журнал международного права и международных отношений 2012 — № 1


международные отношения

Политика Великобритании в отношении иммиграции из Восточной Африки на рубеже 1960—1970-х гг.

Андрей Зубарев

Автор:
Зубарев Андрей Васильевич — аспирант кафедры историко-культурного наследия Беларуси Республиканского института высшей школы

Рецензенты:
Селиванов Андрей Владимирович — кандидат исторических наук, заместитель декана факультета международных отношений Белорусского государственного университета
Мартынюк Алексей Викторович — кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедрой историко-культурного наследия Беларуси Республиканского института высшей школы

Миграционные процессы, активизировавшиеся во второй половине ХХ в., актуализировали вопрос роли отдельного государства в формировании собственной иммиграционной политики. С 1990-х гг. в политологических исследованиях устоялись две полярные точки зрения по этому вопросу. Сторонники неолиберальной теории (Д. Холлифилд), указывают, что определяющими при формировании иммиграционной политики являются внутриполитические факторы, тогда как приверженцы теории глобализации (С. Сассен) считают, что передача части полномочий наднациональным органам и необходимость соблюдать права человека ведут к падению роли государства в формировании иммиграционной политики. В контексте этой дискуссии интересен опыт Великобритании по регулированию иммиграции бывших колониальных подданных, в отношении которых британское правительство имело внутри- и внешнеполитические обязательства гуманитарного, правового и политического характера. Целью данной статьи является анализ факторов, определявших на рубеже 1960—1970-х гг. британскую политику в отношении иммиграции восточноафриканских азиатов (индийцев гуджаратского и пенджабского происхождения, проживавших в Кении, Уганде, Танганьике с конца XIX в.).

В работах советских авторов Ю. Громова [1], В. Житомирского [2], И. Степановой [4] преобладает во многом политизированный подход, заимствованный из британской критической историографии «расовых отношений», указывающей на расово-дискриминационный характер британской иммиграционной политики. Однако со второй половины 1980-х гг. эти позиции подвергаются определенному пересмотру. Так, в монографии В. Козлова [3] наблюдается отход от абсолютизации «расовой природы» британской иммиграционной политики, а в качестве причин ограничения иммиграции из Содружества наций и колоний автор указывает низкий уровень социально-экономического развития иммигрантов и нерешенность проблем жилья и здравоохранения в послевоенной Великобритании.

Крупные англоязычные исследования, затрагивавшие проблему политики в отношении иммиграции из Восточной Африки начали появляться в 1960—1990-х гг. В работах М. Бэнтона [9], З. Лейтона-Генри [21], Л. Шустер, Д. Соломоса [24] отражалась точка зрения о расистском характере иммиграционной политики, что ярко проявилось в принятии в 1968 г. закона об иммигрантах из Содружества. Подобный подход характерен и для крупных исторических исследований Р. Хансена [15], К. Пола [22], Я. Спенсера [25], появившихся после открытия британских правительственных архивов в 1990-х гг. Однако эти исследователи не указывают на то, как реально закон 1968 г. повлиял на политику в отношении иммиграции из Восточной Африки и почему британские правительства, проводившие «расистский иммиграционный контроль», предоставили в 1972 г. возможность для въезда в страну 30 тыс. «цветных» иммигрантов из Уганды.

По закону о британском гражданстве, принятому в 1948 г., жители колоний и независимых стран, входивших в возглавляемое британским монархом Содружество наций, получали статус британских подданных, предполагавший возможность свободного въезда и поселения на территории Соединенного Королевства. В результате практически бесконтрольной иммиграции 1950—1960-х гг. в Великобритании проживало полмиллиона иммигрантов и их потомков из Вест-Индии, Африки, Индийского субконтинента, что вызвало в целом негативную реакцию общественности. В ответ на это в 1962 г. палата общин приняла закон об иммигрантах из Содружества, который ввел иммиграционный контроль в отношении тех британских подданных, которые «не принадлежали» Соединенному Королевству, т. е. родились не в Великобритании. На практике «принадлежность» определялась по органу, выдававшему паспорт Соединенного Королевства, что затрудняло определение правового статуса членов китайской и индийской диаспор в Малайзии, Сингапуре, странах Восточной Африки, Вест-Индии, Омане. Члены этих этнических групп являлись владельцами паспортов Соединенного Королевства, однако закон запрещал им свободный въезд в Великобританию в случае, если паспорта выдавались колониальными властями [11]. С обретением британскими колониями независимости паспорта Соединенного Королевства стали выдаваться не колониальной администрацией, а британскими представительствами. В результате в середине 1960-х гг. около 3 млн британских подданных из стран Содружества находились вне британской системы иммиграционного контроля [17, p. 399; 28, p. 17—18].

К середине 1960-х гг. на территории трех стран Восточной Африки (Кении, Уганды и Танганьики) проживало около 260 тыс. индийцев гуджаратского и пенджабского происхождения, потомков мигрантов, привлекавшихся с конца XIX — начала ХХ в. британскими колониальными властями в качестве банковских служащих, торговцев, железнодорожных рабочих [19, p. 99]. Восточноафриканские азиаты занимали важное место в социальной структуре колоний между европейскими колонизаторами и местным африканским населением. Однако получение африканскими колониями независимости в начале 1960-х гг. привело к изменению гражданского, а затем и социального статуса индийской диаспоры. В отличие от Малайзии, где индийцы получили право обладать двойным гражданством, по конституции Кении азиаты и европейцы должны были на протяжении двух лет сделать выбор между гражданством Кении и гражданством Соединенного Королевства. Из 185 тыс. азиатов и 42 тыс. европейцев лишь около 20 тыс. отказались от гражданства Великобритании [15, p. 167]. С августа 1967 г. лица, не имеющие гражданства Кении, стали считаться незаконно присутствующими на территории этой страны, а для того чтобы остаться, они должны были получить специальное разрешение на проживание сроком на два года. В этом же году в Кении был принят закон о торговле, по которому неграждане лишались права заниматься различными видами квалифицированных работ, занимать должности в государственном аппарате, а также были обязаны получать специальные лицензии на торговлю [17, p. 392—393]. Результатом такой политики стало стремление индийцев покинуть Кению и поселиться в единственной стране, гражданством которой они обладали, — Великобритании.

Рост иммиграции из Восточной Африки начался с 1966—1967 гг., когда в Соединенное Королевство прибыли около 20 тыс. иммигрантов из этого региона. По прогнозам британского Министерства внутренних дел, в 1968 г. в Великобританию должно было прибыть более 60 тыс. азиатских иммигрантов из Кении, что могло ухудшить социально-экономическую обстановку в местах концентрации иммигрантов и вызвать межэтническую напряженность [17, p. 391]. В ответ на это министр внутренних дел Д. Каллаген 12 февраля 1968 г. представил лейбористскому кабинету министров меморандум, в котором предлагалось распространить на потенциальных иммигрантов из Восточной Африки действие закона 1962 г., а количество въезжающих в Великобританию из региона ограничить квотой в 1 тыс. человек в год [17, p. 397]. Внесение билля (проекта закона) об иммигрантах из Содружества в парламент отражало стремление лейбористов успокоить консервативную оппозицию и профсоюзы перед запланированным на лето 1968 г. рассмотрением в парламенте билля о расовых отношениях, объявлявшего расовую дискриминацию уголовно наказуемым преступлением [7, p. 120].

Иммиграция восточноафриканских азиатов с новой силой обострила вопрос о правах британских подданных в рамках британского законодательства о гражданстве и статусе обязательств Великобритании в отношении своих подданных из стран Содружества. Бывший министр консервативного правительства по делам колоний Я. Маклеод утверждал, что кабинет Г. Макмиллана при подготовке закона об иммигрантах из Содружества в начале 1960-х гг. осознанно допустил возможность легальной иммиграции в страну восточноафриканских азиатов и членов других диаспор из стран Содружества, понимая, что те могут столкнуться с изменением политической и социально-экономической ситуации в бывших колониях [15, p. 167—168]. В определенном смысле такой же позиции придерживался действующий министр по делам Содружества Д. Томсон, считавший выбор политики в отношении восточноафриканских азиатов «моральной проблемой фундаментальной важности», так как Великобритания «ответственна за судьбу тех, кого предыдущие правительства из собственных соображений доставили в различные регионы мира» [18, p. 405]. С другой стороны, министр внутренних дел Д. Каллаген считал, что консервативное правительство в начале 1960-х гг., дав «официальное обещание» азиатам, проживавшим в Восточной Африке, о сохранении гражданства Соединенного Королевства [17, p. 394], не осознавало последствий, которые возникли в связи с получением Кенией независимости. По мнению Д. Каллагена, закон 1962 г. был создан с целью контроля въезда «не принадлежащих» к Соединенному Королевству, а так как эта цель не была достигнута, то ограничение прав азиатов из Восточной Африки является исправлением ошибок консервативного правительства [13].

В течение последних дней февраля 1968 г. билль об иммигрантах из Содружества был рассмотрен и принят подавляющим большинством депутатов палаты общин (372 против 62) [13]. По новому закону свободный въезд в Великобританию предоставлялся только тем владельцам британских паспортов, которые родились, натурализовались, зарегистрировались на территории Соединенного Королевства либо были усыновлены гражданами Соединенного Королевства, либо являлись потомками таких лиц [12]. Азиаты, проживавшие в странах Восточной Африки, получили право въезжать в Великобританию только в рамках квоты в 1,5 тыс. человек в год (4,5—5 тыс. человек, включая иждивенцев). Тем не менее, под давлением негативной реакции правительства Индии Д. Каллагеном было дано обещание принять владельцев паспортов Соединенного Королевства «в случае их изгнания из стран постоянного проживания» [10]. Таким образом, несмотря на оппозицию влиятельных членов консервативной и лейбористской партий, правительство Г. Вильсона продолжило политику консерваторов, которые стремились через иммиграционное законодательство ограничить права британских подданных, «не принадлежащих» к Соединенному Королевству, что являлось важным шагом в формировании британского гражданства в постколониальный период.

Результаты принятия закона об иммигрантах из Содружества 1962 г. для лейбористской партии были негативными, поскольку либеральная общественность критиковала правительство Г. Вильсона в принятии «самого позорного закона, когда-либо принятого парламентом» [15, p. 153]. Этот закон был негативно встречен как в странах Содружества, так и в Европе, где считали, что британская политика носит расистский характер и имеет целью отказаться от обязательств к своим собственным гражданам [6, p. 4]. С другой стороны, следствием закона об иммигрантах из Содружества 1968 г. стала антиммигрантская кампания, развернувшаяся в стране после выступления 20 апреля 1968 г. в Бирмингеме члена «теневого» кабинета консервативной партии Э. Пауэлла, требовавшего «сокращения притока иммигрантов на поселение до незначительной пропорции, а также осуществление их реэмиграции» [23]. Хотя политики, выступавшие в 1950—1960-х гг. против «цветной» иммиграции, находились на периферии политической жизни страны, персональный рейтинг Э. Пауэлла значительно вырос, а опросы общественного мнения 1968 г. показали, что его взгляды поддерживает 74 % населения Соединенного Королевства [15, p. 187]. Во многом заявления Э. Пауэлла повлияли на успех консерваторов на выборах 1970 г., даже несмотря на то, что за выступления о проблеме иммиграции он был удален из «теневого» кабинета [4, c. 31].

Политика британского правительства в отношении своих подданных из Восточной Африки в историографии традиционно рассматривается в рамках терминов «иммиграция» и «раса». Однако международно-правовой статус владельцев паспортов, «не принадлежащих» к Соединенному Королевству, был неоднозначен. Восточноафриканские азиаты в Кении подвергались преследованию ввиду своего расового происхождения и гражданской принадлежности, а следовательно, могли подпадать под определение беженцев. Свой подход к пониманию проблемы убежища Д. Каллаген изложил в меморандуме кабинету министров от 12 февраля 1968 г. В нем отмечалось, что убежище будет «предоставляться только тем азиатам из Кении, кто сможет доказать, что отказ в его предоставлении сделает их жизнь невыносимой», т. е. если при возвращении в Кению они столкнутся с угрозой жизни или свободы или окажутся жертвами преследования по причине расы и гражданской принадлежности [17, p. 395]. В действительности большинству британских подданных в Восточной Африке не угрожала насильственная смерть, однако политика кенийского правительства поставила их на грань выживания. Поэтому британский подход к предоставлению статуса беженца не в полной мере соответствовал международным соглашениям. Тем не менее, это не вызывало особого беспокойства у британского правительства. Несмотря на то, что в 1954 г. Великобритания подписала Конвенцию 1951 г. о статусе беженцев, она не была введена в британское право через парламентский акт, а следовательно, правительство не имело обязательств перед теми, кто ходатайствовал о предоставлении статуса беженца. Рассмотрение вопросов предоставления убежища возлагалось на чиновников Министерства внутренних дел, которые по своему усмотрению выносили решения об обоснованности опасений ищущего убежища. Только в 1972 г. в Великобритании были введены иммиграционные правила, закреплявшие стандарты обращения с лицами, ищущими убежища, в которых Конвенция 1951 г. рассматривалась как ориентир для деятельности [24, p. 56—57].

Из документов кабинета министров видно, что ходатайства о предоставлении статуса беженца власти Соединенного Королевства собирались рассматривать по обстоятельствам конкретного соискателя убежища, а не предоставлять групповое установление статуса. Британскому правительству было удобно не признавать кенийских азиатов как отдельную группу беженцев, а рассматривать их в рамках системы иммиграционного контроля в отношении граждан Содружества. С другой стороны, отсутствие закрепленных в британском законодательстве международных инструментов в области убежища делали возможность положительного решения по ходатайствам крайне низкой [24, p. 58]. Кроме того, владельцы паспортов Соединенного Королевства из Кении практически не обращались с ходатайствами о предоставлении статуса беженца [14, p. 105], а использовали легальный шанс на переселение в страну своего гражданства, поэтому вопрос о их судьбе решался в рамках законодательства о иммиграции из Содружества. Таким образом, политика в отношении кенийских азиатов формировалась не в рамках существовавших международных правовых актов, а исходя из механизма иммиграционного контроля, заложенного законом 1962 г. об иммигрантах из Содружества.

Закон об иммигрантах из Содружества 1968 г. не привел к резкому сокращению иммиграции из Восточной Африки, как того желали разработчики. Более того, в конце 1968 г. власти Уганды и Кении уведомили британское правительство о том, что эти страны должны покинуть около 50 тыс. восточноафриканских азиатов [27, p. 362—363]. Однако под давлением большинства членов Содружества наций на конференции, проходившей в январе 1969 г. в Лондоне, главы правительств восточноафриканских государств согласились на поэтапный выезд из страны владельцев паспортов Соединенного Королевства [27, p. 362]. В свою очередь, следующим британским правительствам пришлось увеличивать квоты на иммиграцию из Восточной Африки: в 1971 г. консервативное правительство увеличило специальную квоту для азиатов с 1,5 до 3 тыс., а в 1975 г. лейбористы увеличили квоту до 5 тыс. человек (без учета иждивенцев) [25, p. 104].

Проблема иммиграции из Восточной Африки обострилась летом 1972 г. после прихода к власти в Уганде Иди Амина, который дал новый импульс африканизации, анонсировав 4 августа 1972 г., что все лица азиатского происхождения должны будут в течение трех месяцев покинуть страну [8, p. 3]. В отличие от своего предшественника президента М. Оботе, И. Амин не пошел на уступки британскому правительству. Более того, Министерство иностранных дел Соединенного Королевства опасалось оказывать серьезное финансовое и политическое давление на нового угандийского президента, поскольку он «нерационален и ненадежен... и нельзя сказать, как он отреагирует на наши меры» [28, p. 1—2]. Правительство Э. Хита опасалось, что своими действиями только ухудшит положение азиатов, а также осложнит работу персонала британских компаний, располагавшихся в Уганде. Таким образом, британское правительство было бессильно противостоять прибытию осенью 1972 г. от 30 до 57 тыс. лиц азиатского происхождения из Уганды [28, p. 4].

После принятия закона об иммигрантах из Содружества 1968 г. консерваторы обладали возможностью ограничить иммиграцию из Восточной Африки. Однако, в отличие от лейбористов, правительство Э. Хита решило принять угандийских азиатов. Осенью 1972 г. была создана Служба по переселению из Уганды, благодаря которой за последние 4 месяца 1972 г. в Соединенном Королевстве было принято и расселено около 30 тыс. новоприбывших [15, p. 199]. Позиция правительства Э. Хита была обусловлена обязательством принять владельцев паспортов Соединенного Королевства, если они подвергнутся изгнанию из стран постоянного проживания, данным лейбористами в 1968 г., а также стремлением избежать нового обвинения в расизме со стороны международной общественности. Несмотря на внутрипартийный конфликт со сторонниками Э. Пауэлла, вылившийся в демарш 53 консервативных депутатов при голосовании по новым иммиграционным правилам осенью 1972 г. [5, p. 5], правительству Э. Хита удалось добиться положительной реакции на британскую политику как внутри страны, так и на международной арене. Хотя в правовом смысле иммигранты из Кении и Уганды не различались, в последнем случае британское правительство использовало в их отношении понятие «беженцы». Действуя таким образом, консерваторы стремились избежать критики со стороны международных организаций и одновременно переложить часть ответственности за прием восточноафриканских азиатов на другие государства и ООН. Действительно, Великобритания добилась в этом успеха, так как около 20 тыс. владельцев паспортов Соединенного Королевства азиатского происхождения были расселены в других странах мира, в том числе Индия приняла 4,5 тыс. человек, Канада — 6 тыс. [20, p. 288]. Тем не менее, консервативное правительство Э. Хита рассматривало свою политику в отношении восточноафриканских азиатов как исключение, проявление особой «гуманности и доброты» [16], в то же время отрицая возможность повторного принятия своих подданных, проживавших в Малайзии, Сингапуре, Вест-Индии, Омане и на Кипре, даже в случае гуманитарных или правовых обязательств к ним Великобритании [26].

Таким образом, закон 1968 г. об иммигрантах из Содружества позволил исключить свободную иммиграцию в Великобританию 2 млн британских подданных с двойным гражданством, проживавших в независимых государствах Азии и Африки [17, p. 399]. В этом контексте иммиграционная политика британского правительства на рубеже 1960—1970-х гг. имела решающее значение для формирования британского гражданства в постколониальную эпоху, в легальном смысле ограничив «британцев» территорией Соединенного Королевства. Однако давление со стороны правительств стран Содружества наций и ЕЭС вынудило британское правительство признать свою ответственность за прием восточноафриканских азиатов, тем самым обесценив влияние закона об иммигрантах из Содружества 1968 г. на текущую иммиграционную политику.

Литература

1. Громов, Ю. А. Расизм, расовые предрассудки и предубеждения — характерные черты современного капиталистического общества / Ю. А. Громов // Расы и общество / М. В. Крюков [и др.]. — М.: Наука, 1982. — С. 191—219.
2. Житомирский, В. А. Апартеид по-британски / В. А. Житомирский. — М.: Мысль, 1985. — 240 с.
3. Козлов, В. И. Иммигранты и этнорасовые проблемы в Великобритании / В. И. Козлов. — М.: Наука, 1987. — 201 с.
4. Степанова, И. М. Британский неоконсерватизм и трудящиеся в 70—80-е годы / И. М. Степанова. — М.: Наука, 1985. — 223 с.
5. 53rd Conclusions of a meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street, S.W.1, on Thursday 23, November, 1972 // The National archive of the United Kingdom (TNA): Public record office (PRO). — Dept.: Cabinet papers (CAB). — Ser. 128. — Piece number: 50/54. — Р. 1—9.
6. 4th Conclusions of a meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street, S.W.1, on Thursday, 16 January, 1969 // Ibid. — Piece number: 44. — Р. 1—9.
7. 13th Conclusions of a meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street, S.W.1, on Thursday, 15 February, 1968 // Ibid. — Piece number: 43. — Р. 116—122.
8. 40s Conclusions of a meeting of the Cabinet held at 10 Downing Street, S.W.1, on Tuesday, 8 August, 1972 // Ibid. — Piece number: 50/41. — Р. 1—18.
9. Banton, M. Race relations / M. Banton. — London: Basic books, 1967. — 434 р.
10. Clause 1 (Amendment of section 1 of Commonwealth immigrants act): House of Commons Hansard debates for 28 February 1968. — Vol. 1759. — Col. 1501—1510 [Electronic resource] // United Kingdom Parliament. — Mode of access: <http://hansard.millbanksystems.com/commons/1968/feb/28/clause-1-amendment-of-section-1-of>. — Date of access: 15.08.2011.
11. Commonwealth Immigrants Act 1962 [Electronic resource] // British nationality. — Mode of access: <http://www.britishcitizen.info/CIA1962.pdf>. — Date of access: 20.08.2011.
12. Commonwealth Immigrants Act 1968 [Electronic resource] // British nationality. — Mode of access: <http://www.britishcitizen.info/CIA1968.pdf>. — Date of access: 20.08.2011.
13. Commonwealth Immigrants Bill: House of Commons Hansard debates for 27 February 1968. — Vol. 759. — Col. 1362 [Electronic resource] // United Kingdom Parliament. — Mode of access: <http://hansard.millbanksystems.com/commons/1968/feb/27/commonwealth-immigrants-bill>. — Date of access: 15.08.2011.
14. Dummet, M. On immigration and refugees / M. Dummett. — London: Routledge, 2001. — 160 p.
15. Hansen, R. Citizenship and immigration in post-war Britain / R. Hansen. — London: Oxford University Press, 2000. — 302 p.
16. Immigration: House of Commons Hansard debates, 25 January 1973. — Vol. 849. — Col. 655 [Electronic resource] // United Kingdom Parliament. — Mode of access: <http://hansard.millbanksystems.com/commons/1973/jan/25/immigration>. — Date of access: 15.08.2011.
17. Immigration Legislation (Memorandum by the Secretary of State for Home department) // TNA: PRO. — Dept.: CAB. — Se.: 129. — Piece number: 135. — Р. 390—404.
18. Immigration Legislation (Memorandum by the Secretary of State for Commonwealth Affairs) // Ibid. — Р. 405—407.
19. Indian communities in the Colonies (Memorandum by the Secretary of State for the Colonies) // Ibid. — Р. 99—102.
20. Jorgensen, J. L. Uganda. A modern history / J. L. Jorgensen. — London: Billing and Sons Ltd., 1981. — 385 р.
21. Leyton-Henry, Z. Great Britain / Z. Leyton-Henry // European immigration policy: comparative European perspective / ed. by T. Hammar. — London: Cambridge University Press, 1985. — P. 89—126.
22. Paul, K. Whitewashing Britain: race and citizenship in the postwar era / K. Paul. — New York: Cornell University Press, 1997. — 253 p.
23. Powell, E. Like the Roman, I see the River Tiber foaming with much blood / E. Powell [Electronic resource] // Sterling times. — Mode of access: <http://www.sterlingtimes.org/text_rivers_of_blood.htm>. — Date of access: 15.08.2011.
24. Shuster, L. The politics of refugee and asylum policies in Britain: historical patterns and contemporary realities / L. Schuster, J. Solomos // Refugees, citizenship and social policy in Europe / ed. by A. Bloch, C. Levy. — London: Basingstoke-Macmillan, 1999. — P. 51—74.
25. Spencer, J. British immigration policy since 1939: the making of multi-racial Britain / J. Spencer. — London: Routledge, 1997. — 224 р.
26. Uganda (Asians): House of Commons Hansard debates, 18 October 1972. — Vol. 843. — Col. 264 [Electronic resource] // United Kingdom Parliament. — Mode of access: <http://hansard.millbanksystems.com/commons/1972/oct/18/uganda-asians>. — Date of access: 15.08.2011.
27. United Kingdom passport holders in Kenya and Uganda (Memorandum by the Secretary of State for Home department) // TNA: PRO. — Dept.: CAB. — Ser.: 129. — Piece number: 139. — Р. 362—373.
28. United Kingdom passport holders in Uganda (Note by the Secretary of State for the Home Department and Lord President of the Council) // Ibid. — Piece number: 164/16. — Р. 1—20.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.