журнал международного права и международных отношений 2009 — № 4


международное право — вопросы теории

Программы как правовые регуляторы международных отношений: анализ предпосылок

Борис Бабин

Автор:
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — кандидат юридических наук, доцент кафедры морского права Одесской национальной юридической академии

Рецензенты:
Шемякин Александр Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой морского права Одесской национальной морской академии
Крестовская Наталья Николаевна — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права Одесской национальной юридической академии

Исследуя проблематику программ и программности в правовом регулировании современных международных отношений, следует обратить особое внимание как на природу таких отношений, так и на обусловившие ее факторы. Следует признать, что простая рецепция исследовательского опыта, накопленного в сфере программных регуляторов в рамках национальной правовой системы, не может быть применена на этом уровне. В то же время невозможно оставить без научного анализа программную практику в международной сфере. Достаточно указать на межгосударственные целевые программы СНГ, двусторонние межгосударственные программы, программы ЕС, НАТО, Совета Европы и т. д., а также на проблему международных программных норм, содержащихся в международных договорах, резолюциях международных организаций, в актах «мягкого» международного права.

Приведенные обстоятельства подчеркивают актуальность проблемы современных регуляторов. Целью данной статьи является детерминирование факторов, обусловивших широкое применение в современном международном праве программных актов и программных норм. Следует отметить, что вопросы международных программ до сих пор анализировались в связи с конституционной и административно-правовой доктриной, разработанной с нашим участием и нашедшей свое развитие в трудах украинских ученых В. О. Кроленко [2], О. Ю. Иваницкого [7], В. А. Клочкова [9], Е. В. Третьяка [17], К. В. Удовенко [18]. В то же время отдельные советские теоретики международного права, включая Г. Е. Бувайник [4], А. С. Гавердовского [5], Г. П. Жукова [6], Н. Н. Ульянову [15], Н. А. Ушакова [16], рассматривали аспекты программной деятельности в международном праве. Следовательно, задачами нашей работы следует считать определение особенностей нынешнего международного права, в частности в контексте возникновения его новых форм и источников; анализ факторов, обусловивших наличие в механизмах регулирования международных отношений элементов программно-управленческой деятельности.

Ю. В. Щекин отмечает, что международное право «в глазах мирового сообщества получило всеобщую значимость и одновременно прочный морально-правовой фундамент для развития глобальной международно-правовой системы» [23, с. 186]. По мнению Дж. Л. Голдсмита, международное право является преимущественно епифеноменальним (epiphenomenal) с сочетанием эндогенных и экзогенных факторов образования; епифеноменальность международного права этот автор обосновывает тем, что соблюдение международно-правовых норм происходит прежде всего не из-за наличия прямой санкции, а из-за опасений потери репутации, соответствующих действий других государств или потери координации действий на международном уровне [25, p. 13, 90]. Аналогичное мнение высказывает и А. ван Аакен [24, p. 299]. Как отмечает член Секретариата Комиссии по международному праву ООН А. Н. Пронто, развитие международного права и рост его специализации обусловливают расширение международных правотворческих процессов. При этом, анализируя современные инструменты международного права, исследователи обращают недостаточное внимание на прогнозирование в современных источниках международного права, особенно при определении взаимодействия между различными видами правотворческих инструментов. По их мнению, природа современного децентрализованного международного права отражается в широкой вариативности методов и процедур его создания, что предусматривает, в частности, расширение современного международного права [30, p. 476].

Интересно, что Л. Х. А. Харт, подчеркивая различия между международным и национальным правом, одновременно отмечал возможность того, что международное право «находится сейчас в стадии перехода к одобрению... форм, которые приблизили бы его по структуре к национальному праву», и тогда формальные аналогии, «которые кажутся сейчас зыбкими и невыразительными, вступят в реальность» [20, с. 231]. Отметим также, что, по мнению Дж. Камергофера, в международном праве различают уровни, которые имеют, в свою очередь, различные параметры неопределенности [26, p. 524]. При этом Н. Крич определяет международное право одновременно и как инструмент власти, и как препятствие к ее осуществлению [27, p. 371]. М. Кумм констатировал, что современное международное право расширило свой контекст, усилив, в частности, собственные принудительные механизмы [29, p. 907]. Все процитированное выше позволяет критически относиться к жесткой, «классической» модели международного права, предусматривающей как ограниченность видов источников, так и определенные стереотипы в отношении природы и классификации международно-правовых норм.

А. Фердросс указывал, что позитивное международное право состоит не из отдельных правовых мыслей, а образует конкретный порядок определенного сообщества, возникший на социологическом почве. Такое основание, по его мнению, образует фундамент международного права, существующий благодаря не только официальным связям правительств, но и совокупности прямых связей между народами [19, с. 30]. В то же время
А. П. Мовчан отмечал, что порядок в мире необходимо рассматривать не только как политическую реальность, но и как идеал и цель, а категория мирового порядка содержит, по его мнению, глобальную задачу обеспечения порядка во всем мире [14, с. 19]. Такая системность и целенаправленность международного права поясняет, в частности, и возможность использования в нем программно-управленческих механизмов.

Дж. Л. Голдсмит отмечает, что международное право появляется благодаря государствам, действующим рационально с максимизацией собственных интересов [25, p. 3]. В то же время Л. Н. Шестаков признавал факт объективной необходимости объединения усилий государств для достижения определенных целей и «возникновения таких форм сотрудничества, для которых необходимо объединение усилий всех или почти всех государств» [22, с. 4, 8]. И. И. Чепров, анализируя международные отношения периода «холодной войны», констатировал особую роль двух «сверхдержав»: СССР и США, которые занимали особое место в научно-техническом прогрессе, «прокладывали человечеству пути в новые области деятельности» и поэтому находились «в наиболее выгодном положении с точки зрения разъяснения международно-правовой специфики освоения новых сфер деятельности» [21, с. 78]. Характерно, что и СССР, и США в период 50—90-х гг. ХХ в. активно использовали программные шаги в сфере определения своей внешней политики, в регулировании отношений как с государствами-сателлитами, так и с третьими странами, а также между собой.

Советские авторы отмечали, что после возникновения мирового рынка взаимосвязь государств получила невиданную до того прочность, а международные экономические связи, прямо обусловленные международным разделением труда, стали примыкать к процессам материального производства, обусловливая и значительную часть политических интересов государств. При этом во всей цепочке «экономика—политика—право» стремительно возрастало значение программных регуляторов. По мнению И. П. Блищенко, возникновение новых концепций, в частности институтов международного права, основывается на заинтересованности и необходимости развития государств и позволяет создавать новый международный правопорядок. Это обусловливается тем, что «в новых исторических условиях взаимозависимого и взаимосвязанного мира начинают работать закономерности целостного мира, находящие свое проявление в создании принципов и норм мирового правопорядка» [3, с. 10]. Как признавал, в свою очередь, А. А. Шишко, институционализация международных отношений обусловлена прежде всего необходимостью организовывать сотрудничество государств с использованием достижений науки и техники в различных сферах. При этом глобальные технологии требуют соответствующего уровня сотрудничества государств, благодаря чему существенно расширилась сфера международно-правового регулирования. Вопросы, которые раньше считались исключительно внутренним делом государств, вошли в сферу международных отношений и подпали под действие международно-правовых норм [15, с. 3].

По мнению А. П. Мовчана, международное право всегда было средством компромисса, обусловленного заинтересованностью государств в налаживании и существовании нормальных, упорядоченных отношений друг с другом [14, с. 65]. Добавим, что «основную логику международных соглашений» Дж. Л. Голдсмит видит в моделях кооперации и координации [25, p. 73]. Т. А. Анцупова указывает, что за последнее десятилетие ХХ в. изменилась как практика выполнения международного принципа сотрудничества государств, так и его морально-политический аспект, который оставался стабильным с момента фиксации в Уставе ООН в 1945 г. [1, с. 12].

Безусловно, актуальным вопросом при этом становится использование системного подхода в международно-правовом регулировании. Исследователи обусловливали это тем, что объект правового воздействия все чаще составляет комплекс многообразных и разнородных общественных отношений, тесно связанных и взаимодействующих. Поэтому и правовые решения должны соответствовать такому комплексному характеру объекта регулирования и обеспечить адекватность управляющей и управляемой систем. Л. Х. Мингазов выводил из данной закономерности необходимость системного международного регулирования, отмечая возникающий при этом эффект совместного действия (синергизм) и необходимость согласованного, взаимосвязанного влияния комплексного характера на систему. Интересно, что как пример такой системности он приводил внешнеполитическую программу КПСС, поскольку «предложенные в программе внешнеполитические действия системны и по собственным целям, и сами по себе в рамках программы» [12, с. 127—131]. Кроме того, необходимость соответствия управляющей системы системе урегулированных отношений легко объясняет распространение программных отношений как следствие существования субъектов регулирования, имеющих внутренние программно-управленческие регуляторы (государств, международных организаций, транснациональных корпораций).

А.-М. Слоутер указывает, что сети правительственных должностных лиц имеют большое значение для обмена информацией и координации деятельности для решения общих проблем глобального характера; стали ключевой особенностью мировых потребностей в XXI в., но еще пока остаются недооцененными в контексте решения центральных проблем глобального управления. Такие сети являются востребованными в сферах государственной безопасности и глобальной экономики, экологического принуждения и др., при этом «сетевые угрозы требуют сетевых ответов» и «как форма глобального управления, правительственные сети отвечают этим потребностям». Каждая из этих сетей имеет специфические цели и действует в зависимости от ее подконтрольной области, членства и истории, но, взятые вместе, они также выполняют определенные общие функции, расширяют объемы регулирования, создают условия для длительной кооперации, обмениваются информацией о своих действиях и развивают базы данных лучших методов, предлагают техническую помощь и профессиональную социализацию менее развитым международным субъектам [31, p. 5, 8].

Н. Крич отмечает, что многие административные и регулятивные функции сегодня переходят от национальных к международным механизмам при наличии их различных форм, от обязательных решений — к необязывающим соглашениям, к актам межправительственных сетей, к действиям местного административного характера в контексте глобальных режимов. При этом автор указывает, что глобальное управление, которое он называет международным административным правом, предполагает «плюрализм процедур и режимов», стремящихся установить процедуры ответственности и систему права [28, p. 3, 10]. Безусловно, любая подобная сетевая структура не может развиваться на наднациональном уровне, не используя наработок программного менеджмента и программно-управленческой деятельности.

А.-М. Слоутер указывает на проблему, возникшую в международном регулировании: человечество нуждается в глобальных правилах без централизованной власти, но с правительственными акторами, обязанными действовать в формате разнообразия политических механизмов и одновременно взаимодействовать с широким рядом неправительственных организаций, нести ответственность за собственные управленческие действия [31, p. 15]. Интересно, что все приведенное характерно и для программно-управленческой деятельности, а современные западные исследователи признают, что введение глобального управления не соответствует классической модели международного права, поскольку большое количество имеющихся регуляторов остается за пределами традиционного обязывающего права. Н. Крич добавляет, что глобализация и рост глобального управления меняют структуру международного права, хотя многие аспекты этого преобразования «протекает под поверхностью международного правотворчества» и часто является незамеченными и при этом указывает на «количественное увеличение международных правовых инструментов», на «расширение форм правообразования» [28, p. 1, 11].

Р. Коган и Дж. Най предложили использовать категорию межправительственной (transgovernmental) деятельности в противовес более широкой категории международной деятельности и определили межправительственные отношения как «наборы прямых международных взаимодействий среди подразделений национальных правительств, которые напрямую не управляются руководством этих правительств». Приводя эту цитату, А.-М. Слоутер добавляет, что потребности мирового сообщества определяет такую институциональную модель кооперации как цель системы глобального управления, которое таким образом, не является проблемой осуществления власти над гражданами, а состоит в определении (адресации) проблем, касающихся граждан, и их решении [31, p. 14]. Отметим, что такая конструкция подходит как к моделированию процессов имплементации международных программных актов в национальную практику, где роль программных правовых актов сегодня огромна, так и к анализу обратных процессов — переноса национальных моделей программного регулирования на международный уровень (как произошло, например, с программами СНГ).

Отметим, что, по мнению еще советских специалистов, изменение характера международных отношений и общих принципов международного права обусловливает трансформацию как процесса формирования норм международного права, так и результатов этого процесса [10, с. 14]. При этом в правовой доктрине подчеркивалось, что «реальности наших дней требуют не только строгого соблюдения всеми государствами существующих международно-правовых принципов и норм, но и нового правового мышления, ставят задачу дальнейшего качественного развития международного права» [15, с. 11]. Бывший Генеральный секретарь ООН Х. П. де Куэльяр указывал на то, что без четко разработанных правовых принципов, которые будут определять основные линии поведения государств, преследующих большие цели, мир столкнулся бы с еще большими трудностями в поисках упорядоченного целеустановления в международных делах [см.: 12, с. 7, 41].

Как признают современные российские исследователи, в регулировании международных отношений и в функционировании соответствующей нормативной системы наблюдается тенденция возрастания роли целей. Такие цели, указывая на желаемый результат, становятся фактором, направляющим деятельность государств и действие норм системы. При этом многообразие целей определяет сложный характер их взаимодействия через метод построения «дерева целей», определение иерархии целей, их соподчиненность и взаимосвязь. Вместе с тем, утверждается, что именно целевой метод позволит решить проблему влияния неправовых норм на международно-правовые и национальные правовые, снять ряд вопросов о международной правосубъектности, в частности в сфере имплементации и компетенции государственных органов. Таким образом, в условиях растущего динамизма международной жизни усиление регулирующего влияния нормативной системы происходит как путем детализации регулирования, так и через четкое определение целей и сфер ответственности субъектов, и на этой почве распространяется метод программно-целевого регулирования [11, с. 71, 72].

В свое время авторы упоминали о таких реалиях международных отношений, как универсализация, динамизм, который соответствует объективным потребностям их развития в условиях научно-технического прогресса, усложнение всей системы международно-правового регулирования, расширение диапазона и форм современного международного нормотворчества [13, с. 24]. Как отмечал Л. Х. Мингазов, «внедрение в практику новых прогрессивных принципов и норм международного права происходит в условиях борьбы и сотрудничества» [12, с. 157]. Исследователи утверждали, что элементы нормативного программирования в сфере международно-правового регулирования характерны «для всех этапов становления и развития современного международного права», при этом, по их мнению, происходит переход от фрагментарных попыток к определенной системе согласованных программных положений, затронувших наиболее существенные аспекты международного правотворчества, обеспечивающих планомерные качественные и количественные изменения в решении взаимообусловленных международных проблем. Отличительной чертой такого урегулирования является правовая регламентация его последовательности, фиксация в договоре или в другом акте программы перехода к более высокой степени нормативного регулирования в виде своеобразных обязательств государства. В ходе такого процесса «в рамках указанных стратегических целей планируются и получают правовое закрепление промежуточные, частичные цели» [8, с. 39—41].

Проанализировав тенденции развития международного права и факторы, влияющие на данные процессы, следует указать на следующие особенности, обусловившие потребность в использовании программного регулирования на международном уровне. Международное право является специфическим правовым феноменом, но в то же время в сферах правового обеспечения регулирования и принуждения становится все ближе к национальному праву, что, безусловно, влияет и на роль программных регуляторов. Международное право сегодня стало не только продуктом взаимодействия международных субъектов, оно включает в себя иные формы и конструкции международного сотрудничества, которые постоянно усложняются, при этом на глобальном уровне происходит переход от «права компромисса» к «праву сотрудничества». Во многом это обусловлено развитием производительных сил и их интернационализацией, возникновением глобальных проблем и феноменом информатизации. В то же время стирается грань между национальными и международными управленческими структурами, появляются сетевые регулятивные образования, действующие в формате глобального управления. Это меняет требования к формам, содержащим нормы для регулирования наднациональных отношений, поскольку в соответствующем регулировании возникают новые ценности, повышается роль целей, возрастает динамичность и значимость временных характеристик. Все это обусловливает необходимость программного регулирования международных отношений, что, в частности, влечет необходимость новых научных исследований в данной сфере.

Литература

1. Анцупова, Т. О. Міжнародно-правове співробітництво Причорноморських держав: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.11 / Т. О. Анцупова. Київ, 2003.
2. Бабін, Б. В. Основи програмно-управлінської діяльності в Україні / Б. В. Бабін, В. О. Кроленко. Донецьк: Каштан, 2006.
3. Блищенко, И. П. Мировая политика и международное право / И. П. Блищенко, М. М. Солнцева. М.: Междунар. отношения, 1991.
4. Бувайник, Г. Е. Программа борьбы за мир и свободу народов / Г. Е. Бувайник, А. Ф. Высоцкий, Н. Н. Ульянова. Киев: Наук. думка, 1980.
5. Гавердовский, А. С. Имплементация норм международного права / А. С. Гавердовский. Киев: Вища школа, 1980.
6. Жуков, Г. П. Советская Программа мира и международное право / Г. П. Жуков, С. В. Черниченко. М.: Междунар. отношения, 1975.
7. Іваницький, О. Ю. Правові засади розроблення та виконання програм АР Крим / О. Ю. Іваницький // Іменем Закону. Науковий вісник. 2008. № 4. С. 12—16.
8. Игнатенко, Г. В. Разрядка и международные договора / Г. В. Игнатенко. М.: Междунар. отношения, 1978.
9. Клочков, В. О. Методологічні засади визначення ролі програмних актів у праві України / В. О. Клочков // Актуальні проблеми держави і права. 2009. № 31. С. 56—65.
10. Курс международного права: в 6 т. Т. 1 / гл. ред. Ф. И. Кожевников. М.: Наука, 1967.
11. Лукашук, И. И. Нормы международного права в международной нормативной системе / И. И. Лукашук. М.: Сигра, 1997.
12. Мингазов, Л. Х. Эффективность норм международного права / Л. Х. Мингазов. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1990.
13. Миронов, Н. В. Международное право – нормы и их юридическая сила / Н. В. Миронов. М.: Юрид. лит., 1980.
14. Мовчан, А. П. Международный правопорядок / А. П. Мовчан. М.: Ин-т государства и права РАН, 1996.
15. Научно-технический прогресс и актуальные вопросы международного права / Н. Н. Ульянова [и др.]. Киев: Наук. думка, 1990.
16. Советская Программа мира и прогрессивное развитие международного права / Н. А. Ушаков [и др.]. М.: Наука, 1985.
17. Третьяк, Е. В. Правоохоронні програми, як форма державного управління (адміністративно-правове дослідження): дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 / Е. В. Третьяк. Дніпропетровськ, 2009.
18. Удовенко, К. В. Правове забезпечення розроблення та реалізації муніципальних програм / К. В. Удовенко // Держава і право України. 2007. № 37. С. 227—233.
19. Фердросс, А. Международное право / А. Фердросс; под ред. Г. И. Тункина. М.: Изд-во иностр. лит. 1959.
20. Харт, Л. Х. А. Концепция права / Л. Х. А. Харт. Киев: Сфера, 1996
21. Чепров, И. И. Новые проблемы международного права / И. И. Чепров. М.: Междунар. отношения, 1969.
22. Шестаков, Л. Н. Императивные нормы в системе современного международного права / Л. Н. Шестаков. М.: Изд-во МГУ, 1982.
23. Щекин, Ю. В. Международно-правовой обычай или международно-правовой договор: конкуренция источников в приоритете закрепления норм общего международного права / Ю. В. Щекин // Проблемы законности. 2008. Вып. 93. С. 186—189.
24. Aaken, A. v. To Do Away with International Law? Some Limits to «The Limits of International Law» / A. v. Aaken // European Journal of International Law. 2006. V. 17. N 1. P. 289—308.
25. Goldsmith, J. L. The Limits of International Law / J. L. Goldsmith, E. A. Posner. Oxford: Oxford University Press, 2005.
26. Kammerhofer, J. Uncertainty in the Formal Sources of International Law: Customary International Law and Some of Its Problems / J. Kammerhofer // European Journal of International Law. 2004. V. 15. N 3. P. 523—553.
27. Krisch, N. International Law in Times of Hegemony: Unequal Power and the Shaping of the International Legal Order / N. Krisch // Ibid. 2005. V. 16. N 3 P. 369—408.
28. Krisch, N. Introduction: Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order / N. Krisch, B. Kingsbury // Ibid. 2006. V. 17. N 1. P. 1—13.
29. Kumm, M. The Legitimacy of International Law: A Constitutionalist Framework of Analysis / M. Kumm // Ibid. 2004. V. 15. N 5. P. 907—931.
30. Pronto, A. N. Some Thoughts on the Making of International Law / A. N. Pronto // Ibid. 2008. V. 19. N. 3. P. 463—490.
31. Slaughter, A.-M. A New World Order / A.-M. Slaughter. NY: Princeton University Press, 2004.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.