Версия январь 2005 г.
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И БЕЖЕНЦЫ
Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем.
Статья 14 Всеобщей декларации прав человека
ВВЕДЕНИЕ
Пока в мире существуют войны, преследования, дискриминация и нетерпимость, существуют и беженцы. Это люди любой расы и любого вероисповедания. Их можно встретить в любом уголке планеты. Вынужденные покидать родные места из-за опасения за свою жизнь и свободу, беженцы зачастую бросают все: дом, имущество, семью и родину — ради неясного будущего в чужой стране. Их бедственное положение — одна из величайших трагедий нашего времени, а их судьба связана с проблемой соблюдения прав человека, что должно беспокоить всех и каждого из нас.
Никто не хочет и не стремится стать беженцем. Быть беженцем — это не просто оказаться в чужой стране. Это означает жить в изгнании и зависеть от других в обеспечении себя такими предметами первой необходимости, как продовольствие, одежда и жилье.
Беженцы — не безликая масса людей, взывающих к нашему сочувствию. Это такие же люди, как и мы, которые не по своей вине стали участниками величайших потрясений XX века. Среди них есть врачи и юристы, учителя и водители грузовиков, фермеры и рыбаки, матери, отцы и дети. Беженцами были Альберт Эйнштейн и Зигмунд Фрейд. Ими были также бывшие премьер-министр Испании Фелипе Гонсалес, президент Португалии Мариу Соареш и президент Филиппин Корасон Акино. Беженцами были и такие знаменитости, как Михаил Барышников, Марлен Дитрих, Александр Солженицын, Бертольд Брехт, Сунь Ят-Сен, Рихард Вагнер, Виктор Гюго, Джузеппе Гарибальди и Владимир Набоков. А если бы мир отвернулся от этих людей?!
В 1951 году, когда было создано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, его мандат распространялся приблизительно на 1 млн беженцев. Сегодня их число возросло до 17 млн, еще на 4 млн беженцев распространяется мандат Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР); кроме того, в мире насчитывается свыше 25 млн внутренне перемещенных лиц.
В 1951 году большинство беженцев были европейцами. Сегодня большинство составляют беженцы из Азии и Африки. В отличие от прошлого нынешние потоки беженцев все чаще принимают форму массового исхода, а не бегства отдельных лиц. В настоящее время 80 % беженцев составляют женщины и дети. Причины массового исхода также стали более разнообразными; к ним в настоящее время относятся стихийные бедствия, экологические катастрофы и крайняя нищета.
Проблема беженцев является классическим примером взаимозависимости международного сообщества. Она наглядно показывает, как проблемы одной страны могут непосредственным образом сказываться на других странах. Кроме того, существует очевидная взаимосвязь между проблемой беженцев и вопросом соблюдения прав человека. Нарушения прав человека являются не только одной из основных причин массового исхода, но и исключают возможность добровольной репатриации до тех пор, пока они не прекратятся. Нарушения прав меньшинств и межэтнические конфликты все чаще становятся причиной как массового исхода, так и перемещений населения внутри страны.
Еще одним аспектом взаимосвязи между этими двумя вопросами является игнорирование минимальных прав беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. Во время поиска убежища все большее число лиц сталкиваются с ограничительными мерами, лишающими их доступа на безопасные территории. В некоторых случаях лица, ищущие убежища, и беженцы задерживаются или насильно возвращаются в районы, где их жизнь, свобода и безопасность оказываются под угрозой. Некоторые подвергаются нападениям вооруженных группировок или призываются в вооруженные силы, где их принуждают воевать в рядах той или иной стороны в гражданских конфликтах. Лица, ищущие убежища, и беженцы являются также жертвами грубейших проявлений расизма.
Беженцы обладают правами, которые должны соблюдаться и до того, как они обращаются с просьбой о предоставлении убежища, и в период рассмотрения их просьб, и после их удовлетворения. Уважение прав человека является необходимым условием как предотвращения сегодняшних потоков беженцев, так и решения связанных с ними проблем.
МЕЖДУНАРОДНАЯ ЗАЩИТА БЕЖЕНЦЕВ
Беженцы — это люди, которые были вынуждены порвать связи со своей страной. Они не могут пользоваться защитой своих собственных правительств, и в этом они отличаются от других мигрантов, в каких бы тяжелых условиях эти мигранты ни находились, и других групп людей, которые нуждаются в гуманитарной помощи. Поскольку беженцы не имеют доступа к средствам правовой и социальной защиты, которую, как предполагается, должно предоставлять своим гражданам любое нормально функционирующее правительство, международным сообществом должны быть предприняты специальные меры для облегчения их особенно бедственного положения.
Лига Наций
Убежденность в том, что международное сообщество государств, а не отдельные правительства или частные благотворительные организации, должно обеспечивать защиту беженцев и находить решения их проблем, берет свое начало со времен деятельности Лиги Наций. Когда в 1919 году была основана эта международная межправительственная организация — предшественница ООН, мир испытывал последствия Первой мировой войны, революции в России и крушения Оттоманской империи, что привело к массовым перемещениям людей в Европе и Малой Азии.
Известный полярный исследователь Фритьоф Нансен верил в то, что Лига Наций предоставляет уникальную возможность для установления мира и содействия процессу восстановления в разрушенной войной Европе. В период с 1920 по 1922 год он предпринял четыре крупные гуманитарные акции. Сначала, действуя от имени только что созданной Лиги Наций, он организовал репатриацию 0,5 млн военнопленных из 26 стран, главным образом из Юго-Восточной Европы и Советской России. Затем, в связи с опустошительным голодом, который охватил Советскую Россию зимой 1921 г., Нансену предложили возглавить проведение крупномасштабных операций по оказанию помощи 30 млн людей, которым грозила голодная смерть.
Помимо военнопленных, Первая мировая война и ее разрушительные последствия оставили в наследство 1,5 млн беженцев и перемещенных лиц, разбросанных в целом ряде стран. Осенью 1921 года с целью создания координационного центра для согласования усилий по оказанию помощи Лига Наций назначила Нансена первым Верховным комиссаром по делам беженцев, и эту роль он неустанно выполнял вплоть до своей смерти в 1930 году. Одной из фундаментальных проблем, с которой сталкивались беженцы и перемещенные лица, являлось отсутствие у них международно признанных удостоверений личности. Поэтому Верховный комиссар ввел так называемый «паспорт Нансена», прототип нынешних проездных документов, выдаваемых в соответствии с Конвенцией 1951 года о статусе беженцев. «Паспорт Нансена» обеспечил возможность тысячам людей вернуться домой или обосноваться в других странах и явился первым в длинной серии постоянно совершенствующихся международно-правовых документов, предназначенных для защиты беженцев.
Война между Грецией и Турцией в 1922 году привела к тому, что несколько сот тысяч греков вынуждены были покинуть свои дома в Восточной Фракии и в Малой Азии и бежать в Грецию. Нансен, которому поручили найти решение этой проблемы, связанной с перемещением людей в таких колоссальных масштабах, предложил произвести обмен группами населения, в результате чего 0,5 млн турок двинулись в противоположном направлении — из Греции в Турцию, а Лига Наций предоставила компенсацию для оказания помощи обеим группам в плане реинтеграции. Для завершения этого грандиозного и противоречивого проекта потребовалось восемь лет.
В 1922 году Нансену была присуждена Нобелевская премия мира за его деятельность в интересах перемещенных лиц. Он умер 13 мая 1930 года в своем доме неподалеку от Осло. Его имя будет жить в веках как одного из величайших гуманистов — новаторов XX столетия и как серьезное напоминание человечеству о его моральном долге защищать беженцев и других лиц, оказавшихся в таких же тяжелых условиях, и оказывать им помощь.
В последующие годы Лига Наций учредила целый ряд организаций и подготовила целый ряд соглашений для рассмотрения новых ситуаций, связанных с беженцами, по мере их возникновения. Лига определяла беженцев в качестве особых групп людей, в отношении которых считалось, что они подвергнутся опасности при возвращении в свои страны. Перечень категорий лиц различных национальностей постепенно расширялся, и в него, в частности, вошли ассирийцы, турки, греки, армяне, испанцы, австрийские и немецкие евреи. Начиная с решения проблемы выдачи удостоверений личности и проездных документов, меры по обеспечению защиты беженцев становились со временем все более всесторонними, охватив широкий круг вопросов, имеющих исключительно важное значение для их повседневной жизни, таких, как определение их личного статуса, доступ к получению работы по найму и защита против высылки.
Организация Объединенных Наций
Составители Устава ООН помнили о страшном опыте всеобщего насилия и массовых страданий населения и призвали подписавшие его страны «...избавить грядущие поколения от бедствий войны...». Они предложили Организации Объединенных Наций обеспечить «международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера», а также поощрение и развитие «уважения к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка или религии».
Одним из первых вопросов в повестке дня ООН стала судьба беженцев, перемещенных лиц, апатридов и репатриантов, вынужденных в результате войны покинуть места своего жительства и нуждавшихся в помощи. Эта проблема, безусловно, носила международный и гуманитарный характер.
В этой связи Генеральная Ассамблея ООН на своей первой сессии, состоявшейся в начале 1946 года, приняла резолюцию, заложившую основу деятельности ООН в поддержку беженцев. В этой резолюции Генеральная Ассамблея подчеркнула, что беженцы или перемещенные лица, заявившие веские возражения против возвращения в страну своего происхождения, не будут принуждаться к этому.
Международная организация по делам беженцев
ООН также учредила новый орган, Международную организацию по делам беженцев (МОБ), мандат которой заключался в том, чтобы обеспечивать защиту тех групп беженцев, которые были признаны таковыми Лигой Наций, а также новой категории беженцев — около 21 млн беженцев, разбросанных по всей Европе в результате Второй мировой войны.
На начальном этапе основная цель МОБ заключалась в обеспечении процесса репатриации, однако политическое противостояние, связанное с «холодной войной», изменило характер деятельности этой организации в направлении расселения тех лиц, которые имели «веские возражения» против возвращения в свою страну. К таким «веским возражениям» относились «преследования или опасения стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений».
Беженцы были выходцами почти из 30 стран, главным образом из Восточной Европы. С июля 1947 года по январь 1952 года МОБ оказала помощь в переселении свыше 1 млн беженцев в третьи страны, в репатриации 73 тыс. человек и приняла меры по обустройству 410 тыс. перемещенных лиц, оставшихся в своих собственных странах.
Вследствие политической напряженности в послевоенный период деятельность МОБ вызывала дискуссии и осуществлялась в условиях дефицита финансовых средств. Лишь 18 из 54 государств-членов делали взносы в бюджет организации. Кроме того, расходы на финансирование ее деятельности быстро росли и достигли к 1951 году 400 млн дол. США. Вскоре стало очевидным, что для оказания помощи беженцам требуется активизация международных усилий в рамках самой ООН. Поэтому еще задолго до истечения срока мандата МОБ стал обсуждаться вопрос о создании организации, которая взяла бы на себя ее функции.
Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев
В своей резолюции 319А (IV) от 3 декабря 1949 года Генеральная Ассамблея постановила учредить Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). В соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи 428 (V) от 14 декабря 1950 года Управление было создано как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи 1 января 1951 года, первоначально на трехлетний период.
С тех пор мандат УВКБ ООН периодически продлевался на последующие пятилетние периоды, пока в декабре 2003 года Генеральная Ассамблея ООН не решила, что мандат УВКБ ООН будет действовать до тех пор, пока проблема беженцев не будет решена окончательно. В настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь более чем 17 млн беженцев в 116 странах мира. Управление находится в Женеве, Швейцария, насчитывает 6100 сотрудников и имеет представительства более чем в 100 странах. Верховным комссаром ООН по делам беженцев является г-н Рууд Любберс (Нидерланды). Нынешний срок его полномочий истекает 31 декабря 2005 года.
Верховный комиссар следует политическим указаниям Генеральной Ассамблеи и Экономического и Социального Совета ООН, а также советам состоящего из 53 членов Исполнительного комитета, который собирается ежегодно для утверждения бюджета. В осуществлении программ защиты и помощи УВКБ ООН целиком зависит от добровольных пожертвований, но некоторые основные административные расходы покрываются из регулярного бюджета ООН. Совокупный объем ежегодных расходов УВКБ ООН по общим и специальным программам составляет около 1 млрд дол. США.
Согласно статье 1 Устава УВКБ ООН, главная задача Верховного комиссара состоит в предоставлении международной защиты беженцам и изыскании окончательного решения проблемы беженцев путем оказания содействия правительствам для облегчения добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах. Функции Верховного комиссара определены как «совершенно аполитичные» и «гуманитарные и социальные» по своему характеру.
Функции Верховного комиссара по обеспечению защиты беженцев, изложенные в Уставе, включают:
a) содействие заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев, наблюдение за их выполнением и предложение необходимых поправок к ним;
b) содействие выполнению мероприятий по облегчению положения беженцев и сокращению числа беженцев, нуждающихся в защите;
c) содействие усилиям, направленным на поощрение добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах;
d) облегчение допуска беженцев на территорию различных государств;
e) содействие переводу имущества беженцев;
f) получение от правительств информация относительно числа беженцев на их территории и положения их, а также соответствующих законов и постановлений;
g) поддержание тесного контакта с правительствами и межправительственными организациями;
h) установление контакта с частными организациями, занимающимися вопросами беженцев;
i) содействие координации усилий частных организаций, занимающихся попечением о беженцах.
В компетенцию УВКБ ООН входит оказание помощи любым лицам, которые «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этой страны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства» (пункт 6 резолюции 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН).
Хотя это определение, где основной упор делается на наличие факта преследований в отношении отдельных лиц, по-прежнему составляет основу мандата УВКБ ООН, за последние десятилетия постепенно вводились дополнительные критерии с целью приспособления к изменяющемуся характеру потоков беженцев. В типичных ситуациях, которые возникают в настоящее время, УВКБ ООН предоставляет защиту и помощь группам беженцев, которые являются одновременно жертвами преследований, конфликтов и массовых нарушений прав человека. В случае возникновения подобных обстоятельств УВКБ ООН, как правило, обосновывает свое вмешательство на основе общей оценки условий в стране, из которой прибыли беженцы, а не на рассмотрении заявлений отдельных лиц о предоставлении им статуса беженцев.
Когда было создано УВКБ ООН, считалось, что материальные аспекты оказания помощи беженцам являются обязанностью правительства, которое предоставляет убежище. Однако поскольку значительное число возникших недавно мировых потоков беженцев произошло в наименее развитых странах, УВКБ ООН взяло на себя дополнительную роль по координации материальной помощи беженцам, возвращающимся лицам и, в отдельных случаях, перемещенным лицам. Хотя эта функция не упомянута в Уставе УВКБ ООН, она стала одной из основных задач наряду с предоставлением защиты и оказанием содействия принятию долгосрочных решений.
Первоначально мандат УВКБ ООН был ограничен оказанием помощи лицам, находящимся вне своей страны происхождения. Со временем, однако, в качестве одной из обязанностей по обеспечению того, чтобы программы по осуществлению добровольной репатриации носили устойчивый характер, УВКБ ООН стало принимать участие в оказании помощи и предоставлении защиты лицам, возвращающимся в свои страны. Кроме того, в последние годы Генеральная Ассамблея и Генеральный секретарь ООН стали все более часто обращаться к УВКБ ООН с просьбой предоставить защиту или помощь отдельным группам внутренних перемещенных лиц, которые не пересекли международной границы, но находятся в положении беженцев внутри своей страны.
Реагирование на чрезвычайные ситуации
Когда возникают крупномасштабные потоки беженцев, представляется чрезвычайно важным быстро прореагировать на них, несмотря на трудные условия. Люди покидают свои дома, практически ничего не захватив с собой для поддержания своего существования. Необходимо предоставить им пищу, воду и санитарные условия, жилье и медицинское обслуживание зачастую в недоступных местах в крайне сложных условиях.
УВКБ ООН стало одной из главных гуманитарных организаций по оказанию гуманитарной помощи при возникновении крупнейших чрезвычайных ситуаций во всем мире за всю послевоенную историю: в Боснии и Герцеговине, в районе Великих озер в Африке и совсем недавно в Косово и прилегающих районах. УВКБ ООН также сыграло значительную роль в добровольной репатриации жителей Тимора в Восточный Тимор в 1999—2000 годах.
Наличие чрезвычайного фонда с объемом средств около 25 млн дол. США позволяет УВКБ ООН быстро реагировать на новые ситуации в отношении беженцев. Если эта первоначальная помощь оказывается недостаточной для удовлетворения в полной мере всех потребностей, возникающих в результате крупномасштабного передвижения беженцев, происходит обращение со специальными призывами к международному сообществу в отношении сбора необходимых средств.
С целью эффективного реагирования на чрезвычайные ситуации УВКБ ООН разработало структуру специальных групп быстрого реагирования на чрезвычайные ситуации и заключило необходимые договоренности в отношении создания временных складских помещений для хранения запасов помощи. С целью достижения еще большей гибкости УВКБ ООН заключило временное соглашение с Добровольцами Организации Объединенных Наций (ДООН) для быстрого размещения персонала по проведению чрезвычайных операций в любой части мира.
Содействие поиску долгосрочных решений
В процессе поиска долгосрочных решений проблем беженцев УВКБ ООН стремится помочь тем, кто желает вернуться домой. В случаях, когда репатриация представляется нереальной, оно помогает интеграции беженцев в странах убежища, а если это не представляется возможным, расселяет их в других странах.
Добровольная репатриация
Добровольная репатриация в течение длительного времени рассматривалась в качестве наиболее приемлемого решения проблем беженцев. Подход УВКБ ООН к добровольной репатриации зависит от целого ряда факторов, среди которых наиболее важными являются условия в стране происхождения. До тех пор, пока УВКБ ООН не убеждено, что беженцы могут возвратиться домой в относительной безопасности, Управление не предпринимает активных действий для содействия такому возвращению. Однако УВКБ ООН может содействовать спонтанно возникающим передвижениям беженцев путем выделения безвозмездных ссуд на проезд и гуманитарной помощи, которые она, например, предоставила афганцам, возвращающимся из Пакистана и Исламской Республики Иран. В некоторых случаях, когда позволяют условия в стране происхождения, УВКБ ООН может активно содействовать организации возвращения беженцев домой — как это имело место с 41 тыс. беженцев, которые были переброшены по воздуху домой в Намибию в 1989 году или с 387 тыс. камбоджийских беженцев, которые возвратились домой из Таиланда в 1992 году и в начале 1993 года. В других случаях УВКБ ООН содействует репатриации и оказывает помощь возвращающимся лицам и организует транспорт для лиц, которые не в состоянии решить эту проблему самостоятельно.
В тех случаях, когда добровольная репатриация организуется УВКБ ООН или ей оказывается содействие со стороны этого органа, Управление стремится, по мере возможности, обеспечить создание правовых рамок для защиты прав и интересов возвращающихся лиц. К предпринимаемым мерам относится обсуждение условий предоставления беженцам амнистии и гарантий защиты от повторных обвинений. В тех случаях, когда это представляется возможным, эти договоренности образуют основу письменных соглашений о репатриации. Зачастую заключаются трехсторонние соглашения между страной происхождения, страной убежища и УВКБ ООН, где определяются условия возвращения и устанавливаются гарантии для возвращающихся лиц.
Однако оптимизм в отношении добровольной репатриации сдерживался тем фактом, что многие беженцы возвращались в условия, для которых были характерны опустошение и неопределенность — или даже абсолютная незащищенностъ. Поэтому УВКБ ООН принимает на вооружение новые подходы с целью придания устойчивого характера своим усилиям по репатриации и реинтеграции. В Юго-Восточной Эфиопии, где положение характеризовалось полным отсутствием условий для нормального существования, УВКБ ООН перестало проводить различия между беженцами, возвращающимися лицами и пострадавшим местным населением. На основе совместных усилий с другими учреждениями ООН и неправительственными организациями УВКБ ООН вышло за рамки своего традиционного мандата в попытке удовлетворить потребности целого сообщества людей, стабилизировать положение населения и предотвратить новые перемещения групп населения.
В других операциях по репатриации, от Центральной Америки до Камбоджи и Сомали, УВКБ ООН во все возрастающей степени делало выбор в пользу «быстро действующих проектов» (БДП) — зачастую в сотрудничестве с Программой развития ООН — в целях оказания помощи возвращающимся лицам и их общинам в достижении самообеспеченности. Такие проекты могут включать ремонт и реконструкцию основных объектов социальной инфраструктуры, таких, как школы, центры медицинского обслуживания, дороги и мосты, оказание содействия резкому повышению эффективности сельскохозяйственного сектора посредством поставок сельскохозяйственных животных, семян, перерабатывающего оборудования и транспортных средств или создание предприятий малого бизнеса в сельских и городских районах.
Поселение на месте предоставления убежища
В тех случаях, когда добровольная репатриация не предвидится в обозримом будущем, наилучшим решением зачастую является поселение беженцев в принимающей их стране. Однако это можно сделать лишь с согласия правительства соответствующей страны, и, поскольку число беженцев значительно возросло, возможности расселения на местах становятся все более ограниченными.
В промышленно развитых странах государственные структуры в области социального обеспечения и неправительственные организации предоставляют основную часть ресурсов, необходимых для интеграции беженцев. Повсеместно УВКБ ООН оказывает в различной степени поддержку осуществлению проектов по поселению беженцев на местах, как в сельских, так и в городских районах. Проекты в отношении местной интеграции традиционно осуществлялись в виде создания поселений. В городских и пригородных зонах помощь оказывается отдельным беженцам в целях содействия их интеграции. По мере возможности УВКБ ООН оказывает помощь в области образования, профессионального обучения и консультативного обслуживания в целях содействия занятости беженцев и их доступа к средствам для достижения самостоятельности.
Расселение в третьих странах
Для беженцев, которые не могут ни вернуться в свою страну происхождения, ни оставаться в безопасности в стране своего убежища, единственным решением является расселение их в третьей стране. Целый ряд стран предлагают убежище беженцам лишь на временной основе при том условии, что они будут впоследствии расселены в других местах. Даже в странах, которые не оговаривают этого условия, местные экономические и политические факторы или соображения безопасности могут иногда вынудить их переселить беженцев из этих стран. Решение о переселении беженца, как правило, принимается лишь при отсутствии других вариантов и отсутствии альтернативной возможности гарантировать его правовую и личную безопасность.
Предотвращение кризисов
В 1990-х годах УВКБ ООН во все возрастающей степени предпринимало профилактические меры в странах, где стали появляться беженцы или где они могли появиться в будущем. Целый ряд профилактических мер осуществляется как до, так и в течение кризисов. В последнем случае эти меры зачастую предпринимаются в более широком контексте усилий ООН по поддержанию мира или миротворчеству.
К превентивным действиям, предпринимаемым УВКБ ООН, относятся инициативы по прогнозированию возможных потоков беженцев путем создания институционального потенциала и центров подготовки в странах, где существует опасность появления беженцев. Это направление становится все более приоритетным в деятельности УВКБ ООН в Восточной Европе и в странах бывшего Советского Союза. В отношении тех случаев, когда мигранты, руководствуясь соображениями экономического характера, могут попытаться воспользоваться каналами беженцев, было начато осуществление массовых информационных программ, таких, как программы УВКБ ООН во Вьетнаме и Албании, с целью обеспечения более глубокого понимания статуса беженца. Такие программы направлены на то, чтобы убедить людей не использовать каналы получения убежища по экономическим соображениям, в то же время сохраняя эти каналы открытыми для тех, кто спасается от преследования.
В тех случаях, когда кризисы уже разразились, УВКБ ООН во все возрастающей степени непосредственно занимается находящимися внутри страны перемещенными лицами и даже, как в Боснии и Герцеговине и в Сомали, другими группами местного населения. Хотя общий мандат УВКБ ООН не распространяется на находящихся внутри страны перемещенных лиц, оно все более активно осуществляет гуманитарные действия в их интересах с целью не только оказания помощи, но и предотвращения дальнейшего перемещения групп населения внутри страны и сокращения потребностей в поиске убежища за границей.
Предпринимая ответные меры в связи с кризисными ситуациями в отношении беженцев, УВКБ ООН стремится, по мере возможности, сочетать предотвращение дальнейшего перемещения населения с содействием поиску решения проблем. В Таджикистане, например, оно активно участвует в координируемых ООН усилиях по восстановлению мира, предоставляя помощь находящимся внутри страны перемещенным лицам и помогая населению возвратиться в места своего происхождения. Таким образом, УВКБ ООН надеется предотвратить эскалацию проблем в области перемещения населения, обеспечивая решение этих проблем для 60 тыс. таджикских беженцев, которые бежали в Афганистан, а также для значительно более многочисленных групп населения, которые покинули свои дома, но остаются в Таджикистане.
МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ
В ряде международных документов устанавливаются и определяются основные нормы обращения с беженцами. К наиболее важным из них относятся Конвенция 1951 года о статусе беженцев и Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев1.
Конвенция 1951 года о статусе беженцев
Конвенция 1951 года, которая была подготовлена по рекомендации Комиссии ООН по правам человека, стала существенной вехой в деле разработки норм обращения с беженцами. Конвенция представляет собой имеющий обязательную юридическую силу договор и является краеугольным камнем международного законодательства в отношении беженцев.
В статье 1 Конвенции дается общее определение термина «беженец». Этот термин распространяется на любое лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».
В Конвенции устанавливаются минимально необходимые нормы обращения с беженцами, в том числе основные их права. В ней также устанавливается правовой статус беженцев и содержатся положения об их праве на занятия, приносящие доход, и социальное попечение, об удостоверениях личности и проездных документах, о применимости налогов и праве беженцев на вывоз своего имущества в другую страну, в которую им предоставлено право въезда для поселения.
В Конвенции запрещается высылка или принудительное возвращение лиц, имеющих статус беженцев; в статье 33 предусматривается, что «договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений». Статья 34 касается натурализации и ассимиляции беженцев. В других положениях Конвенции рассматриваются такие права беженцев, как право обращения в суд, право на образование, социальное обеспечение, жилье и свободу передвижения.
Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев
Положениями Конвенции 1951 года могли воспользоваться только лица, которые стали беженцами в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года. Однако в дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только временным результатом Второй мировой воины и ее последствий. В конце 1950-х годов и в 1960-е годы появились новые группы беженцев, в особенности в Африке. Эти беженцы нуждались в защите, которая не могла быть им предоставлена с учетом ограниченных временных рамок Конвенции 1951 года.
Протокол 1967 года распространил действие Конвенции на «новых беженцев», т. е. лиц, которые, подпадая под определение, содержащееся в Конвенции, стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 года.
В соответствии с Протоколом 1967 года было снято также и географическое ограничение, вводить которое применительно к определению беженца позволял раздел B статьи 1 Конвенции 1951 года. В соответствии с этим разделом Конвенции государства могли толковать приведенные в статье 1, раздел А, слова «события, происшедшие до 1 января 1951 года» как «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года»; или как «события, происшедшие в Европе или в других местах до 1 января 1951 года». Протокол 1967 года применяется участвующими в нем государствами без каких-либо географических ограничений, за исключением случаев, когда государство ранее сделало соответствующую оговорку при присоединении к Конвенции.
По состоянию на 1 декабря 2004 года 145 государств являются участниками Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года. Республика Беларусь присоединилась к Конвенции и Протоколу 23 августа 2001 года.
Другие международные документы
Положения, которые имеют отношение к беженцам, содержатся и в других конвенциях и декларациях, некоторые из которых упоминаются ниже.
Четвертая Женевская конвенция 1949 года о защите гражданского населения во время войны. Статья 44 этой Конвенции, целью которой является защита жертв среди гражданского населения, касается беженцев и перемещенных лиц. В статье 73 Дополнительного протокола 1977 года предусматривается, что беженцы и апатриды пользуются защитой, предоставляемой в соответствии с частями I и III Четвертой Женевской конвенции.
Конвенция 1954 года о статусе апатридов. Под термином «апатрид» в Конвенции подразумевается лицо, которое не рассматривается гражданином каким-либо государством в силу его закона. В Конвенции излагаются нормативные положения, касающиеся статуса апатридов.
Конвенция 1961 года о сокращении безгражданства. Государство — участник этой Конвенции соглашается предоставлять свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Государство соглашается также при соблюдения некоторых условий не лишать лицо его гражданства, если такое лишение гражданства делает его апатридом. В Конвенции предусматривается, что лицо или группа лиц не должны лишаться гражданства по расовым, этническим, религиозным или политическим основаниям.
Декларация ООН 1967 года о территориальном убежище. В Декларации устанавливается ряд основополагающих принципов, касающихся территориального убежища. В ней говорится, что предоставление территориального убежища «является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружелюбный акт». В ней закрепляется основной гуманитарный принцип запрещения принудительного возвращения и делается ссылка на статьи 13 и 14 Всеобщей декларации прав человека, в которых предусматривается, соответственно, право покидать любую страну и возвращаться в свою страну и право искать убежища и пользоваться этим убежищем.
Региональные инициативы
Африка
Начиная с конца 1950-х годов рост числа беженцев, спасающихся от войн и внутренних конфликтов в Африке, привел к принятию, по общей оценке, наиболее важного и всеобъемлющего договора, касающегося беженцев. Еще в 1963 году Организация африканского единства (ОАЕ) приняла решение о том, что необходимо заключение регионального договора в отношении беженцев с тем, чтобы учесть особые условия положения в Африке. Созданная в результате этих усилий Конвенция ОАЕ 1969 года о регулировании конкретных аспектов проблем беженцев в Африке расширила сферу определения термина «беженец», включив в него тех лиц, которые были вынуждены покинуть свою страну не только вследствие преследования, но также «в силу внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок либо в одной из частей, либо во всей стране их происхождения или гражданской принадлежности».
Латинская Америка
В 1980-е годы вспышка гражданских конфликтов в Центральной Америке привела к массовому исходу почти 1 млн человек, создав серьезные экономические и социальные проблемы для стран, в которые направлялись эти массовые потоки населения. В этой связи в 1984 году государства Центральной Америки, к которым присоединились Мексика и Панама, приняли декларацию, в основе которой лежит определение ОАЕ, добавив в него дополнительный критерий, касающийся «массовых нарушений прав человека». Не имея обязательной юридической силы, Картахенская декларация по вопросам беженцев заложила основу политики в отношении беженцев в регионе и была включена в национальное законодательство целого ряда государств.
Расширенные определения термина «беженец», содержащиеся в Конвенции ОАЕ и Картахенской декларации, распространили международную защиту на значительное число лиц, на которых, возможно, не распространялось действие Конвенции 1951 года, но которые были вынуждены покинуть свои дома по целому ряду причин, включая преследования, массовые случаи нарушения прав человека, вооруженные конфликты и насилие общего характера. Расширенные определения имеют особенно важное значение в ситуациях массового притока беженцев, когда, как правило, не представляется практически возможным рассматривать отдельные заявления о предоставлении статуса беженца.
Расширение охвата определения термина «беженец» с учетом соображений регионального характера придало весьма необходимую гибкость международным мерам в интересах людей, которые были вынуждены покинуть свои страны. Однако это привело к возникновению новых сложностей в том смысле, что лицо, признаваемое беженцем в одном регионе, не обязательно считалось таковым в других регионах.
Европа
Совет Европы (межправительственная организация, членами которой в настоящее время являются 46 европейских государств2) принял в 1950—1980-х годах ряд документов по вопросам беженцев. К наиболее важным из них относятся: Европейское соглашение об отмене виз для беженцев; Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев; рекомендация 773 (1976) о де-факто беженцах; рекомендация 817 (1977) о праве на убежище; Декларация о территориальном убежище; резолюция 14 (1967) о предоставлении убежища лицам, находящимся под угрозой; рекомендация № R (1981) 16 о согласовании национальных процедур, касающихся убежища; рекомендация № R (1984) о защите лиц, формально не признаваемых беженцами; рекомендация № R (1994) о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты.
После окончания «холодной войны» и распада Советского Союза число лиц, желающих получить убежище в странах Западной Европы, значительно возросло. Правительства западноевропейских стран начали повсеместно вводить все более изощренные правила и нормы с тем, чтобы предотвратить нежелательное проникновение лиц, которые могли бы просить убежища, усиливать штрафные санкции против авиа- и судоходных компаний, перевозящих «подозрительных» пассажиров, или одобрять кажущиеся безобидными подходы, такие, как правило «безопасной третьей страны», в соответствии с которым чиновники имеют право депортировать ищущих убежища, прибывших транзитом через другое государство. Если же все это не срабатывает, некоторые государства просто высылают даже тех, кто действительно является беженцем.
Гармонизация нередко противоречащих друг другу национальных подходов и правил в отношении того, кому и на каких условиях разрешается ходатайствовать о предоставлении убежища в Западной Европе и получать его, началась с принятия в июне 1990 года Дублинской конвенции, определяющей государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов Европейского Союза. Основной акцент в Конвенции делается на то, что лишь одно из государств — членов должно нести ответственность за рассмотрение ходатайства того или иного ищущего убежища лица и принятие решения по нему с тем, чтобы такие лица не могли более «прицениваться», стараясь попасть в наиболее благоприятную с их точки зрения страну.
В ноябре—декабре 1992 года министры юстиции и внутренних дел стран Европейского Союза приняли две необязательные для выполнения резолюции и одно заключение: «Явно необоснованные заявления о предоставлении убежища», «Согласованный подход к решению вопросов, касающихся принимающих третьих стран» и «Заключения по странам, в которых в целом отсутствует серьезная угроза преследований». В ноябре 1994 года было принято типовое соглашение о повторном приеме, позволяющее направлять ищущих убежища лиц обратно в те страны, через которые они проехали транзитом по пути в государства Европейского Союза. Такие соглашения члены Европейского Союза могут заключать со странами, не входящими в него. После этого было подписано большое число таких двусторонних соглашений. В марте 1996 года была выработана «Единая позиция по согласованному применению определения термина «беженец» в Женевской конвенции». Она касается толкования определения беженца и позволяет государствам использовать ограничительный подход, который исключает лиц, пострадавших от «преследования негосударственных сил», из числа тех, кому может предоставляться убежище. И наконец, в июне 1997 года было заключено Соглашение о Европейском Союзе II (Амстердамское), на основании которого выработка политики по вопросам предоставления убежища и иммиграции и разработка обязательных для выполнения документов в этих областях передается в ведение Европейского Союза. Сегодня задача объединенной Европы состоит в том, чтобы найти разумное равновесие между законными интересами государств и интересами беженцев.
Содружество Независимых Государств
Широкомасштабные неконтролируемые перемещения населения, затронувшие миллионы людей, стали примечательной и тревожной чертой постсоветской истории. На фоне политической нестабильности и межнациональных конфликтов огромный регион, когда-то занимаемый СССР, переживает самые крупные перемещения беженцев и мигрантов со времен Второй мировой войны. Хотя до недавнего времени эти перемещения в основном ограничивались пределами государств — преемников СССР, масштаб и сложность существующих проблем, связанных с вынужденной миграцией, имеют серьезные и далеко идущие последствия для сопредельных государств и всего международного сообщества. Перемещения населения истощают ограниченные ресурсы новых независимых государств, которые не всегда готовы к такому опасному развитию событий, и угрожают подрыву их усилий в сфере политических и экономических трансформаций. Сложные проблемы беженцев и перемещенных лиц, вызванные войнами, межнациональными и общинными конфликтами, политической и культурной нетерпимостью, экономическими трудностями и экологическими катастрофами, имеют серьезные последствия для безопасности и гуманитарного развития стран СНГ.
24 сентября 1993 года в рамках СНГ было принято Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Согласно статье 1 Соглашения, беженцем признается лицо, «которое, не являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами».
Признавая потенциальную опасность неконтролируемых массовых перемещений населения в регионе СНГ, Генеральная Ассамблея ООН в 1994 году (резолюция 49/173) призвала УВКБ ООН созвать региональную конференцию по проблемам беженцев, перемещенных лиц и других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государствах. В мае 1996 года Конференция приняла Программу действий на период до 2000 года, в которой определялись проблемы, стоящие перед правительствами стран СНГ, и меры по их решению. На заседании Руководящей группы Конференции по странам СНГ, которое состоялось в июле 2000 года в Женеве, все ее участники согласились продолжить деятельность, связанную с процессом Конференции, после 2000 года. Основными вопросами, на которых Конференция сосредоточила свое внимание в 2001—2004 годах, были обеспечение внимания к решению проблем тех групп населения, которые находятся в компетенции организаций, представленных на Конференции (УВКБ ООН, МОМ, БДИПЧ ОБСЕ и др.), включая беженцев, внутренне перемещенных лиц, нелегальных мигрантов, репатриантов, ранее депортированных народов и экологических мигрантов; управление миграционными процессами, включая борьбу с незаконной миграцией и работорговлей; оказание всяческой поддержки деятельности, осуществляемой неправительственными организациями и гражданским обществом в целом; содействие выполнению законодательства. На обзорном заседании Встречи на высшем уровне в рамках выполнения решений Женевской конференции 1996 года, которое состоялось в Минске 26—28 мая 2004 года, было решено, что после роспуска структур Конференции в 2005 году работа продолжится в рамках групп отдельных стран по отдельным тематическим направлениям.
ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И БЕЖЕНЦЫ
Лица, ищущие убежища, и беженцы обладают всеми правами и основными свободами, провозглашенными в международных договорах по правам человека. Поэтому вопрос о защите беженцев следует рассматривать в широком контексте защиты прав человека.
Деятельность ООН в области прав человека и деятельность УВКБ ООН по защите беженцев неразрывно связаны друг с другом в том смысле, что перед обеими организациями стоит общая цель защиты человеческого достоинства. Программа ООН в области прав человека касается прав отдельных лиц на территории государств. УВКБ ООН, занимающееся вопросами беженцев, было создана для восстановления минимальных прав лиц после того, как они покинули страны своего происхождения. Принципиальная связь между проблемами прав человека и беженцев порождает несколько вопросов.
Прежде всего, кто является беженцем и каковы его права в соответствии с международным правом? Каковы права лиц, ищущих убежища и не подпадающих под категорию беженцев в соответствии с Конвенцией 1951 года и Протоколом 1967 года? Как можно отличить беженцев от экономических мигрантов? Может ли международное сообщество лишить защиты лиц, которые, по их утверждениям, не получают защиты от страны своего происхождения?
Кроме того, какова именно связь между нарушениями прав человека и потоками беженцев? В какой степени эти нарушения являются причиной массового исхода? Каким образом могут быть нарушены права беженцев в период получения ими убежища в принимающих странах?
Наконец, какова взаимосвязь между репатриацией и правами человека? Может ли репатриация быть по-настоящему добровольной, когда страна происхождения не может или не желает гарантировать соблюдение гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав своих граждан?
Права беженцев
Современная концепция международной защиты претерпела постепенную эволюцию и в настоящее время предполагает ряд институциональных и правовых механизмов. Защита беженцев и поиск долгосрочных вариантов решения их проблем — вот две основные функции УВКБ ООН. В практическом плане функция обеспечения международной защиты включает недопущение принудительного возвращения, оказание помощи в рассмотрении запросов лиц, ищущих убежища, предоставление правовых консультаций и помощи, содействие принятию мер по обеспечению физической безопасности беженцев, содействие добровольной репатриации и оказание соответствующей помощи, а также оказание помощи беженцам в переселении.
Таким образом, функция международной защиты имеет правовую основу, и Верховный комиссар обязан ее обеспечивать. Право пользоваться защитой, хотя оно и не выделено в качестве отдельного права, подразумевается в Конвенции 1951 года и ее основополагающих положениях, особенно в принципе запрещения принудительного возвращения.
Кроме того, многие общепризнанные права человека прямо распространяются на беженцев. К ним относятся право на жизнь, защиту от пыток и плохого обращения, право на гражданство, право на свободу передвижения, право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну, право не подвергаться принудительному возвращению. Эти права — наряду с другими гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами в отношении всех лиц, как граждан, так и неграждан, — закреплены во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах3 и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах4, которые образуют Международный билль о правах человека:
- «Никто не может быть подвергнут произвольному аресту, задержанию или изгнанию» (Всеобщая декларация прав человека, статья 9);
- «Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других cтранах и пользоваться этим убежищем» (Всеобщая декларация прав человека, статья 14);
- «Каждый человек имеет право на гражданство» (Всеобщая декларация прав человека, статья 15);
- «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну» (Всеобщая декларация прав человека, статья 13; Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 12).
Запрещение принудительного возвращения
Не все важные права беженцев конкретно упоминаются в Международном билле о правах человека. Центральным элементом международной защиты является право не подвергаться принудительному возвращению или высылке в ситуации, которая может поставить под угрозу чью-либо жизнь или свободу. Это принцип запрещения принудительного возвращения, который закреплен в статье 33 Конвенции 1951 года.
Принцип запрещения принудительного возвращения получил дальнейшее развитие в статье 3 Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, в которой предусматривается, что «ни одно государство-участник не должно высылать, возвращать (refouler) или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток» (пункт 1). Кроме того, «для определения наличия таких оснований компетентные власти принимают во внимание все относящиеся к делу обстоятельства, включая, в соответствующих случаях, существование в данном государстве постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека» (пункт 2).
Беженец или экономический мигрант?
Некоторые страны утверждают, что большинство лиц, ищущих убежища, являются фактически не беженцами, а экономическими мигрантами. В настоящее время лишь приблизительно 10—20 % лиц, ищущих убежища, получают в этих странах статус беженцев.
Современные потоки беженцев отличаются от потоков беженцев в период после окончания Второй мировой войны. Причины отъезда весьма часто бывают сложными и не являются результатом лишь непосредственных преследований. Люди покидают свою страну вследствие гражданских конфликтов, массовых нарушений прав человека, иностранной агрессии или оккупации, нищеты, голода, болезней и экологических катастроф. Многие из них не подпадают под категорию беженцев, если исходить из определения Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года к ней.
Для того, чтобы попасть в эту категорию, лицо должно быть «политическим» беженцем. В Конвенции 1951 года о статусе беженцев говорится об «опасениях стать жертвой преследований», но в ней не дается четкого определения этого термина. В статье 33 Конвенции говорится об угрозе жизни или свободе лиц «вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений». Это определение составлено в контексте обстановки послевоенных лет и не учитывает многие ситуации, в которых оказываются беженцы сегодня.
В результате некоторые страны, особенно в Африке и Латинской Америке, расширили определение термина «беженец». Однако во многих других странах большинство заявлений о предоставлении убежища отклоняются на основании строгого толкования определения Конвенции 1951 года.
С точки зрения прав человека такая ситуация вызывает большую озабоченность. Не всегда представляется возможным провести достаточно четкое различие между беженцем и экономическим мигрантом. Можно утверждать, что если речь идет об угрозе жизни и свободе, то положение лица, которому грозит смерть вследствие голода, немногим отличается от положения другого лица, которому грозит произвольная казнь вследствие его политических убеждений.
Даже без учета этих соображений факт остается фактом, что вне зависимости от того, является ли лицо беженцем или экономическим мигрантом, гражданином или иностранцем, покидает ли оно свою страну вследствие преследований, вооруженных конфликтов, угрозы его жизни или крайней нищеты, это лицо обладает правами человека и имеет право на соблюдение минимально необходимых норм обращения с ним.
НАРУШЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И БЕЖЕНЦЫ
Массовый исход
Массовое перемещение населения вызывается широким спектром факторов, среди которых доминируют нарушения прав человека и гуманитарного права. Массовые перемещения часто происходят в условиях вооруженных конфликтов и являются следствием преднамеренных актов и политики, которые нередко связаны с явной и систематической дискриминацией. Помимо этого, перемещенные лица во многих случаях получают недостаточную или неадекватную гуманитарную помощь и иногда это порождает проблемы с питанием и здоровьем, которые создают угрозу жизни людей. Многие люди сталкиваются также с проблемами отсутствия безопасности, создающими угрозу их жизни, личной свободе и физической неприкосновенности. Причинами их тревоги за будущее являются не только труднопреодолимые препятствия на пути их возвращения в родные места, но и недостаточная информированность об условиях пребывания в принимающей стране, а также недостаточный уровень профессиональной подготовки. Во многих постконфликтных ситуациях взаимное неприятие друг друга различными группами населения может сохраняться даже спустя значительное время после завершения военных действий, что свидетельствует о важном значении национального примирения. Хотя упомянутые проблемы оказывают серьезное воздействие на условия жизни беженцев, особенно сильно от этого зачастую страдают лица, перемещенные внутри стран.
В связи с многоплановостью причин и проблем, сопряженных с ситуациями массового исхода, требуются соответствующие многогранные и всеобъемлющие меры реагирования. Поскольку нарушения прав человека отмечаются на всех стадиях перемещения населения, защита и поощрение прав человека имеют колоссальное значение на всех его этапах, вне зависимости от того, направлена ли такая деятельность конкретно на решение проблем массового исхода или нет. Таким образом, укрепление внутреннего законодательства и национальных институтов, как государственных, так и неправительственных, а также содействие торжеству культуры терпимости и уважения верховенства закона составляют фундаментальные элементы создания местного потенциала как для превентивных целей, так и в постконфликтных ситуациях.
Внутренне перемещенные лица
Понятие «внутренне перемещенные лица» в настоящее время широко используется гуманитарными учреждениями и политическими деятелями. Тем не менее, точное его значение остается неясным. Международное сообщество еще не сформулировало официальное правовое определение данного термина. В целом, термин «внутренне перемещенные лица» используется для обозначения тех лиц, которые в результате преследования, вооруженного конфликта или насилия были вынуждены покинуть свои дома и места обычного проживания, оставаясь в то же время в пределах своей страны. Внутреннее перемещение населения вызывается множеством различных обстоятельств. Обычно внутреннее перемещение населения ассоциируется с лицами, оказавшимися в центре внимания вследствие разрушительных вооруженных конфликтов, как это было в Боснии, Руанде, Чечне и Шри-Ланке, в ходе которых большое число людей вынуждены спасаться бегством и скапливаются в определенных районах.
Установить точное число и местонахождение внутренне перемещенных лиц в мире является нелегким делом. Правительства нередко не желают признавать присутствие такого населения на своей территории, поскольку это свидетельствует о неспособности государства обеспечивать защиту своих граждан. Сами же внутренне перемещенные лица могут не захотеть отмечаться или регистрироваться в местных органах. Есть основания считать, что большое число внутренне перемещенных лиц в мире живут не в крупных лагерях, а у родственников и друзей, зачастую в городах, где они гораздо труднее поддаются учету. Наконец, существуют весьма серьезные препятствия сбору данных в районах вооруженных конфликтов. По оценке Представителя Генерального секретаря ООН по внутренне перемещенным лицам, в мире насчитывается более 25 млн лиц, перемещенных внутри страны.
Многие из них находятся в отчаянном положении, поскольку зачастую они вынуждены оставаться в зонах боевых действий, страдают от недоедания и не имеют возможности пользоваться питьевой водой и медицинскими услугами. Проблема лиц, перемещенных внутри страны, возможно, станет самым крупным вызовом для международного сообщества в предстоящие годы.
Нарушения прав беженцев
Международное сообщество в настоящее время признало, что нарушения прав человека являются одной из основных причин массового исхода. Продолжают предприниматься усилия по преодолению явлений, порождающих эту проблему, но все большее внимание обращается на трудности, с которыми сталкиваются лица, ищущие убежища, после того, как они покидают страну своего происхождения. Беспокойство вызывают три вопроса. Во-первых, это тревожная тенденция не впускать на свою территорию лиц, ищущих убежища. Во-вторых, это нарушения минимальных прав лиц, ищущих убежища, в период рассмотрения их просьб о предоставлении убежища, а также после получения ими статуса беженцев. Нетерпимость, расизм, ксенофобия, агрессивность, межнациональные и межэтнические противоречия и конфликты усиливаются во многих районах и затрагивают многие группы населения, особенно лиц, ищущих убежища, и беженцев. В-третьих, это продолжающиеся нарушения прав человека в странах происхождения и необходимость прекращения таких нарушений, прежде чем беженцы смогут добровольно вернуться назад.
Ограничительные меры
Усиливается тенденция не впускать на свою территорию лиц, ищущих убежища. Некоторые правительства в условиях притока лиц, ищущих убежища, экономических мигрантов и нелегальных иностранцев ввели ограничительные меры, препятствующие въезду на их территорию. Эти меры включают установление сложных или обременительных условий получения виз гражданами некоторых стран и наложение штрафов на авиакомпании, которые перевозят иностранцев, не имеющих документов.
Плохое обращение с лицами, ищущими убежища
В некоторых случаях не соблюдаются минимально необходимые нормы обращения с лицами, ищущими убежища. Неадекватные процедуры определения того, кто является беженцем, и отказ во въезде в страну в аэропортах и на границах порождают огромные проблемы для некоторых лиц, ищущих убежища. Иногда эта практика принимает такие антигуманные формы, как принудительное возвращение лиц, ищущих убежища, в страны происхождения, где их жизнь, свобода и безопасность могут оказаться под угрозой. Доходит до того, что суда с лицами, ищущими убежища, пытающимися высадиться на берег в определенных районах, вынуждают уходить обратно в море, где эти лица умирают от голода или становятся легкой добычей пиратов и акул.
Другими примерами плохого обращения являются физическое насилие, содержание лиц, ищущих убежища, в течение длительного периода под стражей и без законных на то оснований, а также суровые процедуры допроса. Правительство может также не обеспечивать надлежащей защиты беженцев и лиц, ищущих убежища, и в результате они оказываются под угрозой стать жертвой физического насилия, порождаемого расизмом и ксенофобией.
Лишение прав лиц, ищущих убежища
Проблемы лиц, ищущих убежища, не заканчиваются, когда они, наконец, пересекают границу и проходят через первый этап рассмотрения их просьб о предоставлении убежища, который, как указывалось выше, зачастую связан с задержанием и/или допросом. В период рассмотрения их заявлений о предоставлении убежища и даже после получения ими статуса беженцев они могут сталкиваться с многочисленными ограничениями и препятствиями. В некоторых случаях беженцы вынуждены жить в лагерях и лишены доступа к судам и правовой помощи. Кроме того, беженцы могут оказаться не в состоянии получить работу, иметь собственное дело или приобрести землю. Фактически во многих случаях, когда беженцы не подвергаются принудительному возвращению, они могут чувствовать необходимость уехать вследствие унижающих достоинство условий жизни в принимающих странах.
Нарушение права на жизнь, свободу и безопасность
В некоторых районах беженцы периодически становятся объектом нападений и злоупотреблений. Многие погибают во время военных или вооруженных нападений на лагеря и поселения беженцев. Молодые мужчины и несовершеннолетние часто призываются в вооруженные или повстанческие формирования и принуждаются участвовать в гражданских войнах. Особенно уязвимыми группами беженцев являются женщины и дети. В Конвенции о правах ребенка 1989 года специально предусмотрено предоставление «надлежащей защиты и гуманитарной помощи» детям-беженцам. Значительная часть беженцев — это женщины. В странах убежища они очень часто становятся жертвами физического насилия и сексуальных надругательств.
Беженцы и грубейшие проявления ксенофобии или расизма
В последние годы отмечается заметное увеличение случаев нападений на беженцев и лиц, ищущих убежища, с применением насилия. Сегодня беженцы в некоторых странах, где эти явления получили широкое распространение, живут в условиях постоянного страха перед возможностью стать жертвой физического насилия и испытывают опасения за свою жизнь и безопасность.
Беженцы, как особенно уязвимая группа иностранцев, зачастую становятся главным объектом проявлений расистской ненависти. В ходе политических дискуссий в некоторых странах зачастую смешиваются все вопросы, касающиеся иностранцев. Лица, ищущие убежища, беженцы, экономические мигранты, иммигранты и сезонные рабочие зачастую объединяются в общую категорию иностранцев.
Последствия носят тройственный характер. Во-первых, неоднократно нарушаются принципы защиты беженцев и запрещения их принудительного возвращения. Во-вторых, растет количество случаев насильственных действий против беженцев. В-третьих, проблему беженцев начали рассматривать в политическом, а не гуманитарном плане, и стали исчезать границы между иммиграционной политикой и политикой в области беженцев.
Нарушения прав человека и добровольное возвращение
Наконец, проблемы прав человека и беженцев объединяет также вопрос о поиске долгосрочных решений. В пункте С статьи 1 Конвенции о статусе беженцев подчеркивается, что статус беженцев не является постоянным, и перечисляются условия, при которых положения Конвенции более не распространяются на соответствующих лиц.
Изгнание не является ни долгосрочным, ни подлинно гуманитарным решением проблемы беженцев. Будучи формой вынужденного расставания с родиной, изгнание является лишь временным решением. Однако репатриация может быть целесообразной и носить гуманитарный характер лишь тогда, когда она осуществляется на добровольной основе и когда обеспечивается соблюдение прав человека, которыми обладают беженцы.
До тех пор, пока в странах происхождения продолжают нарушаться права человека, маловероятно, что какой-либо беженец решит добровольно вернуться домой. Таким образом, необходимыми условиями добровольного возвращения беженцев являются восстановление уважения и поощрение всех категорий прав человека и прекращение вооруженных конфликтов в странах происхождения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проблема беженцев продолжает оставаться вызовом международному сообществу. В то время как государства, принимающие беженцев, должны и впредь выполнять свои обязательства по обеспечению их защиты и способствовать созданию обстановки терпимости по отношению к представителям других народов, государства происхождения беженцев обязаны предотвращать действия, порождающие массовый исход их населения.
В то же время мировое сообщество должно определить наиболее эффективные пути предотвращения новых потоков беженцев. Следует продолжить изучение глубинных причин этих явлений и деятельность по улучшению положения. Если главной причиной потоков беженцев является нищета, то одним из вариантов решений могло бы стать предоставление помощи в целях развития или технической помощи. Если основными причинами массового исхода являются нарушения прав человека, то решение проблемы может заключаться в постоянном наблюдении за ходом развития событий со стороны органов системы ООН по правам человека, осуждении нарушений прав человека международным сообществом и назначении специальных докладчиков для изучения конкретных ситуаций и подготовки рекомендаций. Если причинами потоков беженцев являются конфликты с применением насилия, то решения могут быть найдены в области превентивной дипломатии, в содействии посредничеству как средству урегулирования конфликтов, а также в соблюдении положений гуманитарного права.
Приложение 1
ГЛОССАРИЙ
Беженцы: лица, которые покинули свои страны из-за опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе и не имеющие возможности или желания вернуться вследствие таких опасений. Лишенные защиты своих стран, часто оторванные от своих семей и обычного образа жизни, беженцы очень уязвимы перед насилием, особенно женщины, дети и люди престарелого возраста.
Внутренне перемещенные лица: подобно беженцам, это люди, которые были вынуждены оставить свои дома из-за войны, преследования или других опасностей.
В отличие от беженцев, они не пересекают границ своего государства и остаются в нем. В большинстве случаев это жертвы гражданских войн. В количественном соотношении таких лиц в мире больше, чем беженцев.
Страна происхождения: родная страна беженца; страна, которую он покинул первой по счету.
Убежище: безопасное место. Найти убежище для лица, находящегося в опасности в своей стране, значит получить защиту в стране, безопасной для него.
Страна первого убежища: первая по счету страна, в которую попал беженец.
Репатриация: возвращение беженца в родную страну. УВКБ ООН считает добровольную репатриацию наилучшим решением проблемы беженцев.
Репатриант: бывший беженец, который вернулся в родную страну.
Стадии происхождения, развития и решения проблемы беженцев:
1) возникновение чрезвычайной ситуации, в результате которой беженцы покидают свои страны;
2) защита и помощь таким лицам в странах, предоставивших убежище;
3) долгосрочное решение проблемы (добровольная репатриация к месту первоначального проживания, либо интеграция в страну, где было впервые запрошено убежище, либо переселение в третью страну).
Репатриация: большинство беженцев покидают свои родные страны только в крайнем случае и крайне заинтересованы в том, чтобы вернуться домой, как только позволят обстоятельства. Репатриация означает добровольное возвращение в родную страну, если в ней уже не грозит опасность причинения вреда, как в физическом, так и в моральном плане.
Интеграция (натурализация): когда добровольное возвращение в родную страну невозможно, следует помогать беженцу остаться и обосноваться в стране первого убежища.
Переселение: организованное передвижение беженцев из временных лагерей или других мест временного проживания в другую страну, где они смогли бы проживать на постоянной основе. Зачастую переселение в третьи страны является единственным способом защиты беженца, который не может получить защиты в стране первого убежища и не может вернуться домой.
Приложение 2
КРАТКАЯ СПРАВКА О СИТУАЦИИ С БЕЖЕНЦАМИ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
В 1995 году в Республике Беларусь был принят закон «О беженцах», а в 1999 и 2003 годах — изменения и дополнения к нему. Последняя редакция Закона была принята в связи с присоединением Республики Беларусь к Конвенции 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года к ней. Закон определяет основания и порядок признания иностранного гражданина и лица без гражданства беженцами на территории республики, устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев, определяет основания лишения и утраты статуса беженца в соответствии с Конституцией, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Республики Беларусь. Согласно Закону, беженец — это «лицо, которое не является гражданином Республики Беларусь и находится на ее территории в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований в государстве своей гражданской принадлежности по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может или не желает вследствие таких опасений пользоваться защитой этого государства; или лицо, которое, не имея определенного гражданства и находясь на территории Республики Беларусь вследствие подобных обстоятельств, не может или не желает вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в силу таких опасений». Процедуру определения статуса беженца осуществляют соответствующие территориальные органы Министерства внутренних дел Республики Беларусь.
По состоянию на 1 января 2005 года 742 человека — главным образом, выходцы из Афганистана, Грузии, Эфиопии, Азербайджана и Таджикистана (всего из 13 стран) — получили статус беженца в Республике Беларусь.
Представительство УВКБ ООН в Беларуси начало свою деятельность в сентябре 1995 года. Лица, получающие помощь от УВКБ ООН, делятся на две категории: те, кто официально признан белорусскими властями и получили статус беженца, и те, кто зарегистрирован УВКБ ООН. Представительство УВКБ ООН в Беларуси осуществляет три основные программы: 1) укрепление потенциала Правительства Республики Беларусь по решению миграционных проблем (в рамках выполнения решений Конференции стран СНГ по вопросам беженцев); 2) оказание помощи беженцам и забота о них; 3) оказание технической и финансовой помощи неправительственным организациям, осуществляющим помощь беженцам и лицам, ищущим убежища в Беларуси; 4) распространение информации о системе защиты беженцев и о решении проблем беженцев.
Адрес: Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь
220033 Минск, пр. Партизанский, 6А, 6 этаж
Тел.: (017) 298 33 37
Факс: (017) 298 23 69
Электронная почта: Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.
Приложение 3
ПРОТОКОЛ, КАСАЮЩИЙСЯ СТАТУСА БЕЖЕНЦЕВ