Белорусский журнал международного права и международных отношений 1998 — № 3
международные экономические отношения
АНАЛИЗ ФОРМ И ИНСТРУМЕНТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИТОКА И ОТТОКА КАПИТАЛА
Васильева Елена Эдуардовна — кандидат экономических наук, доцент кафедры мировой экономики и международных экономических отношений БГУ
Вступление Республики Беларусь в мировое экономическое сообщество в качестве равноправного члена требует освоения международного опыта государственного регулирования заграничной деловой активности. На современном этапе внешнеэкономическое регулирование приобретает особое значение, поскольку динамичное развитие национальной экономики практически недостижимо без учета мирохозяйственных факторов, которые могут как активизировать, так и сдерживать экономический рост.
Для Беларуси с ее традиционным преобладанием прямого государственного регулирования экономики важно своевременно отреагировать на современные тенденции глобального характера. Важнейшая из них состоит в либерализации заграничной деловой активности и уменьшении степени вмешательства государства во внешнеэкономическую деятельность. К числу причин либерализации относятся: рецессия начала 80-х гг.; ухудшение международных позиций развивающихся стран; конкуренция между странами по привлечению инвесторов; поддержка правительствами, в частности, новых индустриальных стран, их ТНК; рост доверия к регулирующим инструментам, которые могут быть обсуждены и согласованы с ТНК; отказ от идеологических установок и падение популярности экономических структур централизованного планирования.
По мнению экспертов ОЭСР, постепенный отказ от политики государственного регулирования внешнеэкономической деятельности является одной из важнейших особенностей 90-х гг. В перспективе такое регулирование должно осуществляться одним из двух способов: либо через использование международных принципов и правил регулирования, либо через формирование международной системы регулирования, вначале в рамках существующих организаций (например, ГАТТ/ВТО), а затем и специально созданного международного института. Таким образом, в будущем предполагается переход от активного вмешательства во внешнеэкономическую сферу национальных государств к созданию наднациональной системы, построенной на соглашениях и общепринятых правилах.
Тем не менее государственное вмешательство в экономику продолжает сохранять свои позиции. Совершенно очевидно, что успешное встраивание экономики Беларуси в систему мирохозяйственных связей требует серьезного участия государства. При этом важно учитывать, что в условиях рыночной экономики правительство должно не подменять хозяйствующие субъекты в осуществлении конкретных функций, а создавать благоприятный климат для результативной деятельности этих субъектов. Необходимо также помнить, что тенденция к интернационализации смещает акценты в пользу международных интересов, иногда в ущерб национальным. Все это требует выработки и применения адекватных форм и инструментов государственного регулирования. Следовательно, необходим сравнительный анализ таких форм и инструментов с точки зрения их действенности и в то же время приемлемости для международных обязательств страны.
В отечественной экономической литературе принято выделять три формы государственного воздействия на экономические процессы: правовую, административную и экономическую. Каждая из них имеет специфику и решает задачи особого рода, однако наряду с самостоятельным применением не отрицает использования в комплексе с другими формами [1,32]. При этом любой форме соответствует свой набор инструментов, с помощью которого реализуется то или иное воздействие.
Правовая (законодательная) форма играет главенствующую роль. В современном мире все регулирующие действия правительства в рамках и административной, и экономической формы должны осуществляться на правовой основе, т. е. быть установленными законодательно. Экономическая форма государственного регулирования, согласно подходу, наиболее распространенному в настоящее время, включает два взаимосвязанных вида регулирующей деятельности: монетарную (денежно-кредитную) и фискальную (налогово-бюджетную) политику. Обе они оказывают решающее воздействие на деловую активность и изменение объема реального национального производства. Главными инструментами монетарной политики являются: 1) политика процентной ставки; 2) ограничение кредита; 3) резервные требования; 4) операции на открытом рынке; 5) рефинансирование и учетные операции; 6) политика избирательного кредитования и 7) политика обменного курса национальной валюты. К инструментам фискальной политики относятся государственные расходы, налоги, субсидии. Регулирующее воздействие фискальной и монетарной политики не только проявляется в рамках закрытой национальной экономики, но и распространяется на проблемы открытой экономики.
При большом разнообразии подходов к выбору используемых инструментов и их сочетаний, а также при очевидной неоднозначности результатов их воздействия на потоки капитала, можно говорить о некоторых тенденциях и закономерностях, характерных для большинства стран. В современных условиях роль главных источников и движущих сил развития мировой экономики все в большей степени начинают играть международные потоки капиталов, особенно в форме прямых зарубежных инвестиций. Главными субъектами международного инвестирования являются транснациональные корпорации. В начале 90-х гг., по данным центра ООН по ТНК, в мире насчитывалось 35 тыс. ТНК (из них около 30 тыс. из промышленно развитых стран) с 147,2 тыс. зарубежных филиалов [3,44]. Совокупность ТНК и их зарубежных филиалов, а также разветвленная система международных межфирменных связей (научно-технических, производственных, финансовых, лицензионных и т.д.) образует систему транснационального бизнеса, который играет решающую роль в распределении мировых ресурсов, в повышении конкурентоспособности национальных экономик (как стран базирования субъектов инвестирования, так и принимающих стран), в ускорении процессов международной экономической интеграции. Проблемы участия в международном рынке капиталов путем привлечения зарубежных инвестиций актуальны и требуют оперативного научно обоснованного решения. Для этого необходимо внимательное изучение международного опыта в этой области и адаптация полученных выводов к национальной специфике нашей страны.
Мировой опыт показывает, что в равной степени нежелательны и недостаточный, и чрезмерный приток капитала (особенно в виде краткосрочных инвестиций). Для успешного регулирования потоков капитала важен учет особенностей форм и инструментов такого регулирования, их возможностей в решении конкретных задач, а также позитивных и негативных последствий их применения. Сравнительный анализ форм и инструментов государственного регулирования с точки зрения их эффективности позволяет выбрать оптимальное их сочетание в зависимости от целей и задач политики иностранных инвестиций, чтобы избежать ошибок и трудностей, с которыми в свое время столкнулись другие страны.
Большинство стран, которые испытали на себе сильный приток капитала в начале 90-х гг., принимали меры по ограничению воздействия этого притока на их экономики. Одним из подходов здесь является реагирование обменного курса национальной валюты на давление со стороны потоков капитала либо путем ревальвации при режиме фиксированных обменных курсов, либо путем удорожания при системе гибких обменных курсов. Альтернативным подходом служит использование монетарной или фискальной политики, что позволяет избежать удорожания валюты, которое опасно для эффективности политики фиксированного обменного курса. Кроме того, удорожание валюты считается неблагоприятным для международной конкурентоспособности и поэтому следует снимать давление на обменный курс, вызванное притоком капитала. Наряду с этим учитывается и то, что изменчивая природа международных потоков капитала делает уязвимой финансовую систему, в частности, если банковская система играет доминирующую роль в их обслуживании.
Одним из инструментов монетарной политики, применяемых по отношению к притоку и оттоку капитала, является интервенция на рынке иностранной валюты, сопровождающаяся стерилизацией денежного рынка. Она позволяет достичь двух целей: во-первых, уменьшить давление на номинальный обменный курс; во-вторых, свести к нулю монетарную экспансию, вызвавшую интервенцию, в ситуации сильного притока капитала. Сфера применения политики стерилизации зависит от международной мобильности капитала. Если капитал является совершенно мобильным, то применимость стерилизации ограничена.
Политика стерилизации влияет на потоки капитала путем воздействия на внутреннюю процентную ставку. Внутренние процентные ставки обычно растут, если внутренние валютные счета инвесторов являются несовершенными субститутами для краткосрочных ценных бумаг Центрального банка. Другой причиной, по которой могут расти процентные ставки, является возрастание спроса на деньги благодаря снижению инфляции или повышению уровня дохода, которыми часто сопровождается сильный приток капитала. Однако имеется по крайней мере два негативных последствия, связанных с применением стерилизации. Первое состоит в том, что рост внутренних процентных ставок может стимулировать дальнейший краткосрочный приток капитала. Второе — это крупные квази-фискальные издержки, вызванные превышением внутренних процентных ставок над международными.
Политика стерилизации проводится в разнообразных формах, и опыт стран в этой области проще рассмотреть на примере каждой из этих форм. Существует три главных инструмента политики стерилизации: 1) операции на открытом рынке; 2) изменение резервных требований; 3) управление правительственными депозитами.
Стерилизация путем операций на открытом рынке обычно осуществляется через продажу Центральным банком своих или правительственных ценных бумаг. Целью этой продажи служит устранение ликвидности, вызванной приобретением Центральным банком иностранной валюты. Главная польза стерилизации путем операций на открытом рынке состоит в том, что она ограничивает денежно-кредитную экспансию, вызванную интервенцией, без создания дополнительных ограничений для банковской системы, которые создают другие инструменты стерилизации, например резервные требования. Кроме того, стерилизация путем операций на открытом рынке может ограничивать роль отечественных банков как посредников притока капитала. Такие ограничения могут быть желательными, когда банковская система является недостаточно гибкой или когда потоки считаются временными.
Главный недостаток стерилизации состоит в том, что она может привести к крупным финансовым потерям Центрального банка, даже за относительно короткий отрезок времени. Стерилизация также может увеличить разницу между внутренней и международной ставкой процента и благодаря этому привлечь дополнительный краткосрочный капитал.
Для уменьшения денежного мультипликатора и сокращения благодаря этому монетарной экспансии, связанной с интервенцией Центрального банка на рынке иностранной валюты, может быть использовано увеличение резервных требований. Некоторые страны увеличивают уставные резервные требования для всех внутренних валютных счетов. Наиболее яркими примерами такой политики являются Коста-Рика, Малайзия и Шри Ланка. Например, когда в 1989 г. в Малайзии начал усиливаться приток капитала, уставные резервные требования составляли 3,5 %, а в начале 1994 г. они возросли до 11,5 %. В некоторых странах, где банки располагали депозитами в иностранной валюте, резервные требования были повышены или установлены заново [2,82].
В других странах период сильного притока капитала сопровождался снижением резервных требований. Например, в апреле 1989 г. Мексика отменила резервные требования и ввела вместо них 30%-й коэффициент ликвидности. Снижение резервных требований в течение периода притока капитала наблюдалось также в Аргентине.
По сути дела, резервные требования являются налогом на банковскую систему. Поскольку банки могут полностью или частично переложить налог на своих клиентов, важно знать, вызовет ли рост резервных требований увеличение процентной ставки по депозитам или же по ссудам. Более низкая внутренняя процентная ставка сдерживает приток капитала, но возросшие ставки процента по ссудам могут побудить фирмы искать займы за границей, тем самым стимулируя дальнейший приток капитала. Эмпирический опыт свидетельствует о том, что в большинстве случаев регулирование осуществляется путем высоких кредитных ставок. Поэтому, хотя операции на открытом рынке могут повысить процентные ставки и дать противоположный желаемому результат, увеличение резервных требований способно фактически привести к дальнейшему притоку капитала. Кроме того, если посреднические функции значительно смещены в небанковский сектор (который не предъявляет резервных требований), резервные требования не принесут ожидаемого результата.
Отдельные развивающиеся страны и регионы проводили стерилизацию притока капитала путем перемещения депозитов общественного сектора или пенсионных фондов из коммерческих банков в Центральный банк. Если депозиты правительства считаются частью денежного запаса, тогда их передача в Центральный банк действует аналогично резервным требованиям. Если депозиты не считаются частью денежного запаса, то перемещение является более близким к операциям на открытом рынке; главное различие состоит в том, что Центральный банк может быть не обязан выплачивать рыночную процентную ставку по своим депозитам, как он это делает по отношению к облигациям.
Этот вид инструментов стерилизации имеет некоторые преимущества. Он не действует подобно налогу на банковскую систему и не вызывает такого роста краткосрочных процентных ставок, как продажа стерилизационных облигаций. Кроме того, если депозиты не приносят вознаграждения, то отсутствуют квази-фискальные издержки, связанные с операциями по стерилизации; если же они приносят вознаграждение по ставке процента ниже рыночной, то это ведет к квази-фискальным издержкам, однако они ниже, чем при операциях на открытом рынке.
Однако имеются определенные препятствия для перемещения депозитов общественного сектора. Крупные и непредсказуемые изменения в депозитах затрудняют управление банками своими кассовыми операциями. Например, когда Индонезия вынудила государственные предприятия изъять свои депозиты из государственных банков, эти банки не только потеряли ликвидность, но и снизили количество предоставляемых займов. Кроме того, некоторые из депозитов нельзя считать строго государственными или общественными. Наконец, перемещение депозитов может быть ограничено сферой действия тех или иных денежных фондов.
Крупные потоки капитала могут подвергаться успешному регулированию с помощью политики обменного курса. В частности, хорошие результаты дает удорожание номинального обменного курса как реакция на сильный приток капитала. Во-первых, удорожание обменного курса позволяет оградить внутреннее предложение денег от эффектов, связанных с притоком капитала. Это необходимо, когда потоки расцениваются как изменчивые, банковский контроль ослаблен или имеется неэффективность ценообразования. Во-вторых, если удорожание оправдано, то регулирование осуществляется посредством обменного курса, но не путем роста инфляции.
Если обменный курс является гибким, удорожание реального обменного курса в ответ на приток капитала может произойти без какого-либо политического вмешательства. В отличие от этого, когда обменный курс устанавливается правительством (фиксация на определенном уровне, валютный коридор и т.п.), тогда удорожание является следствием государственного регулирования. Ревальвацию нельзя назвать повсеместно распространенным инструментом, в то время как более предпочтительной является интервенция, сопровождающаяся стерилизацией.
Существует несколько причин, по которым более выгодным является свободно плавающий обменный курс. Одна из них состоит в том, что гибкость обменного курса вносит неопределенность, которая может ослабить приток капитала, особенно в спекулятивной форме. Неопределенность обменного курса подавляет восприимчивость счета текущих операций к большинству разновидностей шоков и сокращает чистый приток капитала. В принципе, рост неопределенности обменного курса приводит к результату, аналогичному налогу Тобина на сделки. Кроме того, гибкость обменного курса гарантирует руководящим денежно-кредитным институтам высокую степень независимости и позволяет им шире применять контроль над денежными агрегатами.
Главным недостатком гибкости обменного курса является то, что крупные потоки капитала могут вызвать внезапные и сильные изменения реального обменного курса. В итоге на экономику ложится существенное бремя, связанное с регулированием. Во многих развивающихся странах наблюдалась тенденция к запрету на гибкость номинального обменного курса в отношении стратегических секторов экономики. Кроме того, существуют эмпирические доказательства, что чрезмерная гибкость реального обменного курса может оказывать негативное влияние на товарные секторы. Возможно, это объясняется тем, что отсутствуют полноценные рынки для хеджирования плавающих обменных курсов. Другой недостаток состоит в способности чрезмерно гибкого обменного курса сдерживать среднесрочные потоки капитала, а также рост нетрадиционного экспорта.
На практике наблюдаются большие различия в степени гибкости обменного курса среди стран, импортирующих капитал. Несмотря на то, что некоторые страны имеют плавающий курс, в целом все центральные банки вмешиваются в функционирование рынка иностранной валюты в той или иной степени, и ни одна страна не допускает чистого плавания.
Как уже отмечалось, альтернативной формой регулирования притока капитала является фискальная политика. Она реализуется путем сокращения правительственных расходов, повышения налогов или обоих этих действий одновременно. Этот подход называется фискальной рестрикцией, которая служит для снижения совокупного спроса и обуздания потенциального инфляционного воздействия притока капитала. Способ, которым будет покрываться бюджетный дефицит, определяет макроэкономические последствия фискальной политики. Например, если правительственные расходы на нетоварные блага превышают частные расходы, то сокращение государственных затрат может быть более эффективным, чем повышение налогов, с точки зрения облегчения давления на обменный курс. Далее, если потребительский кредит легко доступен, как это бывает в периоды сильного притока капитала, это может компенсировать сокращение располагаемого дохода, обусловленное растущим налогообложением, особенно если речь идет о временных налогах.
Сокращение правительственных расходов является, как правило, серьезным шагом и обычно не предпринимается мгновенно. Оно увеличивает риск, и, как следствие, политика становится проциклической. Еще одна негативная черта состоит в том, что фискальная политика обычно проводится скорее в расчете на средне- и долгосрочную перспективу, чем в качестве реакции на краткосрочные колебания в международном движении капитала. Кроме того, существует асимметрия в использовании фискальной политики для регулирования колебаний в международных потоках капитала. В частности, в то время как жесткая фискальная политика считается средством регулирования притока капитала, ее ослабление не обязательно будет воздействовать на отток. Но, несмотря на эти недостатки, вклад фискальной политики в предотвращение кризиса ликвидности может быть весьма существенным.
Наиболее ярким примером фискальной рестрикции как политики воздействия на приток капитала был Таиланд в период 1988-1991 гг. Сочетание умеренных правительственных расходов и сильного циклического улучшения доходов (реальный ВВП за этот период вырос в среднем на 11,3 %) выразилось в изменении баланса государственного бюджета от дефицита в 1,4 % ВВП до положительного сальдо в 4,9 %. Однако в связи со значительными затратами на инфраструктуру издержки сокращения правительственных расходов для регулирования притока капитала были в Таиланде высокими. Чили с середины 1990 г. до настоящего времени также проводит политику фискальной рестрикции путем увеличения налога на добавленную стоимость и налогов на корпорации в сочетании с ограничением расходов. Многие из мер фискальной политики, предпринятые в развивающихся странах, осуществлялись по рекомендациям МВФ.
Анализ монетарной и фискальной политики, проводимых с целью регулирования потоков капитала, показывает, как отдельные варианты их применения взаимодействовали друг с другом, чтобы привлечь или ослабить приток инвестиций, изменить их структуру или изменить их макроэкономические последствия. Например, комбинация небольшой или краткосрочной неопределенности обменного курса (как случай установления прямых или косвенных рамок для его колебания), интервенция со стерилизацией (которая стремится не допустить внутренние краткосрочные процентные ставки до уровня международных) и отсутствие контроля над капиталом позволяло максимизировать объем притока краткосрочного капитала в принимающие страны. Комбинация небольшого или краткосрочного риска, связанного с обменным курсом, и относительно высоких внутренних процентных ставок привлекает краткосрочные инвестиции. Долгосрочные инвестиции всегда сопровождаются более серьезными валютными рисками, даже если режим обменного курса фиксированный. Кроме того, краткосрочные инвестиции (такие как прямые зарубежные инвестиции) менее чувствительны к проценту. Поэтому неудивительно, что сочетание различных видов политики в долгосрочном периоде вызывает сдвиг в структуре притока капитала в пользу краткосрочных займов.
Возможно также, что интервенция, сопровождающаяся стерилизацией, в сочетании с контролем над притоком капитала и крупными правительственными заемными требованиями будет подрывать эффективность каждой из политик. Сравнительно высокие процентные ставки, которые обычно сопровождают интервенцию со стерилизацией и крупные государственные займы, могут действовать как стимул к уклонению от контроля над капиталом (т. е. фирмы и банки могут найти пути получения займов за рубежом). Поскольку можно уклониться от контроля, то эффект от стерилизации сводится к нулю. Точно так же либерализация контроля над оттоком капитала с целью сокращения чистого притока не дает результатов, если внутренние процентные ставки выше международных или если они расцениваются как сигнал о будущем благоприятном климате политики регулирования потоков капитала.
Наряду с рассмотренными формами регулирования, которые применялись в странах, являющихся крупными импортерами капитала, существует подход, в рамках которого используются иные меры, получившие название контроля над капиталом. Их характерной чертой является количественное ограничение притока и оттока капитала. На практике действенность контроля над капиталом зависит от того, является ли он способным к быстрой перестройке. Ответить на этот вопрос сложно, поскольку возможность перестройки фактически зависит от типа контроля, а также от стимулов к уклонению от него. Анализ показывает, что контроль над капиталом является более эффективным в краткосрочном периоде и более эффективным по отношению к притоку, чем к оттоку капитала. Второе объясняется тем, что стимулы к уклонению от контроля над капиталом в целом гораздо сильнее, чем при контроле лишь над притоком.
Чтобы дать верную оценку, необходимо сопоставить выигрыш и издержки притока капитала и рассмотреть инструменты контроля, которые применялись на практике в 90-е гг. странами, испытывающими сильный приток капитала. Также следует принять во внимание современную тенденцию к либерализации контроля над оттоком наряду с тенденцией к ограничению сильного притока капитала.
Возрастающая интеграция рынка капитала может содействовать улучшению экономического роста и макроэкономических показателей. В то же время потоки капитала могут увеличивать потенциальные издержки неудачно избранной внутренней политики. Кроме того, сильный приток капитала может создать свои собственные проблемы, включая перегрев экономики, удорожание реального обменного курса и дефицит счета текущих операций. С другой стороны, значительный отток капитала может вызвать ухудшение в области инвестиций и общий спад. Крупные потоки могут также затруднять руководство монетарной политикой. Приток капитала может вызвать монетарную и кредитную экспансию, что противоречит цели достижения желаемой инфляции, а отток может привести к росту процентных ставок, который станет дополнительной нагрузкой на банковскую систему.
Если приток капитала оценивается как временный, то мотивы для применения мер по его ограничению могут быть особенно сильными. Например, временное удорожание реального обменного курса, которое часто сопровождает рост притока капитала, может оказывать неблагоприятное длительное воздействие на экспорт (так называемый гистерезис). Еще одним мотивом к сдерживанию притока капитала является ситуация, когда такой приток осуществляется с чисто спекулятивными целями.
С целью ограничения спекулятивного притока капитала с недавнего времени стало популярным применение в международной практике налога на торговлю иностранной валютой или на краткосрочные международные банковские кредиты (налог Тобина). Выигрыш заключается в усилении автономии внутренней монетарной политики; в возрастании издержек спекулятивных атак на режимы фиксированных обменных курсов, а значит, в снижении вероятности таких атак; в возрастании значимости долгосрочных инвестиций по сравнению с краткосрочными спекулятивными вложениями. Несмотря на то, что существует большое число вариантов, отличающихся налоговой базой или налоговой ставкой, во всех предусматривается увеличить издержки захвата краткосрочной позиции на рынке иностранной валюты и, тем самым, издержки спекулятивной деятельности вообще.
Имеются определенные практические проблемы, связанные с применением налога Тобина, которые значительно уменьшают его привлекательность. Прежде всего, чтобы стать эффективным, он должен быть общепринятым на международном уровне и унифицированным. Далее, специальное налогообложение международных банковских кредитов может оказаться не слишком эффективным решением для ограничения спекулятивной деятельности, если банки занимают недостаточно сильную позицию. Наконец, становится все проще занять множество позиций на производных рынках, так что налогообложение сделок с иностранной валютой затрудняется.
Более общей практической проблемой, связанной с любым типом контроля над капиталом, является то, что он быстро теряет свою эффективность, поскольку индивиды находят способы уклонения от него. Однако эта проблема более важна в случае контроля над оттоком капитала, поскольку выгоды для зарубежных инвесторов от доступа на рынки одной отдельно взятой страны не столь велики по сравнению с выгодами резидентов проигрывающей в финансовом отношении страны, которые конвертируют свои доходы с помощью валютных счетов. Объясняется это тем, что страны, осуществляющие контроль над оттоком капитала, часто имеют более высокую инфляцию и более низкие процентные ставки, чем другие страны.
Некоторые страны предпочитают содействовать долгосрочному притоку капитала, одновременно сдерживая краткосрочный приток. Мотивацией для этой политики служит тот факт, что долгосрочный приток капитала требует большого периода времени, чтобы покинуть страну. Отсюда следует сокращение доли краткосрочного капитала в совокупных потоках, снижение вероятности внезапных перемен в притоке капитала. Кроме того, долгосрочные потоки, такие как прямые зарубежные инвестиции, могут подвергаться более жесткому регулированию и быть менее чувствительными, чем краткосрочные потоки, к циклическим колебаниям внутренней или международной процентной ставки.
Есть и иные причины, по которым страны желают сократить краткосрочный приток капитала. Очевидно, что волна краткосрочных инвестиций часто свидетельствует об экспансии в области краткосрочных банковских депозитов. Если внутренний банковский сектор является неэффективным или слабо контролируемым, правительство пытается свести к минимуму роль банков как посредников в движении международных потоков капитала. В этом случае потоки могут начать перемещаться с помощью рынков облигаций и акций.
Существуют также практические проблемы, связанные с разграничением контроля, нацеленного только на приток или только на отток капитала. Еще сложнее проводить различие между долгосрочными и краткосрочными потоками капитала. Стандартная классификация, применяемая в платежном балансе, не позволяет получить информацию об изменчивости, сроках действия, ликвидности потоков. В реальной жизни различия между конкретными потоками могут быть не столь очевидными, как представляется согласно их научной классификации.
Альтернативным инструментом контроля над капиталом является количественное ограничение притока капитала. Применяемые меры включают лимиты на деятельность, связанную со свопами, внешними займами и позицией банков на рынках иностранных валют (Индонезия, Малайзия), ограничение банковских долговых обязательств (Мексика), запрещение продажи отечественными резидентами краткосрочных кредитных обязательств иностранцам (Малайзия).
Иным подходом к смягчению воздействия крупного притока капитала является ослабление контроля за оттоком. Такая политика может с большой степенью вероятности усилить отток капитала и, тем самым, уменьшить размер чистого притока капитала. Однако добиться этого можно лишь в случае, когда выполняются определенные условия. Во-первых, требование, чтобы существующий контроль над оттоком был прекращен, не должно быть жестким. Во-вторых, необходима большая способность отечественных резидентов к зарубежному инвестированию. Наконец, валовой приток капитала не должен получить новый позитивный импульс при провозглашении правительством курса на либерализацию.
Последнее условие, возможно, является особенно важным. В частности, практика показывает, что либерализация оттока капитала действительно вызывает усиление притока. Примерами являются Италия и Новая Зеландия (1984), Испания (1986), Югославия (1990), Чили (начало 90-х гг.). Причиной этого является то, что рост ограничений на отток капитала начинает посылать положительные сигналы, которые усиливают доверие иностранных инвесторов и впоследствии стимулируют приток капитала. Однако эффективность этой политики может в дальнейшем снижаться, если внутренние процентные ставки были выше по сравнению с международным уровнем. Например, выручка биржевого рынка ценных бумаг некоторых осуществлявших либерализацию оттока капитала стран в течение 1990-1993 гг. значительно превышала выручку ведущих промышленных стран.
К контролю за оттоком капитала, как правило, прибегают в случае финансового кризиса или дефицита платежного баланса. Эти случаи характеризуются сильной девальвацией обменного курса, резким упадком на биржевом рынке ценных бумаг, возросшими колебаниями финансовых показателей, высоким риском неуплаты долга и, в некоторых случаях, политической нестабильностью. Применение контроля часто свидетельствует об ухудшении экономической ситуации. В таких обстоятельствах соотношение между внутренней и международной ставками процента дает мощный стимул к оттоку капитала. В отличие от этого, как показывает опыт некоторых стран в начале 90-х гг., контроль над притоком капитала имеет тенденцию возникать при обычных экономических обстоятельствах.
При анализе форм и инструментов государственного регулирования международных потоков капитала важно также учесть иные, менее распространенные в научной литературе, подходы к их классификации и оценке. На этой основе можно осуществить сравнительный анализ инструментов с точки зрения эффективности применения. Особый интерес представляют меры государственной политики воздействия на приток и отток прямых зарубежных инвестиций (ПЗИ).
Эмпирическое исследование государственной политики прямых зарубежных инвестиций, проведенное под эгидой Центра ООН по транснациональным корпорациям в начале 90-х гг., позволило выделить семь инструментов, имеющих принципиальное значение для воздействия на поведение иностранных инвесторов [3,6]. К ним были отнесены:
1) политика собственности;
2) фискальные инструменты: налоги/субсидии (включая тарифы и трансфертные платежи);
3) конвертируемость иностранной валюты (включая лимиты на дивиденды, ройялти и другие выплаты);
4) контроль над ценами;
5) требования к исполнению (такие как разрешения, регулирующие экспортную или местную ориентацию зарубежных инвесторов);
6) секторные ограничения и стимулы;
7) смешанные инструменты и разрешительные процедуры.
За период с 1977 по 1997 г. в банке данных Центра было зафиксировано 321 изменение, касающееся инструментов государственной политики ПЗИ.
Указанные выше категории инструментов охватывают практически все значимые варианты государственной политики ПЗИ. Некоторые исследователи причисляют к ним защиту против импорта. Однако, когда переговоры по отдельным инвестиционным проектам предусматривают обсуждение специальной дотации на импортную защиту, это обычно не подлежит разглашению. Как правило, инвестиции сопровождаются единым уровнем защищенности от импорта, предоставленным всем инвесторам в отраслях экономики данной страны. Поэтому сложно отнести защиту от импорта к инструментам политики ПЗИ и дать ей количественную оценку.
Политика собственности направлена на ограничение прав собственности иностранцев в принимающей стране. Такие ограничения открыто применялись при регулировании ПЗИ в Китае, Индии, Мексике и некоторых других развивающихся странах, в то время как в ряде других стран (Австралии, Японии, Испании, Португалии и др.) они существовали в скрытой форме. Пик регулирующего вмешательства в ПЗИ пришелся на конец 70-х гг., когда отдельные развивающиеся страны пытались поместить уже существующие инвестиции ТНК в новые, более жесткие рамки собственности. Однако в середине 80-х процесс пошел в противоположном направлении, т. е. в сторону либерализации политики собственности. Многие страны разрешили иностранным инвесторам владеть 100 % собственности предприятий.
Инструмент налогообложения/субсидирования используется для изменений в налогах, взимаемых с операций ТНК на зарубежной территории, таких как налоги на корпоративные доходы, налоговые каникулы, режим ускоренной амортизации и др. Налоги и субсидии скомбинированы в одну категорию инструментов, поскольку, как известно, субсидия — это "налог наоборот". Отмена или снижение налога равносильны субсидии, а значит, они могут быть эффективными способами регулирования взаимоотношений между экономическими субъектами и правительством.
Примером дотации на капитал, являющейся одной из разновидностей фискальных инструментов, может послужить осуществление инвестиций во Францию базирующейся в США компании по производству стекла — Guardian Industries Corporation. Этот пример иллюстрирует эволюцию режимов прямых зарубежных инвестиций в контексте программы ЕС, принятой в 1992 г. ЕС разрешает дотацию в размере до 17 % капитальной стоимости проекта в регионах, считающихся "депрессивными", таких, как юг Франции. Несмотря на то, что Франция еще в 1988 г. отменила большинство инструментов государственного контроля притока прямых зарубежных инвестиций, иностранные инвесторы продолжают подвергаться воздействию фискальных инструментов со стороны правительства [3,7].
Хотя некоторые исследователи утверждают, что поведение иностранных инвесторов очень слабо поддается регулированию при помощи налогов и других фискальных инструментов, они остаются одним из наиболее распространенных инструментов. Многие страны продолжают сохранять и расширять применение таких мер из-за усиления конкуренции между возможными вариантами размещения иностранных инвестиций. В качестве немногих исключений можно назвать лишь Республику Корея или Индонезию, которые свернули действие таких фискальных льгот, как налоговые каникулы.
Конвертируемость местной валюты в международном обмене имеет важное значение при импорте товаров инвестиционного назначения, при поставке ресурсов для деятельности предприятий, а также при денежных переводах дивидендов, ройялти и других выплат иностранным инвесторам из принимающей страны. Кроме того, правительства принимающих стран иногда устанавливают верхние пределы дивидендов, ройялти и т.п.
В 80-е гг. наблюдалась тенденция к ухудшению платежного баланса около 50 развивающихся стран, а также стран Центральной и Восточной Европы. Многие из этих стран продолжают придерживаться прежних режимов обменных курсов, а некоторые даже пошли на их ужесточение. В то же время ряд других стран продемонстрировали стремление к упрощению или отмене ограничений, в том числе на репатриацию капитала. Целью этого было привлечение ПЗИ, поскольку страна непривлекательна для иностранных инвесторов вопреки предлагаемым льготам и стимулам, если она проводит политику жесткого обменного курса. Примером может послужить Бразилия, которая не имела специального законодательства, регулирующего ПЗИ, и теоретически иностранные инвесторы не нуждались в особых разрешениях правительства, за исключением немногих оберегаемых от иностранной конкуренции отраслей. Однако при этом конвертируемость национальной валюты жестко контролировалась Центральным банком, и поэтому все иностранные инвесторы фактически регистрировались.
Контроль над ценами является инструментом государственной политики ПЗИ, к которому иностранные инвесторы особо чувствительны. Иногда последствия его применения оказываются гораздо более серьезными, чем можно было бы предположить a priori. По мнению наблюдателей, инвесторов беспокоит перспектива снижения цен в некоторых странах, и они учитывают этот фактор, принимая решение об инвестировании.
Требования к исполнению в целом сводятся к разрешениям правительства, оказывающим влияние на содержание и структуру деятельности по созданию добавленной стоимости внутри страны [3,10]. Наиболее распространенными являются требования экспортной ориентации или ориентации на местные рынки принимающей страны. Иногда это выражается в требовании сбалансированности иностранных инвестиций или в установлении лимитов на использование иностранного персонала и других импортируемых факторов производства. Кроме того, правительство принимающей страны может применять стандарты на технологии, используемые инвесторами, и на характеристики производственных мощностей. Как правило, это вызвано требованиями экологической политики.
Сведения о распространенности требований к исполнению являются очень скудными, даже с учетом их упрощенного определения как инструментов обеспечения местной или экспортной ориентации и воздействия на структуру добавленной стоимости. Статистическая служба Торгового департамента США, например, представила данные, согласно которым лишь 4 % зарубежных филиалов фирм, базирующихся в США, сталкивались с такими требованиями. Был рассчитан также "комбинированный индекс требований к исполнению", на основе которого можно оценить степень распространенности этого инструмента. Расчеты показали, что если в среднем для всех зарубежных филиалов фирм, базирующихся в США, он был ниже 5 %, то для действующих в Бразилии равнялся 31 %, в Турции — 28 %, в Португалии — 26 %, и падал до фактически нулевого уровня для Нидерландов, Великобритании и Гонконга [3,11].
Следующим из рассматриваемых инструментов являются секторные ограничения. Практически все страны, принимающие ПЗИ, имеют ограничения по секторам. В странах ОЭСР ограничения на иностранные инвестиции введены для широкого перечня отраслей, начиная от рыболовецкой в Финляндии и заканчивая мукомольной в Ирландии. В большинстве же случаев они устанавливаются на столь специфические отрасли, как транспорт, электроника, банковское и страховое дело, информационные услуги. Во многих странах ограничения вводятся опосредованно — через лицензирование определенных видов инвестиционной деятельности и через применение норм гражданского права. Секторные ограничения характерны также и для развивающихся стран, включая Бразилию, где ранее многие отрасли — нефтяная промышленность, связь, транспорт и, что особенно важно, информационная сфера — были открытыми для доступа иностранных инвесторов. В то же время именно в группе развивающихся стран в последнее десятилетие прослеживалась тенденция к либерализации в этой области.
Наконец, последним инструментом из числа анализируемых являются смешанные формы и процедурные правила. С 1982 г. в рамках ОЭСР первыми стали требовать санкций правительства для всех иностранных инвестиций Австрия, Греция, Новая Зеландия, Норвегия, Португалия, Финляндия и Швеция. В результате и другие страны ОЭСР начали применять правительственные разрешения на перемещение капитала и осуществление иностранных инвестиций в определенные отрасли. В большинстве же развивающихся стран давно имелся бюрократический механизм для ограничения иностранных инвестиций. В последние годы процедуры упрощались, упразднялись или делались автоматическими как в развитых, так и в развивающихся странах. Лишь немногие страны ввели дополнительные процедуры. В целом же процедурные ограничения потоков ПЗИ рассматриваются как негативное явление, которое может играть критическую роль в сдерживании притока иностранного капитала в страну.
Семь перечисленных инструментов государственного регулирования ПЗИ могут быть рассмотрены и под другим углом зрения. В частности, важно знать, как каждый из них влияет на различные стадии операций, осуществляемых в рамках инвестиционной деятельности. Это позволяет учесть специфику каждого инструмента, т. е. показать, что его применение на разных стадиях операций может привести к совершенно различным результатам. В свою очередь, это поможет дать адекватную оценку эффективности того или иного инструмента с точки зрения целей государственного регулирования и ожидаемых изменений в поведении инвесторов. При этом учитываются различия между внутренней и внешней торговлей, импортируемыми ресурсами и ресурсами местного происхождения, а также между стадией входа инвестора на зарубежный рынок и его последующими операциями.
Например, политика собственности влияет на капитальные издержки иностранного инвестора на стадии входа, а также на распределение прибылей между местными и иностранными собственниками предприятий. Поскольку обе стадии исключительно важны, политика собственности, негативно воспринимаемая иностранными инвесторами, может привести к отказу от решения об инвестировании. Однако, если подавляющая доля выпускаемой продукции реализуется за пределами страны через рыночные каналы, находящиеся под контролем ТНК, соображения собственности теряют свою значимость. Это объясняется в первую очередь тем, что ТНК, благодаря трансфертным ценам, могут получать значительную часть прибылей именно за пределами принимающей страны.
Фискальные инструменты могут влиять на стадию входа (через дотации на капитал) и на распределение прибыли (через налоги на прибыли корпораций), а также на издержки предприятия в целом (через субсидии на импортируемые факторы производства). Опыт показывает, что фискальные инструменты слабо воздействуют на поведение большинства иностранных инвесторов, ориентированных на местный рынок, в то время как они достаточно эффективны по отношению к инвесторам, ориентированным на экспорт.
Более действенными инструментами в отношении инвесторов, ориентированных на местный рынок, являются конвертируемость валюты, контроль над ценами и требования к исполнению. Инвестиции, осуществленные с целью значительного по объему экспорта, вполне соответствуют стремлению правительства к сбалансированному международному обмену и не встречают каких-либо препятствий в разрешении на конвертацию валюты. Однако некоторые ориентированные на экспорт инвестиции сталкиваются с регулированием в форме требования использования местного персонала. В целом же требования к исполнению для инвесторов, ориентированных на экспорт, служат слабым препятствием. Аналогичным образом, если большая часть выпуска предприятия и используемых факторов производства оценивается не в местной, а в иностранной валюте, правительственный контроль над ценами может быть бесполезным.
Часто при анализе результатов применения конкретных инструментов не учитывают необходимости оценки разных последствий, вызванных различными видами инструментов. Кроме того, практически не ставится вопрос о возможном сведении к нулю стимулирующей роли одних инструментов путем чрезмерного увлечения другими. В целом же очевидно, что инструменты могут успешно служить привлечению иностранных инвестиций при их умелом и уместном применении, а также что при выборе инвестором принимающей страны серьезную роль играет баланс стимулов и анти-стимулов, формирующихся в рамках государственной политики ПЗИ.
Многие страны используют такие системы инструментов политики ПЗИ, которые трудно оценить с точки зрения их эффективности, поскольку положительные результаты от применения одних инструментов полностью нейтрализуются применением других, причем происходит это сложным, нелинейным образом. Принципиальной проблемой, вызывающей затруднения, является то, что факторы привлечения иностранных инвестиций часто находятся не внутри применяемых инструментов, а вне их. Часто вполне достаточно рыночной ориентации инвестора, делающей его субъектом, максимизирующим выгоду. В большей степени поддается воздействию инструментов поведение инвесторов, ориентированных на экспорт, которые сравнивают альтернативные варианты размещения своих предприятий и чувствительны к издержкам. Потенциальные инвесторы, ориентированные на местные рынки, скорее интересуются жизнеспособностью и емкостью этих рынков. Например, степень защищенности рынка, на которую может рассчитывать инвестор, часто служит решающей детерминантой его дальнейших шагов и считается более важной, чем налоговые каникулы. Если рынок является защищенным в значительной степени, что характерно для рынков многих развивающихся стран, в любом случае можно ожидать высоких прибылей. Если рынок отличается небольшой емкостью или высокой конкурентностью, то налоговые каникулы опять-таки могут не иметь значения, поскольку предоставленные ими возможности слишком малы. Поэтому, хотя защищенность рынка может привлечь инвесторов, никакие стимулирующие инструменты не заставят выйти на рынки с малой емкостью и высокой конкурентностью.
Внутри категории фискальных инструментов полезно провести различие между дотациями на капитал и налоговыми каникулами. Инвесторов, в принципе, можно привлечь на рынки с малой емкостью и высокой конкурентностью, а также в страну с ярко выраженными политическими рисками, если предоставить им дотацию в форме наличных денег. В этом случае они могут остаться равнодушными к налоговым каникулам, ценность которых для инвесторов эквивалентна ценности дотации в виде наличности. Поэтому дотации снижают достоинства налоговых льгот, которые правительство, возможно, считает своим козырем в привлечении иностранных инвестиций. Кроме того, дотация — это непосредственный расход из текущего государственного бюджета, в то время как налоговые каникулы компенсируются экономическими выгодами, которые страна может получать впоследствии от успешной реализации инвестиционного проекта.
В экономической литературе уделено мало внимания эффективности других инструментов привлечения ПЗИ, в частности политике собственности. Некоторые исследователи оценивают ее как имеющую небольшое значение, хотя опыт свидетельствует об обратном. Например, Индия всегда рассматривалась как сравнительно непривлекательное место для размещения инвестиций из-за дискриминации иностранцев в вопросах собственности. Именно либерализация собственности для иностранных субъектов в 80-е гг. в Республике Корея привела к неожиданно бурному притоку ПЗИ. Интересно, что чувствительность к проблеме собственности была более сильной у американских инвесторов по сравнению с японскими, которые более спокойно относились к совместному владению. Именно поэтому вследствие либерализации политики собственности в Республике Корея доля прямых зарубежных инвестиций США в этой стране резко возросла за счет сокращения доли Японии.
Предложенная выше классификация инструментов государственного регулирования иностранных инвестиций, а также сравнительный анализ различных инструментов с точки зрения их эффективности могут быть использованы для выработки и совершенствования политики привлечения иностранных инвестиций в экономику Республики Беларусь.