Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 4
международное право —международное уголовное право
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВЫХ СВЯЗЕЙ СТРАН СНГ В БОРЬБЕ С ОРГАНИЗОВАННОЙ ПРЕСТУПНОСТЬЮ
Егиазарян Гамлет Грантович — советник Исполнительного комитета Содружества Независимых Государств, соискатель Белорусского государственного университета
Одним из приоритетных направлений деятельности государств Содружества является борьба с организованной преступностью. В этой связи четкое понимание основных факторов, способствующих небывалому росту преступности на территории СНГ, в том числе организованных ее форм, на наш взгляд, позволит правоохранительным органам государств — участников СНГ вести целенаправленную борьбу с этим общественно опасным явлением.
Распад единой правоохранительной системы и единого правового поля на территории бывшего СССР не привел к разрушению единого криминального пространства, напротив, оно получило дальнейшее развитие, чему в немалой степени способствует "прозрачность" границ между странами СНГ.
Большую опасность для каждого из государств, входящих в Содружество, представляет развитие международных связей между организованными преступными сообществами стран СНГ. Если первоначально укрепление этих связей обусловливалось стремлением членов организованных преступных группировок избежать ответственности за совершенные преступления на территории одних стран, пользуясь "прозрачностью" границ, различием норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства в государствах СНГ, то в настоящее время наблюдается их всеобщая консолидация для проникновения во власть, отмывания преступно нажитых доходов и достижения других целей. При этом многие криминальные сообщества теперь уже самостоятельных государств активно налаживают межгосударственные и транснациональные связи.
Особенно это характерно для таких видов преступности, как торговля оружием и радиоактивными материалами, наркобизнес, фальшивомонетничество, разбои и грабежи, преступления в кредитно-банковской сфере. В совершении этих преступлений нередко участвуют лица, являющиеся гражданами разных стран. Поэтому преступные группировки уже давно вышли за рамки одного государства и являются, по существу, межгосударственными и межнациональными. Чтобы противостоять консолидации преступного мира, необходима координация усилий и взаимодействие всех государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью. От органов уголовной юстиции требуется более тесное сотрудничество в правовой сфере, прежде всего в плане гармонизации и сближения национального законодательства, с выходом, в конечном счете, на выработку унифицированной законодательной базы и образование общего правового поля в интересах государств Содружества. Без такого сотрудничества, без активного поиска общих правовых подходов к решению проблем борьбы с преступностью вряд ли удастся добиться серьезных позитивных сдвигов в данном вопросе. Понимание этого присутствует у подавляющего большинства государств Содружества. Принятие Межгосударственной программы совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств — участников СНГ на период до 2000 г. — важный результат координации совместных усилий в борьбе с этим общим злом. И это не единственное достижение.
В 1993 г. по линии МВД государств Содружества образовано Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории СНГ. Успешно работают межведомственные соглашения о сотрудничестве между органами внутренних дел отдельных государств.
Межпарламентская Ассамблея, представляющая собой сообщество девяти парламентских делегаций стран Содружества, настойчиво решает проблему создания добротной правовой базы сотрудничества. Девять постоянных комиссий Межпарламентской Ассамблеи (МПА) работают над созданием модельного законодательства, призванного содействовать сближению и гармонизации национального законодательства. Это главная стратегическая задача МПА. Две постоянные комиссии из девяти (правовая комиссия и комиссия по вопросам обороны и безопасности) непосредственно занимаются разработкой правовой основы борьбы с преступностью. Кроме того, исходя из условий нашей действительности, в сентябре 1995 г. была сформирована и начала свою деятельность Временная комиссия Межпарламентской Ассамблеи по разработке модельных законодательных актов по вопросам борьбы с организованной преступностью. Комиссия в своем роде уникальна: почти половина ее членов представляют правоохранительные органы своих стран, не входя при этом в депутатский корпус национальных парламентов [1].
Вместе с тем несовершенство межправительственных правовых актов и соглашений о координации и взаимодействии правоохранительных органов при проведении оперативно-следственных мероприятий остается в настоящее время "камнем преткновения".
На сегодняшний день основным правовым документом межгосударственного сотрудничества является Минская конвенция 1993 г. о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. В практической реализации ее норм серьезные трудности вызывает процедура оказания правовой помощи по уголовным делам, выполнения на территории других государств следственных действий, расследования преступлений, совершенных на территории различных государств гражданами одного либо нескольких государств.
Нередки случаи, когда поручения о допросе свидетелей подозреваемых, проходящих по уголовным делам, исполняются некачественно, возникает необходимость повторных обращений, что требует дополнительных и длительных временных затрат, так как, согласно Конвенции, следует вновь официально обратиться в соответствующие генеральные прокуратуры.
На наш взгляд, необходимо упростить эти процедуры, т. е. ввести в практику принятие соответствующих решений на уровне первых руководителей правоохранительных органов регионов. Это позволило бы практическим работникам более оперативно проводить процессуальные действия.
Особо остро стоит проблема выдачи лиц, совершивших преступления на территории государств, гражданами которых они не являются, и лиц, совершивших преступления до принятия гражданства другого государства.
Статью 56 Конвенции ("Обязанность выдачи"), на наш взгляд, необходимо дополнить пунктом следующего содержания: "Выдача для привлечения к уголовной ответственности производится за такие деяния, которые по законодательству запрашивающей Стороны являются наказуемыми в случаях, когда лицо совершило преступление в период до принятия гражданства того или иного государства" [5].
Понятно, что такие лица находятся под защитой конституций своих государств, которые в обозримом будущем едва ли будут изменены. Но есть, на наш взгляд, достаточно простой и изящный выход из этой ситуации, а именно модификация института выдачи на время. Сейчас под выдачей лица на время понимается выдача лиц, не являющихся гражданами запрашиваемого государства, для проведения следственных действий. Разрешить этот вопрос можно будет в рамках разработки Договора о выдаче лиц, совершивших преступления, предусмотренного проектом Межгосударственной программы совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений.
Особую проблему представляет сотрудничество в оперативно-розыскной деятельности. Оперативные службы постоянно ощущают несоответствие нормативной базы правоотношений в сфере взаимодействия органов внутренних дел СНГ тем задачам, которые им приходится решать.
Эффективное сотрудничество в борьбе с преступностью требует быстрой реакции, оперативной взаимопомощи и обмена информацией. В целях укрепления международно-правовой базы сотрудничества принят Протокол к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, соглашению о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией, о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территории государств — участников Содружества, о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания, о пресечении правонарушений в области интеллектуальной собственности.
Активизировалась работа по присоединению государств — участников Содружества к основным договорам, касающимся уголовно-правовой сферы, в рамках ООН, ее специализированных учреждении и Совета Европы.
Бесспорно, что эти и другие проблемы носят межгосударственный характер, поэтому и преодолевать их государствам — участникам Содружества нужно не в одиночку, а совместно.
В статье 4 Устава Содружества Независимых Государств определено, что к сфере совместной деятельности государств-членов, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты в соответствии с обязательствами, принятыми государствами-членами в рамках Содружества, относится, в числе других положений, и борьба с организованной преступностью.
Исходя из этого, 17—19 октября 1995 г. в Исполнительном секретариате СНГ состоялось Межведомственное консультативное совещание по проблемам координации совместных усилий в борьбе с преступностью государств — участников Содружества Независимых Государств.
На этом совещании особое внимание было уделено принятию дополнительных конкретных мер по противодействию преступности, особенно ее организованным формам. Было признано целесообразным разработать Межгосударственную программу и другие, вытекающие из нее документы по вопросам борьбы с преступностью в рамках Содружества.
По предложению Республики Беларусь Совет глав правительств СНГ образовал Рабочую группу, которая проделала полезную аналитическую и практическую работу и выработала проект Межгосударственной программы.
После рассмотрения и проработки этого проекта в государствах — участниках Содружества Совет глав государств Содружества 17 мая 1996 г. утвердил Межгосударственную программу совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств — участников Содружества Независимых Государств на период до 2000 г. Она осветила полноту проблем в области борьбы с преступностью, определила пути их решения, сроки выполнения намеченных мероприятий, государства-участники и органы Содружества, ответственные за их подготовку.
В Межгосударственной программе заложен механизм контроля, намеченные в ней мероприятия выполняются. Для реализации сотрудничества правоохранительных органов в борьбе с преступностью государств-участников принято 14 соглашений и решений, вытекающих из указанной Программы [2].
Многие государства — участники СНГ приняли соответствующие законы и наметили перспективные мероприятия по борьбе с преступностью. Например, Республикой Беларусь принят закон "О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией", а Российской Федерацией — закон "О борьбе с коррупцией".
Благодаря реализации мероприятий, предусмотренных Межгосударственной программой, и активному участию правоохранительных органов в 1996—1997 гг. были проведены совместные согласованные крупномасштабные и специальные операции по борьбе с преступностью. В ряде государств — участников Содружества отмечено некоторое улучшение базовых показателей состояния борьбы с преступностью.
Например, в конце 1996 г. в результате совместных мер МВД Российской Федерации с МВД Киргизии и Таджикистана арестована группа боевиков, совершившая на территории нескольких регионов серию убийств на почве раздела сфер влияния [3].
Опыт проведения совместных специальных операций подтверждает вывод о том, что они являются одним из наиболее перспективных направлений сотрудничества государств — участников СНГ, что необходимо для его дальнейшего развития. Это актуально в связи с тем, что процесс криминализации, охвативший наиболее важные сферы общественного устройства, по-прежнему вселяет в сознание граждан серьезную тревогу о способности органов государственной власти и правопорядка справиться с валом преступности.
Еще не всегда своевременно разрабатываются определенные Межгосударственной программой проекты документов, а некоторые подписанные главами государств и правительств государств — участников СНГ межгосударственные соглашения и договоры из-за невыполнения внутригосударственных процедур по их ратификации не вступили в законную силу.
К сожалению, от принятия модельных законов до их реализации в национальном законодательстве дистанция, как правило, огромного размера.
Здесь сказывается целый ряд факторов, но главное препятствие, на наш взгляд, состоит в рекомендательном характере принятых документов. Речь идет об отсутствии механизма формирования правового поля и воздействия на правовые процессы по линии институтов Содружества, в том числе и Межпарламентской Ассамблеи.
Это, естественно, порождает большие опасения, потому что государствами принимаются все новые и новые законодательные акты, которые существенно отличаются друг от друга, вследствие чего государства — члены СНГ не только не сближают свои законодательства, но и отдаляются друг от друга.
В свою очередь, отсутствие гармонизированного законодательства создает серьезные проблемы как для дальнейшего процесса интеграции, практической работы в подготовке договоров и соглашений по взаимодействию правоохранительных органов, так и для решения практических вопросов взаимодействия.
Понимание этой проблемы привело к разработке и принятию 2 ноября 1996 г. МПА СНГ модельного закона "О борьбе с организованной преступностью". Он содержит набор взаимосвязанных и взаимообусловленных норм, регулирующих наиболее существенные проблемы борьбы с организованной преступностью. Причем этот Закон сконструирован таким образом, чтобы он мог выступать и как единый целостный законодательный акт, и как своеобразная конструкция, составные части которой без ущерба для целостности всей системы законодательства можно было бы интегрировать в отраслевые законы. Однако окончательное решение о выборе того или иного варианта нормативного регулирования борьбы с организованной преступностью остается за государствами.
Закон дополняет и конкретизирует, с учетом особенностей организованной преступности, общие принципы и положения уголовного, уголовно-процессуального и оперативно-розыскного законодательства. В число регулируемых им вопросов прежде всего входят:
- определение организованной преступности и ее составляющих;
- закрепление уголовной ответственности за создание преступных формирований;
- оформление структуры и полномочий специально предназначенных для борьбы с организованной преступностью государственных органов;
- включение в Закон комплекса оперативно-розыскных мер, позволяющих эффективно вести борьбу с организованной преступностью, а также определение гарантий соблюдения законности при реализации таких мер;
- обеспечение защиты сведений в сфере борьбы с организованной преступностью.
В основу модельного закона "О борьбе с организованной преступностью" положено выработанное рядом ученых понимание организованной преступности как совокупности действий по созданию и функционированию устойчивых, представляющих повышенную общественную опасность организованных преступных формирований и совершаемых ими конкретных противоправных деяний, предусмотренных соответствующими статьями уголовного закона. В связи с этим особо подчеркивается, что сфера его применения ограничена только целями предупреждения создания и функционирования организованных преступных групп, банд, преступных организаций, преступных сообществ, а также предприятий, используемых организованной преступностью в качестве прикрытия для ведения преступной деятельности или осуществляющих вспомогательные функции.
Наряду с этим при подготовке проекта указанного Закона его разработчики исходили из того, что государственные меры по борьбе с преступностью, кроме предупреждения создания и выявления уже действующих формирований, должны включать основанный на законе широкий комплекс мер по противодействию совершению актов терроризма, незаконного оборота наркотиков, оружия, радиоактивных веществ и легализации преступно нажитых доходов [1].
В числе мер, направленных на повышение эффективности деятельности правоохранительных органов в борьбе с организованной преступностью, необходимо назвать создание единой автоматизированной информационной системы и межгосударственной телекоммуникационной сети правоохранительных органов государств — участников СНГ. Более целенаправленными, масштабными и эффективными должны быть совместные оперативно-профилактические мероприятия и специальные операции по борьбе с транснациональной преступностью. Однако на пути их осуществления приходится преодолевать много трудностей. Прежде всего, еще не достигнуто тесное деловое сотрудничество, должное взаимопонимание и доверие между правоохранительными органами как на государственном уровне, так и в целом в Содружестве. Как правило, разрабатываемые и проводимые ими специальные операции основываются только на собственных возможностях, не прибегая к помощи других заинтересованных ведомств, не используя их богатый опыт, специальные силы и средства. В частности, ход реализации Межгосударственной программы показывает недостаточный уровень взаимодействия правоохранительных органов государств-участников и соответствующих межгосударственных органов Содружества.
Борьба с транснациональной преступностью ведется в основном в ходе реагирования на уже совершенные преступления. Недостаточно осуществляются совместные меры, направленные на предупреждение преступных посягательств, на целенаправленное разрушение международных связей преступных сообществ.
Взаимный обмен оперативной информацией не носит регулярного характера. Мало пополняются оперативно-справочные, розыскные, криминалистические и иные учеты, а также единые информационные банки.
Требует решения вопрос о более тесном взаимодействии правоохранительных органов государств — участников СНГ при осуществлении розыска и выдачи лиц, находящихся в международном розыске.
С определенными трудностями приходится сталкиваться правоохранительным органам при выполнении на территории других государств оперативно-розыскных и следственных действий по уголовным делам, расследуемым в отношении граждан одного или нескольких государств.
Важным этапом в борьбе с преступностью в рамках СНГ явилось создание и функционирование Координационного совета генеральных прокуроров, Совета министров внутренних дел, Совета руководителей органов безопасности и спецслужб государств — участников Содружества Независимых Государств. Являясь межгосударственными координирующими органами Содружества, Советы регулярно проводят свои заседания, на которых целенаправленно рассматриваются вопросы борьбы с преступностью, обобщается положительный опыт в этой сфере, определяется перспектива дальнейшего сотрудничества и взаимодействия.
2—3 декабря 1997 г. в Москве состоялось Совместное заседание генеральных прокуроров, министров внутренних дел, руководителей органов безопасности, пограничных войск, таможенных служб и налоговой полиции государств Содружества. Участники Совместного заседания единодушно выразили мнение, что борьбу с транснациональной преступностью можно вести только совместными усилиями. В этой связи в ходе Совместного заседания определены наиболее перспективные пути сотрудничества, одобрен в основном проект Концепции взаимодействия правоохранительных органов государств — участников СНГ в борьбе с преступностью, принято решение о проведении подобных заседаний на регулярной основе [4].
Реализация принятых на Совместном заседании решений позволит определить согласованную политику в области борьбы с преступностью в масштабах всего Содружества и наполнить ее конкретным содержанием.
Разработанная и принятая Программа совместных мер борьбы с организованной преступностью позволяет в целом обеспечить нормативно-правовую базу борьбы с криминальным миром.
Жизнь настоятельно требует выхода на новый уровень интеграционного развития, все острее ставит вопрос создания механизмов контроля и реализации принятых решений, заключенных договоренностей по борьбе с преступностью.
На наш взгляд, существуют все предпосылки для организации межгосударственного сотрудничества в борьбе с преступностью и формирования единого правового пространства. Необходимо на государственном уровне проявить волю и желание к реализации намеченных мероприятий.
Ни одна страна, независимо от уровня ее развития, не имеет иммунитета против организованной преступности. Огромные ресурсы, которыми располагают преступные организации, делают неравной борьбу с ними правоохранительных органов. Действенным оружием в этой борьбе является международное сотрудничество.
Литература