журнал международного права и международных отношений 2011 — № 2


международное право — международные организации

К вопросу о правовых основаниях института наблюдателей международных межправительственных организаций

Екатерина Рудько

Автор:
Рудько Екатерина Сергеевна — аспирант кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета

Рецензенты:
Бровка Юрий Петрович — доктор юридических наук, профессор кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Синьков Борис Борисович — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой таможенного дела факультета технологий управления и гуманитаризации Белорусского национального технического университета

Международные межправительственные организации (ММПО) в рамках своей компетенции способствуют поддержанию международного мира и безопасности, развитию международных экономических отношений, участвуют в стимулировании международной торговли, защите прав человека и решении иных актуальных проблем. При этом указанная деятельность зачастую осуществляется совместными усилиями двух и более сотрудничающих ММПО.

В практике ММПО имеется ряд механизмов, посредством которых данные субъекты международного права могут взаимодействовать друг с другом, например обмен информацией между ММПО; совместное участие двух и более ММПО в конференциях и/или в международных договорах; участие одной ММПО в работе другой ММПО в качестве наблюдателя; членство одной ММПО в другой ММПО. Одним из наиболее часто используемых на сегодняшний день механизмов сотрудничества является предоставление одной ММПО статуса наблюдателя другой ММПО. Несмотря на значительную распространенность указанного механизма, институт наблюдателей ММПО недостаточно исследован в доктрине международного права. Так, на современном этапе не имеется работ, которые были бы посвящены комплексному исследованию института наблюдателей ММПО. В трудах англоязычных ученых-международников, например финского профессора Я. Клабберса [36] и бельгийского автора Н. Субесма-Кнол [44] внимание уделяется лишь вопросу правового статуса наблюдателей ММПО. В связи с этим полагаем, что исследование правовых оснований института наблюдателей ММПО является на сегодняшний день весьма актуальным.

Целью настоящей статьи является определение правовых оснований института наблюдателей ММПО, анализ их правовой природы, а также выявление тенденций в развитии системы данных оснований.

На сегодняшний день взаимодействие ММПО в рамках предоставления одной ММПО статуса наблюдателя другой ММПО регулируется нормами различной правовой природы. Так, в силу сравнительно молодого характера института наблюдателей ММПО, а также по причине того, что каждая из них самостоятельно определяет условия участия в ее деятельности иных ММПО, вопрос предоставления одной ММПО статуса наблюдателя другой ММПО регулируется преимущественно учредительными документами и иными актами институционального права ММПО. Как отмечает российский юрист-международник Н. Б. Крылов, нормы институционального права ММПО неоднородны [7, c. 157]. К последним, согласно различным подходам, имеющимся в доктрине международного права, могут относиться: 1) нормы, установленные самой ММПО (решения органов, правила процедуры ММПО) [8, c. 165]; 2) нормы как актов, так и учредительных документов ММПО [24, c. 75]; 3) нормы учредительных и иных правовых документов ММПО, а также их правоустанавливающая практика [27, p. 21]. Последняя позиция представляется наиболее обоснованной, поскольку она позволяет учитывать правоустанавливающие прецеденты ММПО.

Отдельные вопросы и аспекты взаимодействия ММПО в рамках предоставления одной ММПО статуса наблюдателя другой ММПО могут регулироваться положениями международных договоров, не являющихся учредительными документами ММПО (конвенции, двусторонние соглашения между ММПО).

Рассмотрим учредительные документы ММПО и другие международные договоры, а также иные правовые документы и правоустанавливающую практику на предмет их регулирования правоотношений ММПО в рамках института наблюдателей.

Учредительные документы ММПО. У многих ММПО они закрепляют общие нормы о возможности сотрудничества с другими ММПО, что среди прочего включает в себя возможность ММПО предоставлять статус наблюдателя иным ММПО. Такие нормы содержатся в учредительных документах всех специализированных учреждений ООН, за исключением МЦУИС (например, ст. 12 Устава МОТ 1919 г. [18]; ст.ст. 64—65 Чикагской конвенции 1944 г. [5]; ст.ст. 60 и 61 Конвенции ИМО 1948 г. [6]), а также таких ММПО, как, например, ВТО (ст. 51 Марракешского соглашения о создании ВТО 1994 г. [17]), ОДКБ (ст. 4 Устава ОДКБ 2002 г. [19]) и ЕврАзЭС (ст. 11 Договора об учреждении
ЕврАзЭС 2000 г. [3]).

Учредительные документы отдельных ММПО помимо общих норм о сотрудничестве с другими ММПО непосредственно закрепляют возможность и/или механизм предоставления статуса наблюдателя сторонним ММПО. Впервые данный подход был использован в 1946 г. в учредительном документе ЮНЕСКО [20], однако в дальнейшем он не получил широкого распространения. Так, на сегодняшний день помимо ЮНЕСКО указанный способ используется только в учредительных документах
ЮНИДО (ст. 4 п. 1 и ст. 19 Устава ЮНИДО 1979 г. [21]), ЕврАзЭС (ст. 10 Договора об учреждении
ЕврАзЭС [3]) и ОДКБ (ст. 21 Устава ОДКБ [19]).

Иные международные договоры. Отдельные аспекты института наблюдателей ММПО могут регулироваться иными помимо учредительных документов ММПО межгосударственными международными договорами. Такое регулирование, как справедливо отмечает С. Ф. Амерасингх [27, p. 21], осуществляется в основном в части привилегий и иммунитетов. Так, положения Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г. применяются, как указывает российский профессор И. П. Блищенко, согласно сложившейся практике, и по отношению к наблюдателям ММПО [1, c. 63].

В качестве правового основания института наблюдателей ММПО также могут выступать международные договоры между ММПО. Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. [2] закрепляет право ММПО заключать международные договоры между собой (ст. 1). Такие международные договоры, как отмечает Х. Альварез, могут заключаться ММПО в рамках их предметной компетенции либо же по вопросам их функционирования [26, p. 120—121].

К вопросам функционирования ММПО непосредственно относится взаимодействие с иными ММПО, что означает возможность заключать международные договоры, регламентирующие использование ММПО процедуры предоставления статуса наблюдателя в рамках реализации сотрудничества со сторонними ММПО. В данных международных договорах ММПО принимают на себя обязательства по взаимному предоставлению статуса наблюдателя, определяют органы, в рамках которых предусматривается участие наблюдателей в деятельности друг друга, закрепляют некоторые процедурные права наблюдателей, регламентируют способы взаимодействия [25].

Следует отметить, что наличие международных договоров о взаимном предоставлении статуса наблюдателя характерно в основном для специализированных учреждений ООН (ИКАО, ВОЗ, ЮНИДО, ВОИС, ВМО, МФСР, ФАО, МОТ), а также для таких ММПО, как, например, ВТО и ОАГ. Иные ММПО редко используют договорной механизм закрепления правовых оснований предоставления статуса наблюдателя.

В отсутствие правового регулирования процедуры предоставления статуса наблюдателя в учредительных документах ММПО и положениях иных международных договоров развитие института наблюдателей ММПО шло посредством иных правовых документов ММПО и их правоприменительной практики. Так, некоторые ММПО, учредительные документы которых не содержат норм о сотрудничестве с иными ММПО, опираясь на теорию подразумеваемой компетенции [4; 7, c. 135—140; 30; 36, p. 58—87; 38], определяли себя правомочными предоставлять сторонним ММПО статус наблюдателя, что в последующем находило отражение в иных правовых документах указанных ММПО (в частности, правилах процедуры) или их правоприменительной практике.

Иные правовые документы ММПО. Правила процедуры ММПО могут раскрывать различные аспекты сотрудничества с иными ММПО, включая:

1) закрепление фактической возможности ММПО сотрудничать с иными ММПО, в том числе в рамках процедуры предоставления статуса наблюдателя, в случаях, когда учредительный документ ММПО в целом не содержит норм, предусматривающих возможность взаимодействия с иными ММПО. Так, в частности, при создании СНГ и ОАГ в их учредительные документы [23; 31] не были включены положения, предусматривающие возможность использования данными ММПО процедуры предоставления статуса наблюдателя сторонним ММПО. В последующем такие нормы были закреплены в правилах процедуры их органов (пр. 9, 17, 80 Правил процедуры Генеральной Ассамблеи ОАГ 2000 г. [40]; пр. 25 Правил процедуры Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ 1996 г. [10]);

2) определение процедуры предоставления статуса наблюдателя сторонним ММПО в качестве конкретного механизма сотрудничества с иными ММПО. Иногда учредительный документ ММПО содержит общие нормы о сотрудничестве с иными ММПО, но при этом не определяет, каким именно способом или посредством какого механизма/процедуры такое сотрудничество может реализовываться на практике. В таких случаях в правилах процедуры ММПО может закрепляться положение об использовании процедуры предоставления статуса наблюдателя сторонним ММПО (ст. 102 п. 6.19 Общих правил ВПС 2006 г. [32]; пр. 8 пп. 1—2 Правил процедуры ВОИС 1970 г. [34]; пр. 8 Правил процедуры Исполнительного совета МФСР 1977 г. [39]);

3) закрепление механизма, посредством которого сторонней ММПО может быть предоставлен статус наблюдателя. Так, правило 11 Правил процедуры Конференции министров ВТО и заседаний Генерального совета ВТО 1996 г. [35] определяет, что сторонние ММПО участвуют в работе Конференции министров ВТО по приглашению данного уставного органа ВТО. Пункт 1 Положения о статусе наблюдателя при ЕврАзЭС 2002 г. [12] устанавливает, что ММПО могут получить статус наблюдателя в ЕврАзЭС на основании их собственного запроса, в отношении которого Межгосударственным комитетом ЕврАзЭС принято положительное решение. Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ОАГ предусматривают в статье 9(d), что статус наблюдателя предоставляется сторонним ММПО на основании положений специальных двусторонних соглашений. Пункт 5(е) Уставных норм МВФ 1946 г. [29] непосредственно закрепляет за ВТО статус наблюдателя;

4) установление органов ММПО, в деятельности которых могут принимать участие наблюдатели иных ММПО посредством закрепления соответствующих норм либо в правилах процедуры каждого отдельного органа, в работе которого предусматривается участие наблюдателей иных ММПО (пр. 43 пп. 1—2 Правил процедуры Управляющего совета МФСР 1977 г. [42]; пр. 4 и 8 Правил процедуры Исполнительного совета МФСР), либо в общих правилах процедуры данной ММПО (пр. 15 Правил процедуры органов ОДКБ 2004 г. [9]; пр. 20 Правил процедуры СГГ, СГП, СМИД, Экономического совета СНГ 2009 г. [11]; п. 4 Уставных норм МБРР 1946 г. [28]; п. 5(в)(е) Уставных норм МВФ). В отдельных случаях правовая регламентация вопросов, связанных с возможностью участия в работе определенных органов ММПО наблюдателей иных ММПО, осуществляется параллельно в общих правилах процедуры и правилах процедуры отдельных органов ММПО (п. 6.19 ст. 102 Общих правил ВПС; ст. 3 Правил процедуры Административного совета ВПС 2008 г. [32]; ст. 3 Правил процедуры Совета по почтовым операциям 2008 г. [32]);

5) определение конкретных способов участия наблюдателей в работе ММПО. Так, правило 20 Правил процедуры СГГ, СГП, СМИД, Экономического совета СНГ закрепляет возможность участия наблюдателей от ММПО в заседаниях СГГ, СГП, СМИД, Экономического совета СНГ. Пункт 5 Положения о статусе наблюдателя при ЕврАзЭС предусматривает возможность осуществления обмена информацией между ЕврАзЭС и наблюдателем сторонней ММПО;

6) закрепление процедурных прав наблюдателей при их участии в деятельности органов ММПО (пр. 48 Общих правил ВМО 1951 г. [33]; пр. 3 и 14 Правил процедуры Всемирной ассамблеи здравоохранения ВОЗ 1955 г. [43]).

Правоприменительная практика. В тех случаях, когда учредительные документы, другие международные договоры и правила процедуры ММПО прямо не устанавливают возможность осуществления сотрудничества с иными ММПО, в том числе и посредством использования процедуры предоставления статуса наблюдателя иным ММПО, основанием для такого взаимодействия может являться правоприменительная практика ММПО.

Так, при создании ООН положения, регламентирующие вопросы сотрудничества и взаимодействия ООН с иными ММПО, за исключением специализированных учреждений ООН (гл. IX Устава ООН 1945 г. [22]) и региональных учреждений в области поддержания международного мира и безопасности (гл. VIII Устава ООН), не были включены ни в Устав ООН, ни в Правила процедуры Генеральной Ассамблеи ООН 1947 г. [41], что, как предполагается, было связано с небольшим количеством ММПО в этот период.

Появление впоследствии на международной арене значительного числа новых ММПО вызвало необходимость их вовлечения в деятельность ООН. В силу отсутствия закрепления специального механизма взаимодействия ООН со сторонними ММПО в Уставе ООН и правилах процедуры Генеральной Ассамблеи ООН последней 16 октября 1948 г. была принята резолюция 253(III) [13], которой в рамках реализации теории подразумеваемой компетенции статусом наблюдателя была наделена ОАГ. В последующем при помощи такой модели статусом наблюдателя ООН было наделено еще 69 ММПО [37], в том числе СНГ (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 48/237 [16]), ЕврАзЭС (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 58/84 [14]) и ОДКБ (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 59/50 [15]).

Заключение. Правовые основания института наблюдателей ММПО достаточно разнообразны, включают в себя учредительные документы ММПО, иные международные договоры, а также правила процедуры и правоприменительную практику ММПО.

Учредительные документы ММПО преимущественно содержат общие нормы о сотрудничестве и взаимодействии с иными ММПО (специализированные учреждения ООН, ВТО), при этом иногда параллельно закрепляя специальные нормы о возможности использования процедуры предоставления статуса наблюдателя сторонним ММПО (ЮНЕСКО, ОДКБ, ЕврАзЭС, ЮНИДО).

Иные международные договоры между государствами могут регулировать отдельные аспекты института наблюдателей ММПО, в частности — определять особенности правового статуса наблюдателей ММПО в части привилегий и иммунитетов.

Международные договоры между ММПО являются правовым основанием института наблюдателей ММПО, когда они направлены на установление сотрудничества между ММПО и взаимное предоставление статуса наблюдателя. Такие договоры определяют конкретные условия реализации процедуры предоставления статуса наблюдателя иным ММПО с учетом специфики компетенции, целей и задач сторон. В большей степени международные договоры о взаимном предоставлении статуса наблюдателя характерны для специализированных учреждений ООН, ВТО и ОАГ. Региональными ММПО на постсоветском пространстве (СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭС) такой способ правового закрепления использования процедуры предоставления статуса наблюдателя сторонним ММПО не применяется.

В отсутствие правового регулирования института наблюдателей в учредительных документах ММПО и иных международных договорах отдельные аспекты взаимодействия ММПО в рамках процедуры предоставления статуса наблюдателя могут закрепляться в правилах процедуры ММПО. Так, в некоторых случаях правила процедуры ММПО формально закрепляют уже сложившуюся практику в отношении процедуры предоставления статуса наблюдателя сторонним ММПО в отсутствие соответствующих норм в учредительном документе ММПО (ОАГ, СНГ). В иных случаях правила процедуры продолжают и детализируют положения учредительных документов ММПО в части процедуры предоставления статуса наблюдателя сторонним ММПО в качестве конкретного механизма реализации сотрудничества между ММПО (ВОИС, ВПС, МФСР). Кроме того, правила процедуры ММПО регламентируют ряд процедурных вопросов, связанных с участием в деятельности органов ММПО наблюдателей от сторонних ММПО. К таким вопросам относятся: закрепление механизма, посредством которого сторонним ММПО предоставляется статус наблюдателя; установление органов, в деятельности которых могут участвовать наблюдатели; определение способов взаимодействия ММПО в рамках процедуры предоставления статуса наблюдателя; закрепление процедурных прав наблюдателей ММПО.

В отсутствие соответствующих положений в учредительном документе, иных международных договорах и правилах процедуры ММПО правоприменительная практика может служить правовым основанием для взаимодействия ММПО в рамках процедуры предоставления статуса наблюдателя (ООН).

Для региональных ММПО на постсоветском пространстве характерно формальное закрепление процедуры предоставления статуса наблюдателя сторонним ММПО. Устав СНГ — первой ММПО, образованной государствами — бывшими республиками СССР, не содержал в себе положений о сотрудничестве с иными ММПО, однако в последующем соответствующие нормы были закреплены в правилах процедуры данной ММПО. Использование процедуры предоставления статуса наблюдателя в рамках СНГ, как предполагается, повлияло также, в силу сравнительной схожести состава участников данных региональных ММПО, на закрепление в учредительных документах ОДКБ и ЕврАзЭС положений, специально предусматривающих возможность наделения сторонних ММПО статусом
наблюдателя.



Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.