журнал международного права и международных отношений 2011 — № 4


международное право — международное миграционное право

Международно-правовые основы государственной пограничной политики Республики Беларусь

Владимир Давыдик

Автор:
Давыдик Владимир Владимирович — заместитель начальника управления научной работы — начальник научно-исследовательского центра Института пограничной службы Республики Беларусь, соискатель Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь

Рецензенты:
Павлова Людмила Васильевна — кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры международного права факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Мах Иван Иванович — кандидат юридических наук, доцент, начальник отделения исследований в области государственного строительства и развития общества — заместитель руководителя Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь

Международное право не содержит какого-либо перечня императивных норм. Но несомненно, что основные принципы современного общего международного права являются императивными нормами-принципами, иначе они утратили бы свое значение основополагающих норм.

Соотношение между нормами общего международного права и нормами национального права состоит в том, что последние не должны противоречить существу норм общего международного права, т. е. должны соответствовать им в своей основе.

Вместе с тем, подавляющее число норм общего международного права является нормами диспозитивными, т. е. такими, от которых государства и другие субъекты международного права могут в известной мере отступать в своих локальных взаимоотношениях. Здесь имеются в виду двусторонние и многосторонние договоры, заключаемые государствами и международными организациями.

При определении соответствия законодательства Республики Беларусь в области государственной пограничной политики международно-правовым принципам ключевым является вопрос наличия или отсутствия противоречий между национальным законодательством и международным правом.

В белорусской правовой науке проблема соответствия национального законодательства международному праву в области государственной пограничной политики не изучалась. По этой причине в рамках статьи рассматривается имеющаяся на данный момент в Республике Беларусь как правовая, так и международно-договорная база, касающаяся проведения государственной пограничной политики и обеспечения пограничной безопасности.

Цель данной статьи — на основе анализа законодательства Республики Беларусь в области государственной пограничной политики, заключенных международных договоров и соглашений определить их соответствие принципам международного права.

Увеличение потока физических лиц, транспортных средств и товаров через Государственную границу требуют принятия мер по внедрению в практику оперативно-служебной деятельности субъектов по обеспечению пограничной безопасности единых стандартов контроля границы. В этой связи актуальным является последовательное внедрение и применение на национальном уровне концепции интегрированного управления Государственной границей. Эта концепция должна быть совместимой с действующими нормами международного права.

Международно-правовую основу государственной пограничной политики Республики Беларусь составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, направленные на поддержание стабильности и добрососедских отношений на Государственной границе Республики Беларусь, а также охрану внешних границ Союзного государства.

Определяющую роль в развитии международно-правовых основ пограничной политики играют международные организации. Особое место среди них занимает Организация Объединенных Наций, которая была создана в 1945 г. на конференции в Сан-Франциско с целью поддержания мира и международной безопасности, а также развития сотрудничества между государствами. На этой же конференции был принят Устав ООН, послуживший основой для возникновения разветвленной системы важных многосторонних договоров. Именно на его базе разработаны Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. [2], и Декларация принципов, которыми государства-участники будут руководствоваться во взаимных отношениях, принятая Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1 августа 1970 г. [3].

Исходя из положений Устава ООН, других международных документов при определении организационных и правовых основ государственной пограничной политики Законом Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь» предусмотрена реализация следующих принципов:

— обеспечение национальной безопасности Республики Беларусь и международной безопасности;

— взаимное уважение суверенитета, равенства и территориальной целостности государств;

— нерушимость Государственной границы;

— мирное разрешение пограничных вопросов и инцидентов;

— уважение прав и свобод человека и гражданина;

— взаимовыгодное всестороннее сотрудничество с иностранными государствами [14].

Сравнительный анализ принципов государственной пограничной политики и основных норм международного права показывает, что в современных условиях функционирование национальной правовой системы Республикой Беларусь зависит от взаимодействия с международным правом.

Основные принципы современного международного права — это система (подсистема) исходных и взаимосвязанных норм общего международного права, регулирующих в обобщенном виде поведение государств и иных субъектов международного права во всех сферах международных отношений, имеющих императивный характер и определяющих в концентрированном виде основное содержание и целенаправленность международного права [23, с. 28].

Основные принципы представляют собой наиболее общие нормы международного права, определяющие его главное содержание и характерные черты, обладающие высшим политическим, моральным и юридическим авторитетом. Принципы отражают и закрепляют характерные черты субъектов международного права и системы их взаимодействия. В своей совокупности принципы представляют собой хартию основных прав и обязанностей государств.

С приобретением Республикой Беларусь статуса независимого государства наблюдается активное формирование национальных механизмов имплементации норм международного права. При этом внутригосударственная правовая система воспринимает не международное право как особую систему, а лишь содержание его норм. В результате соответствующие нормы сохраняют в международном праве свой статус, не претерпевая каких-либо изменений. В соответствии с ними создаются нормы внутреннего права. В этом и состоит суть процесса инкорпорации, включения норм международного права в право внутригосударственное [11, с. 259].

Применение в национальном праве принципов международного права предполагает приведение его в соответствие с международными стандартами.

Применительно к области государственной пограничной политики принцип обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь и международной безопасности осуществляется путем реализации комплекса взаимосвязанных политических, дипломатических, экономических, правовых, военных, информационных и иных средств, направленных на выявление, предупреждение и нейтрализацию внутренних и внешних рисков, вызовов и угроз безопасности личности, общества и государства, а также на упреждение либо минимизацию масштабов нанесения ущерба национальным интересам Республики Беларусь. Степень концентрации и объем использования имеющихся ресурсов определяются, исходя из вероятности и степени воздействия конкретных угроз на Республику Беларусь, а также реальных возможностей государства и общества.

Касаясь направления международной безопасности, следует отметить, что Республика Беларусь является активным субъектом международных отношений, донором международной и европейской безопасности, целенаправленно участвует в формировании многополярного мира, руководствуясь принципами взаимного уважения, равноправия и справедливости [10, с. 22].

При определении принципов международного права, лежащих в основе ООН, одним из первых в ее Уставе указан принцип суверенного равенства государств [22]. Этот принцип составляет основу и всего международного права, характерные черты которого определяются прежде всего тем, что его субъектами являются равносуверенные государства.

Реализация принципа взаимного уважения суверенитета означает, что каждое государство обязано уважать суверенитет других государств, т. е. их право в пределах собственной территории осуществлять законодательную, исполнительную, судебную власть без какого-либо вмешательства извне, а также самостоятельно проводить свою внешнюю политику. Суверенитет обычно понимается как полновластие государства внутри страны и независимость вовне. Государство располагает суверенитетом независимо от размера территории, численности населения, политического режима.

Суверенитет государства имеет экономические, политические и правовые основы. Экономической основой государственного суверенитета служит владение территорией, определенной собственностью, культурным достоянием и т. п. Политическая основа суверенитета — существование стабильного, сложившегося государства, наличие достаточно развитой политической организации власти. Правовой основой суверенитета являются конституции, законодательство, декларации, общепризнанные принципы международного права, фиксирующие равенство государств, их территориальную целостность, невмешательство во внутренние и внешние дела, право наций на самоопределение.

Принцип суверенного равенства государств был впервые закреплен в качестве принципа международного права в статье 2 Устава ООН, который гласит: «Организация основана на принципе суверенного равенства всех ее Членов» [22].

В комментарии к Закону Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь» определено, что при проведении государственной пограничной политики запрещено навязывать свои условия иной стороне или любыми средствами ограничивать или препятствовать государственным органам или должностным лицам осуществлению своих полномочий на территории своего государства [8, с. 21].

В соответствии с международным правом никто не может лишить государство суверенитета, принадлежащей ему территории и природных ресурсов. Даже в случае военной оккупации суверенитет оккупирующего государства на занятую войсками территорию не распространяется.

Основное назначение принципа суверенного равенства — обеспечить юридически равное участие в международных отношениях всех государств, независимо от различий экономического, социального, политического или иного характера. Поскольку государства являются равноправными участниками международного общения, все они обладают принципиально одинаковыми правами и обязанностями.

Территориальная целостность является обязательным условием государственности и одной из основ суверенитета. Пределы территории государства определяются государственной границей. В статье 6 Декларации Верховного Совета Республики Беларусь от 27 июля 1990 г. «О государственном суверенитете Республики Беларусь» закреплено положение о том, что территория Республики Беларусь является неделимой и неприкосновенной и не может быть изменена или использована без согласия Республики Беларусь [15].

Принцип территориальной целостности государства означает, что государства обязаны воздерживаться от всякого вооруженного и иного посягательства на территорию другого государства, а также от ее аннексии.

Каждое государство имеет право принимать необходимые меры для защиты своей территориальной целостности, применяя все имеющиеся в его распоряжении средства. В случае агрессии оно может и должно прибегать к самообороне, т. е. давать агрессору вооруженный отпор, а также обращаться с просьбой об оказании помощи к другим государствам.

Принцип нерушимости государственных границ предполагает признание уже сложившихся, реально существующих границ. Он был сформулирован в ряде международных актов, в том числе в Декларации международного права ООН 1970 г., где зафиксировано: «Государства-участники рассматривают как нерушимые все границы друг друга, как и границы всех государств в Европе, и поэтому они будут воздерживаться и сейчас и в будущем от любых посягательств на эти границы» [2], а также в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г., г. Хельсинки).

Принцип нерушимости государственных границ обязывает государства соблюдать установленную линию государственной границы на местности и не допускать ее произвольного изменения.

Учреждению Государственной границы Республики Беларусь предшествовала череда событий, связанных со становлением независимости Республики Беларусь, в первую очередь принятие Верховным Советом Белорусской Советской Социалистической Республики 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь. Верховный Совет объявил суверенитет как верховенство, самостоятельность и полноту государственной власти республики в границах ее территории, правомочие ее законов, внешнеполитическую независимость [15].

Основные принципы установления и изменения прохождения Государственной границы, а также основные требования по установлению, изменению прохождения и обозначению Государственной границы Республики Беларусь впервые были определены Законом Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь» от 4 ноября 1992 г. [13].

Прохождение Государственной границы Республики Беларусь с Польшей установлено Договором между Союзом Советских Социалистических Республик и Польской Республикой о советско-польской государственной границе от 16 августа 1945 г.

Статус «Государственной границы» линии разграничения территории Республики Беларусь с территориями Российской Федерации, Литовской Республики, Латвийской Республики и Украины придан постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 11 июня 1993 г. № 2379-ХII «О придании границе Республики Беларусь с Российской Федерацией, Украиной, Литовской Республикой и Латвийской Республикой правового статуса Государственной границы» [17].

Договор о Государственной границе между Республикой Беларусь и Литовской Республикой подписан 6 февраля 1995 г., ратифицирован 25 апреля 1996 г. [4].

Сопредельные государства могут обмениваться небольшими и равноценными участками территории при демаркации или редемаркации границы, когда возникает необходимость ее спрямления на отдельных участках. При этом в основу проведения новой границы положен международный принцип исключения территориальных потерь сторонами. Именно такой принцип был реализован при обмене территориями между Республикой Беларусь и Литовской Республикой с целью ликвидации анклава Погиряй (Вороновский район Гродненской области).

В марте 2006 г. на белорусско-литовской границе завершены строительно-монтажные работы по обозначению Государственной границы.

Договор о Государственной границе между Республикой Беларусь и Латвийской Республикой подписан 21 февраля 1994 г., ратифицирован 11 апреля 1995 г. [6]. В октябре 2006 г. на белорусско-латвийской границе завершены строительно-монтажные работы по обозначению Государственной границы на местности.

Договор о Государственной границе между Республикой Беларусь и Украиной подписан 12 мая 1997 г. и ратифицирован Республикой Беларусь 2 апреля 2010 г. [7]. Демаркационные работы на белорусско-украинском участке границы до ратификации Договора не проводились.

Реализация принципа мирного разрешения пограничных вопросов осуществляется в ходе решения задач по охране Государственной границы, когда на ее отдельных участках могут возникнуть пограничные противоречия, неразрешенность которых дестабилизирует пограничные отношения Республики Беларусь с сопредельными государствами.

Межгосударственные пограничные противоречия обычно проявляются в виде пограничных споров, инцидентов и конфликтов.

Устав ООН устанавливает, что «все члены Организации Объединенных Наций разрешают свои международные споры мирными средствами таким образом, чтобы не подвергать угрозе международный мир и безопасность и справедливость» [22].

Статья 33 Устава ООН содержит перечень традиционных, выработанных долголетней практикой государств средств мирного разрешения международных споров или ситуаций, порождающих спор [22].

Мирные средства разрешения споров по существу можно подразделить на две категории: средства, результатом которых являются рекомендации сторонам в споре, юридически для них необязательные, и средства, результатом которых являются решения, юридически обязательные для сторон в споре.

Инциденты разрешаются, как правило, органами пограничной службы государств на конкретном участке границы, без привлечения войсковых структур вооруженных сил страны. При возникновении пограничного инцидента главное не допустить его перерастания в пограничный конфликт, а пограничного конфликта — в вооруженный конфликт или даже локальную
войну.

Республика Беларусь занимает позицию, что все пограничные вопросы могут быть разрешены мирными средствами. Даже возникший пограничный инцидент (конфликт) должен быть оперативно локализован, а затем разрешен мирно, прежде всего путем переговоров и взаимного компромисса, учитывающего интересы всех конфликтующих стран.

Примером мирного разрешения и взаимного компромисса являются действия Смешанной белорусско-латвийской демаркационной комиссии, когда в ходе работы совместной белорусско-латвийской рабочей группы по проверке точности выноса линии границы на местность и закрепления ее временными граничными знаками был обнаружен камень-валун размером 2 х 3 х 1,8 м, который находился на линии границы, на месте центрового (полигонометрического) столбика. Наверху камня-валуна имелось чугунное основание старого латвийско-польского пограничного знака.

При обсуждении результатов работы указанной группы на заседании Смешанной демаркационной комиссии латвийской стороной было внесено предложение о сохранении камня-валуна как исторического памятника. Белорусская сторона приняла данное предложение и высказала свое мнение о необходимости архитектурного оформления и нумерации специального пограничного знака «камень-валун». После внесения латвийской стороной предложений по архитектурному оформлению и нумерации решением Смешанной демаркационной комиссии проект специального пограничного знака «камень-валун» был утвержден и реализован латвийской стороной в 2002 г.

В интересах мирного разрешения пограничных вопросов Республика Беларусь на приграничной территории осуществляет меры: по улучшению экономических, социально-политических, экологических и других условий жизни населения; постоянному совершенствованию международно-правового оформления Государственной границы в соответствии с тенденциями и новыми явлениями в государственных отношениях; приведению режима Государственной границы и пограничного режима в соответствие с развитием потребностей и интересов взаимодействующих на границе государств; улучшению деятельности и расширению полномочий пограничных представителей; непрерывному совершенствованию форм и способов охраны Государственной границы и поддержанию непрерывного взаимодействия между пограничными ведомствами сопредельных государств.

Одно из приоритетных мест в проведении государственной пограничной политики занимает принцип уважения прав человека и гражданина.

Принцип уважения прав человека впервые был закреплен в 1945 г. с принятием Устава ООН, в пункте 3 статьи 1 которого устанавливается, что одной из целей ООН является осуществление международного сотрудничества «в поощрении уважения к правам человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии» [22].

Основные права и свободы человека и гражданина Республики Беларусь изложены в Конституции страны. Статья 2 Основного Закона государства провозглашает, что «человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства» [9].

Важным положением Конституции Республики Беларусь является статья 8, согласно которой государство признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства; а в соответствии со статьей 59 государство обязано принимать все доступные меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией [см.: 1].

Все права, изложенные в международных документах и законодательстве Республики Беларусь, неделимы. Термин «права человека» выражает и основные свободы граждан Республики Беларусь.

Осуществление государственной пограничной политики связано с необходимостью поддержания правопорядка и законности на Государственной границе и в пограничном пространстве, с соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Как определяет статья 5 Закона Республики Беларусь от 11 ноября 2008 г. «Об органах пограничной службы Республики Беларусь», государство гарантирует уважение и соблюдение прав, свобод и законных интересов граждан при осуществлении органами пограничной службы Республики Беларусь своей деятельности [12].

Выполняя задачи по охране Государственной границы, органы пограничной службы Республики Беларусь несут ответственность за соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Сотрудникам органов пограничной службы Республики Беларусь запрещается прибегать к действиям, унижающим достоинство граждан. Должностные лица органов пограничной службы Республики Беларусь обязаны предоставлять гражданам по их требованию информацию, а также разъяснения по поводу ограничения их прав и свобод, допущенных пограничниками.

Гражданин, считающий, что действие или бездействие должностных лиц привело к ущемлению его прав, свобод и законных интересов, вправе обжаловать их, обращаясь в вышестоящие органы: Государственный пограничный комитет Республики Беларусь, прокуратуру или суд.

Несоблюдение прав, предусмотренных Конституцией, законодательством Республики Беларусь по отношению к гражданам, проживающим на приграничной территории и осуществляющим хозяйственную и иную деятельность, способствует возникновению различных инцидентов, создает нездоровую нравственную атмосферу.

Национальные интересы нашего государства состоят не только в защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности, наращивании национальной мощи и ослаблении угроз национальной безопасности, но и в создании пояса добрососедства по периметру территории страны, развитии равноправного межгосударственного сотрудничества на основе взаимовыгодного партнерства.

Международное приграничное сотрудничество является одним из важных направлений реализации государственной пограничной политики Республики Беларусь и в последнее время приобретает все более широкие перспективы.

В рамках развития международного сотрудничества решаются задачи государственной пограничной политики Республики Беларусь, важнейшими из которых являются:

— создание условий для обеспечения суверенитета и территориальной целостности Республики Беларусь, ее пограничной безопасности;

— установление и закрепление в международно-правовом отношении Государственной границы Республики Беларусь;

— межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве Республики Беларусь;

— предотвращение, исходя из национальных интересов государства в пограничном пространстве, попыток международной изоляции Республики Беларусь со стороны отдельных иностранных государств и военно-политических блоков.

Международное приграничное сотрудничество Республики Беларусь заключается преимущественно во взаимной торговле, привлечении инвестиций и осуществлении совместных инвестиционных проектов, создании взаимодополняемых производств, но может осуществляться и по другим направлениям (поддержание единых стандартов в природопользовании, решение вопросов совместного использования водоемов, других природных ресурсов, коммуникаций и сооружений, взаимопомощь в чрезвычайных ситуациях и при стихийных бедствиях, координация усилий по профилактике и пресечению различных правонарушений, гуманитарные контакты).

В рамках решения проблем, возникающих в процессе реализации государственной пограничной политики, Республикой Беларусь со многими государствами заключены двусторонние и многосторонние договоры по пограничным вопросам, которые условно можно подразделить на три группы.

К первой группе относятся договоры, устанавливающие основы регулирования и поддержания режима государственной границы. Данные договоры заключаются в целях поддержания стабильности на границе между сопредельными государствами, спокойствия в приграничных районах, дальнейшего укрепления и развития сотрудничества и взаимной помощи. В них детально урегулированы вопросы, связанные с прохождением линии государственной границы, установлением и восстановлением пограничных обозначений (пограничных и створных знаков), пересечением государственной границы, пользованием пограничными водами и пересекающими линию границы железными, шоссейными дорогами, а также коммуникационными сооружениями, закреплением статуса пограничных уполномоченных. В качестве примеров подобных договоров можно назвать следующие: договор между Правительством СССР и Правительством Польской Народной Республики о режиме советско-польской государственной границы, сотрудничестве и взаимопомощи по пограничным вопросам от 15 февраля 1961 г. [см.: 8, c. 32] (правопреемственность Беларуси этому договору закреплена Указом Президента Республики Беларусь от 10 ноября 1995 г. № 455) [16]; договор между Республикой Беларусь и Литовской Республикой о режиме белорусско-литовской государственной границы от 16 сентября 2009 г. [5].

Отдельные правила режима Государственной границы с учетом взаимных интересов страны и сопредельных государств могут не устанавливаться. Законом Республики Беларусь предусмотрен упрощенный режим Государственной границы с Российской Федерацией. Соглашением от 16 декабря 1994 г. между Кабинетом Министров Украины и Правительством Республики Беларусь упрощена процедура ежедневного пересечения Государственной границы сотрудниками Чернобыльской АЭС [19].

Ко второй группе относятся договоры, заключенные с целью повышения пропускной способности пунктов пропуска и создания надлежащих условий для пересечения Государственной границы физическими лицами, транспортными средствами и товарами, а также упрощения порядка пересечения Государственной границы между отдельными государствами, в частности: договор между правительствами Республики Беларусь и Республики Польша о правилах приграничного движения (г. Варшава, 12 февраля 2010 г.) [18]; соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Латвийской Республики о порядке взаимных поездок жителей приграничных территорий Республики Беларусь и Латвийской Республики (г. Рига, 23 августа 2010 г.) [20]; соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Литовской Республики о порядке взаимных поездок жителей приграничных территорий Республики Беларусь и Литовской Республики (г. Минск, 20 октября 2010 г.) [21].

К третьей группе относятся соглашения по пограничным вопросам с международными организациями в рамках совместных проектов и программ. С Европейским союзом в этом направлении осуществляется реализация проектов «Усиление пограничного и таможенного контроля в Беларуси, Украине и Молдове (БОМБЕЛ-3)», «Повышение эффективности разделения и работы с миграционными потоками на Государственной границе и внутри Республики Беларусь». С представителями японской стороны достигнуто соглашение по реализации проекта «Модернизация системы противодействия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов через Государственную границу Республики Беларусь (РАДБЕЛ)». Заслуживает внимания совместный проект Государственного пограничного комитета Республики Беларусь и ОБСЕ «Оказание содействия в реформировании органов пограничной службы Беларуси».

В настоящее время в рамках флагманской инициативы «Восточное партнерство» ведется совместная разработка новых проектных предложений «Интегрированное управление границей». Приоритетным в этом направлении становится активизация взаимодействия органов пограничной службы Республики Беларусь с Пограничным агентством Евросоюза «ФРОНТЕКС».

Таким образом, проведенный анализ нормативной правовой базы в области проведения государственной пограничной политики показывает, что правовая система, как и экономика отдельного государства, не может существовать в замкнутом пространстве. Объективно развивающиеся процессы интеграции на европейском пространстве оказывают все большее влияние на национальные правовые системы. Все более очевидным становится процесс интернационализации права.

С 1994 г. сохраняется норма о признании Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечении соответствия им законодательства. Таким образом, общепризнанные принципы выступают в качестве вектора нормотворческой и правоприменительной деятельности по обеспечению пограничной безопасности Республики Беларусь.



Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.