Белорусский журнал международного права и международных отношений 1998 — № 5

Специальный выпуск к 50-летию Всеобщей декларации прав человека

международное право — деятельность международных организаций в Республике Беларусь в области прав человека

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УВКБ ООН И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА

Виталий Масловский

Масловский Виталий Вячеславович — помощник советника по юридическим вопросам Представительства Управления Верховного комиссара ООН в Республике Беларусь

...Вся проблема беженцев — от насильственного перемещения, предоставления убежища и до поиска решений — связана с защитой прав человека.
Садако Огата, Верховный комиссар ООН по делам беженцев¹. Женева, 19 марта 1998 г.

Генеральная Ассамблея учредила Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) резолюцией 319А (IV) от 3 декабря 1949 г. УВКБ ООН было создано 1 января 1951 г. как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи. Первоначально предполагалось, что срок деятельности Управления составит три года, однако мандат УВКБ ООН периодически продлевался на последующие пятилетние периоды, и нынешний срок полномочий заканчивается 31 декабря 2003 г.

В настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь примерно 22,4 млн беженцев в разных регионах мира. Штаб-квартира Управления находится в Женеве (Швейцария) и имеет представительства в 118 странах. В 1998 г. в нем насчитывалось около 5500 сотрудников и совокупный объем расходов по общим и специальным программам составлял приблизительно 1,1 млрд дол США².

Согласно статье 1 Устава Управления главной задачей Верховного комиссара является предоставление международной защиты беженцам и изыскание окончательного решения проблемы беженцев путем оказания содействия правительствам для облегчения добровольной репатриации беженцев или их ассимиляции в новых странах. Деятельность Верховного комиссара "совершенно аполитична" и носит "гуманитарный и социальный характер"³.

Основными международно-правовыми инструментами в области права беженцев являются Конвенция Организации Объединенных Наций о статусе беженцев от 1951 г. (в дальнейшем — Конвенция) и Протокол к ней от 1967 г., касающийся статуса беженцев.

Конвенция 1951 г. была подготовлена по рекомендации Комиссии ООН по правам человека. Статья 1 Конвенции содержит общее определение понятия "беженец", распространяющееся на любое лицо, которое "в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений"⁴.

В данной Конвенции установлены минимально необходимые нормы обращения с беженцами, их правовой статус, в том числе основные права беженцев (право на занятия, приносящие доход, право обращения в суд, право на образование, социальное обеспечение, жилье и свободу передвижения).

Конвенция запрещает высылку или принудительное возвращение лиц, имеющих статус беженцев. В статье 33 предусматривается, что "договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений"⁵. Другие положения Конвенции касаются натурализации и ассимиляции беженцев, выдачи удостоверений личности и проездных документов и других обязательств договаривающихся государств в отношении беженцев.

Положения Конвенции 1951 г. распространялись только на тех лиц, которые стали беженцами в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г. Кроме того, статья 1 Конвенции предполагала возможность ограничения действия положений данного международного договора только территорией Европы. Однако события конца 50—60-х гг., в особенности в Африке, продемонстрировали, что Вторая мировая война не была единственной причиной массового насильственного перемещения людей. Проблема оставалась актуальной, новые группы беженцев нуждались в международной защите, не ограниченной временными или географическими рамками Конвенции 1951 г.

Протокол 1967 г., касающийся статуса беженцев, расширил действие Конвенции на тех лиц, которые стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г. Статья 1 Протокола вывела ссылку на данные события из определения термина "беженец", а также отменила географические ограничения сферы действия Конвенции⁶.

По состоянию на 1 апреля 1998 г. 111 государств являлись участниками Конвенции 1951 г. и/или Протокола 1967 г.

Связь между деятельностью УВКБ ООН и правами человека становится очевидной уже при анализе определения беженца, содержащегося в Конвенции 1951 г. Сама формулировка "вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований" подразумевает, что в стране происхождения беженца не соблюдаются основные права человека. Хотя термин "преследования" не определен международно-правовыми инструментами, при толковании этого понятия УВКБ ООН и исследователи ссылаются, среди прочего, на статью 33 Конвенции, запрещающую высылку беженцев на границу государств, где существует угроза их жизни или свободе⁷. Более подробный анализ понятия "преследования" показывает, что несоблюдение фундаментальных прав, изъятия из которых не допускаются основными международными договорами в области прав человека⁸, является преследованием применительно к определению беженца в статье 1 Конвенции⁹. К этим правам относятся: право на жизнь (включая запрет на произвольное лишение жизни); право не подвергаться пыткам, жестокому, бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию; свобода от рабства или подневольного состояния; право не подвергаться уголовному наказанию, имеющему обратную силу; право на признание правосубъектности; свобода мысли, совести и религии. Другую группу составляют гражданские и политические права, которые могут ограничиваться государством при наличии чрезвычайных ситуаций, когда "жизнь нации находится под угрозой"¹⁰. В эту группу входят, например, свобода от произвольного ареста или задержания, свобода от вмешательства в личную и семейную жизнь, свобода передвижения и выбора места жительства, свобода слова, право на мирные собрания, активное и пассивное избирательное право. Временное ограничение данных прав возможно в вышеуказанных обстоятельствах только при соблюдении ряда условий: государство обязано официально объявить о чрезвычайном положении, уведомить о вводимых ограничениях международное сообщество: кроме того, ограничения не должны носить дискриминационного характера¹¹. Нарушение этих гражданских и политических прав (кроме вышеупомянутой ситуации, в которой соблюдены все требования статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах) также является преследованием применительно к понятию "беженец"¹². При определенных условиях даже нарушение социально-экономических прав может признаваться преследованием, например, если это нарушение настолько серьезно, что угрожает жизни человека, и при этом причиной является раса, религия, гражданство, принадлежность к определенной социальной группе или политические убеждения¹³.

Следовательно, признание беженца таковым свидетельствует о наличии в стране его происхождения серьезной угрозы правам человека. В ситуациях массового притока беженцев, когда применяется групповое определение статуса беженца по принципу prima facie¹⁴, наличие этой группы подтверждает реальную угрозу массовых нарушений прав человека или гуманитарного права в их государстве.

Деятельность УВКБ ООН по обеспечению защиты беженцев является составной частью усилий международного сообщества, направленных на соблюдение прав человека. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев защищает права особой группы людей, вынужденных оставить свои государства, в то время как деятельность органов, регулируемых международным правом в сфере прав человека, носит более общий характер, распространяясь на все человечество. Кроме того, УВКБ ООН, как подразделение Организации Объединенных Наций, руководствуется ее Уставом, который устанавливает в качестве одной из целей ООН осуществление международного сотрудничества в "...поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии..."¹⁵.

Основу международной защиты беженцев составляет их защита от принудительного возвращения в страну, где существует угроза преследования. Обеспечение соблюдения фундаментального права беженцев не подвергаться недобровольной высылке или депортации в государство, где их жизнь или свобода могут подвергаться опасности, является ключевым элементом деятельности УВКБ ООН. Нарушение этого права неоднократно приводило к самым тяжелым последствиям для насильственно возвращенных лиц, многие из которых в результате подвергались лишению свободы, пыткам или даже были убиты. Поэтому обеспечение международной защиты от принудительного возвращения представляет собой наиболее яркий пример того, как работа УВКБ ООН связана с предотвращением серьезных нарушений прав человека.

Вторая задача УВКБ ООН, в соответствии с Уставом Управления, — содействие долгосрочному решению проблемы беженцев. Существует три основных подхода к улучшению положения беженцев — добровольная репатриация, интеграция в стране убежища и переселение в третью страну. И каждый из них связан с необходимостью оценки того, как соблюдаются или будут соблюдаться права беженцев в тех странах, где они намерены заново начать свою жизнь. Наиболее важно наблюдение за ситуацией в стране репатриации, которая часто происходит в условиях хрупкого мира. Необходимо, чтобы решение о репатриации было добровольным, а само возвращение происходило в условиях, не унижающих человеческое достоинство. Деятельность УВКБ ООН в странах, куда возвращаются беженцы, не только призвана обеспечить контроль за соблюдением прав репатриантов, но и направлена на восстановление разрушенной инфраструктуры на уровне общины, что позволяет сплотить бывших беженцев и их соотечественников, не покидавших свое государство. Эти функции позволяют предупредить новые насильственные перемещения людей, обеспечивая защиту основных прав вернувшихся беженцев, а также дают возможность реализовать отдельные социально-экономические и культурные права без чрезмерной нагрузки на ограниченные ресурсы постконфликтных стран. Поддержка репатриирующихся беженцев путем оказания помощи общинам не подменяет деятельности международных агентств по развитию, таких как Программа развития ООН. УВКБ ООН оказывает самую базовую помощь в условиях, когда обстановка в стране еще не позволяет начать либо возобновить работу этих организаций.

Иногда возникает вопрос о соотношении гуманитарной работы УВКБ ООН по защите беженцев и деятельности по защите прав человека, которая зачастую считается политизированной. При ответе на данный вопрос следует исходить из самой природы международных обязательств государств в области прав человека. В руководстве по правам человека приводятся следующие аргументы в пользу гуманитарного и неполитического характера норм в этой сфере:

"— в международном праве в области прав человека все страны рассматриваются одинаково, так как на каждое государство распространяются одни и те же стандарты и обязательства независимо от идеологии того или иного правительства;

— многие международно-правовые нормы в области прав человека имеют всеобщее признание и/или соответствующие обязательства специально взяты на себя государствами, и отстаивание необходимости их имплементации не имеет "политического" характера, а просто означает просьбу к государствам выполнять принятые на себя обязательства"¹⁶.

Беспристрастное и последовательное применение норм в области прав человека, независимо от политических убеждений беженца и идеологической позиции той или иной страны, признано подчеркнуть нейтральный и гуманитарный характер деятельности УВКБ ООН.

Положения международных договоров по правам человека могут оказать существенное содействие работе УВКБ ООН по обеспечению защиты беженцев. Прежде всего, положения основных договоров в области прав человека, будучи ратифицированными большинством государств, носят более универсальный характер, чем положения Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Кроме того, право прав человека имеет более широкую сферу применения по сравнению с правом беженцев, и в тех случаях, когда последнее применяется на уровне рекомендаций, таких, например, как заключения Исполнительного комитета УВКБ ООН, первое может действовать на уровне международных договоров, универсальных либо региональных. Положения Конвенции 1951 г. не охватывают многих важных прав и свобод беженцев, нашедших свое отражение в других соглашениях по правам человека.

Особое значение для деятельности УВКБ ООН по защите беженцев имеет наличие контрольных механизмов, предусмотренных некоторыми международными договорами, регулирующими права человека. Созданные в соответствии с этими соглашениями органы могут не только толковать содержание отдельных норм соответствующих договоров, но также принимать к рассмотрению обращения относительно нарушения государствами своих обязательств, в том числе и жалобы, поступающие от отдельных лиц. В определенных случаях подача таких жалоб является эффективным механизмом защиты беженцев. Например, Европейская комиссия по правам человека принимает к рассмотрению дела по жалобам на нарушение статьи 3 Европейской конвенции 1950 г. о правах человека и основных свободах (запрет подвергать лицо пыткам или бесчеловечному либо унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию), когда государства принимают решение о депортации иностранца, утверждающего о наличии риска подвергнуться запрещаемым данной статьей действиям в результате выдворения. Принятие к рассмотрению подобных дел приостанавливает исполнение решений государств о депортации.

Кроме конвенционных органов, работающих в рамках отдельных договоров, УВКБ ООН сотрудничает со специальными органами Организации Объединенных Наций, мандат которых распространяется на права человека в целом. Важнейшим из них является Комиссия по правам человека, созданная Экономическим и Социальным советом. Комиссия разрабатывает проекты международных договоров и стандартов в области прав человека, а также рассматривает и принимает резолюции по вопросам прав человека, включая ситуации в отдельных странах. Комиссия по правам человека создала так называемые "механизмы" (рабочие группы и специальные докладчики), тематические (например, Специальный докладчик по религиозной нетерпимости) либо занимающиеся определенными странами. Сотрудничество с механизмами, относящимися к компетенции Комиссии по правам человека, дополняет и усиливает деятельность УВКБ ООН по обеспечению международной защиты, например, путем информирования международного сообщества о нарушениях прав беженцев.

Немаловажное значение для УВКБ ООН имеет и работа Верховного комиссара ООН по правам человека, мандат которого включает деятельность, направленную на поощрение уважения к правам человека, повышение эффективности деятельности ООН в этой области и предотвращение нарушений прав человека. Примером взаимодополняемости функций УВКБ ООН и Верховного комиссара ООН по правам человека может служить сотрудничество данных органов ООН по наблюдению за состоянием прав человека в постконфликтных ситуациях.

Деятельность Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев представляет собой составную часть работы Организации Объединенных Наций в области прав человека. Как отмечается в одной из публикаций Центра по правам человека при Отделении ООН в Женеве, "существует очевидная взаимосвязь между проблемой беженцев и вопросом прав человека. Нарушения прав человека являются не только одной из основных причин массового ухода, но и исключают возможность добровольной репатриации до тех пор, пока они не прекратятся"¹⁷. Таким образом, усилия УВКБ ООН по обеспечению международной защиты и поиску долгосрочных решений проблемы беженцев направлены, в конечном итоге, на достижение одной из целей Организации Объединенных Наций — поощрения и развития уважения к правам человека.

¹ Statement by Mrs. Sadako Ogata, United Nations High Commissioner for Refugees, to the 54th Session of the United Nations Commission on Human Rights. Geneva, 19 March 1998. (Перевод автора).
² UNHCR by Numbers. Published by the United Nations High Commissioner for Refugees, Public Information Section. Geneva, July 1998. P. 10.
³ Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев // Права человека: Сб. международных договоров ST/HR/1/Rev.5. Т. I (часть вторая). Универсальные договоры. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк; Женева, 1994. С. 765.
⁴ Конвенция о статусе беженцев // Права человека: Сб. международных договоров ST/HR/1/Rev.5. Т. I (часть вторая). Универсальные договоры. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк; Женева, 1994. С. 741.
⁵ Там же. С. 754.
⁶ Протокол, касающийся статуса беженцев // Права человека: Сб. международных договоров ST/HR/1/Rev.5. Т. I (часть вторая). Универсальные договоры. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк; Женева, 1994. С. 761.
⁷ См., напр.: Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев: Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. Женева, 1992. С. 15.
⁸ В частности, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.
⁹ См., напр.: Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М., 1997. С. 89—92; Hathaway, James C. The Law of Refugee Status. Toronto, 1991. P. 101—116.
¹⁰ Международный пакт о гражданских и политических правах. Статья 4 // Права человека: Сб. международных договоров ST/HR/1/Rev.5. Т. I (часть первая). Универсальные договоры. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк; Женева, 1994. С. 24.
¹¹ Там же.
¹² См.: Hathaway, James C. The Law of Refugee Status. Р. 110.
¹³ Ibid. P. 116—124.
¹⁴ По первому впечатлению (лат.).
¹⁵ Устав Организации Объединенных Наций и Статут Международного суда. Издание Департамента общественной информации ООН. С. 10.
¹⁶ Права человека и защита беженцев. RLD 5. Часть I: Общее введение. Женева, 1996. С. 5.
¹⁷ Права человека и беженцы // Изложение фактов. ь 20. Организация Объединенных Наций. Женева, 1993. С. 3.