журнал международного права и международных отношений 2015 — № 4


международное право

Самооборона Европы: один за всех и все за одного?

Кристоф Хиллион, Стивен Блокманс

Автор:
Хиллион Кристоф — профессор европейского права (Лейденский университет, Нидерланды), научный сотрудник Центра европейского права г. Осло (Норвегия)
Блокманс Стивен — профессор права внешних сношений Европейского союза Университета Амстердама (Нидерланды), заведующий отделом внешней политики Европейского союза Центра исследований европейской политики (г. Брюссель, Бельгия)


Авторы обсуждают недавнюю инициативу президента Франции Франсуа Олланда, выдвинутую в качестве реакции на террористические атаки в Париже, о реализации статьи 42(7) Договора о Европейском союзе (ДЕС). Ее положения обычно называют «оговоркой о взаимной помощи». В статье также приводится юридическое обоснование применения положений статьи 5 о коллективной обороне Вашингтонского договора и статьи 222 Договора о функционировании Европейского союза, известной как «оговорка о солидарности». Утверждается, что имплементация статьи 42(7) ДЕС содержит обязательства не по результату, а по манере поведения. Положения статьи напоминают государствам — членам ЕС их однозначное обязательство оказать помощь и содействие «всеми средствами в их распоряжении». В статье сделан вывод о том, что французское толкование оговорки о взаимной помощи следует оценивать как общий призыв к странам ЕС выполнить свои обязательства, присущие сообществу, основанному на ценностях, и активизировать сотрудничество в решении региональных и глобальных вопросов.


В своем обращении к французскому парламенту после ужасных атак в Париже 13 ноября президент Франции Ф. Олланд вспомнил о статье 42(7) Договора о Европейском союзе (ДЕС). Ее положения, которые обычно называют «оговоркой о взаимной помощи» предусматривают следующее: «В случае, если государство-член подвергнется вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены должны оказать ему помощь и содействие всеми возможными для них средствами в соответствии со статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций. Это не затрагивает особого характера политики безопасности и обороны некоторых государств-членов.

Обязательства и сотрудничество в данной области продолжают соответствовать обязательствам, принятым в рамках Организации Североатлантического договора, которая для государств, входящих в ее состав, остается фундаментом их коллективной обороны и инстанцией для ее осуществления» [1].

Ранее ни одно из государств — членов ЕС никогда не обращалось к этим положениям. Что же подразумевает статья 42(7) и каковы ее практические последствия?

Выбор Франции: ни НАТО, ни наднациональная помощь

Включение оговорки о взаимной помощи в текст Лиссабонского договора рассматривалось как одна из главных инноваций в развитии Европейского союза. Впервые Европейский союз был наделен некоторым чувством военной солидарности, в большей степени присущей альянсам коллективной обороны: в случае вооруженной агрессии на территории одного или более государств-членов остальные обязаны оказать помощь. В то же время положения статьи подразумевают, что будут обеспечиваться уважение нейтралитета некоторых государств-членов, а также фундаментальные решения относительно системы обороны и безопасности, принятые другими государствами-членами в отношении НАТО. Действительно, для 22 стран ЕС, которые являются членами НАТО, этот альянс остается основой их системы коллективной безопасности и форумом для ее реализации.

Но почему Франция, являясь членом Североатлантического альянса, обращается к оговорке о взаимной помощи в рамках ЕС, а не НАТО? Статья 5 о коллективной обороне Вашингтонского договора была задействована лишь однажды на фоне террористических атак 11 сентября против США. Такое развитие событий могло бы осложнить предполагаемую реакцию на парижские теракты, в частности обеспечение поддержки роли Франции в кампании бомбежек ИГИЛ в Сирии. Нет сомнений, что вовлечение НАТО так или иначе вызвало бы оппозицию со стороны России и могло бы подорвать зарождающееся дипломатическое и военное сотрудничество в борьбе против ИГИЛ и стремление прекратить войну
в Сирии.

К примеру, можно провести параллель со статьей 222 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС), известной как «оговорка о солидарности» [2]. Примечательно, что Франция предпочла не обращаться к ее положениям, которые предусматривают, что «Союз и его государства-члены действуют совместно в духе солидарности», когда государство-член подвергается, среди прочего, и террористической атаке. Статья 222 ДФЕС также обязывает Союз, т. е. институциональную структуру ЕС, «мобилизовать все имеющиеся инструменты, в том числе предоставленные в его распоряжение государствами-членами военные средства». Это обязательство подчеркивает совместную ответственность государств-членов и институтов ЕС и таким образом придает оговорке о солидарности такие черты, которые превосходят простые межгосударственные обязательства по статье 42(7) ДЕС. Очевидно, что, обратившись к статье 42(7) ДЕС, Франция выбрала более суверенную и менее институционализированную форму сотрудничества, которая подчеркивает ключевую роль государств-членов в выборе механизмов помощи со стороны ЕС.

Межгосударственная помощь: инициатива и реализация

Оговорка о взаимной помощи ЕС, изложенная в статье 42(7) ДЕС, как и статья 5 Вашингтонского договора, относятся по существу к межправительственной сфере сотрудничества. Эта статья налагает обязательства на государства-члены, не передавая какую-либо компетенцию институтам ЕС.

Формально к этой оговорке обратился французский министр обороны Ж.-И. ле Дриан на заседании Совета Министров ЕС 17 ноября. По словам Высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности Ф. Могерини, активация этого механизма была единогласно поддержана Европейским союзом, голосами министров обороны всех государств — членов ЕС, которые таким образом поддержали Совместное заявление глав государств и правительств, а также лидеров ЕС и его институтов от 14 ноября о том, что парижские атаки были «атаками против нас всех», и поэтому «эта угроза будет встречена с безжалостной решительностью и с использованием всех необходимых средств» [4].

Просьба о помощи после одобрения министрами обороны может быть незамедлительно рассмотрена и согласована на двусторонней основе, а не в контексте ЕС. На последующей пресс-конференции с Ж.-И. ле Дрианом Высокий представитель ЕС Ф. Могерини подчеркнула, что детали конкретной помощи и содействия, которые могут быть оказаны всеми государствами-членами, будут предметом двусторонних переговоров технического характера, которые Франция проведет с государствами-членами, и что помощь будет оказываться также по решениям, которые могут быть приняты отдельными государствами-членами.

Таким образом, вовлечение ЕС сводится к минимуму как по запуску механизма помощи, так и на оперативном уровне. В результате ЕС всего лишь предлагает общие контуры, в рамках которых государства-члены поддерживают друг друга. Такое понимание подтвердила и Ф. Могерини, которая подчеркнула, что ЕС мог бы координировать оказание Франции помощи и содействия в тех случаях, когда это было бы полезным и необходимым.

Высокий представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности корректно отметила, что статья 42(7) ДЕС не предполагает необходимости принятия какого-либо формального решения или выводов Совета и что для действий ЕС не требуется дополнительных формальностей. В самом деле, активация оговорки о взаимной помощи сама по себе не означает учреждение гражданской миссии или проведение военной операции в смысле статьи 43(1) ДЕС. Но указанное заявление не следует интерпретировать как исключающее возможный вклад ЕС в оперативный ответ на парижские атаки. С учетом правового поля, на котором будет применяться эта оговорка, т. е. общей оборонной политики и политики безопасности (ОПБ) ДЕС, более контекстуальное прочтение статьи 42(7) ДЕС может реально привести к значительному вовлечению ЕС. В конце концов, нельзя исключать, что государства — члены ЕС в ответ на просьбу Франции могут инициировать миссию или операцию ОПБ.

Более чем просто символизм

Тот факт, что министры обороны обсуждали просьбу Франции о помощи уже 17 ноября, является чистой случайностью, поскольку заседание их Совета было запланировано на эту дату задолго до парижских атак. Но это не означает, что государства-члены не могут действовать оперативно при имплементации статьи 42(7) ДЕС.

Высокий представитель ЕС Ф. Могерини на пресс-конференции с Ж.-И. ле Дрианом пояснила, что механизм оговорки был инициирован «на формальном заседании Совета в присутствии всех министров, которые выразили не только солидарность, но и желание и готовность предоставить помощь и содействие в соответствии со статьей Договора. Указанная позиция влечет за собой институциональные, политические и практические последствия, которые явно отличаются от последствий иных публичных заявлений».

Несомненно, применение статьи 42(7) ДЕС имеет не только символическую ценность. Оно содержит обязательства не по результату, а по манере поведения. Положения статьи напоминают государствам — членам ЕС их однозначное обязательство оказать помощь и содействие «всеми средствами, имеющимися в их распоряжении».

Указанная формулировка предполагает различные виды помощи: дипломатическую, финансовую, имущественную. Вместе с тем прямая ссылка в статье на «вооруженную агрессию» подразумевает более конкретно военную помощь со стороны государств-членов. Аргументы для такого толкования могут быть найдены в правовой географии статьи 42(7), которая находится в разделе ОПБ Договора, а также в приоритетах по видам помощи, оговоренной в статье V Модифицированного Брюссельского договора о Западноевропейском союзе 1954 г., которая стала прообразом оговорки о взаимной помощи ЕС в Лиссабонском договоре: все государства-члены «оказывают Стороне, подвергшейся такому нападению, всю военную и другую помощь и содействие в рамках своих возможностей» [5].

Исходя из того, что Франция не может все делать в одиночку, в частности обеспечивать безопасность в Сахеле, Центральноафриканской Республике, Ливане и других странах Восточного Средиземноморья, а также на своей собственной территории, министр обороны Ж.-И. ле Дриан высказал специальную просьбу о том, чтобы помощь со стороны партнеров была направлена на поддержку военных операций Франции на внешних театрах действий, таких как Сирия и Ирак.

При оказании такой помощи государствам-членам следует иметь в виду тот факт, что статья 42(7) ДЕС предусматривает обязательство соблюдать положения статьи 51 Устава ООН, т. е. незамедлительно информировать Совет Безопасности о любых мерах, принятых при осуществлении их права на (коллективную) самооборону, и прекращать такие действия, как только сам Совет Безопасности примет меры, необходимые для поддержания международного мира и безопасности.

Можно согласиться с тем, что решение Франции начать бомбардировки позиций ИГИЛ в ответ на парижские атаки подпадает под сферу действия мандата, утвержденного для государств Советом Безопасности в резолюции 2170(2014). Действуя на основании положений главы VII, Совет Безопасности призвал все государства защищать мирное население, «сотрудничать в целях поиска и привлечения к ответственности физических лиц, групп, предприятий и учреждений, связанных с Аль-Каидой, включая ИГИЛ, и предпринимать все меры, которые могут быть необходимы и целесообразны в соответствии с их обязательствами по международному праву для борьбы с подстрекательством к террористическим актам…» [3].

Тот факт, что применение указанной оговорки было впервые рассмотрено в рамках заседания министров обороны ЕС, дает дополнительные основания для военного фокуса в отношении запрошенного содействия. Отчасти это соответствует правовым предпосылкам для статьи 42(7) ДЕС, о которых говорилось выше. Но указанная статья одновременно признает дифференцированный характер оборонной политики и политики безопасности отдельных государств-членов и таким образом безоговорочно допускает возможность невоенной помощи в форме гражданской и/или финансовой поддержки. В частности, этому посвящена статья 42(3) ДЕС, в которой идет речь о предоставлении государствами-членами гражданских и военных ресурсов для имплементации ОПБ.

Следует отметить, что президент Франции Ф. Олланд в речи перед французским парламентом сделал ссылку на статью 42(7) ДЕС с тем, чтобы перейти к разделу, посвященному непосредственно Европе. В этой связи президент Ф. Олланд выступил с различными инициативами в европейской политике, в том числе по борьбе с незаконной торговлей оружием, защите внешних границ ЕС, урегулированию кризиса с беженцами в ЕС и соседних странах. Это означает, что политическое руководство Франции рассматривает помощь в более широком политическом контексте, чем только безопасность и оборона. На самом деле, в речи Ф. Олланда можно увидеть общий посыл к ЕС и его государствам-членам сплотить ряды и начать в свете целей статьи 222 ДФЕС более конструктивный поиск решений указанных взаимосвязанных проблем, а также призыв выработать долгосрочный комплексный подход ЕС к ним.

Европейский оборонный союз?

Как неоднократно подчеркивал министр обороны Ж.-И. ле Дриан, активация статьи 42(7) ДЕС наполнена символическим значением. В то же время ее первое применение весьма слабо связано с концепцией «Европейской обороны» в ее союзном смысле. Французское толкование оговорки о взаимной помощи следует оценивать как общий призыв к странам ЕС выполнить обязательства, присущие сообществу, основанному на ценностях, и активизировать сотрудничество в решении региональных и глобальных вопросов. Франция использует механизмы оговорки в поисках поддержки и солидарности не только для преодоления последствий атак на ее территории, но и для укрепления концепции повышения роли Европы в мировом масштабе. В этом случае у Франции есть возможность показать на практике, что по существу означает взаимная помощь.

В результате ужасающих событий, происшедших в Париже 13 ноября, на Францию возложена ответственность по выработке новых форм солидарности, которые заложены в статье 42(7) ДЕС. При этом ставки высоки: успешная реализация механизмов оговорки могла бы восстановить чувство общности — относительно целей и судьбы — в Европейском союзе.

Список использованных источников

1. Договор о Европейском союзе [Электронный ресурс] // Право Европейского союза. — Режим доступа: <http://eulaw.ru/treaties/teu>. — Дата доступа: 12.12.2015.
2. Договор о функционировании Европейского союза [Электронный ресурс] // Право Европейского союза. — Режим доступа: <http://eulaw.ru/treaties/tfeu>. — Дата доступа: 12.12.2015.
3. Резолюция Совета Безопасности ООН S/RES/2170(2014) [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. — Режим доступа: <http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=S/RES/2170(2014)>. — Дата доступа: 12.12.2015.

4. Joint statement of the Heads of State or Government and leaders of the European Union and its institutions on the terrorist attacks in Paris. Brussels, 14 November 2015 [Electronic resource] // European Union. — Mode of access: <http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-15-6090_en.htm>. — Date of access: 15.12.2015.
5. The Brussels Treaty signed on 17 March 1948 was amended by the Paris Agreements signed on 23 October 1954 [Electronic resource] // West European Union. — Mode of access: <http://www.weu.int/Treaty.htm>. — Date of access: 12.12.2015.

Авторы благодарят Хавьера Солану за ценные комментарии, сделанные к первому варианту статьи. Статья была впервые опубликована в Комментариях Центра исследований европейской политики 20 ноября 2015 г.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter

Сообщество

  • (029) 3222740
  • Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
© 2019 Международное общественное объединение «Развитие». All Rights Reserved.