Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 3
международное право — права человека
ЗАКОН РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ "О БЕЖЕНЦАХ" В РЕДАКЦИИ 1999 г. — РЕШАЕТ ЛИ ОН СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ?
Васильева Лариса Александровна — старший преподаватель кафедры охраны общественного порядка Академии Министерства внутренних дел Республики Беларусь
Качественной характеристикой содержания механизма правового регулирования в области прав человека в первую очередь являются средства обеспечения реализации на внутригосударственном уровне международных обязательств. К их числу можно отнести положения национального законодательства о соотношении международного и внутригосударственного права, о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, об осуществлении правотворческой деятельности, в том числе и для решения имплементационных задач1.
Нормы международного права, регулирующие положение беженцев и вынужденных переселенцев, нашли применение в национальном законодательстве многих стран.
Республика Беларусь не ратифицировала Конвенцию о статусе беженцев 1951 г., однако "обязательства уважать и защищать права человека лежат на государстве независимо от ратификации договоров, а беженцы в принципе должны получать предусмотренную защиту независимо от того, допущены они в страну временно, на неопределенный срок или на постоянной основе"2.
Очевидно, что работа, связанная с совершенствованием юридических способов защиты прав и свобод этой категории мигрантов, неотделима от создания условий, обеспечивающих необходимый уровень результативности этих механизмов, особенно при использовании их более высоких международных стандартов и эталонов.
Законы, специальные нормативные акты способны давать положительный эффект только при наличии соответствующих экономических и социальных гарантий их осуществления.
В то же время, приоритет общепредупредительных мер еще не означает их первоочередности; напротив, такие меры должны сочетаться и взаимодействовать одновременно с мерами социально-предупредительными и правоохранительными.
При этом равенство перед законом всех категорий мигрантов предполагает дифференциацию профилактических, оперативно-розыскных, процессуальных и иных мер воздействия.
"О правильности законов, иных нормативно-правовых актов, их ценности отдельные индивиды, социальные группы судят по тому, насколько в нормах этих актов отражены их интересы и ожидания. Оценки, убеждения и представления людей по поводу обсуждаемого или принятого акта, по существу, предопределяют эффективность его реализации"3.
В 90-е гг. проблема беженцев в нашей стране приобретает массовый характер.
За период с 1992 по 1995 г. в государственную миграционную службу обратилось почти 29 тыс. человек, претендующих на статус беженца. По мнению специалистов, эта цифра явно занижена, и значительная часть лиц, ищущих убежища, находилась на территории страны на нелегальном положении4.
Принятие в 1995 г. закона Республики Беларусь "О беженцах" (далее по тексту — Закон 1995 г.) явилось важным шагом на пути формирования миграционных процессов вынужденного характера. Закон в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и общепризнанными нормами международного права определял порядок приобретения и утраты статуса беженца, устанавливал правовые, экономические и социальные гарантии защиты беженцев на территории Республики Беларусь5.
Однако до середины 1998 г. Закон 1995 г. по многим положениям не реализовывался. Одной из причин сложившейся ситуации, как определяют ученые, является тот факт, что "сам статус беженца в республике не подкреплен соответствующими экономическими возможностями государства"6.
Внесенные в 1999 г. изменения и дополнения в Закон 1995 г. определяют основные понятия для целей нового правового акта (далее по тексту — Закон 1999 г.) (ст. 2), расширяют перечень ограничений в действии Закона 1999 г. (ст. 3), конкретизируют компетенцию республиканского органа государственного управления по миграции (Комитета по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь) и территориальных органов по миграции (ст. 5), а также меры по реализации Закона 1999 г. в рамках взаимодействия с другими органами государственного управления (ст. 6), детализируют порядок обращения с ходатайством о признании иностранца беженцем (ст. 7).
Кроме того, статья 9 определяет последствия отказа в регистрации ходатайства о признании беженцем; статья 19 — осуществление мер по распределению и поселению иностранцев, ходатайствующих о признании их беженцами, и иностранцев, признанных беженцами, на территории Республики Беларусь; а статья 18 — финансирование затрат, связанных с реализацией Закона 1999 г.
В то же время, в процессе сравнительного анализа Закона в редакциях 1995 и 1999 гг. мы выделили ряд моментов, которые либо не были учтены в первом варианте, либо, являясь по своей сути нововведением, по существу не решают важных, на наш взгляд, проблем.
В первую очередь это касается понятия "беженец", которое соответствует определению, данному в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (далее по тексту — Конвенция), и в новой редакции не претерпело содержательного изменения7.
"Беженец — лицо, которое не является гражданином Республики Беларусь и находится на ее территории в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований в государстве своей гражданской принадлежности по признаку расы, религии, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений и которое не может либо не желает вследствие таких опасений пользоваться защитой этого государства; или лицо, которое, не имея определенного гражданства и находясь на территории Республики Беларусь вследствие подобных обстоятельств, не может или не желает вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в силу таких опасений"8.
В связи с этим обращаем внимание на тот факт, что после принятия Конвенции ряд региональных международных организаций, Содружество Независимых Государств внесли важный вклад в расширительную регламентацию понятия "беженец", а необходимость внесения изменений такого характера доказывает анализ современного состояния проблемы беженцев9.
Мы считаем, что в законодательстве Республики Беларусь целесообразно выделить отдельную категорию беженцев — граждан бывшего СССР, основанием для признания которых в данном качестве может служить наличие межнационального или вооруженного конфликта на территории страны их гражданской принадлежности или постоянного места жительства. Такой шаг предоставил бы этим лицам более благоприятный правовой статус беженца, более широкий круг социальных, гражданских, политических и иных прав. В связи с этим предлагаем дополнить определение понятия "беженец", установленного в статье 2 Закона 1999 г., данным положением.
В целом редакция статьи 2 Закона 1999 г. не соответствует по некоторым положениям другим его статьям.
В частности, из толкования понятия "убежище" следует, что это "право иностранца пребывать на территории Республики Беларусь...", которое предоставляется Президентом Республики Беларусь. Правовой основой являются Конституция Республики Беларусь и Указ Президента Республики Беларусь № 229 от 29 ноября 1994 г. (далее по тексту — Указ)10.
Содержание данного определения противоречит статье 11 этого же Закона. В ней указывается, что удостоверение беженца является основным документом, подтверждающим личность беженца, законность его пребывания на территории Республики Беларусь, и выдается беженцу после признания его статуса республиканским органом государственного управления.
В международном праве под обязательствами государств по предоставлению убежища понимаются прием на жительство и долговременная защита от юрисдикции другого государства11.
Конституция Республики Беларусь действительно декларирует это право (ст. 12), а Указ определяет порядок предоставления иностранцам убежища.
Относительно статей 3 и 8 Закона 1999 г. считаем, что необходимо исключить право компетентных органов государства на отказ лицу в регистрации его ходатайства о признании беженцем. Наш основной довод в пользу данного предложения состоит в том, что отказ от регистрации искусственно создает условия для нелегального пребывания беженцев на территории страны, препятствует осуществлению контроля за их проживанием, что может неблагоприятно сказаться на состоянии общественного порядка.
Регистрация же ходатайств лиц, желающих быть признанными беженцами, даст возможность заинтересованным государственным структурам организовать законное пребывание иммигрантов в стране, в том числе произвести необходимую проверку. Ее результаты позволят принять ряд мер, урегулированных законодательством Республики Беларусь и международными договорами (например, экстрадиция, заключение под стражу в связи с возбуждением уголовного дела, принятие решения о приобретении гражданства Республики Беларусь и др.).
В таком случае сочетались бы ответственность государства за выполнение международно-договорных обязательств по отношению к беженцам и интересы внутренней безопасности.
Интересы внутренней безопасности, являясь по содержанию понятием многопредметным, включают такие аспекты, как предотвращение или ослабление опасности попадания мигрантов в ситуации, когда они сами нарушают закон, в том числе в связи со своей недостаточной осведомленностью о нормах национального законодательства.
Обеспечение безопасности этой категории мигрантов должно быть связано с профилактическим воздействием на проблемные жизненные ситуации с целью недопущения их перерастания в криминогенные, в результате которых эти лица оказываются в ситуации потенциальных нарушителей или их жертв.
Согласно статье 15 Закона 1999 г. иностранец, ходатайствующий о признании его беженцем, признанный беженцем, утративший статус беженца или лишенный статуса беженца, не может быть возвращен или выслан против его воли на территорию государства, где его жизни или свободе угрожает опасность преследования по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Из смысла данной статьи ясно, что имеются в виду не только государства гражданской принадлежности или обычного прежнего места жительства, но и любые другие государства, .
Статья 16 Закона 1999 г. предусматривает депортацию иностранцев, получивших уведомление об отказе в регистрации ходатайства о признании беженцем, об отказе в признании беженцем; в случаях утраты статуса беженца или лишения такого статуса и отказывающихся добровольно выехать за пределы государства.
Статьи 8, 9, 11, 14, 15 значительно расширяют перечень оснований, достаточных для депортации, по сравнению с тем, что предусмотрено в статье 32 Конвенции.
Например, считаем юридически неоправданным рассмотрение в качестве основания для отказа в регистрации ходатайства о признании беженцем тот факт, что иностранец (иностранка) состоит в браке с гражданкой (гражданином) Республики Беларусь и в соответствии с национальным законодательством имеет возможность получить разрешение на постоянное жительство на территории нашего государства или что иностранец имеет разрешение на постоянное жительство (вид на жительство).
Мы уже обращались в нашем исследовании к вопросу о праве на убежище: само разрешение на постоянное проживание любому лицу не означает предоставление убежища данному лицу. Вид на жительство или факт состояния иностранца (иностранки) в браке с гражданкой (гражданином) Республики Беларусь не являются гарантией защиты ходатайствующего от преследования по причинам, перечисленным в статье 1 Конвенции и статье 2 Закона, а следовательно, не являются основанием утраты правового статуса.
В международном правовом акте определено не высылать законно проживающих на территории государства беженцев иначе, как по соображениям государственной безопасности или общественного порядка. Высылка таких беженцев может производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке, и им должен предоставляться достаточный срок для получения законного права на въезд в другую страну.
Если учесть, что Республика Беларусь не заключила пока договоры о реадмиссии, а список третьих безопасных стран не определен, то можно констатировать, что статья 16 Закона 1999 г. является декларативной.
Считаем необходимым проанализировать на предмет эффективности правового воздействия позицию законодателя о возможности использования временных ограничений как средства регулирования пребывания беженцев.
Следует заметить, что в соответствии с законодательством Республики Беларусь иностранцам и лицам без гражданства, а равно лицам, приравненным к ним, получившим разрешение на постоянное жительство в Республике Беларусь, не установлены ограничительные сроки их пребывания на территории республики. Исключения составляют положения статьи 25 закона Республики Беларусь "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь", а также пункта 18 Правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, а именно касающегося истечения срока действия паспортов. При этом указанные лица должны подать заявление о продлении срока действия имеющегося или выдаче нового вида на жительство.
Закон 1999 г. устанавливает (п. 1 ст. 7), что иностранец обязан в течение суток со дня пересечения границы заявить компетентным органам о своем желании быть признанным беженцем.
Иностранец, ходатайство которого о признании его беженцем зарегистрировано, должен в течение трех рабочих дней зарегистрироваться в местном органе внутренних дел (п. 2 ст. 10).
Конвенция не определяет конкретный срок, в течение которого, например, на иностранца распространяется статус беженца. Прекращение статуса международно-правовой акт связывает прежде всего с утратой такого статуса по оговоренным в разделе С статьи 1 основаниям. В то же время в пункте 12 статьи 11 Закона 1999 г. устанавливается, что иностранец признается беженцем на срок до 3 лет. Этот срок может быть продлен на каждые последующие 5 лет.
Статья 12 Закона гласит, что беженец при самостоятельном поселении обязан в течение трех рабочих дней стать на учет в территориальном органе по миграции и зарегистрироваться в органе внутренних дел; после получения в территориальном органе по миграции направления на временное поселение в течение трех суток убыть в указанный населенный пункт и по прибытии в течение трех рабочих дней зарегистрироваться в местном органе внутренних дел; сообщать в течение семи дней в территориальный орган по миграции и при необходимости в соответствующий орган внутренних дел сведения об изменении фамилии, имени, состава семьи, семейного положения, о приобретении гражданства Республики Беларусь или гражданства другого государства либо о получении разрешения на постоянное жительство на территории Республики Беларусь и т. д.
Устанавливая конкретные сроки, законодатель не оговорил ответственность за их нарушение. Логично предположить, что, в конечном счете, в отношении "нарушителя" будет принято решение о депортации. Однако механизм ее, как мы уже упоминали, не разработан и законодательно не обеспечен.
Подобные пробелы снижают юридическую значимость нормативно-правового акта, что является негативным моментом в правотворчестве.
Мы считаем, что за основу процедуры предоставления статуса беженца и организации пребывания этих лиц должно быть взято положение статьи 26 Конвенции, где определено, что государство будет предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах.
Согласно статье 31 Конвенции государство-участник берет на себя обязательство не налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на его территории беженцев при соблюдении условий, перечисленных в данной статье Конвенции. В статье 7 Закона 1999 г. обоснованно отражено положение о том, что беженцы освобождаются от административной и уголовной ответственности за незаконный въезд и незаконное пребывание в Республике Беларусь. Это отграничивает данную категорию мигрантов от общей массы иностранных граждан и лиц без гражданства, которые, согласно статье 23 закона Республики Беларусь "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь", привлекаются к административной и уголовной ответственности.
Так, за нарушение правил пребывания иностранных граждан в Республике Беларусь, а также правил транзитного проезда через территорию Республики Беларусь наступает административная ответственность согласно статье 185 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и уголовная ответственность согласно статье 193-2 Уголовного кодекса Республики Беларусь. В связи с этим введение положений об освобождении от указанной ответственности устанавливает правила иные, чем те, что закреплены в законодательстве Республики Беларусь.
Этот факт должен быть учтен при разработке внутриведомственных нормативных актов.
Отграничивая данную категорию мигрантов, законодатель тем самым выражает суть защиты беженцев от законов общего применения и соблюдения международных стандартов обращения с беженцами.
Согласно статье 12 Закона 1999 г. беженец имеет право на содействие республиканского органа управления по миграции только в форме получения сведений о родственниках, проживающих в государстве гражданской принадлежности (прежнего обычного места жительства) беженца, тогда как положения статьи 25 Конвенции подразумевают оказание содействия в получении от государства национальной принадлежности или прежнего места жительства также иных документов — свидетельств о получении образования, выписок из актов гражданского состояния и др.
Наши предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования миграционных процессов вынужденного характера, в основном, касаются закона "О беженцах" (в редакции 1999 г.). Принятие новой редакции Закона является свидетельством того, что масштабы проблем, которые порождают эти процессы, являются по-прежнему крайне актуальными и нуждаются в оперативном правовом реагировании.
В условиях наработки опыта правового регулирования такого рода общественных отношений после Конституции Республики Беларусь Закон 1999 г. является основным источником создания и развития специальной отрасли и института права, преследующих защитные цели, не только определяет предметные границы для субъектов правотворчества по реализации исполнительной власти в вышеобозначенной сфере, но предоставляет всем заинтересованным субъектам возможность проявления творчества и инициативы в процессе организационно-распорядительной деятельности, направленной на создание механизмов, обеспечивающих реализацию прав мигрантов этой категории. Такой процесс повлечет корректировку уже существующей нормативно-правовой базы, на что потребуется время.
На данном этапе, учитывая некоторую несогласованность статей 8 и 112 Конституции Республики Беларусь, поддержать высокую степень регулятивной силы Закона 1999 г. возможно, официально признав за международными нормами свойство самоисполняемости. Это означает возможность прямого их действия при наличии законодательно не урегулированных сторон общественных отношений12.
1 См.: Калугин В. Проблемы имплементации норм права о правах человека на внутригосударственном уровне // Становление гражданского общества в Беларуси в контексте стратегии устойчивого развития: Тезисы докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Минск, 24—26 мая 1999 г. / Ред. кол.: В. А. Мельник и др. Мн.: БАПН, 1999. С. 45—46.
2 См.: Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве / Пер. с англ. Под ред. М. И. Левиной. М.: ЮНИТИ. 1997. С. 276—277.
3 Общая теория государства и права: Курс лекций / А. Ф. Вишневский, Н. А. Горбаток, В. А. Кучинский. Под общ. ред. А. Ф. Вишневского. Мн.: Тесей, 1998. С. 325.
4 См.: Шахотько Л. П. Миграции населения Республики Беларусь и их влияние на экономику // Капитал-эксперт. 1997. № 3 (52). С. 69.
5 См.: О беженцах: Закон Республики Беларусь // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 19. Ст. 229.
6 Шахотько Л. П. Указ. соч.
7 См.: Сборник международных договоров. Универсальные договоры. Нью-Йорк и Женева: ООН, 1994. С. 740—765.
8 См.: О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О беженцах": Закон Республики Беларусь // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 47. С. 14—26.
9 См.: Павлова Л. В., Сарашевский Ю. Л. К вопросу о понятии "беженец" в международном праве // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1998. № 2. С. 15—20.
10 См.: Конституция Республики Беларусь 1994 г. (с изменениями и дополнениями). Мн.: Беларусь, 1997; Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства: Указ Президента Республики Беларусь № 224 от 29 ноября 1994 г. // Сборник Указов Президента Республики Беларусь. Мн.: Беларусь, 1994.
11 См.: Гудвин-Гилл Г. С. Указ. соч. С. 213.
12 См.: Артемова В.Н., Мариков О.П. Особенности и тенденции развития правотворческого процесса в сфере прав человека // Правотворческая деятельность в Республике Беларусь. Мн.: ООО "Скарына", 1997. С. 223. См. также: Зыбайло А. И. Проблема прямого действия общепризнанных норм международного права о правах и свободах человека в Республике Беларусь // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 1. С. 16—21.