального устройства — это не только экономия средств, приближение партийно-советской власти к народу, но и появление синдрома «чемоданного настроения» у партийно-советских кадров, забота о их благополучии. На сессии ЦИК СССР в январе 1936 г. в докладе о народно-хозяйственном плане В. М. Молотов указывал, что «...районные центры требуют, по крайней мере, того, чтобы они были обеспечены элементарными культурными условиями: центральными и местными газетами, хорошей библиотекой, налаженными радио- и киноустановками, электричеством. Тогда будут лучше закрепляться руководящие кадры в районах». Следовательно, областные центры имели необходимые условия для закрепления ядра-костяка партийно-советской элиты, которая превращалась в опору партии. Стали укреплять и районное административное звено.

Программный характер первых советских конституций не предусматривал статей об административно-территориальном устройстве. Оно, начиная с областных единиц, было зафиксировано только в 1936 г., в статьях Конституции СССР, а затем и в конституциях союзных республик. Это имело не только юридическое, но и большое организационное и политическое значение. На Чрезвычайном VIII съезде Советов в докладе о проекте Конституции И. В. Сталин указывал, что «...предлагают вычеркнуть в статьях... подробное перечисление административно-территориального деления союзных республик на края и области. ...это предложение неприемлемо. В СССР имеются люди, которые готовы с большой охотой и без устали перекраивать края и области, внося этим путаницу и неуверенность в работе. Проект Конституции создает для этих людей узду. И это очень хорошо, потому что здесь, как и во многом другом, требуется у нас атмосфера уверенности, требуется стабильность, ясность» [32, с. 39]. В статьях 22 и 23 Конституции было зафиксировано областное деление РСФСР и УССР, а в статье 29 записано, что БССР и еще три республики не имеют таких административных единиц [11, с. 732—733].

Во второй половине 1937 г. произошло разделение крупных областей. ЦИК СССР, в компетенцию которого входило окончательное решение этих вопросов, утвердил постановления ЦИКов республик. Так, 22 сентября Киевская область была разделена на Киевскую и Житомирскую, а восстановленные в 1935—1936 гг. пограничные округа (Житомирский, Новгород-Волынский и Коростенский) — ликвидированы [23]. Западная и Курская области 27 сентября были разделены на Смоленскую, Орловскую и Курскую. В состав Орловской области вошла вся Брянщина [22]. Брянская область была создана только в 1944 г. Отставала БССР. Не случайно, на наш взгляд, в республике вопрос об образовании областей оперативно решался в сентябре 1937 г., когда и. о. первого секретаря ЦК КП(б)Б А. А. Волкову по указанию Б. Д. Бермана из НКВД республики поступили материалы по созданию областей в БССР, подготовленные подследственным экономистом, академиком АН БССР И. А. Петровичем. С учетом размещения энергетических центров, промышленности и специализации сельского хозяйства в БССР предполагалось создать 4 экономических района — будущие Витебская, Гомельская, Могилевская и Минская области [19, д. 12 021, л. 1, 6, 8—9, 11—12, 42]. Изучение этих документов дает основание считать, что за основу был взят принцип создания экономических районов Западной области начала 1930-х гг., а областное деление осуществлялось по образцу соседних украинских — Житомирской, Киевской и Черниговской. В январе 1938 г. в БССР было создано 5 областей. Из Гомельской области выделили Полесскую с центром в г. Мозыре, а восстановленные в 1935 г. 4 пограничных округа, в том числе Мозырский, ликвидировали. Следовательно, Полесская пограничная область создавалась не как Житомирская путем выделения из более крупной, а сразу путем деления создаваемой Гомельской.

Разукрупнение областей получило положительную оценку на XVIII съезде ВКП(б) (март 1939 г.) при подведении общих итогов районирования. В отчетном докладе съезду И. В. Сталин отметил, что «...в системе руководящих органов партии имеется... 104 областных комитета...» [4, с. 28]. Из списка делегатов видно, что они уже были составлены по областям [4, с. 666]. С завершением процесса разукрупнения и создания этих опорных единиц основными контактными областями в БРУП в 1939 г. стали: Витебская, Могилевская, Гомельская, Полесская, Смоленская, Орловская, Черниговская, Киевская и Житомирская. Преодолевая трудности, большевики ввели областное устройство за первые два десятилетия советской власти.

Молодое советское государство ломало старую систему местного и регионального управления, осуществляя административно-экономическое районирование. Учитывались реалии национально-государственного развития народов бывшей Российской империи, однако экономический принцип становился основой нового административного деления всех советских территорий по структуре: область, район, поселковый и сельский советы, в которых важную роль играл и политический фактор. Таким образом, в рассматриваемый период была создана новая административно-территориальная единица — неавтономная область. Она стала главной административно-хозяйственной и политической единицей в системе не только административно-территориальное устройство, но, на наш взгляд, и во всей административно-командной системе, так как являлась опорой партии, а не самостоятельной и основной структурной единицей местных органов советской власти, которые с середины 1930-х гг. стали заниматься в основном местной промышленностью, жилищно-коммунальной и культурно-просветительной сферами.

Литература

1. Административно-территориальное устройство России. История и современность. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2003.
2. Белоусов, И. И. Основы учения об экономическом районировании (размещение и районирование проиводительных сил) / И. И. Белоусов. М.: МГУ, 1976.
3. Верменич, Я. В. Адміністративно-територіальний устрій українських земель / Я. В. Верменич // Енциклопедія історії України: в 5 т. Т. 1. Київ: Навук. думка, 2003. С. 37—40.
4. XVIII съезд ВКП(б). 10—21 марта 1939 г.: стенограф. отчет. Л.: Госполитиздат, 1939.
5. Государственный архив Витебской области.
6. Государственный архив общественных объединений Гомельской области.
7. Давыдов, Э. Западная область. Население. Экономический очерк / Э. Давыдов // БСЭ. Т. 26. М., 1933. С.188—208.
8. Двенадцатый съезд РКП(б). 15—25 апреля 1923 г.: стенограф. отчет. М.: Политиздат, 1968.
9. Егоров, К. Районирование и советское строительство / К. Егоров // Правда. 1925. 22 авг.
10. Елизаров, С. А. Западная область и белорусско-российские территориальные вопросы (20-е гг. XX в.) / С. А. Елизаров // Проблемы славяноведения: сб. науч. ст. и материалов. Вып. 3. Брянск: БГУ, 2001. С. 268—277.
11. История Советской Конституции (в документах) 1917—1956 / сост. А. А. Липатов [и др.]. М.: Юрид. лит., 1957.
12. Карелин, Е. Г. Проведение реформы районирования СССР в 20-е годы (на материалах Западной области РСФСР) / Е. Г. Карелин // Вестник МГУ. Сер. 8. История. 1991. № 1. С. 60—71.
13. Круталевич, В. А. Административно-территориальное устройство БССР / В. А. Круталевич. Минск: Наука и техника, 1966.
14. Ленин, В. И. Критические заметки по национальному вопросу / В. И. Ленин // ПСС. Т. 24. С. 113—150.
15. Ленин, В. И. Телеграммы Г. Л. Пятакову / В. И. Ленин // Там же. Т. 51. С. 182—183.
16. Ленин, В. И. М. Ф. Владимирскому / В. И. Ленин // Там же. Т. 52. М.: Политиздат, 1965. С. 195.
17. Любичанковский, С. В. «...Преобразование, неотложность коего бесспорна...» / С. В. Любичанковский // Отечественные архивы. 2009. № 1. С. 95—104.
18. Население России в XX веке: в 3 т. Т. I. М.: РОССПЭН, 2000.
19. Национальный архив Республики Беларусь.
20. Об организации местного самоуправления: письмо НКВД РСФСР от 24 дек. 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 179.
21. О порядке изменения границ губернских, уездных и прочих: постановление СНК РСФСР, 15 июля 1919 г. // СУ РСФСР. 1919. № 36. Ст. 356.
22. О разделении Западной и Курской областей на Смоленскую, Орловскую и Курскую области: постановление ЦИК ССР, 27 сент. 1937 г. // СЗ СССР. 1937. № 66. Отд. 1. Ст. 300. С. 616—617.
23. О разделении Харьковской области на Харьковскую и Полтавскую, Киевской — на Киевскую и Житомирскую, Винницкой — на Винницкую и Каменец-Подольскую и Одесской — на Одесскую и Николаевскую области: постановление ЦИК СССР, 22 сент. 1937 г. // Там же. 1937. № 63. Отд. 1. Ст. 275. С. 565—569.
24. Пичуков, В. П. Гомельщина многонациональная (20—30-е годы XX века). Вып. I / В. П. Пичуков, М. И. Старовойтов. Гомель: ГГУ им. Ф. Скорины, 1999.
25. Российский государственный архив социально-политической истории.
26. Российский государственный архив экономики.
27. Семенов-Тян-Шанский, В. П. Районы и страна / В. П. Семенов-Тян-Шанский. М.; Л.: Гос. изд-во, 1928.
28. XVII съезд ВКП(б). 26 янв. — 10 февр. 1934 г.: стенограф. отчет. М.: Партиздат, 1934.
29. Скалабан, В. В. Укрупнение БССР — попытка 1928 года / В. В. Скалабан, М. И. Старовойтов // Матэрыялы Міжнар. навук. канф. / рэдкал.: Р. Р. Лазько (адказ. рэд.) [і інш.]. Гомель: ГДУ імя Ф. Скарыны, 2006. С. 184—187.
30. Соглашение между Смоленским губисполкомом и БССР // Экономическая жизнь. Орган Смолгубисполкома и Оргбюро Запобласти. 1924. № 1-2. С. 83—84.
31. Сталин, И. В. Политический отчет ЦК XVI съезду ВКП(б) / И. В. Сталин. М.: Политиздат, 1952.
32. Сталин, И. В. О проекте Конституции Союза ССР: докл. на Чрезвычайном VIII Всесоюз. съезде Советов 25 нояб. 1936 г. / И. В. Сталин. М.: Госполитиздат, 1951.
33. Україна від найдавніших часів до сьогодення: хронолог. давідник. Вид. 2, доп., доопрац. / В. Ф. Верстюк [и др.]. Київ: Навук. думка, 2005.
34. Шаповал, Ю. І. Україна XX століття: особи та подиї в контексти важкої історіі / Ю. І. Шаповал. Київ: Генеза, 2001.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.