журнал международного права и международных отношений 2013 — № 3


международное право — международные организации

Параўнанне інстытуцыйнай структуры Еўрапейскага саюза і Адзінай эканамічнай прасторы

Максім Карлюк

Аўтар:
Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. — аспірант кафедры міжнароднага права факультэта міжнародных адносін Беларускага дзяржаўнага ўніверсітэта

Рэцэнзенты:
Вашкевіч Аляксандр Яўгеньевіч — кандыдат юрыдычных навук, дацэнт кафедры міжнароднага права факультэта міжнародных адносін Беларускага дзяржаўнага ўніверсітэта
Шырынскі Алег Юр’евіч — кандыдат юрыдычных навук, дацэнт кафедры кастытуцыйнага і адміністратыўнага права Акадэміі кіравання пры Прэзідэнце Рэспублікі Беларусь


У дадзеным артыкуле вызначаецца ступень параўнальнасці інстытуцый і органаў Еўрапейскага саюза, з аднаго боку, і Мытнага саюза і Адзінай эканамічнай прасторы Беларусі, Казахстана і Расіі — з іншага. Вызначаюцца інстытуцыйныя адпаведнікі ў рамках еўрапейскай і еўразійскай інтэграцыі, якія аналізуюцца на прадмет функцыянавання. На падставе праведзенага аналізу робіцца выснова, што нягледзячы на пэўнае інстытуцыйнае падабенства, эфектыўнасць функцыянавання органаў істотна розніцца. Дзеяздольнасць органаў ў рамках Еўразійскай інтэграцыі параўнальна з Еўрапейскім саюзам з’яўляецца абмежаванай і істотна залежыць ад пазіцыі лідэраў дзяржаў-членаў.


Мэтай дадзенага артыкула з’яўляецца вызначэнне ступені параўнальнасці інстытуцый і органаў ЕС, з аднаго боку, і Мытнага саюза (МС) і Адзінай эканамічнай прасторы (АЭП) Беларусі, Казахстана і Расіі — з іншага. Па-першае, будуць вызначаны асноўныя інстытуцыі і органы ЕС і АЭП і іх магчымыя суадносіны. Па-другое, кожная з іх будзе прааналізавана на прадмет асноў функцыянавання суадносна са сваім адпаведнікам з іншага інтэграцыйнага праекту. Асноўнымі метадалагічнымі спосабамі выбраны параўнальны аналіз міжнародных дамоў і пагадненняў, а таксама дактрынальны аналіз.

Пытанне параўнальнага аналізу інстытуцый і органаў ЕС з адпаведнікамі у рамках МС і АЭП яшчэ не паспела набыць тэарэтычнага разгляду. Аднак былі праведзены такія параўнанні ЕС і ЕўрАзЭС (напр., Н. Кавешнікаў [18]). Па-за рамкамі параўнальнага аналізу і акрамя шматлікай колькасці даследаванняў функцыянавання органаў ЕС ужо існуе шэраг даследаванняў функцыянавання органаў МС і АЭП (Е. Байльдзінаў [1], С. Задзіран [4], І. Кротаў [7]). Такім чынам, прадстаўлены аналіз будзе ў пэўнай ступені ўнікальным.

У дадзеным артыкуле спачатку даюцца базавыя звесткі пра крыніцы фарміравання інстытуцыйных структур еўрапейскай і еўразійскай інтэграцыі. Таксама паказваюцца суадносіны кожнай з інстытуцый і органаў з адпаведнікамі з іншага боку. Далей робіцца аналіз кожнай з інстытуцый і органаў: Еўрапейскага савета і Вышэйшага Еўразійскага эканамічнага савета, Еўрапейскай камісіі і Калегіі Еўразійскай эканамічнай камісіі, Савета ЕС і Савета Еўразійскай эканамічнай камісіі, Еўрапейскага парламента і Міжпарламенцкай асамблеі ЕўрАзЭС і, нарэшце, Суда ЕС і Суда ЕўрАзЭС. Асноўная выснова праведзенага аналізу заключаецца ў тым, што інстытуцыйную структуру МС і АЭП і асноўныя прынцыпы функцыянавання можна ўмоўна суаднесці з адпаведнай структурай інстытуцый і органаў ЕС, аднак у рамках еўразійскай інтэграцыі існуе істотная залежнасць істытуцый ад кіраўнікоў дзяржаў. Частковым вырашэннем праблемы з’яўляецца фарміраванне інстытуцыямі ўласных бюджэтных рэсурсаў.

Інтэграцыя і развіццё нстытуцыйнай структуры

Глыбокая інтэграцыя дзяржаў звычайна патрабуе адпаведнай інстытуцыйнай структуры для яе забеспячэння. Канцэпцыі традыцыйнай сістэмы падзелу ўлады ў катэгорыях заканадаўчай, выканаўчай і судовай не цалкам дастасавальныя ў рамках як еўрапейскай, так і еўразійскай інтэграцыі. Многія з абавязкаў падзяляюцца рознымі інстытуцыямі. Аднак эфектыўнае функцыянаванне інтэграцыі немагчыма без забеспячэння інстытуцыйнага балансу як базавага прынцыпу [8, с. 59].

Прынцып інстытуцыйнага балансу замацаваны ў Дамове аб ЕС (ч. 2 арт. 13): «…кожная інстытуцыя павінна дзейнічаць у межах сваіх паўнамоцтваў, дадзеных ёй у Дамовах і ў адпаведнасці з умовамі, працэдурамі і мэтамі, замацаванымі ў іх» [14]. Суд ЕС у сваіх шматлікіх рашэннях развіў дадзены прынцып у тры асноўныя часткі: 1) усе інстытуцыі павінны быць дастаткова незалежнымі; 2) яны не павінны адвольна перадаваць свае паўнамоцтвы іншым інстытуцыям; 3) яны не павінны ўмешвацца у паўнамоцтвы іншых інстытуцый [19, p. 44—45].

У рамках еўразійскай інтэграцыі таксама замацаваны падобны прынцып. Так, паводле артыкула 3 Дамовы аб Еўразійскай эканамічнай камісіі (ЕЭК), «камісія ажыццяўляе сваю дзейнасць у межах паўнамоцтваў, прадугледжаных дадзенай
Дамовай, міжнароднымі дамовамі, якія фарміруюць дамоўна-прававую базу Мытнага саюза і Адзінай эканамічнай прасторы, а таксама рашэннямі Вышэйшага Еўразійскага эканамічнага савета» [2]. Аднак, паколькі яшчэ няма адзінага дакумента, які бы рэгламентаваў дзейнасць усіх органаў МС і АЭП, то пра фармальнае замацаванне прынцыпу інстытуцыйнага балансу казаць цяжка.

Інстытуцыйная структура ЕС была першапачаткова створана з мэтай балансавання паміж міжурадавым органам (Савет ЕС) і наднацыянальным органам (Еўрапейская камісія). Еўрапейскі парламент быў толькі пазней паступова пераўтвораны ў параўнальна раўнаважную наднацыянальную інстытуцыю шляхам паступовай перадачы паўнамоцтваў з канца 1980-х гг. Першапачатковая сістэма інстытуцый дазваляла на той момант гарманізаваць агульныя (еўрапейскія) і прыватныя (нацыянальныя) інтарэсы.

Еўразійская інтэграцыя ішла іншым шляхам, а менавіта фарміраваннем вертыкальнай структуры ўлады. Гэта адбылося, у першую чаргу, са стварэннем у 2000 г. ЕўрАзЭС. Яе структура характарызавалася поўнай залежнасцю ўсіх органаў ад вышэйшага органу, адсутнасцю наднацыянальных органаў і факультатыўнай роляй Міжпарламенцкай асамблеі (МПА). З утварэннем Мытнага саюзу і Адзінай эканамічнай прасторы сітуацыя пачала змяняцца, у тым ліку праз стварэнне наднацыянальнай Еўразійскай эканамічнай камісіі, але з пэўнымі абмежаваннямі.

У такой сітуацыі вельмі ўмоўна можна суаднесці інстытуцыі і органы ЕС з органамі МС і АЭП. Існуюць істотныя функцыянальныя і сутнасныя адрозненні. Суадносіны можна прадставіць наступным чынам (паводле арт. 13 Дамовы аб функцыянаванні ЕС, у апошнім 7 інстытуцый [15], аднак у сувязі з адсутнасцю адпаведнікаў у рамках еўразійскай інтэграцыі мы не разглядаем інстытуцыі ЕС, як Еўрапейскі цэнтральны банк і Суд аўдытараў).

Суадносіны асноўных інстытуцый і органаў ЕС, МС і АЭП

ЕС

МС і АЭП

Еўрапейскі савет

Вышэйшы Еўразійскі эканамічны савет

Еўрапейская камісія

Калегія Еўразійскай эканамічнай камісіі

Савет ЕС

Савет Еўразійскай эканамічнай камісіі

Еўрапейскі парламент

Міжпарламенцкая асамблея ЕўрАзЭС

Суд ЕС

Суд ЕўрАзЭС 

Еўрапейскі савет і Вышэйшы Еўразійскі эканамічны савет

Умоўнасць пачынаецца ўжо з вышэйшага ўзроўню інтэграцыйных органаў — Еўрапейскага савета ў рамках ЕС і Вышэйшага Еўразійскага эканамічнага савета (ВЕЭС) у рамках МС і АЭП. Еўрапейскі савет, хоць і з’яўляецца вышэйшай інстытуцыяй ЕС, але не валодае такімі ж шырокімі паўнамоцтвамі, якімі валодае ВЕЭС.

Еўрапейскі савет з’яўляецца вельмі важнай інстытуцыяй ЕС, бо грае асноўную ролю ў фарміраванні ўсёй палітыкі ЕС. Ён з’яўляецца цэнтральнай інстытуцыяй для развіцця ЕС, пацвярджае важныя змены ў інстытуцыйнай структуры ЕС і г. д. Рашэнні прымаюцца кансэнсусам (п. 4 арт. 15 Дамовы аб ЕС [14]). Аднак Еўрапейскі савет не мае заканадаўчых паўнамоцтваў. Першапачаткова дадзены орган увогуле не быў прадугледжаны і нефармальна існаваў з 1960-х гг., пакуль не быў нарэшце замацаваны ў Адзінай еўрапейскай дамове [16, p. 47]. Цяпер гэта паўнавартасная міждзяржаўная інстытуцыя, якая мае выбарнага прэзідэнта, а таксама складаецца з кіраўнікоў дзяржаў або ўрадаў і прэзідэнта Еўрапейскай камісіі.

ВЕЭС быў пераўтвораны з Міждзяржаўнага савета ЕўрАзЭС для мэтаў функцыянавання МС і АЭП. Гэта вышэйшы орган МС і АЭП у складзе кіраўнікоў дзяржаў або урадаў, як і Еўрапейскі савет. ВЕЭС заключае міжнародныя дамовы ў сферы інтэграцыйнага развіцця, а таксама прымае найважнейшыя стратэгічныя рашэнні ў дадзенай сферы на аснове кансэнсусу [11, п. 8]. Па сутнасці, ён вызначае любыя пытанні ў рамках функцыянавання МС і АЭП, у тым ліку і пытанні надання неабходных кампетэнцый ЕЭК і Суду ЕўрАзЭС. Еўрапейскі савет не валодае такімі паўнамоцтвамі. Іх наяўнасць у дадзеным выпадку сведчыць пра нежаданне ці негатоўнасць лідэраў дзяржаў на дадзеным этапе развіцця інтэграцыі перадаваць ЕЭК і Суду неабходныя для эфектыўнага кіравання інтэграцыйнымі працэсамі кампетэнцыі. Больш высокі статус ВЕЭС, параўнальна з Еўрапейскім саветам, абумоўлены здольнасцю не толькі прымаць, але і рэалізоўваць любыя свае рашэнні.

Еўрапейская камісія і Калегія Еўразійскай эканімічнай камісіі

Еўразійская эканамічная камісія — фармальна наднацыянальны выканаўчы орган, які з’яўляецца першым такога кшталту на постсавецкай прасторы пасля 20 гадоў спробаў інтэграцыі. ЕЭК складаецца з двух узроўняў: Савета і Калегіі (арт. 4 Дамовы аб ЕЭК [2]). На наш погляд, менавіта Калегія ЕЭК а не ўся ЕЭК і, тым больш, не Савет ЕЭК, з’яўляецца асноўным адпаведнікам Еўрапейскай камісіі ў ЕС, што будзе паказана далей.

Еўрапейская камісія — гэта наднацыянальны орган ЕС, які з’яўляецца рухавіком інтэграцыі і мае істотныя адміністрацыйныя, выканаўчыя і бюджэтныя паўнамоцтвы, а таксама сочыць за выкананнем права ЕС (арт. 17 Дамовы аб ЕС [14]). Падобныя палажэнні ўтрымліваюцца і ў якасці асноўнай задачы ЕЭК: яна забяспечвае ўмовы функцыянавання і развіцця МС і АЭП, а таксама выпрацоўвае прапановы ў сферы эканамічнай інтэграцыі ў рамках МС і АЭП (арт. 1 Дамовы аб ЕЭК [2]).

Для гэтых мэтаў істотным з’яўляецца чыннік наднацыянальнасці. Аднак не ўся ЕЭК валодае такой характарыстыкай. Сярод асноўных тэарэтычных крытэрыяў наднацыянальнага органа можна вылучыць наступныя: ён павінен валодаць уласнымі паўнамоцтвамі, якія былі перададзены дзяржавамі-членамі; рашэнні не павінны прымацца кансэнсусам, быць абавязковымі для ўсіх дзяржаў-членаў і ўступаць у сілу без неабходнасці іх ухвалення на нацыянальным узроўні (напр., ратыфікацыя).

Ужо па фармальным прынцыпе наднацыянальнасці толькі Калегія ЕЭК адпавядае ў пэўнай ступені ўсім гэтым крытэрыям. Так, толькі ў ёй рашэнні могуць прымацца кваліфікаванай большасцю (арт. 21 Дамовы аб ЕЭК [2]), тады як у Савеце ЕЭК — толькі кансэнсусам (арт. 12 Дамовы аб ЕЭК [2]). Таксама толькі структура Калегіі ЕЭК можа дазволіць ёй стаць прадстаўніком агульнага інтарэсу інтэграцыі падобна да Еўрапейскай камісіі. Так, у Савет ЕЭК уваходзяць віцэ-прэм’еры дзяржаў-членаў (арт. 8 Дамовы аб ЕЭК [2]). Гэта значыць, што яны займаюць гэтую пасаду менавіта з прычыны таго факту, што знаходзяцца на адпаведнай афіцыйнай пасадзе ў сваёй дзяржаве. Гэта не можа адпавядаць сітуацыі ў Еўрапейскай камісіі, члены якой дзейнічаюць як незалежныя ад нацыянальных урадаў асобы і не атрымліваюць інструкцыі ад сваіх урадаў (п. 3 арт. 17 Дамовы аб ЕС [14]). У Калегіі ЕЭК сітуацыя адрозніваецца ад умоў Савета ЕЭК. Калегія складаецца з трох прадстаўнікоў ад кожнай дзяржавы, якія не могуць займаць урадавыя пасады, пры выкананні сваіх службовых абавязкаў незалежныя ад дзяржаўных органаў і службовых асоб дзяржаў і не могуць запытваць ці атрымліваць указанні ад органаў улады або афіцыйных асоб дзяржаў (арт. 15 Дамовы аб ЕЭК [2]).

Аднак дадзеныя фармальныя палажэнні не адлюстроўваюць фактычную сітуацыю. Па сутнасці, як будзе бачна далей, любыя рашэнні Калегіі ЕЭК, якія могуць супярэчыць нацыянальным інтарэсам нейкай краіны, могуць быць заблакаваныя Саветам. У такой сітуацыі нельга казаць пра паўнавартасную наднацыянальнасць Калегіі ЕЭК і яе здольнасць выконваць функцыі прадстаўніка агульнага інтарэсу.

Калегія ЕЭК мае функцыі, якія не ўласцівы Еўрапейскай камісіі. Так, Калегіі ЕЭК надаецца права прымаць абавязковыя для выканання рашэнні, тады як Еўрапейская камісія можа гэта ажыццяўляць толькі ў вельмі абмежаваных сферах або шляхам дэлегавання паўнамоцтваў ад Савета ЕС і Еўрапейскага парламента. Яе асноўнай роляй з’яўляецца толькі ініцыяванне прыняцця падобных рашэнняў (хоць гэта істотная роля фактычнай манаполіі заканадаўчай ініцыятывы), выпрацоўка агульнага заканадаўчага плану на кожны год і агульных палітычных стратэгій [16, p. 37].

Існуе агульнае палажэнне пра тое, што рашэнні ЕЭК, як яе Калегіі, так і Савета, маюць абавязковы характар і патрабуюць непасрэднага прымянення на тэрыторыях дзяржаў-членаў (п. 1 арт. 5 Дамовы аб ЕЭК [2]). Непасрэдна ў Калегіі ЕЭК такім статусам валодаюць рашэнні па выкананні міжнародных дамоў і рашэнняў вышэйшых органаў, а таксама яе рашэнні датычна невыканання асобнымі дзяржавамі — членамі міжнародных дамоў рашэнняў ВЕЭС і Савета ЕЭК, якія Калегія ЕЭК прымае па выніках маніторынгу. Аднак абавязковасць і прамое дзеянне гэтых рашэнняў вельмі ўмоўныя, паколькі любое рашэнне Калегіі ЕЭК можа быць скасавана ці зменена Саветам ЕЭК цягам 10 дзён з моманту яго прыняцця па ініцыятыве любой дзяржавы ці любога члена Савета ЕЭК, не згодных з такім рашэннем (арт. 13 Дамовы аб ЕЭК [2]). Нават калі Савет ЕЭК і пакіне рашэнне Калегіі ЕЭК у сіле, то дзяржава, не згодная з такім рашэннем Савета ЕЭК, можа дамагчыся яго скасавання ці змены праз ВЕЭС. З гэтай мэтай дзяржава можа звярнуцца ў ВЕЭС на працягу 30 дзён з моманту прыняцця рашэння Саветам ЕЭК. Такім чынам, дамова прадугледзела значны тэрмін, на працягу якога рашэнне можа быць скасавана ці зменена, тым самым яшчэ больш абмежаваўшы і без таго вузкія паўнамоцтвы Камісіі ЕЭК. Калі гэтага недастаткова, то эгламент ЕЭК прадугледжвае, што Калегія ЕЭК сама можа скасаваць сваё рашэнне, калі на яго паступіла заява дзяржавы ці члена Савета ЕЭК (п. 76 Рэгламента ЕЭК [9]).

Такім чынам, аналіз паказвае, што выканаўчыя функцыі Калегіі ЕЭК могуць быць істотна абмежаваныя. На думку некаторых даследчыкаў, такая сітуацыя зводзіць ролю дадзенага органа галоўным чынам да падрыхтоўкі прапаноў для Савета ЕЭК і ВЕЭС [гл., напр.: 1].

Аднак існуе шэраг падабенстваў Еўрапейскай камісіі і Калегіі ЕЭК. Так, міністры Калегіі ЕЭК адпавядаюць камісарам Еўрапейскай камісіі, хоць і з рознымі працэдурамі прызначэння. Таксама Еўрапейская камісія падзяляецца на генеральныя дырэктараты [17] па шэрагу сфераў дзейнасці ЕС, што ў пэўнай ступені адпавядае падзелу Калегіі ЕЭК на дэпартаменты [10]. Аднак дэпартаменты забяспечваюць дзейнасць не толькі Калегіі ЕЭК, але і Савета ЕЭК, і Вышэйшага Еўразійскага эканамічнага савета, што не характэрна для генеральных дырэктаратаў Еўрапейскай камісіі. Шэраг дэпартаментаў ЕЭК прыкладна супадае па функцыях і прызначэнні з генеральнымі дырэктаратамі Еўрапейскай камісіі (адрозненні вынікаюць з непараўнальнай ступені еўрапейскай і еўразійскай інтэграцыі).

У адрозненне ад Еўрапейскай камісіі, якая рыхтуе праект бюджэта ўсяго ЕС, Калегія рыхтуе толькі праект бюджэта ЕЭК. Еўрапейская камісія накіроўвае яго на ўхваленне Савету ЕС і Парламенту, а Калегія — Савету ЕЭК. Канчатковае слова па бюджэце ЕС мае Парламент (п. 9 арт. 314 Дамовы аб функцыянаванні ЕС [15]), тады як па праекце бюджэта ЕЭК — ВЕЭС (п. 4 арт. 7 Дамовы аб ЕЭК [2]).

Падобна да Еўрапейскай камісіі Калегія ЕЭК ажыццяўляе маніторынг выканання дзяржавамі-членамі іх абавязкаў. Калі нейкая дзяржава парушае або неналежным чынам выконвае свае абавязкі, то Калегія ЕЭК рашэннем, прынятым 2/3 галасоў, накіроўвае такой дзяржаве паведамленне пра неабходнасць абавязковага выканання адпаведнай міжнароднай дамовы і (або) рашэння Камісіі і вызначае разумны тэрмін, цягам якога дзяржава павінна скасаваць такое парушэнне (арт. 20 Дамовы аб ЕЭК [2]). У выпадку, калі ў вызначаны тэрмін дзяржава не выконвае рашэнне, то Калегія ЕЭК перадае дадзенае пытанне на разгляд Савета ЕЭК. Малаверагодна, што Савет ЕЭК, які працуе па прынцыпе кансэнсусу, прыме рашэнне з негатыўнымі наступствамі для дзяржавы, паколькі член Савета ЕЭК ад гэтай дзяржавы ў рангу намесніка кіраўніка ўраду можа заблакіраваць яго.

Гэта з’яўляецца паказчыкам неэфектыўнасці пабудаванай сістэмы кантролю за выкананнем абавязкаў. Толькі ў выпадку, калі Савет ЕЭК ўсё ж такі прыме рашэнне супраць дзяржавы-парушальніцы і пры гэтым яна зноў не выканае яго ў вызначаныя тэрміны, Калегія ЕЭК ад імя ЕЭК мае права звярнуцца ў Суд ЕўрАзЭС з адпаведнай заявай, з адначасовым паведамленнем пра гэта ў ВЕЭС і Савет ЕЭК. Суд ЕўрАзЭС па хадайніцтве зацікаўленай дзяржавы ці Калегіі ЕЭК можа ўвесці разум-
ныя часовыя захады, у тым ліку забеспячальнага характару, у мэтах забеспячэння выканання рашэння Суда. Іншыя захады, акрамя гэтых расплывістых, не прадугледжаны. Больш за тое, не зразумела, якім чынам будзе забяспечвацца выкананне судовага рашэння.

Старшыня і астатнія члены Калегіі ЕЭК прызначаюцца на чатыры гады з магчымым падаўжэннем паўнамоцтваў рашэннем ВЕЭС (арт. 15 Дамовы аб ЕЭК [2]). Прадугледжана ратацыя Старшыні па чарзе ў парадку рускага алфавіту па назве дзяржавы. У той самы час пасада прэзідэнта Еўрапейскай камісіі ў сувязі з апошнімі зменамі з’яўляецца выбарнай пасадай (п. 7 арт. 17 Дамовы аб ЕС [14]). Акрамя звычайных выпадкаў паўнамоцтвы члена Калегіі могуць быць датэрмінова спынены рашэннем ВЕЭС на зварот дзяржавы яе грамадзянства. Пры гэтым у Дамове не вызначаны падставы, па якіх дзяржава можа прасіць ВЕЭС пра датэрміновае спыненне паўнамоцтваў аднаго са сваіх членаў Калегіі ЕЭК. У такой сітуацыі члены ВЕЭС не будуць пярэчыць жаданню іх калегі, і адпаведная дзяржава заўсёды будзе мець магчымасць паводле любой падставы вызваліць прызначэнца ад пасады. У Еўрапейскай камісіі такая сітуацыя не можа мець месца ў сувязі з тым, што толькі яе прэзідэнт прымае рашэнне пра вызваленне ад пасады (п. 6 арт. 17 Дамовы аб ЕС [14]).

Яшчэ адна асаблівасць функцыянавання ЕЭК тычыцца яе пасяджэнняў. Паводле рэгламенту, пасяджэнне Калегіі з’яўляецца правамоцным, калі на ім прысутнічаюць 2/3 ад агульнай колькасці членаў Калегіі (6 членаў з 9), але пры ўмове ўдзелу прынамсі па адным ад кожнай дзяржавы (п. 58 Рэгламента ЕЭК [9]). Калі ж дадзенае патрабаванне не выканана, Калегія не мае права засядаць і прымаць свае рашэнні. Абавязковае патрабаванне наяўнасці прынамсі аднаго прадстаўніка ад кожнай дзяржавы можа сведчыць пра залежнасць членаў Калегіі ад інструкцый з боку сваіх дзяржаў, паколькі пры такім парадку прыняцця рашэнняў, а таксама прызначэнні на пасаду і вызваленні ад яе кожная дзяржава мае магчымасць не толькі ўскосна, але і прама ўплываць на пазіцыю сваіх членаў Калегіі ЕЭК.

Такім чынам, эфектыўная дзейнасць Калегіі вельмі адносная і вызначаецца тым, наколькі будуць супадаць нацыянальныя інтарэсы інтэграцыйнага развіцця. У той жа час Еўрапейская камісія заўжды была палітычнай сілай, найбольш арыентаванай на інтэграцыю, і часта была асноўным рухавіком інтэграцыі. З улікам вышэйпералічанага на сённяшні дзень малаверагодна, што такую ролю можа займаць Калегія ЕЭК.

Савет ЕС і Савет Еўразійскай канамічнай камісіі

Найбольшым адпаведнікам Савету ЕС з’яўляецца Савет ЕЭК, нягледзячы на тое, што апошні з’яўляецца ўсяго толькі часткай ЕЭК. Так, Савет ЕС складаецца з прадстаўнікоў кожнай дзяржавы-члена на міністэрскім узроўні (п. 2 арт. 16 Дамовы аб ЕС [14]). Такім чынам, члены Савета ЕС з’яўляюцца па сутнасці, палітыкамі. Падобная сістэма дзейнічае і ў Савеце ЕЭК, які складаецца з трох намеснікаў кіраўнікоў урадаў (арт. 8 Дамовы аб ЕЭК [2]).

Савет ЕС сумесна з Еўрапейскім парламентам ажыццяўляе заканадаўчую і бюджэтную функцыі. Ён ухваляе амаль усе заканадаўчыя прапановы Еўрапейскай камісіі (адзінагалосна, кваліфікаванай або простай большасцю ў залежнасці ад сферы). Савет ЕС можа дэлегаваць паўнамоцтвы Еўрапейскай камісіі, чаго няма ў рамках еўразійскай інтэграцыі.

Савет ЕЭК ажыццяўляе агульнае рэгуляванне інтэграцыйных працэсаў у МС і АЭП, а таксама агульнае кіраўніцтва дзейнасцю ЕЭК і, як было паказана вышэй, прымае рашэнні толькі кансэнсусам. Савет ЕЭК таксама ўносіць на ўхваленне ВЕЭС праекты міжнародных дамоў, прапановы па асноўных напрамках развіцця інтэграцыі і дае адпаведныя даручэнні Калегіі. Савет ЕЭК правамоцны засядаць і прымаць свае рашэнні толькі пры наяўнасці ўсіх трох членаў (арт. 10 Дамовы аб ЕЭК [2]). Пры гэтым, калі кансэнсус не дасягнуты, пытанне перадаецца для рашэння ў ВЕЭС. Такім чынам, кожны член Савета ЕЭК рэалізуе ў гэтым органе нацыянальныя інтарэсы сваёй дзяржавы адпаведна інструкцыі свайго дзяржаўнага кіраўніцтва. Таму дзеяздольнасць дадзенага органа цалкам вызначаецца тым, ці дасягнута згода паміж лідэрамі дзяржаў па пытанні, якое знаходзіцца на разглядзе, што падобна да парадку працы Савета ЕС.

Пры Савеце ЕС існуе камітэт пастаянных прадстаўнікоў (Coreper), які займаецца падрыхтоўкай працы Савета ЕС і мае складаную сістэму працоўных груп [12, p. 74—75]. Падобная структура існуе ў ЕўрАзЭС (ч. 3 п. 2 арт. 6 Дамовы аб ЕўрАзЭС [3]), аднак ёй не знайшлося месца ў МС і АЭП.

Роля Савета ЕС — прадстаўляць інтарэсы дзяржаў-членаў. Еўрапейская камісія і Савет ЕС з’яўляюцца аднымі з асноўных інстытуцый ЕС, якія заўжды мелі вельмі спецыфічныя ўзаемаадносіны [13, p. 747—750]. Еўрапейская камісія заўжды прадстаўляла пра-інтэграцыйную перспектыву, тады як Савет ЕС займаў больш асцярожную, міжурадавую перспектыву. У рамках еўразійскай інтэграцыі паспрабавалі аб’яднаць гэтыя дзве інстытуцыі ў адну, прычым на сённяшні дзень зрабіць галоўным менавіта аналаг міжурадавага Савета ЕС — Савет ЕЭК. Гэта паказчык накірунку на большую міждзяржаўнасць еўразійскай інтэграцыі ў супрацьвагу наднацыянальнасці.

Еўрапейскі парламент і Міжпарламенцкая асамблея ЕўрАзЭС

Еўрапейскі парламент прайшоў доўгі шлях трансфармацыі. З Асамблеі 1952 г. ён пераўтварыўся ў значна больш здольную інстытуцыю. Еўрапейскі парламент валодае вельмі істотнымі заканадаўчымі, бюджэтнымі і нагляднымі паўнамоцтвамі і выбіраецца прамым галасаваннем. У той жа час пытанні дэмакратычнага дэфіцыту ў ЕС усё яшчэ не вырашаны, прычым іх вырашэнне розныя даследчыкі бачаць як магчымай, так і немагчымай задачай [22]. Аднак МПА ў рамках еўразійскай інтэграцыі мае той жа слабы статус пачатку еўрапейскай інтэграцыі.

Слабасць МПА абумоўлена палітычнай сітуацыяй і дзяржавах-членах і вельмі абмежаванымі паўнамоцтвамі дадзенага органа. МПА складаецца з дэпутатаў, якія дэлегуюцца парламентамі дзяржаў-членаў. Паколькі заканадаўчыя органы апошніх фактычна залежаць ад выканаўчай улады, здольнасць МПА мець нейкую незалежную ролю з’яўляецца сумнеўнай. Адносна паўнамоцтваў МПА яна не ўключана ў працэс прыняцця рашэнняў, і не існуе нават аналагу механізму ЕС па абавязковай кансультацыі, які граў істотную ролю ў функцыянаванні Еўрапейскага парламента да моманту пашырэння яго паўнамоцтваў. Роля МПА абмяжоўваецца разглядам пытанняў гарманізацыі нацыянальнага заканадаўства дзяржаў-членаў і прывядзеннем яго ў адпаведнасць з дамовамі, якія заключаны ў рамках ЕўрАзЭС, распрацоўкай мадэльнага заканадаўства і прапаноў па асновах заканадаўства дзяржаў-членаў (арт. 7 Дамовы аб ЕўрАзЭС [3]). Больш за тое дзейнасць дадзенага органа непасрэдна не распаўсюджваецца на МС і АЭП, аднак ажыццяўляецца ў рамках супрацоўніцтва з ЕЭК.

Суд ЕС і Суд ЕўрАзЭС

Суд ЕС як наднацыянальны орган адыгрываў і адыгрывае істотную ролю ў фарміраванні равапарадку ЕС. Разам з Еўрапейскай камісіяй ён стаў адным з рухавікоў інтэграцыі шляхам шырокага выкарыстання сваіх паўнамоцтваў па тлумачэнні дамоў, на якіх заснаваны ЕС.

Суд ЕўрАзЭС таксама з’яўляецца наднацыянальным органам, дзейнасць якога распаўсюджваецца на МС і АЭП. Яго функцыі на падставе Дамовы паміж СНД і ЕўрАзЭС ад 3 сакавіка 2004 г. па 31 снежня 2011 г. выконваў Эканамічны Суд СНД [5, с. 69], а з 1 студзеня 2012 г. да працы прыступіў самастойны Суд ЕўрАзЭС [6].

Распачаць судовую спрэчку могуць дзяржавы-члены, органы ЕўрАзЭС і МС і гаспадарчыя суб’екты дзяржаў-членаў. Грамадзяне гэтых дзяржаў у адрозненне ад грамадзян ЕС пазбаўлены права аспрэчваць рашэнні і дзеянні (бяздзейнасць) інтэграцыйных органаў у Судзе ЕўрАзЭС.

Як было пазначана вышэй, Калегія ЕЭК, як і Еўрапейская камісія, ажыццяўляе маніторынг выканання дзяржавамі іх абавязкаў. Пасля праходжання некалькіх стадый кантролю Калегія ЕЭК ад імя ЕЭК мае права звярнуцца ў Суд ЕўрАзЭС з адпаведнай заявай і адначасова паведаміць пра гэта ВЕЭС і Савет ЕЭК. Суд ЕўрАзЭС па хадайніцтве зацікаўленай дзяржавы ці Калегіі ЕЭК можа ўвесці разумныя часовыя меры для забеспячэння выканання рашэння Суда.

У выпадку невыканання рашэння Суда ЕўрАзЭС у вызначаны тэрмін пытанне перадаецца на разгляд ВЕЭС на ўзроўні кіраўнікоў дзяржаў. Улічваючы аднагалосны парадак прыняцця рашэнняў у ВЕЭС, функцыянаванне Суда ЕўрАзЭС падаецца таксама абмежаваным.

Праведзены аналіз дазваляе казаць пра досыць шырокія фактычныя магчымасці Суда ЕўрАзЭС рэалізоўваць свае функцыі, аднак пры пазначаных вышэй абмежаванасцях гэтыя магчымасці, у прыватнасці ў дачыненні да рашэнняў супраць дзяржаў, складана рэалізаваць на практыцы.

Высновы

Інстытуцыйную структуру МС і АЭП і асноўныя прынцыпы функцыянавання можна з вялікай доляй умоўнасці суаднесці з адпаведнай структурай інстытуцый і органаў ЕС. Аднак параўнанне стала больш магчыма цяпер, бо назіраецца адыход ад выключна вертыкальнай арганізацыі працы, пад чым мы разумеем ухваленне рашэнняў на аснове кансэнсусу выключна сярод кіраўнікоў дзяржаў, што адбываецца ў ЕўрАзЭС і ў першым варыянце інстытуцыйнай структуры МС. З утварэннем АЭП і ЕЭК як асноўнага яе органа адбыліся змены. Так, цяпер адменена неабходнасць перадаваць рашэнні ЕЭК на ўхваленне на вышэйшы ўзровень. У той жа час захаваліся механізмы па скасаванні такіх рашэнняў. Аднак, хоць інстытуцыйны баланс лепш забяспечаны чым у ЕўрАзЭС, ён далёкі ад ўзроўню ЕС.

Адпаведнікам Еўрапейскага савета з’яўляецца ВЕЭС, аднак апошні мае значна больш шырокія паўнамоцтвы, што паказвае на нежаданне на дадзенай стадыі інтэграцыі перадаваць паўнамоцтвы наднацыянальным органам.

Калегію ЕЭК можна назваць органам, аналагічным Еўрапейскай камісіі, з улікам спецыфікі абмежаванняў дзейнасці першай. Так, Калегія ЕЭК фармальна з’яўляецца наднацыянальнай, аднак на практыцы яе рашэнні могуць быць лёгка скасаваныя вышэйшымі органамі. Савет ЕЭК адпавядае некаторым характарыстыкам Савета ЕС, асабліва ў дачыненні да абароны нацыянальных інтарэсаў на дадзеным узроўні. МПА з’яўляецца адпаведнікам Парламенцкай асамблеі пачатку еўрапейскай інтэграцыі, але знаходзіцца далёка ад сённяшняга Еўрапейскага парламента. Гэта абумоўлена ў першую чаргу залежнасцю парламентаў ад выканаўчай улады ў трох краінах еўразійскай інтэграцыі. Суд ЕўрАзЭС функцыянальна адпавядае Суду ЕС, аднак вельмі істотным застаецца пытанне магчымасці забеспячэння яго рашэнняў.

Як паказаў аналіз, фактычная дзеяздольнасць ВЕЭС, Камісіі ЕЭК, Савета ЕЭК і Суда ЕўрАзЭС залежыць ад індывідуальнай пазіцыі кожнага лідара дзяржавы-члена па пытаннях рашэнняў, якія знаходзяцца на разглядзе. Сюды дадаюцца бюджэтна-фінансавыя пытанні. Адзінымі крыніцамі, з якіх фінансуецца дзейнасць органаў МС і АЭП, з’яўляюцца ўзносы дзяржаў-членаў. Пры гэтым, калі ВЕЭС і Савет ЕЭК адносна незалежныя ад гэтых узносаў, то для Калегіі ЕЭК і Суда ЕўрАзЭС любое прыпыненне фінансавання, да прыкладу з прычыны магчымага эканамічнага крызісу, можа прывесці да прыпынення іх дзейнасці. Мяркуем, што МС і АЭП варта па прыкладзе ЕС перайсці да фарміравання ўласных бюджэтных рэсурсаў.

Літаратура

1. Байльдинов, Е. Т. Особенности современного евразийского интеграционного правопорядка / Е. Т. Байльдинов // Евраз. юрид. журн. — 2012. — № 10. — С. 18—23.
2. Договор о Евразийской экономической комиссии (подписан в г. Москве 18.11.2011 г.) [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
3. Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (подписан в г. Астане 10.10.2000 г.) [Электронный ресурс] // Там же.
4. Задиран, С. В. Комиссия Таможенного союза: функции, регламенты, процедуры / С. В. Задиран // Юстыцыя Беларусі. — 2010. — № 6. — С. 54—57.
5. Зацепина, Т. Н. К вопросу о судебном разрешении споров в рамках Таможенного союза / Т. Н. Зацепина, Е. В. Бабкина // Таможенный союз Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации: современность и перспективы: сб. докл. II Междунар. науч.-практ. конф. (Минск, 22—23 сент. 2011 г.). — Минск: Белтаможсервис, 2011. — С. 68—76.
6. История [Электронный ресурс] // Суд Евразийского экономического сообщества. — Режим доступа: <http://sudevrazes.org/main.aspx?guid=6201>. — Дата доступа: 28.03.2013.
7. Кротов, И. Е. О функционировании органов Таможенного союза на Едином экономическом пространстве / И. Е. Кротов // Юрист. — 2012. — № 7. — С. 35—39.
8. Международные правовые и экономические аспекты институционального баланса (на опыте Евросоюза) / Ю. В. Мишальченко [и др.] // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. — 2012. — № 11. — С. 59—60.
9. О Регламенте работы Евразийской экономической комисии: решение Высшего Евразийского экономического совета от 18 окт. 2011 г. № 1 [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс: Версия Проф. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». — М., 2013.
10. О структуре департаментов Евразийской экономической комисии: решение Совета Евразийской экономической комиссии от 25 янв. 2012 г. № 2 [Электронный ресурс] // Там же.
11. Положение о Межгосударственном Совете Евразийского экономического сообщества: решение Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 31 мая 2001 г. № 3 [Электронный ресурс] // Там же.
12. Chalmers, D. European Union Law: Cases and Materials. 2nd ed. / D. Chalmers, G. Davies, G. Monti. — Cambridge: CUP, 2010. — 1150 p.
13. Christiansen, T. Intra-institutional politics and inter-institutional relations in the EU: towards coherent governance? / T. Christiansen // Journal of European Public Policy. — 2001. — Vol. 8, N 5. — P. 747—769.
14. Consolidated Version of the Treaty on European Union // Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union. Charter of Fundamental Rights of the European Union. — Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010. — P. 13—45.
15. Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union // Ibid. — P. 47—199.
16. Craig, P. EU Law: Text, Cases, and Materials. 5th ed. / P. Craig, G. de Búrca. — Oxford: OUP, 2011. — 1320 p.
17. Departments (Directorates-General) and services [Electronic resource] // European Commission. — Mode of access: <http://ec.europa.eu/about/ds_en.htm>. — Date of access: 28.03.2013.
18. Kaveshnikov, N. Developing the Institutional Structure of the Eurasian Economic Community / N. Kaveshnikov // Eurasian Integration Yearbook 2011. — Almaty: Eurasian Development Bank, 2011. — P. 106—123.
19. Lenaerts, K. Institutional Balance as a Guarantee for Democracy in EU Governance / K. Lenaerts, A. Verhoeven // Good Governance in Europe’s Integrated Market / ed. by C. Joerges, R. Dehousse. — Oxford: OUP, 2002. — P. 32—88.



Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.