журнал международного права и международных отношений 2011 — № 2


международное право — документы и материалы — вопросы безгражданства

Концепция понятия «лицо без гражданства» в международном праве: краткие выводы совещания экспертов

Совещание экспертов было организовано Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев в г. Прато, Италия, 27—28 мая 2010 г.

Состоявшееся совещание было первой из серий встреч экспертов, проводимых УВКБ ООН в честь 50-й годовщины Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. Цель встречи заключалась в разработке руководящих принципов в рамках мандата УВКБ ООН по следующим вопросам: i) определение термина «лицо без гражданства», предусмотренного в статье 1(1) Конвенции 1954 г. о статусе апатридов; ii) концепция de facto безгражданства; iii) установление статуса лица без гражданства; iv) статус, предоставляемый лицам без гражданства в соответствии с национальным законодательством; v) предотвращение безгражданства среди лиц, родившихся на территории государства или родившихся от граждан за рубежом.

Для целей обсуждения были использованы два вспомогательных материала: первый документ под названием «Определение термина "лицо без гражданства" в Конвенции 1954 г. о статусе апатридов: статья 1(1) — положения о включении» был подготовлен консультантом УВКБ ООН Румой Мандал. Автором второго документа под названием «УВКБ ООН и de facto безгражданство» является Хью Массей (УВКБ ООН). Профессор Оксфордского университета Гай Гудвин-Гилл также внес вклад в обсуждение вышеуказанных вопросов: резюме его заключения было представлено на встрече в письменной форме. 24 участника встречи, прибывшие из 16 стран, являлись экспертами государственных органов, НПО, академической среды, судебных органов, юридических фирм и международных организаций.

Совещание началось с обсуждения широкого спектра вопросов с акцентом на лиц без гражданства в определении статьи 1(1) Конвенции 1954 г. о статусе апатридов (иногда называемых de jure лицами без гражданства), затем перейдя к концепции de facto безгражданства. На встрече рассматривались принципы международного обычного права, общие принципы международного права и договорные стандарты, национальное законодательство, административная практика и решения национальных судебных органов, а также учитывались научные работы, решения международных трибуналов и органов по мониторингу за исполнением соглашений.

Данные краткие выводы не отражают индивидуальные взгляды каждого участника или УВКБ ООН, а в широком смысле описывают понимание, достигнутое участниками встречи в ходе обсуждений.

I. Определение термина «лицо без гражданства» в международном праве и Конвенции 1954 г. о статусе апатридов

Общие вопросы

1. При толковании определения термина «лицо без гражданства», предусмотренного в статье 1(1) Конвенции 1954 г., важно помнить предмет и цель соглашения: гарантировать лицам без гражданства наиболее обширное из возможного обладание основными правами и свободами, а также урегулирование их статуса.

2. Комиссия по международному праву отметила, что определение термина «лицо без гражданства», предусмотренное в статье 1(1), в настоящее время является частью международного обычного права.

3. Вопрос, затрагиваемый в статье 1(1), заключается не в том, имеет ли лицо действительное гражданство, а имеет ли оно гражданство вообще. Несмотря на то, что может существовать достаточно тонкое различие между тем, когда лицо признается гражданином, но к нему не относятся как к таковому, и тем, когда лицо не признается гражданином вообще, две проблемы разграничиваются концептуально: первая проблема связана с правами, которыми пользуются лица, имеющие гражданство, а вторая — с самим правом на гражданство.

4. Определение в статье 1(1) применяется независимо от того, пересекло ли лицо международную границу. Иными словами, оно применяется к лицам, находящимся как на территории страны своего обычного проживания или происхождения, так и вне ее.

5. Беженцы (по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев или более широким определениям, предусмотренным в соответствующих региональных документах, и подпадающие под компетенцию УВКБ ООН по международной защите) могут также, что зачастую и происходит, подпадать под действие статьи 1(1). Если лицо без гражданства одновременно является беженцем, он или она должны быть защищены в соответствии с наивысшими стандартами, которые в большинстве случаев закреплены в международном праве беженцев, не в последнюю очередь из-за защиты от высылки в соответствии со статьей 33 Конвенции 1951 г. о статусе беженцев.

6. Наряду с тем, что определение термина «лицо без гражданства» должно толковаться и применяться целостно, с учетом его обычного значения, было бы полезным изучить составляющие элементы определения.

7. При применении определения целесообразно изначально рассмотреть вопрос «государства», так как дальнейший анализ взаимоотношений лица с субъектом спорен, если такой субъект не квалифицируется в качестве «государства». В ситуациях, когда государство не существует согласно международному праву, лица в силу самого факта (ipso facto) считаются лицами без гражданства, если только у них нет гражданства другой страны.

Значение «не рассматривается гражданином… в силу его закона»

8. Термин «гражданин» должен трактоваться в обычном смысле, подразумевая под собой наличие юридической связи (гражданства) человека с конкретным государством.

9. Для целей Конвенции 1954 г. о статусе апатридов термин «гражданин» должен пониматься следующим образом: рассматривает ли то или иное государство лиц, обладающих определенным статусом, в качестве лиц, подпадающих под юрисдикцию такого государства, на основании существования определенной связи (гражданства). Несколько участников встречи посчитали, что на практике трудно провести грань между обладанием гражданством и его следствием, включая, как минимум, право на въезд и проживание в стране гражданской принадлежности и возвращение в страну из-за границы, а также право государства на осуществление дипломатической защиты. В противном случае, согласно данной точке зрения, термин «гражданство» теряет свое значение.

10. Статья 1(1) не требует наличия подлинной и эффективной связи со страной гражданской принадлежности для того, чтобы лицо рассматривалось в качестве гражданина. Концепция подлинной и эффективной связи применялась принципиально для того, чтобы определить, может ли государство осуществлять дипломатическую защиту лица в случаях, когда такое лицо имеет двойное или множественное гражданство или когда гражданство оспаривается. Поэтому можно быть гражданином, даже если страной гражданской принадлежности является та страна, в которой человек не был рожден, а также и не проживал. Существенным критерием является: рассматривает ли данное государство человека в качестве свого гражданина.

11. Государство может иметь две или более категорий граждан, которые не обязательно имеют одни и те же права. Для целей определения, предусмотренного в статье 1(1), данные лица будут все равно рассматриваться в качестве граждан данного государства и, таким образом, не будут являться лицами без гражданства.

12. Для того чтобы установить, является ли человек на самом деле гражданином государства в соответствии с законом этого государства, требуется оценка позиции данного государства. Однако это не означает, что в каждом случае необходимо обращаться к государству за разъяснениями, является ли данный человек его гражданином в контексте проведения процедур определения статуса лиц без гражданства.

13. Скорее всего, при оценке позиции государства необходимо определить, какие органы власти компетентны установить/подтвердить гражданство для целей статьи 1(1). Это необходимо сделать на основании национального законодательства и практики в государстве. В данном контексте оправдано широкое толкование термина «закон», включая, к примеру, нормы и практику применения обычного права.

14. Если после изучения законодательства и практики государств, с которыми у лица установлена соответствующая связь (в частности, в силу рождения на территории, происхождения, наличия брачных отношений или постоянного проживания), и/или после надлежащей проверки у самих этих государств обнаруживается, что данное лицо не имеет гражданства ни одного из государств, то он или она должен(а) рассматриваться как лицо, соответствующее определению термина «лицо без гражданства», предусмотренному в статье 1(1) Конвенции 1954 г. о статусе апатридов 1 .

15. Термин «в силу его закона» нельзя путать с термином «в силу закона», который относится к автоматическому (ex lege) приобретению гражданства 2 . Таким образом, при толковании термина «в силу его закона», предусмотренного в статье 1(1), необходимо рассматривать как неавтоматические, так и автоматические методы приобретения и лишения гражданства.

16. В определении, предусмотренном в статье 1(1), используется настоящее время («лицо, которое не рассматривается...») и, таким образом, тест заключается не в том, может ли лицо приобрести гражданство в будущем, а считается ли лицо гражданином на момент изучения его дела.

17. В случае неавтоматического приобретения гражданства лицо не должно рассматриваться в качестве гражданина, если механизм приобретения гражданства не был завершен.

18. Обычное значение статьи 1(1) требует, чтобы «лицо без гражданства» было лицом, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством, невзирая на истоки данной ситуации. Таким образом, в случае если лишение гражданства противоречит нормам международного права, такое незаконное действие не имеет отношения к установлению факта, является ли данное лицо гражданином для целей статьи 1(1). В этом случае относящимися к делу считаются нормы национального законодательства. Альтернативный подход может привести к результатам, противоречащим обычному значению терминов в статье 1(1), толкуемых в свете предмета и цели Конвенции. Однако это не влияет на другие возможные обязательства государств не признавать законными ситуации, когда незаконные действия относятся к нарушению норм общего международного права (jus cogens) 3 .

19. К лицу не предъявляется требование исчерпать все внутренние средства защиты в отношении отказа в предоставлении гражданства или лишения его/ее гражданства прежде, чем он или она могут быть рассмотрены в качестве лица, подпадающего под действие статьи 1(1).

20. Определение, предусмотренное в статье 1(1), относится к фактической ситуации, а не к способу, посредством которого лицо стало апатридом. Добровольный отказ от гражданства не означает, что лицо не выполняет требования статьи 1(1), поскольку нет оснований для толкования такого косвенного условия в определении «лицо без гражданства». Тем не менее, участники отметили, что государства применяют различные подходы. Было также отмечено, что способ, посредством которого лицо стало апатридом, может иметь значение при дальнейшем обращении с данным лицом после его признания апатридом и для определения наиболее приемлемого решения его ситуации.

21. Последствия установления безгражданства для лица, которое может приобрести гражданство посредством выполнения простой формальности, отличаются от последствий для лица, которое не может этого сделать. Это необходимо учитывать в обращении с лицами после их признания апатридами. С одной стороны, есть простые, доступные и чисто формальные процедуры, когда органы власти не могут по своему усмотрению отказать в совершении указанного действия: например, регистрация в консульстве рождения ребенка за границей. С другой стороны, есть процедуры, когда органы власти действуют по своему усмотрению в вопросе предоставления гражданства или же когда лицо не может по обоснованным причинам выполнить требования в отношении документов и иные требования.

Значение термина «каким-либо государством»

22. С учетом того, что статья 1(1) является негативным определением, термин «каким-либо государством» может быть растолкован как требование исключить возможность принадлежности к гражданству каждого государства в мире, прежде чем будут выполнены условия статьи 1(1). Однако применение соответствующего критерия доказанности ограничит перечень рассматриваемых государств теми, с которыми у лица установлена соответствующая связь (в частности, в силу рождения на территории, происхождения, наличия брачных отношений или постоянного проживания).

23. Значение термина «государство» должно основываться на критериях, в целом рассматриваемых как необходимые для существования государства по международному праву. Значимые факторы — это те, которые можно найти в Монтевидейской конвенции о правах и обязанностях государства (постоянное население, определенная территория, правительство и способность устанавливать взаимоотношения с другими государствами) вместе с другими вопросами, возникшими позже (действительность рассматриваемого субъекта, право на самоопределение и согласие государства, ранее контролировавшего территорию).

24. Был или нет субъект признан в качестве государства другими государствами — служит индикатором (нежели определяющим фактором) того, достиг ли субъект государственности.

25. Если предполагаемый статус государственности субъекта возник в результате использования силы, применение статьи 1(1) к такому субъекту затронет вопрос обязательств третьих государств в части нарушений норм общего международного права (jus cogens).

26. С учетом норм действующего международного права, в то время как наличие эффективного централизованного правительства важно для возникновения нового государства, существующее государство, не имеющее такого правительства по причине гражданской войны или другой нестабильности, все еще может считаться государством для целей статьи 1(1).

27. Позиция так называемых «тонущих островных государств» затрагивает вопросы, касающиеся статьи 1(1), поскольку постоянное исчезновение населенной физической территории, которому, вероятней всего, предшествует потеря населения и правительства, может означать, что государство уже не будет существовать для целей данной нормы. Однако такая ситуация беспрецедентна и может вызвать прогрессивное развитие международного права относительно сохранения индивидуальности затронутых сообществ.

II. De facto лица без гражданства

Участники встречи согласились, что некоторые категории лиц, до настоящего времени рассматриваемые как de facto апатриды, в действительности являются апатридами de jure. Таким образом, необходимо проявлять осторожность, прежде чем прийти к выводу, что лицо является апатридом de facto, а не de jure. Это особенно важно, поскольку существует международно-договорной режим предоставления защиты лицам без гражданства, подпадающим под статью 1(1) Конвенции 1954 г. о статусе апатридов, а также Конвенцию 1961 г. о сокращении безгражданства. При этом отсутствует подобный режим для de facto лиц без гражданства. Так, ряд участников отметили пробелы в существующем режиме международной защиты, которые, в частности, затрагивают de facto лиц без гражданства. С другой стороны, некоторые участники выразили точку зрения, что концепция de facto лиц без гражданства является проблематичной. Ссылка была сделана, в частности, на некоторые чрезвычайно широкие толкования данного термина.

Определение «de facto безгражданство»

1. De facto безгражданство было традиционно связано с понятием действительного (эффективного) гражданства 4 , и некоторые участники выразили мнение, что гражданство лица может быть недействительным как внутри, так и за пределами страны его гражданской принадлежности. Соответственно, лицо может быть de facto апатридом даже на территории страны гражданской принадлежности. Однако другие участники широко поддерживали подход, отраженный в подготовленном для данной встречи документе, который определяет de facto лицо без гражданства на основании одной из основных функций гражданства в международном праве, т. е. предоставлении государством защиты своим гражданам за границей.

2. Определение заключается в следующем: de facto лица без гражданства — это лица, находящиеся вне страны своей гражданской принадлежности, которые не способны или, по обоснованным причинам, не желают воспользоваться защитой данной страны. Понятие защиты в данном случае относится к праву дипломатической защиты страной гражданской принадлежности своего гражданина от противоправного деяния на международном уровне, а также к предоставлению дипломатической и консульской защиты/помощи в общем смысле, включая помощь по возвращению в страну гражданской принадлежности.

3. Вопреки широко распространенному ранее предположению участники согласились, что существует большое количество de facto лиц без гражданства, которые не являются беженцами. Несмотря на то, что беженцы, имеющие формальное гражданство, являются de facto лицами без гражданства, участники встречи указали на неуместность ссылаться на них как на таковых, поскольку это может привести к путанице.

4. Участники также согласились, что лицо, являющееся апатридом в смысле статьи 1(1) Конвенции 1954 г. о статусе апатридов, не может одновременно быть de facto лицом без гражданства.

Обоснованные причины нежелания воспользоваться защитой

5. Существующие международные и региональные инструменты по защите беженцев отражают сложившуюся согласованность государств относительно того, что является обоснованными причинами отказа от защиты страны своей гражданской принадлежности 5 . Лица, отказывающиеся от защиты страны своей гражданской принадлежности, в случае наличия таковой, и не подпадающие под один или более из вышеуказанных инструментов, не являются de facto лицами без гражданства.

6. Лицам, подпадающим под действие данных инструментов, должна быть предоставлена защита, предусмотренная этими инструментами, а не любая меньшая форма защиты, которую государство обычно может решить предоставить de facto лицам без гражданства.

Неспособность воспользоваться защитой

7. Неспособность воспользоваться защитой подразумевает обстоятельства, которые находятся вне воли/контроля рассматриваемого лица. Такая неспособность может быть вызвана либо отказом в предоставлении защиты страной гражданской принадлежности, либо неспособностью страны гражданской принадлежности предоставить такую защиту, поскольку, например, она находится в состоянии войны и/или не имеет дипломатических или консульских отношений с принимающей страной.

8. Некоторые лица, не способные воспользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности, могут подпадать под защиту в рамках Конвенции 1951 г. о статусе беженцев / Протокола 1967 г., касающегося статуса беженцев 6 , или же одного из трех региональных или дополнительных инструментов по защите 7 . Однако могут возникнуть ситуации, когда отказ в предоставлении защиты не считается преследованием 8 .

9. Неспособность воспользоваться защитой может быть полной или частичной. Полная неспособность воспользоваться защитой всегда приводит к de facto безгражданству. Лица, не способные вернуться в страну своей гражданской принадлежности, также будут всегда de facto лицами без гражданства, даже если они могут частично или полностью воспользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности во время своего пребывания в принимающей стране (т. е. дипломатической защитой и помощью). С другой стороны, лица, способные вернуться в страну своей гражданской принадлежности, не являются de facto лицами без гражданства, даже если они не способны воспользоваться любой иной формой защиты со стороны страны своей гражданской принадлежности в принимающей стране.

Мигранты, не имеющие документов

10. Мигранты, не имеющие документов, удостоверяющих личность, как могут, так и не могут быть неспособными или нежелающими воспользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности. Как правило, необходимы ходатайство и отказ в предоставлении защиты, прежде чем можно будет установить, что лицо является de facto лицом без гражданства. К примеру, страна А может прийти к выводу, что лицо является гражданином страны Б и может пытаться возвратить это лицо в страну Б. Является или нет данное лицо de facto лицом без гражданства, может зависеть от того, желает ли страна Б сотрудничать в процессе установления гражданства данного лица и/или позволит ему вернуться. Таким образом, затянувшееся отсутствие сотрудничества, включая случаи, когда страна гражданской принадлежности не отвечает на запросы принимающей страны, может рассматриваться как отказ в защите в рассматриваемом контексте.

Обращение с de facto лицами без гражданства

11. В то время как de facto лица без гражданства подпадают под действие международного права прав человека, не существует договорного режима, направленного на удовлетворение потребностей в международной защите тех лиц, которые не подпадают под действие международных и региональных инструментов по защите беженцев. Некоторые рекомендации, касающиеся обращения с de facto лицами без гражданства, были сделаны в Заключительных актах Конвенций 1954 и 1961 гг. 9 и в Рекомендации CM/Rec(2009)13 о гражданстве детей, принятой Комитетом министров Совета Европы 10 .

De facto лица без гражданства и мандат УВКБ ООН

12. Пределы распространения компетенции УВКБ ООН по предоставлению защиты и помощи de facto лицам без гражданства, не подпадающим под мандат организации по защите беженцев, в большей степени определяются мандатом УВКБ ООН по предотвращению безгражданства. Также было отмечено, что нерешенные ситуации de facto безгражданства, в частности в течение двух и более поколений, могут привести к de jure безгражданству.


1 Исключение составляют найденыши. При отсутствии доказательств противного найденыши должны рассматриваться как имеющие гражданство государства, на территории которого они были обнаружены, как указано в статье 2 Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства.

2 См., к примеру, статьи 1, 4 и 12 Конвенции 1961 г. о сокращении безгражданства.

3 Норма общего международного права (jus cogens) (или императивная норма общего международного права) — это правило обычного международного права, которое не может быть проигнорировано. Такое правило может быть отменено только в силу формирования последующего правила, имеющего обратный эффект. Примерами таких норм являются запрет на использование силы государствами и запрет расовой дискриминации.

4 Заключительный акт Конвенции 1961 г. связывает два понятия, рекомендуя «насколько это возможно относиться к de facto лицам без гражданства в той же мере, как и к de jure лицам без гражданства, чтобы дать им возможность получить действительное гражданство».

5 См., в частности, Конвенцию 1951 г. о статусе беженцев / Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, Конвенцию 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке, Картахенскую декларацию о беженцах 1984 г., Директиву Европейского союза 2004/83/ЕС о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной форме международной защиты, и содержании предоставляемой защиты.

6 К примеру, как указано в пункте 98 Руководства УВКБ ООН по процедурам и критериям определения статуса беженца, отсутствие защиты может иногда усугубить страх преследования: «отказ в защите [со стороны страны гражданской принадлежности] может подтвердить или усилить опасения просителя стать жертвой преследований и может быть даже
элементом преследования.

7 См. сноску 6.

8 Как указано в пункте 107 Руководства УВКБ ООН по процедурам и критериям определения статуса беженца относительно просителей статуса беженца с двойным гражданством: «Могут быть случаи, когда проситель имеет гражданство той страны, в отношении которой он не высказывает опасений, но это гражданство может оказаться неэффективным, поскольку оно не влечет за собой защиты, предоставляемой обычно своим гражданам… Как правило, должно быть обращение за защитой и отказ от ее предоставления, прежде чем будет установлено, что это гражданство неэффективно. Если нет четко выраженного отказа в предоставлении защиты, то отсутствие ответа в течение разумного промежутка времени может расцениваться как отказ».

9 Заключительный акт Конвенции 1961 г. «рекомендует, насколько это возможно, относиться к de facto лицам без гражданства в той же мере, как и к de jure лицам без гражданства, чтобы дать им возможность получить действительное гражданство». Обращаем Ваше внимание на то, что pекомендации Заключительного акта Конвенции 1954 г. касаются не всех de facto лиц без гражданства, а только тех лиц, которые являются de facto лицами без гражданства в силу наличия обоснованных причин отказаться от защиты страны их гражданской принадлежности.

10 В Рекомендации, в частности, отмечается следующее: «В целях сокращения безгражданства среди детей, облегчения их доступа к гражданству и обеспечения их права на гражданство договаривающиеся государства должны: […] 7. рассматривать детей, de facto не имеющих гражданство, по мере возможности, в качестве юридически (de jure) лиц без гражданства по отношению к приобретению гражданства».


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.