журнал международного права и международных отношений 2011 — № 1


международное право — международное спортивное право

Статус Всемирного антидопингового агентства в международном праве

Екатерина Кузнецова

Автор:
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — старший преподаватель кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Рецензенты:
Чудаков Михаил Филиппович — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и международного права Академии управления при Президенте Республики Беларусь
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — кандидат юридических наук, заместитель директора по учебной работе Юридического колледжа Белорусского государственного университета

Современное международное право характеризуется расширением круга объектов правового регулирования. Помимо традиционных политических и экономических отношений между государствами международно-правовое измерение получили социальная, научно-техническая и культурная сферы, к которым во второй половине XX в. добавился спорт. Усилия Международного олимпийского комитета (МОК) по организации и проведению Олимпийских игр и популяризации идеалов Олимпизма значительно повысили авторитет спорта и привели к формированию системы международных соревнований по единым правилам. Обеспечение равенства спортсменов и соблюдения принципов честной игры становится все более важной задачей в свете роста применения допинга. Борьба с допингом отсчитывает свою историю с 30-х гг. XX в., однако активизация антидопинговой борьбы на международном уровне произошла в конце XX в. стараниями спортивного сообщества в лице МОК и созданного им Всемирного антидопингового агентства (ВАДА) в тесном сотрудничестве с государствами.

Настоящая статья посвящена анализу организационной структуры, функций и полномочий ВАДА в международных отношениях. Предпринимается попытка определения статуса ВАДА в современном международном праве. На примере Республики Беларусь рассматриваются проблемы сотрудничества государств с ВАДА, возникающие из-за теоретической неурегулированности вопросов международной правосубъектности неправительственных организаций (НПО).

Научные исследования правового регулирования борьбы с допингом проводятся в основном в западной доктрине в рамках международного права [15], спортивного права [20; 21], права прав человека [22; 23], права Европейского союза [19; 28]. В постсоветской юридической науке наблюдается интенсивный рост числа спортивных исследований, в основном отраслевых (административных, трудовых, уголовно-правовых, конституционных). Самостоятельных международно-правовых исследований антидопинговой деятельности практически нет. Частично антидопинговые механизмы рассматриваются в рамках попыток доказывания существования самостоятельной комплексной отрасли «Международное спортивное право», объединяющей нормы международного публичного и частного права и корпоративные нормы международных организаций Олимпийского движения [1; 2; 6].

Возобновление в конце XIX в. спортивной деятельности под эгидой МОК происходило на основании двух базовых принципов: добровольности и соревновательности на началах равенства. Исходя из этих принципов спорт рассматривался как объект саморегуляции и частноправового регулирования [см.: 20]. Существенный массив норм, регулирующих международные спортивные отношения, был сформирован в рамках Олимпийского движения на основании Олимпийской хартии.

Спортсмены всегда использовали методы и препараты, улучшающие спортивные достижения, собирательно именуемые «допинг». Сегодня комплекс факторов, среди которых развитие фармакологии, коммерциализация спорта и рост влияния средств массовой информации, привел к еще более широкому распространению использования допинга. Однако такие методы и препараты нарушают основополагающий принцип спорта — равенство. Осознание опасности применения допинга для здоровья отдельных спортсменов, его применяющих, и для общества в целом происходило с трудом. Первый запрет на применение допинга ввела в 1928 г. Международная любительская легкоатлетическая федерация (International Amateur Athletic Federation (IAAF)), ее примеру последовали другие спортивные федерации, однако в отсутствие проработанного механизма забора проб подобные запреты были малоэффективными [14]. Системный подход в борьбе с допингом МОК начал применять с 1961 г. в рамках учрежденного Медицинского комитета, реформированного в 1967 г. в Медицинскую комиссию МОК [26]. В 1988 г. МОК созвал первую Всемирную конференцию по допингу в спорте [15, p. 429], на которой был одобрен Олимпийский антидопинговый кодекс. В 1989 г. появились первые предложения о создании независимого антидопингового органа [20, p. 384].

Наряду с саморегуляционными механизмами спортивного сообщества государства начали самостоятельно принимать антидопинговое законодательство. Впервые национальные антидопинговые акты были приняты во Франции в 1963 г., а затем и в других странах. Однако вплоть до крупного скандала на Тур де Франс в 1998 г. государства практически не предпринимали реальных действий по обеспечению исполнения антидопинговых норм [14]. Допинговые инциденты 1998 г. показали насущную необходимость координации международной борьбы с допингом. На созванной МОК в начале 1999 г. четвертой Всемирной конференции по допингу в спорте присутствовали как представители спортивной общественности, так и делегации государств. Первоначально МОК планировал решением данной конференции усилить собственные антидопинговые полномочия, однако представители государств высказались в пользу создания независимого органа [18]. Так, в 1999 г. было создано Всемирное антидопинговое агентство.

Правовая природа и организационная структура ВАДА

Нормативным основанием деятельности ВАДА служит его устав (Constitutive Instrument of Foundation) [16]. ВАДА учреждена в форме фонда в соответствии с третьей главой второго раздела Гражданского кодекса Швейцарии (ст. 1). Местонахождением фонда является Лозанна, однако Агентство может выбрать иное место для своей штаб-квартиры (ст. 2). В 2001 г. было принято решение о переносе штаб-квартиры ВАДА в Монреаль (Канада); в Лозанне остался европейский региональный офис ВАДА. Кроме того, региональные офисы ВАДА работают в Токио, Кейптауне и Монтевидео [27].

Организационная структура ВАДА, предусмотренная уставом, типична для фондов: верховным органом является Учредительный совет, состоящий не более чем из 40 членов, паритетно избираемых Олимпийским движением, с одной стороны, и публичными властями (государствами и межправительственными организациями) — с другой (ст. 6). Главой Учредительного совета является его председатель (президент), избираемый на 3-летний срок, с обязательной ротацией каждые два срока между представителями Олимпийского движения и публичных властей. С 2008 г. председатель ВАДА — австралиец Джон Фейхи [25]. Оперативное управление фондом осуществляет Исполнительный комитет, состоящий из 12 членов, в основном формируемый из состава Учредительного совета (ст. 11). Контрольные функции возложены на независимый аудит. Административный аппарат ВАДА возглавляет Генеральный директор (с августа 2003 г. — Дэвид Хоумен [17]), под началом которого работают 10 директоратов (четыре региональных, медицинский, научный, по стандартам и согласованию, образования, коммуникации, правовых вопросов) с общим штатом около 50 человек [15, p. 430]. В 2005 г. ВАДА создала Комиссию спортсменов.

Устав предусматривает возможность по решению Учредительного совета приглашать наблюдателей в терминах устава: «организации в консультативном качестве» (ст. 6.5); такой статус был предоставлен, в частности, Всемирной организации здравоохранения и Интерполу [15, p. 431].

Особенностью структуры ВАДА в целом является последовательное воплощение принципа, закрепленного в статье 7.2 применительно к Учредительному совету: «…совет является равным партнерством между Олимпийским движением и публичными властями». Паритетность представительства в органах ВАДА, равенство голосов при принятии решений, система ротации должностных лиц — представителей частного спортивного сообщества и публичных властей, равенство финансовых взносов от Олимпийского движения и от государств тщательно урегулированы уставом, и эти нормы составляют значительный объем в целом краткого документа.

Таким образом, с точки зрения нормативных оснований деятельности и организационной структуры, ВАДА — типичная неправительственная организация, учрежденная частноправовым актом в соответствии со швейцарским правом. Членство в ВАДА государственных органов и межправительственных организаций не наделяет ВАДА особым международно-правовым статусом, но обеспечивает учет интересов государств в деятельности данной НПО.

Несмотря на формально частноправовой характер ВАДА, оно осуществляет, несомненно, публично-правовые функции. Среди целей и задач ВАДА в статье 4 устава перечисляются:

— поощрение и координация на международном уровне борьбы с допингом в спорте во всех его формах, в том числе посредством сотрудничества с межправительственными организациями, правительствами, органами государственной власти; при этом прямо указывается, что следование рекомендациям ВАДА основывается на моральных и политических принципах;

— укрепление на международном уровне этических принципов, утверждающих неприемлемость допинга в спортивной деятельности;

— принятие, адаптация, внесение изменений и обновлений в перечень запрещенных субстанций и методов для всех (курсив авт. — Е. К.) государственных и частных органов, в частности Олимпийского движения;

— поощрение, координация и, при необходимости, осуществление совместно с государственными органами и Олимпийским движением организации забора допинг-проб без предварительного уведомления вне соревновательного периода;

— разработка, согласование и унификация научных, административных и технических стандартов и процедур забора и анализа допинг-проб;

— содействие согласованию правил, дисциплинарных процедур, санкций и иных норм, обеспечивающих борьбу с допингом в спорте, а также содействие их унификации с учетом уважения прав спортсменов;

— разработка и совершенствование антидопинговых образовательных и профилактических программ на международном уровне;

— поощрение и координация исследований в области борьбы с допингом в спорте [16].

Итак, ВАДА предстает основным «нормотворцем» в области международной борьбы с допингом. Формально, акты ВАДА не имеют обязательной юридической силы, но их можно отнести к «мягкому праву» [15, p. 432]. ВАДА обладает преимущественным правом установления следующих видов норм в рамках международной антидопинговой программы, основанной на Всемирном антидопинговом кодексе (ВАДК) [4]:

1) списка запрещенных субстанций и методов;

2) научных, административных и технических стандартов и процедур забора и анализа допинг-проб;

3) дисциплинарных процедур и санкций, обеспечивающих борьбу с допингом в спорте.

Кроме того, ВАДА является верховным надзорным антидопинговым органом, осуществляя функции наблюдения на международных спортивных мероприятиях и вне соревновательного периода.

Формально частный характер ВАДА, на практике сопряженный с активным участием государств и осуществлением публично-правовых функций, позволил ряду авторов отнести данную НПО, наряду с Международной организацией стандартизации, Международным комитетом Красного Креста и Международным союзом охраны природы, к так называемым гибридным публично-частным организациям [15, p. 427]. По нашему мнению, попытки разъяснения роли в международных отношениях и правовой сущности частных организаций, осуществляющих публичные функции, путем выделения их в отдельную группу (гибридные, отличные от неправительственных и межправительственных организаций) привносят дополнительную путаницу и не способствуют системности подходов. Представляется корректным описание ВАДА как крупной НПО, которая наделена общественно значимыми функциями в области борьбы с допингом, в силу чего государства добровольно соглашаются соблюдать корпоративные (саморегуляционные) нормы этой организации. Представляется возможным констатировать наличие у ВАДА ограниченной производной международной правосубъектности именно как у неправительственной организации.

Классификация ВАДА как частной неправительственной организации позволяет учесть позицию учредителей Агентства. Устав в статье 4.2 прямо закрепляет право ВАДА на реорганизацию при необходимости в другую структуру, возможно, на основе международного публичного права. Таким образом, на данном этапе ВАДА по-прежнему остается швейцарским фондом мирового значения.

Эффективность созданного под эгидой ВАДА антидопингового режима объясняется его комплексным характером: саморегуляционный ВАДК интегрирован в международно-правовые обязательства государств в сфере борьбы с допингом.

Начало международно-правовому регулированию положил Совет Европы, приняв в 1989 г. Конвенцию против применения допинга [7], участницей которой является и Республика Беларусь [12]. Конвенция обязывает государства принимать законодательные акты или административные меры, направленные на ограничение доступности допинга и применения в спорте запрещенных препаратов и методов допинга (ст. 4.1); создавать или способствовать созданию на своей территории лабораторий антидопингового контроля, соответствующих критериям, принятым компетентными международными спортивными организациями (ст. 5.1 «а»); поощрять свои спортивные организации и через них международные спортивные организации в том, что касается разработки и применения мер по борьбе с допингом в спорте, для чего призывать свои спортивные организации уточнять и согласовывать антидопинговые правила на основе правил, принятых компетентными международными спортивными организациями (ст. 7.1).Дополнительный протокол к Конвенции 2002 г. [5] адаптировал положения Конвенции к антидопинговому режиму ВАДА: государства взаимно признают право национальных антидопинговых организаций проводить в соответствии с внутренними нормами страны-организатора допинг-контроль спортсменов, прибывающих из других государств — участников Конвенции (ст. 1.1); а также признают компетенцию ВАДА и других организаций по допинговому контролю, действующих под его руководством, по осуществлению проверок спортсменов вне соревнований на их территории или в другом месте (ст. 1.3).

ЮНЕСКО в 2005 г. приняла Международную конвенцию о борьбе с допингом в спорте, в которой также участвует Республика Беларусь [11]. Конвенция закрепляет уникальный механизм координации норм межправительственного договора с нормами ВАДК посредством взаимной отсылки, причем приоритет получают принципы Кодекса (ст. 4 Конвенции ЮНЕСКО). Для обеспечения связанности государств нормами ВАДК, что правовыми средствами можно обеспечить только через присоединение государств к договору, в Кодекс включена статья 22, предусматривающая санкции в случае отказа государства от присоединения к Конвенции ЮНЕСКО до 1 января 2010 г. или от выполнения Конвенции (напр.: запрет на организацию соревнований, изъятие офисов и должностей в рамках ВАДА). Сочетание норм саморегуляции и международного договора привело к чрезвычайно высокой эффективности воздействия на государства. Как указывает ЮНЕСКО, Конвенция 2005 г. — «это наиболее успешная конвенция в истории ЮНЕСКО с точки зрения сроков ее разработки и вступления в силу» [8].

Взаимодействие ВАДА и государственных органов на примере Республики Беларусь

Международно-правовые обязательства государства по антидопинговым договорам в сочетании со спецификой структуры международного спортивного движения приводят к сложной схеме подчиненности национальных антидопинговых агентств (НАДА). Как структурные элементы спортивного сообщества НАДА прямо подчиняются ВАДА и руководствуются Кодексом. В тех государствах, где антидопинговые органы учреждены государством, применение Кодекса определяется статьей 4 Конвенции ЮНЕСКО. Интенсификация борьбы с допингом на международном уровне привела к принятию рядом государств (в основном европейских) национального антидопингового законодательства: трудового, административного, иногда уголовного. Современная судебная практика показывает, что возможны конфликты юрисдикций в отношении дел о допинге между национальными судами и спортивными организациями [24, p. 15—16]. Уникальной представляется ситуация с проведением зимних Олимпийских игр в Турине в 1996 г., где Италия согласилась временно, на период Олимпийских игр, ограничить применения национального уголовного законодательства в пользу ВАДК [21].

Республика Беларусь движется по пути законодательного регулирования борьбы с допингом. Национальное антидопинговое агентство Республики Беларусь создано в форме государственного учреждения приказом Министерства спорта и туризма Республики Беларусь от 7 сентября 2005 г. № 684 [9]. Согласно уставу, НАДА Беларуси осуществляет свою деятельность в соответствии с «законодательством Республики Беларусь, нормативными актами Всемирного антидопингового агентства (WADA), правилами международных спортивных организаций и настоящим Уставом» [13], т. е. национальным законодательным актом прямо устанавливается подчиненность НАДА актам ВАДА.

Среди трудностей, с которыми сталкивается сегодня НАДА Беларуси, помимо организационных, связанных с недостатком финансирования, людских ресурсов, оборудования, глава НАДА Беларуси указывает проблему несовместимости национального законодательства и норм ВАДК: «кодекс требует такую меру (пожизненная дисквалификация. — Е. К.) только для тренеров несовершеннолетних спортсменов. Но в нашей стране она пока не применяется, поскольку не стыкуется с трудовым законодательством. […] Вообще мы толком не можем наказать таких наставников. Закон о физкультуре и спорте предусматривает только административную ответственность. Но, кстати, федерация пауэрлифтинга приняла решение о пожизненной дисквалификации одного из тренеров […], у которой уже второй воспитанник нарушил антидопинговые правила. Но уволить ее нельзя, а только запретить работать с атлетами» [3].

Представляется, что без четкого теоретического понимания и разграничения механизмов имплементации международно-правовых обязательств Беларуси и координации антидопинговой деятельности в рамках спортивных организаций практические шаги по совершенствованию национального антидопингового законодательства могут привести к плачевным результатам. В частности, предложения об установлении уголовной либо административной ответственности за склонение спортсмена к потреблению допинга [10] должны быть тщательно взвешены на предмет совместимости с базовым принципом non bis in idem [24, c. 17] и международными обязательствами Беларуси.

Таким образом, анализ правовых оснований, функций, структуры и методов деятельности ВАДА, а также его взаимоотношений с национальными антидопинговыми агентствами позволяет прийти к следующим выводам:

1) ВАДА — это неправительственная организация, объединяющая на паритетной основе спортивное сообщество и публичные власти, наделенная ими функцией международного нормотворчества и контроля в области борьбы с допингом в спорте. Общественная значимость стоящих перед ВАДА задач определяет высокую степень сотрудничества государств и неправительственных акторов и приводит к вовлечению ВАДА в международные отношения за пределами спорта. В традиционных межгосударственных отношениях ВАДА, оставаясь НПО, демонстрирует элементы ограниченной международной правосубъектности;

2) эффективность антидопинговых норм, принимаемых ВАДА, обеспечивается за счет сочетания механизмов саморегуляции с конвенционными международно-правовыми обязательствами государств;

3) развитие антидопингового законодательства на национальном уровне может приводить к юрисдикционным конфликтам, предотвратить которые поможет гармонизация национального законодательства и признание приоритета за предлагаемыми ВАДА унифицированными антидопинговыми стандартами.

Литература

1. Алексеев, С. В. Международное спортивное право / С. В. Алексеев. — М.: Закон и право, 2008.
2. Алексеев, С. В. Олимпийское право — новейшее направление спортивной юриспруденции / С. В. Алексеев // Спорт: экономика, право, управление. — 2009. — № 3. — С. 3—8.
3. Ванхадло, А. Скоро доберемся и до наркоманов / А. Ванхадло [Электронный ресурс] // Спортивная панорама. — 2010. — 16 июня. — Режим доступа: <http://sportpanorama.by/content/advanced/11717/>. — Дата доступа: 22.03.2011.
4. Всемирный антидопинговый кодекс 2009: Всемирное антидопинговое агентство / пер. с англ. И. Е. Гусева, А. А. Деревоедов, Г. М. Родченков; ред. А. А. Деревоедов [Электронный ресурс] // Всемирное антидопинговое агентство. — Режим доступа: <http://www.wada-ama.org/static/PDF/OtherLanguages/Russian_Translated_Code_2009_September_23_2008.pdf>. — Дата доступа: 22.03.2011.
5. Дополнительный протокол к Конвенции против применения допинга 2002 г. [Электронный ресурс] // Совет Европы. — Режим доступа: <http://www.conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/188.htm>. — Дата доступа: 22.03.2011.
6. Захарова, Л. И. Международное спортивное право: понятие, структура, принципы / Л. И. Захарова // Международное право — International Law. — 2009. — Т. 38. — № 2. — С. 59—75.
7. Конвенция против применения допинга 1989 г. [Электронный ресурс]// Совет Европы. — Режим доступа: <http://conventions.coe.int/Treaty/rus/Treaties/Html/135.htm>. — Дата доступа: 22.03.2011.
8. Международная конвенция о борьбе с допингом в спорте. Предпосылки появления Конвенции [Электронный ресурс] // ЮНЕСКО. — Режим доступа: <http://www.unesco.org/new/ru/social-and-human-sciences/themes/sport/anti-doping/international-convention-against-doping-in-sport/background/>. — Дата доступа: 22.03.2011.
9. Об агентстве [Электронный ресурс] // Национальное антидопинговое агентство Республики Беларусь. — Режим доступа: <http://nada.by/>. — Дата доступа: 22.03.2011.
10. О заседании постоянной комиссии Национального олимпийского комитета Беларуси «Спорт и право» [Электронный ресурс] // Министерство юстиции Республики Беларусь. — Режим доступа: <http://minjust.by/ru/site_menu/news/?id=697>. — Дата доступа: 22.03.2011.
11. О присоединении Республики Беларусь к Международной конвенции о борьбе с допингом в спорте: Закон Респ. Беларусь, 16 июля 2008 г., № 401-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2008. — № 175. — 2/1498.
12. О ратификации Конвенции против применения допинга: Закон Респ. Беларусь, 4 янв. 2006 г. № 83-З // Там же. — 2006. — №. 20.— 2/1180.
13. О создании Национального антидопингового агентства: приказ Мин-ва спорта и туризма Республики Беларусь, 7 сент. 2005 г., № 684 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2011.
14. A Brief History of Anti-Doping [Electronic resource] // WADA. — Mode of access: <http://www.wada-ama.org/en/About-WADA/History/A-Brief-History-of-Anti-Doping/>. — Date of access: 22.03.2011.
15. Casini, L. Global Hybrid Public-Private Bodies: the World Anti-Doping Agency (WADA) / L. Casini // International Organizations Law Review. — 2009. — Vol. 6, N 2. — P. 421—446.
16. Constitutive Instrument of Foundation of the Agence Mondiale Antidopage — World Anti-Doping Agency [Electronic resource] // WADA. — Mode of access: <http://www.wada-ama.org/Documents/About_WADA/Statutes/WADA_Statutes_2009_EN.pdf>. — Date of access: 22.03.2011.
17. David Howman [Electronic resource] // WADA. — Mode of access: <http://www.wada-ama.org/en/About-WADA/Governance/WADA-Management--Biographies/David-Howman/>. — Date of access: 22.03.2011.
18. Houlihan, B. Anti-doping Policy in Sport: The Politics of International Policy Co-Ordination / B. Houlihan // Public Administration. — 1999. — Vol. 77, N 2. — P. 311—334.
19. Kornbeck, J. Anti-Doping in and beyond the European Commission’s White Paper on Sport / J. Kornbeck // International Sports Law Journal. — 2008. — N 3-4. — P. 36—41.
20. Latty, F. La lexsportiva. Recherchesur le droittransnational / F. Latty. — Leiden; Boston: Martinus Nijhoff, 2007. — 849 p.
21. Schultz, T. La lexsportiva se manifeste aux Jeuxolympiques de Turin: suprematie du droit nonetatiqueet boucle estranges / T. Schultz // JusLetter. — 2006. — 20 Feb.
22. Soek, J. The Athlete’s Right to Respect for his Private Life and his Home / J. Soek // International Sports Law Journal. — 2008. — N 3-4. —P. 3—13.
23. Soek, J. The Legal Nature of Doping Law / J. Soek // International Sports Law Journal. — 2002. — N 2. — P. 2—7.
24. Tarasti, L. Interplay Between Doping Sanctions Imposed by a Criminal Court and by a Sport Organization / L.Tarasti // International Sports Law Journal. — 2007. — N 3-4. — P. 15—18.
25. The Hon. John Fahey AC, President [Electronic resource] // WADA. — Mode of access: <http://www.wada-ama.org/en/About-WADA/Governance/WADA-Management--Biographies/>. — Date of access: 22.03.2011.
26. Todd, J. Significant events in the history of drug testing and the Olympic movement: 1960—1999 / J. Todd, T. Todd // Doping in elite sport: the politics of drugs in the Olympic movement / Wilson W., Derse E. (ed.). Human Kinetics. — 2001. — P. 65—128.
27. WADA Regional Offices // WADA [Electronic resource]. — 2011. — Mode of access: <http://www.wada-ama.org/en/About-WADA/Regional-Offices>. — Date of access: 22.03.2011.
28. Weatherill, S. European Sports Law: Collected Papers / S. Weatherill. — The Hague: ASSER International Sports Law Centre/T.M.C. Asser Press, 2007. — 383 p.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.