Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 1


международное право — международное право и внутригосударственное право

ПРОБЛЕМА ПРЯМОГО ДЕЙСТВИЯ ОБЩЕПРИЗНАННЫХ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА О ПРАВАХ И СВОБОДАХ ЧЕЛОВЕКА В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ

Алла Зыбайло

Зыбайло Алла Ивановна — старший преподаватель Академии управления при Президенте Республики Беларусь

Проблема реализации общепризнанных фундаментальных прав и свобод человека в Республике Беларусь — тема, сегодня широко дискутируемая1.

Но, думается, вряд ли эта проблема может быть ограничена рамками осущес твления только конституционных норм о правах и свободах граждан Республики Беларусь, вне связи с реализацией международно признаваемых прав человека.

Актуальность этого вопроса определяется и включением белорусского государства в международное сообщество, постепенной интеграцией его во всемирную правовую систему, а следовательно, необходимостью гармонизации международного и национального права, обеспечения должного уровня и соответствия последнего. Значительные шаги в этом направлении уже предприняты.

В Конституции и других законодательных актах Республики Беларусь нашли отражение практически все признанные международным сообществом права и свободы человека: гражданские, политические, социально-экономические и культурные. Они в целом соответствуют Международным пактам о правах человека 1966 г.

Особый статус общепризнанных норм международного права о правах и свободах человека подтверждается статьей 21 Конституции, в которой говорится, что "государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции, законах и предусмотренные международными обязательствами государства"2.

Подобные постановления известны и правовым системам других государств. Основной закон ФРГ признает "нерушимые и неотъемлемые права человека как основу каждого человеческого сообщества, мира и справедливости в мире" (ст. 1.2)3.

Конституция Российской Федерации поставила общепризнанные нормы международного права на высшую ступень: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ч. 1 ст. 17)4. Как видно, международные нормы о правах человека поставлены даже перед Конституцией. Они являются составной частью правовой системы Российской Федерации, т. е. признаны имеющими прямое действие (ч.4 ст. 15 Конституции РФ).

Вряд ли можно утверждать, исходя из статьи 8 Конституции Республики Беларусь, что общепризнанные нормы о правах человека обладают приоритетом в отношении национального законодательства и являются частью действующего на территории республики права.

Конституция Республики Беларусь в статье 8 закрепила приоритет общепризнанных принципов (но не норм) международного права. Закон "О международных договорах Республики Беларусь" 1998 г. объявляет их частью действующего права страны. Но даже в этом случае вывод о том, что в Республике Беларусь имплементация норм международного права во внутреннее законодательство осуществляется на основе принципов монистической концепции5, является, на наш взгляд, преждевременным, прежде всего потому, что признание государством приоритета общепризнанных принципов международного права не означает признания верховенства международно-правовых норм над национальными6.

Общее, обязательное для всех государств международное право состоит из обычных норм, поскольку договоры, в которых участвовали бы все государства, отсутствуют, а для не участвующего в договоре государства его положения не имеют юридической силы. В отличие от этого общепризнанные, обычные нормы международного права создаются достаточно представительным большинством государств. В конституционном праве и судебной практике различных государств под "общепризнанными принципами и нормами международного права" понимаются принципы и нормы общего международного права, т. е. обычные нормы, признанные большинством государств, включая то, в котором они подлежат применению7.

Обычные нормы могут формулироваться в международных договорах и даже в актах, не обладающих юридической силой, например в резолюциях международных организаций. Статус общепризнанных они обретают в результате последующего признания их в качестве таковых. Всеобщая декларация прав человека является резолюцией Ассамблеи ООН и потому обладает силой рекомендации, тем не менее ее положения признаны в качестве норм общего международного права. На нее ссылаются государства, их суды и Международный суд ООН как на доказательство существования обычных норм с соответствующим содержанием.

Несмотря на то, что принципы права "также выступают средством" регулирования общественных отношений, они, тем не менее, проявляют себя через нормы права, "нуждаются в конкретизации, не выходят напрямую на гипотезы и санкции, без чего трудно говорить об определенности правового регулирования"8. Поэтому прямое действие, скажем, принципа уважения прав человека и его основных свобод, равно как и других общепризнанных принципов международного права, представляется вряд ли возможным в силу их общего характера. Они не являются самоисполнимыми, и это должно быть учтено законодателем, поскольку "служат идейной основой функционирования и развития международного права"9 и не содержат конкретных, четко определенных правовых границ.

Признание общепризнанных принципов международного права несамоисполнимыми, отсутствие единства в воззрениях на определение самого понятия "общепризнанный принцип международного права" привели не только к трудностям в оценке соответствия им национального законодательства, но и к различному пониманию соотношения международного и национального права в Республике Беларусь10.

Что касается общепризнанных норм международного права, то большинство из них (особенно нормы о правах человека) имеют конкретное содержание и могут быть пригодны для прямого действия в системе национального права. Для применения общепризнанной нормы судом важно установить наличие признания ее страной суда.

На наш взгляд, исключение общепризнанных норм международного права из правовой системы Республики Беларусь игнорирует опыт европейских государств и труднообъяснимо в международно-правовом отношении, поскольку общепризнанные нормы устанавливают общеприемлемые правила и не порождают каких-либо сложных коллизий в национальных правовых системах.

Представляется целесообразным при уяснении содержания того или иного общепризнанного принципа международного права обращаться и к его общепризнанным нормам. Например, в случае, если какая-либо из общепризнанных норм, содержащихся в Пакте о гражданских и политических правах, не нашла отражение в действующем законодательстве Республики Беларусь (а такие пробелы, как будет указано ниже, действительно существуют), судья, тем не менее, обязан обеспечить ее соблюдение, и в качестве альтернативы (первый вариант — ссылка непосредственно на статью Пакта) судья мог бы обосновывать свое решение ссылкой на такой общепризнанный принцип международного права, как принцип уважения прав человека и его основных свобод, из которого вытекает, что "уважению" подлежат все общепризнанные права человека, включая содержащееся в норме, которую надлежит применить.

Нужно сказать, что Конституционный суд Республики Беларусь в своей правоприменительной практике руководствуется и общепризнанными нормами международного права, содержащимися во Всеобщей декларации прав человека. Один из последних примеров — заключение Конституционного суда от 11 декабря 1998 г. № 3-74/98 "О соответствии Конституции Республики Беларусь части третьей статьи 404 УПК Республики Беларусь"11.

Безусловно, для применения обычных норм международного права нужна особенно высокая квалификация судей. Думается, было бы целесообразно сосредоточить рассмотрение связанных с этим дел в высших судах страны, оставив последнее слово за Верховным и Конституционным судом. Нижестоящие суды могли бы руководствоваться их решениями при рассмотрении аналогичных дел как судебными прецедентами.

По мнению Л. В. Павловой, "отсутствие в конституционном имплементационном механизме положений о приоритете норм международного права над законами и возможности их прямого действия на территории Беларуси может породить трудности для судов в случае пробелов в национальном законодательстве и снижает эффективность процесса реформирования правовой системы"12.

Хотя признание приоритета общепризнанных (обычных) норм международного права не входило в намерение законодателя, есть основания предположить, что в Республике Беларусь общепризнанные нормы о правах человека стоят по крайней мере на уровне конституционных норм.

Конституция Республики Беларусь не только гарантирует соблюдение комплекса закрепленных международным правом прав и свобод человека (они являются международными обязательствами нашего государства), но и предусматривает возможность использования международно-правового механизма их защиты. Закреплено право каждого обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод в соответствии с международными договорами Республики Беларусь при условии исчерпания местных средств защиты (ст. 61 Конституции).

В этой статье уместнее употребить выражение "в международные органы с целью защиты своих прав", так как рядом международных договоров по правам человека в качестве мер контроля предусмотрено функционирование специальных органов, юридически независимых от ООН и других международных организаций. Именно в эти органы могут обращаться с заявлениями по поводу нарушения своих прав граждане государств, ратифицировавших соответствующие соглашения. Хотелось бы, чтобы и эта терминологическая неточность была впоследствии исправлена.

Республика Беларусь является участницей всех основных универсальных международных договоров в области прав человека. Согласно закону "О международных договорах Республики Беларусь" (ст. 15) эти договоры являются частью действующего на территории республики права. Хотя Законом не провозглашен приоритет ратифицированных и вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь перед нормативными актами всех уровней, есть основания предположить, что в иерархии нормативных актов международные договоры, ратифицированные Республикой Беларусь, стоят на втором после Конституции месте. Это явление присуще не только таким давним конституционным системам, как, например, в США, но и новым, таким, например, как во Франции, ФРГ.

Приоритет ратифицированных международных договоров Республики Беларусь призюмируется исходя из содержания пункта 4 статьи 116 Конституции, статьи 5 закона "О Конституционном суде Республики Беларусь" 1994 г. Согласно положениям последних Конституционный суд Республики Беларусь дает заключения о соответствии нормативных актов всех уровней, "международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь"13. И при выявлении такого несоответствия Суд может признать данный нормативный акт неконституционным.

В этой связи хотелось бы обратить внимание на следующую ситуацию, носящую, на наш взгляд, беспрецедентный характер. Статья 9 закона "О Конституционном суде Республики Беларусь", которая называется "Юридическая сила решений Конституционного суда. Последствия признания нормативного акта не соответствующим Конституции", предусматривает, что "законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь: признанные Конституционным судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим высшей юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента, определяемого Конституционным судом"14. Другими словами, Конституционный суд может признать утратившими силу международные обязательства Республики Беларусь, если они противоречат Конституции. Данная ситуация влечет за собой нарушение общепризнанных норм международного права, содержащихся в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. (Республика Беларусь — ее участница). Согласно статье 27 Конвенции государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для несоблюдения им международного договора. Это влечет за собой также нарушение принципа pasta sunt servanda, закрепленного в Уставе ООН и Венской конвенции о праве международных договоров (ст. 26).

Вопрос о конституционности договора может быть поднят только на том основании, что он заключен вопреки порядку, установленному Конституцией, т. е. в таком плане, как это предусмотрено статьей 46 Венской конвенции 1969 г. По этому основанию может приниматься судами в соответствии с их правовой системой признание договорных обязательств, не "утративших силу", а не подлежащих применению. Такой подход в принципе соответствует международному праву и может быть отражен в законе "О Конституционном суде Республики Беларусь".

Можно предположить, что в указанной статье Закона речь все же идет о не вступивших в силу международных договорах Республики Беларусь. Но Конституция и конституционные законы должны не подразумевать правило, а четко его устанавливать.

Отраслевое законодательство республики в основном исходит из признания приоритета норм международных договоров перед национальными законами.

Здесь речь идет только о приоритете применения, когда договор устанавливает "иные правила" лишь для конкретного случая, не влияя на действие правил закона в целом, т. е. делает из него исключение для определенной ситуации. В последнем случае договор не обладает приоритетом над законом, ибо речь идет о приоритете применения в конкретном случае. В пользу такого понимания свидетельствует пункт "б" части 1 статьи 8 Закона о международных договорах, согласно которому ратификации подлежат договоры, устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь15. Это дает основания считать, что имеются в виду "иные правила", которые отменяют или изменяют правила закона, а не делают исключения для конкретного случая.

Приоритетное применение международных договоров в конкретных ситуациях четко закреплено, например, в таких нормативных актах, как Кодекс законов о труде, Кодекс о земле, закон "О правах ребенка" 1993 г., закон "О беженцах" 1995 г.

Приоритет такого применения распространяется на правила всех вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь (хотелось бы добавить: "... и опубликованных в установленном порядке"), поскольку правила таких договоров объявлены частью права Республики Беларусь, следовательно, подлежат непосредственному применению (если они рассчитаны на такое применение).

Республика Беларусь заключает большое количество двусторонних договоров, направленных на урегулирование отношений с участием граждан республики и других государств. Очевидно, что каждый такой отдельный договор не будет обладать приоритетом над законом Республики Беларусь (скажем, законом "О гражданстве"), даже если он был ратифицирован, но в случае противоречия какой-либо статьи закона с аналогичным положением соответствующего договора правоприменитель обязан руководствоваться последним.

Что касается всех международных договоров Республики, не подлежащих ратификации (согласие на обязательность которых было выражено, например, подписанием или утверждением), то очевидно, что такой договор и закон, имеющие совмещенный предмет регулирования, будут существовать параллельно. Причем представляется целесообразным пользоваться не юридическим принципом lex posterior derogat priori (последующий акт отменяет предыдущий), а таким вариантом непосредственного применения, как совместное применение.

Но нормы законов Республики Беларусь не свидетельствуют о том, что белорусские суды могут применять международные нормы о правах человека в случае пробелов в национальном законодательстве или коллизии с международным договором о правах человека. Статья 112 Конституции Республики Беларусь предписывает судам при осуществлении правосудия руководствоваться только Конституцией и принятыми в соответствии с ней нормативными актами, т. е. данная конституционная норма фактически сводит на нет (для судей) правило о непосредственном применении всех международных норм.

Однако в любом государстве, как отмечалось в докладе Председателя Верховного суда Республики Беларусь В. О. Сукало на Парламентских слушаниях по проблеме прав человека в июне 1998 г., права и свободы человека могут быть защищены эффективно лишь тогда, когда в случае их нарушения пострадавшие имеют возможность обратиться за судебной защитой своих прав16, в том числе предусмотренных международными обязательствами государства.

Хотя органы правосудия могут выносить решения только на основании национальных законов, это, по нашему мнению, не мешает им при этом руководствоваться формулировками соответствующих международных договоров, особенно если такая формулировка расширяет или конкретизирует то или иное право гражданина, закрепленное в Конституции или законе.

Ведь и конституционная норма о правах и свободах граждан в Республике Беларусь нисколько не препятствует белорусским судам при рассмотрении конкретного дела в полном мере руководствоваться ее международно-правовым пониманием. Пренебрежение таким пониманием может повлечь за собой нарушение принципа pacta sunt servanda и будет подтверждено международным контрольным органом (например, Комитетом по правам человека), куда гражданин Республики Беларусь может обратиться в случае нарушения его прав, предусмотренных общепризнанными нормами международного права, закрепленными в Пакте о гражданских и политических правах.

Судебная практика нашей страны по этому вопросу крайне незначительна и сосредоточена только в Верховном суде республики. Это объясняется традиционно осторожным отношением судей к международному праву.

Обратимся к одному из примеров применения судом норм международного права в Республике Беларусь.

"Определением народного судьи Октябрьского района г. Витебска от 8 октября 1991 г. было отказано за неподведомственностью в приеме к рассмотрению жалобы Л., в которой он указал, что органами следствия без достаточных на то оснований была избрана в отношении его мера пресечения в виде заключения под стражу, поэтому просил освободить его из-под стражи.

Судебная коллегия Витебского областного суда 19 ноября 1991 г. отменила определение народного судьи, а жалобу Л. направила на повторное рассмотрение по существу.

Заместитель Генерального прокурора Республики Беларусь в протесте поставил вопрос об отмене определения судебной коллегии Витебского областного суда и оставлении без изменения определения народного судьи Октябрьского района г. Витебска.

Определением судебной коллегии по уголовным делам Верховного суда Республики Беларусь от 10 января 1992 г. протест оставлен без удовлетворения по следующим основаниям.

Согласно пункта 4 статьи 9 Международного пакта о гражданских и политических правах каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание незаконно.

Международный пакт о гражданских и политических правах ратифицирован Республикой Беларусь.

Таким образом, суд вправе рассматривать такую жалобу"17.

Нужно признать, что это чуть ли не единственный пример непосредственного применения общепризнанных норм международного права о правах человека в Республике Беларусь.

На первых порах (пока возникнет возможность внесения изменений в статью 112 Конституции) надо, прежде всего, решить вопросы толкования всех национальных законов, содержащих права и свободы граждан Беларуси.

К сожалению, часто забывают, что эффективность принятых государством на себя международных обязательств, равно как эффективность внутреннего законодательства в сфере защиты прав и свобод граждан, может быть обеспечена только с помощью отрегулированного механизма толкования и применения национальных законов. Именно этот аспект функционирования правового государства является сегодня, на наш взгляд, ключевым и наиболее проблематичным. Огрехи в применении внутренних законов могут препятствовать реализации гражданами Республики Беларусь своих прав, предусмотренных международными обязательствами нашего государства.

Как утверждают некоторые российские ученые18, и с ними здесь нельзя не согласиться, смысл положения о приоритете договора перед законом состоит в том, что если невозможно путем толкования согласовать содержание правил договора с правилами закона, то в данном конкретном случае подлежат применению правила договора. Однако это не отменяет нормы закона, которая подлежит применению во всех случаях, когда не противоречит договору. А заключение таких договоров согласно закону о международных договорах влечет за собой изменение или отмену соответствующих законов, и согласие республики на их обязательность выражается путем ратификации.

Следует вспомнить, что ратификация международных договоров Республики Беларусь осуществляется в форме закона Республики Беларусь. Значит, в случае коллизии с договором или пробела в национальном законодательстве судья при вынесении решения может опираться непосредственно на этот закон. Проиллюстрируем это на конкретном примере.

Пакт о гражданских и политических правах закрепил общепризнанный принцип права (non bis in idem) в следующей формулировке: "Никто не должен быть вторично судим или наказан за преступление, за которое он уже был окончательно осужден или оправдан в соответствии с законом и уголовно-процессуальным правом каждой страны" (п. 7 ст. 14). В Конституции Республики Беларусь не нашла отражения эта общепризнанная норма. Но Республика Беларусь является участницей Пакта и в соответствии со статьей 21 Конституции гарантирует своим гражданам права и свободы, предусмотренные ее международными обязательствами. Значит, в случае необходимости гражданин может обратиться за судебной защитой такого права, и судья должен обеспечить его реализацию. Соответствующее судебное решение может быть основано на ратификационном законе.

Ратификационный закон не превалирует над другими законами, но это не мешает договорам фактически иметь преимущество над внутренними законами. Этого результата достигают путем толкования, так как предполагается, что национальный законодатель не имел намерения создать ситуацию для нарушения договорных обязательств государства19.

Граждане республики, равно как иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на ее территории, должны знать, что для них реализация их общепризнанных прав и свобод начинается "снизу", с решений судов и других государственных органов.

Таковы, на мой взгляд, основные аспекты проблемы прямого действия общепризнанных норм международного права о правах и свободах человека в Республике Беларусь. Остается только добавить, что, к сожалению, судьи и другие правоприменители пока еще не готовы к этой новой для них роли толкователей и применителей норм международного права, хотя работа в этом направлении уже ведется, в том числе в рамках Академии управления при Президенте Республики Беларусь.

1 Парламентские слушания по проблеме прав человека, 23 июня 1998 года; Научно-практическая конференция "Права и свободы граждан Республики Беларусь: состояние и перспективы развития", 3 ноября 1998 г.; Научно-практическая конференция "Обеспечение непосредственного действия конституционных норм о правах и свободах граждан: опыт, проблемы, перспективы", 17 ноября 1998 г.
2 Конституция Республики Беларусь. Мн., 1997. С. 53.
3 Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 153.
4 Конституция Российской Федерации. М., 1997. С. 8.
5 См.: Артемова В. Н., Мариков О. П. Особенности и тенденции развития правотворческого процесса в сфере прав человека // Правотворческая деятельность в Республике Беларусь. Мн., 1997. С. 220.
6 Противоположная точка зрения. См.: Там же.
7 Лукашук И. И. Международное право в судах государств. СПб., 1993. С. 134—135.
8 Общая теория государства и права / Под ред. В. В. Лазарева М., 1994. С. 120.
9 Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 1996. С. 123.
10 См.: Правотворческая деятельность в Республике Беларусь. С. 170.
11 Звязда. № 1. 1999. 5 студзеня.
12 Павлова Л. В. Влияние международного права на реформирование правовой системы Республики Беларусь // Канстытуцыйны працэс у Рэспублiцы Беларусь: Тэз. дакл. Гродно, 1996.
13 Конституция Республики Беларусь. С. 84—85; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1997. № 25—26. Ст. 465.
14 Ведомости Национального собрания Республики Беларусь, 1997. № 25—26. Ст. 465.
15 Там же. 1998. № 29—30. Ст. 469.
16 Проблема прав человека: Парламентские слушания, 23 июня 1998 г. Мн., 1998. С. 80.
17 См.: Судовы веснiк: 1992. № 3. С. 30—31.
18 См., напр.: Лукашук И. И. Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. № 2.
19 Браво Л. Ф. Применение международного права в правопорядке европейских стран // Российский ежегодник международного права — 1995. СПб., 1996. С. 138.


Если заметили ошибку, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter