Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 4

---

международные отношения

НОВАЯ ПАРАДИГМА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УВКБ ООН И ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ САМОУПРАВЛЕНИЯ ОБЩИН БЕЖЕНЦЕВ

Андрей Гойко

Гойко Андрей Борисович — кандидат исторических наук, менеджер совместного проекта УВКБ ООН и Белорусского Зеленого креста по работе с беженцами

В 90-х гг. XX в. проблема беженцев приобрела глобальные масштабы. Появились новые факторы: увеличение количества войн внутри стран и сложные гуманитарные, чрезвычайные ситуации, финансовые затруднения принимающих стран и стран-доноров, увеличение числа беженцев в странах со слаборазвитой экономикой, неустойчивой экологией и хрупким этническим равновесием способствующие пересмотру традиционных подходов¹.

Особенно болезненно эти процессы протекали в странах СНГ. Война за независимость в Южной Осетии превратила в беженцев 120 000 человек, а конфликт в Абхазии — 80 000. Длительная война между Арменией и Азербайджаном лишила крова 1,6 млн человек. В то же время около 800 000 граждан других стран, из них большая часть из Китая, прибыли на территорию СНГ с надеждой в дальнейшем перебраться на Запад. Совсем не просто определить, кого из этих людей можно считать беженцем, а кого — экономическим мигрантом².

Процесс массового переселения людей — это сложное явление, особенно когда речь идет о трудовой миграции между Востоком и Западом. Под понятием "трудовая миграция" специалисты подразумевают групповое перемещение населения из одной страны в другую под воздействием экономических факторов. Рассмотрим эту проблему более детально.

После окончания Второй мировой войны в государствах Западной Европы была выработана новая политика привлечения иностранной рабочей силы. В основном она обеспечивала необходимые темпы восстановления народного хозяйства. В это время большинство европейских государств было заинтересовано в подготовке законодательства, поощрявшего въезд иностранных граждан. Однако с конца 1973 г. государства Западной Европы начали в одностороннем порядке вводить новое законодательство — сначала по ограничению, а затем и по полному прекращению притока иммигрантов. Основными аргументами были свертывание производства и рост безработицы.

Важным шагом в вопросе регулирования миграционных процессов стало принятие в 1977 г. Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов³. Управление потоками мигрантов столкнулось с большими трудностями, так как миграционные процессы оказались напрямую связанными с объективными процессами развития азиатского региона.

Среди основных факторов, способствующих экономическому развитию стран Азии можно выделить следующие:

1) инвалютные переводы эмигрантов становятся источником капиталовложений на родине;

2) опыт и квалификация, приобретенные эмигрантами за рубежом, способствуют улучшению качественного состава трудовых ресурсов стран-доноров;

3) отток из перенаселенных районов содействует внедрению современных технологий и повышению производительности труда.

В 80-е и 90-е гг. в странах Запада была выработана новая политика в отношении трудовой миграции. С одной стороны, страны-реципиенты резко ограничили въезд иностранных граждан, а с другой, стали поощрять отъезд иностранных рабочих. Появились даже курсы по реадаптации иммигрантов к условиям труда на их родине. Однако процесс миграции стал необратимым. Заметно возрос приток лиц, претендующих на получение привилегированного статуса беженцев. Дело в том, что многие лица, ходатайствующие об убежище в промышленно развитых государствах, начали использовать канал убежища для того, чтобы добиться въезда в страны, в которые в любом другом случае им будет закрыт доступ. По словам Верховного комиссара ООН по делам беженцев, "для выдающих себя за мигрантов лиц, которые не отвечают требованиям получения визы иммигранта, использование процедуры предоставления убежища, по всей видимости, дает возможность обеспечить себе доступ в страну и тем самым улучшить свою жизнь. При отсутствии окна для миграции ищущие работу и лучшее будущее люди стремятся попасть через дверь убежища".

Обратимся к фактам. За период 1984—1993 гг. в Европе было подано около 3,5 млн ходатайств о предоставлении убежища. Половина из них была зарегистрирована в Германии. Кроме того, в страну было принято около 1,4 млн "aussiedler" — лиц из семей немецкого происхождения, прибывших в основном из Советского Союза и Польши. Если процент лиц, признанных беженцами из числа ищущих убежище в Германии, в 1985 г. составлял более 29 %, то в 1993 г. он упал до 3,2 %. Очевидно, что из-за принятых странами Западной Европы мер, ограничивающих въезд на их территорию, многие транзитные мигранты вынужденно задержались в странах СНГ. Местная инфраструктура и официальные институты не смогли адекватно отреагировать на возникшие острые проблемы. До сих пор в странах СНГ не разработана процедура определения соответствия лиц, обращающихся с просьбой о предоставлении убежища, статусу беженцев.

До недавнего времени в основе деятельности УВКБ ООН лежал традиционный подход, охарактеризованный как "реактивный". Человек или группа лиц попадали под компетенцию УВКБ ООН только тогда, когда в поисках убежища пересекали границу другого государства. Главной задачей считалось решение проблемы устройства беженцев, а не решение самой проблемы беженцев как таковой.

При таком подходе, во-первых, основное внимание акцентировалось на праве человека покидать свою страну и искать убежища в другом государстве, а фундаментальное право — жить в безопасности в своей собственной стране и общине — игнорировалось.

Во-вторых, задача устройства беженцев возлагалась на страны-реципиенты. Например, в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев весьма подробно разработаны обязательства принимающих стран в отношении юридических, экономических и социальных прав беженцев, но ничего не говорится об обязанностях стран, из которых беженцы прибывают.

В-третьих, в практических вопросах устройства беженцев исходили из факта отъезда из страны происхождения. Беженцы могли интегрироваться в принимающей стране — юридически, экономически и социально, и могли уехать в другую страну или вернуться на родину.

На процесс переоценки и пересмотра традиционного подхода повлияла новая ситуация в мире, при которой традиционные способы оказались во многом неприемлемыми для решения современных проблем беженцев⁴.

Большую озабоченность ростом потока беженцев стали проявлять индустриальные государства, предоставляющие большую часть финансовой помощи беженцам.

Изменилось само понятие безопасности, включающее теперь более широкий спектр проблем: загрязнение окружающей среды, истощение природных ресурсов земли, быстрый рост народонаселения, распространение оружия, наркоманию, организованную преступность, международный терроризм, нарушение прав человека, безработицу, бедность, а также массовые миграционные движения.

Кроме того, государства стали уделять значительно больше внимания "связующим звеньям" между различными составляющими проблемы безопасности, признавая необходимость целостного подхода к ней.

Появились новые тенденции, связанные отчасти с политическим и экономическим доминированием западных держав в мире.

Проявлением нового отношения к понятию государственного суверенитета стало повышенное внимание международной общественности к соблюдению прав человека и готовность постоянно следить за тем, как правительства выполняют обязательства по отношению к своим гражданам, в том числе не покинувшим страну перемещенным лицам. При этом проблему прав человека стали более тесно связывать с региональной и глобальной безопасностью.

Однако страны Востока выдвинули ряд претензий Западу, так как, в их представлении, основные ценности связаны не с правом и свободой отдельной личности, а с социальным порядком, политической стабильностью и экономическим ростом.

Таким образом, перемены в международном положении способствовали появлению в проблеме беженцев новой парадигмы, названной активной и акцентирующей внимание на стране происхождения беженцев. В основе этой парадигмы лежит целостный подход. При этом передвижения беженцев можно предупредить, принимая меры к ослаблению тех сил или искоренению тех причин, которые заставляют людей покидать родину и искать прибежища в других странах.

Ключевым элементом новой парадигмы стала концепция ответственности государства, когда правительства должны не только отвечать за те действия, которые вынуждают людей искать убежища в других странах, но и создавать условия, способствующие возвращению беженцев домой. Например, военное вмешательство с целью предотвращения нарушений прав человека может остановить потенциальных беженцев или дать возможность вернуться эмигрантам. Если люди покидают свою страну из-за вызванного вооруженным конфликтом ухудшения экономических условий, то удержать их от эмиграции может, например, предоставление материальной помощи для восстановления хозяйства.

Новый подход проявляется в следующих формах.

Во-первых, новая парадигма уделяет больше внимания праву на возвращение домой и делает акцент на новых понятиях — "праве не покидать родину" и "праве не быть согнанным с места". Эти принципы требуют от правительств и гуманитарных организаций принятия активных мер по предотвращению, ограничению и "обращению вспять" потоков беженцев.

Во-вторых, в соответствии с принципом ответственности государств, центральную роль в решении проблем беженцев должны брать на себя страны исхода.

В-третьих, УВКБ ООН и его партнеры расширяют спектр деятельности в странах исхода беженцев.

В результате в самом УВКБ ООН начались организационные перемены. Управление стало превращаться в многофункциональную гуманитарную организацию. Появились некоторые новые, не традиционные для него, области деятельности: предоставление защиты и помощи населению, пострадавшему в результате войн; наблюдение за удовлетворением нужд возвращенцев и лиц, перемещенных внутри страны; организация восстановления общин в районах возвращения беженцев; предоставление точной информации о миграционных возможностях потенциальным просителям убежища.

Параллельно в решение проблемы беженцев стали активно вкладывать свои средства и опыт такие организации, как ОБСЕ, НАТО, Экономическое содружество Западно-Африканских государств, Европейский союз, Центр по правам человека ООН, Программа развития ООН, а также Всемирный банк и региональные банки развития.

Фактически проблемы беженцев начали выходить за национальные границы. Стало очевидно, что решение проблем перемещения населения необходимо начинать с регионального уровня.

Обратимся непосредственно к нашему региону. Первый шаг на пути решения проблемы беженцев в СНГ был сделан в мае 1996 г. на конференции по проблемам беженцев и мигрантов в странах СНГ, организованной УВКБ ООН при участии ОБСЕ и МОМ⁵. На конференции делегаты из 87 стран подняли вопросы, накопившиеся в течение 70 лет.

На протяжении своего существования Советский Союз был хорошо знаком с явлением вынужденной миграции, когда миллионы людей насильно переселялись внутри страны. Только за последнее десятилетие на территории стран СНГ около 10 млн человек были вынуждены покинуть свои места жительства. Конечно, в их число входят жертвы так называемой "политики по интернациональному воспитанию", зачастую практикующей принудительное или добровольное переселение⁶. К внутренне перемещенным лицам (ВПЛ) относились: этнические группы, депортированные в Центральную Азию, экологические мигранты из Казахстана и зоны Чернобыля, жертвы антропогенных экологических катастроф, русскоязычное население из Прибалтики и Центральной Азии.

Отдельную категорию составляют беженцы и мигранты, нелегально попавшие в СНГ транзитом по пути на Запад. Большее их число составляют беженцы из Афганистана, и, скорее всего, их количество будет возрастать. Совсем недавно в результате наступления талибов свыше 250 тыс. человек вынуждены были бежать на север страны⁷. По словам официального представителя Ахмад Шаха Масуда, "в Афганистане не было ничего подобного со времени советского присутствия". Если в ближайшее время не будут приняты надлежащие меры, можно ожидать нового притока беженцев.

На этом фоне большое опасение вызывает нестабильная обстановка, сложившаяся на территории России (чеченский синдром), которая усиливает фактор фобий, особенно религиозный и этнический.

Еще больше усложняет положение ситуация, создавшаяся вокруг беженцев из Афганистана в Германии. Там федеральный административный суд постановил, что лица, бежавшие от талибов, не имеют права на статус беженцев, поскольку талибы не представляют признанного правительства. Здесь уместно привести мнение специалиста французского Национального центра научных исследований Катрин Витольд де Вандан: "Если правительства будут и далее создавать путаницу в отношении того, кто является беженцем, отказываясь отнести к этой категории людей, явно нуждающихся в защите, или прибегая к выдаче разрешений на жительство отдельным группам на разовой основе, они могут усилить социальную напряженность и ксенофобию в отношении беженцев".

Поворотным пунктом в проблеме защиты беженцев может стать претворение в жизнь статей Амстердамского договора о Европейском союзе 1997 г.⁸, который вступил в силу в мае 1999 г. Появилась реальная возможность найти разумное равновесие между законными интересами государства и беженцев. Особо можно выделить юридические меры в области гармонизации социальной помощи ищущим убежища лицам и временной защиты беженцев. Не последняя роль в этом договоре отводится культурным, историческим и языковым особенностям.

По нашему мнению, наиболее продуктивной формой деятельности, позволяющей разрешить вышеперечисленные проблемы, является стимулирование организации самоуправления в общине беженцев.

Эту программу можно реализовать в три этапа:

1) период реабилитации и адаптации беженцев;

2) формирование основных звеньев структуры самоуправления;

3) социально-правовое обеспечение деятельности общины.

Рассмотрим эти этапы последовательно.

Адаптацию обычно рассматривают как процесс взаимодействия личности или группы лиц с социальной средой, в ходе которого беженец усваивает господствующие нормы и ценности нового для него общества. При этом важно не только оценить степень готовности человека к процессу адаптации, но и проследить процесс в динамике.

Для успешного выполнения этой задачи необходимо провести специальное социально-психологическое исследование. В качестве примера приведем данные социально-психологического исследования, проведенного среди беженцев из Афганистана в 1998—1999 гг.

1. Наиболее вероятные маршруты миграции беженцев:

• Афганистан — Россия — Беларусь (22 %);
• Афганистан — Пакистан — Таджикистан — Беларусь (16 %);
• Афганистан — Узбекистан — Казахстан — Туркменистан — Россия — Беларусь (11 %);
• Афганистан — Пакистан — Туркменистан — Россия — Беларусь (11 %);
• Афганистан — Пакистан — Узбекистан — Россия — Беларусь (11 %);
• Афганистан — Пакистан — Россия — Беларусь (5%);
• Афганистан — Туркменистан — Россия — Беларусь (5 %).

2. Причины выезда из страны:

• политическая (61 %);
• экономическая (12 %);
• религиозная (12 %);
• угроза жизни (100 %);
• угроза конфискации имущества (12 %);
• угроза тюремного заключения (10 %).

3. Легальность перемещений: легально выехали из страны 76 %, нелегально 13 %, остальные не дали ответа на вопрос.

4. Наличие репрессий в стране пребывания:

• Афганистан (80 %);
• Пакистан (67 %);
• Россия (40 %);
• Беларусь (32 %).

5. Перечень организаций, в которые беженцы обращались за помощью:

• Представительство УВКБ ООН в Республике Беларусь (100 %) — оказана помощь 100 %;
• Республиканский комитет Белорусского Красного Креста (51 %) — оказана помощь 51 %;
• Центр по приему беженцев Республики Беларусь (14 %) — оказана помощь 14 %;
• Комитет по миграции при Министерстве труда Республики Беларусь (18 %) — оказана помощь 5 %;
• Министерство внутренних дел Республики Беларусь (7 %) — оказана помощь 5 %.

П р и м е ч а н и е. При определенных ситуациях 42 % не знали, к кому обратиться.

6. Наличие родственников:

• Беларусь (43 %);
• Германия (20 %);
• Нидерланды (15 %);
• Франция (16 %);
• США (7 %);
• Канада (3 %);
• Чехия (3 %).

7. Религиозность:

• считают себя мусульманами (100 %);
• высокая степень религиозности (88 %);
• средняя степень религиозности (12 %);

8. Степень следования культурной традиции:

• строго соблюдают (88 %);
• не всегда (12 %).

П р и м е ч а н и е. Степень следования культурной традиции снижается с уменьшением возраста.

9. Условия жизни:

а) качество питания:

• хорошее (11 %);
• нормальное (27 %);
• ниже среднего (38 %);
• низкое (22 %).

П р и м е ч а н и е. Среди детей беженцев дома питаются только 22 %, дома и в школе 78 %.

б) состояние одежды и обуви:

• хорошее (27 %);
• среднее (66 %);
• плохое (5 %).

П р и м е ч а н и е. Среди опрошенных покупки в магазине осуществляют 5 %, пользуются услугами гуманитарной помощи 16 %, тем и другим 55 %.

в) состояние здоровья:

• хорошее (55 %);
• среднее (16 %);
• слабое (27 %).

10. Планы на будущее:

• хотят остаться в Беларуси (73 %);
• хотят уехать в другую страну (14 %);
• в ближайшее время имеют возможность уехать (13%).

Эта информация позволяет оценить начальные условия адаптации, а повторные исследования через определенные промежутки времени дают общую динамику процесса. Появляется возможность вносить коррективы в проекты оказания помощи. Между работниками проекта и беженцами устанавливается неформальная связь, растет степень взаимного доверия.

Второй этап связан с формированием структурных подразделений, необходимых для организации самоуправления общины беженцев.

Опыт европейских стран, в частности Германии, показал, что в семьях беженцев в зависимости от времени пребывания в стране и возраста членов семьи по-разному протекает процесс трансформации мировоззрения. Как правило, молодые люди лишены эмоций и привязанностей своих родителей к местам их детства, у них постепенно вырабатывается стереотип неприятия ценностей родителей. Фактически они оказываются на стыке культур. Еще более сложные процессы наблюдаются у детей во втором и третьем поколении. Следовательно, при работе с беженцами следует учитывать не только возраст человека, но и степень его приверженности традиционному мировоззрению. Форма и содержание направлений деятельности должны строго соответствовать групповому интересу.

Адаптация беженцев к новым условиям, являющаяся первым этапом организации самоуправления общин, определяется в основном контактами с местным населением.

Большую роль играют контакты, во-первых, по производственной линии, во-вторых — по месту жительства (или учебы) и, наконец, по организации досуга. Наибольшая способность к адаптации выявлена среди работающих родителей и учащихся детей. В тяжелом положении находятся неработающие беженки. Фактически, учеба и работа — самые эффективные пути приспособления к новым условиям жизни.

Наиболее важным звеном, связывающим членов общины, остается родной язык. Поэтому на втором этапе организации самоуправления общины беженцев эффективным направлением деятельности являются образовательные программы. Они реализуются как комплекс мероприятий, направленных на изучение языка, истории, культуры, этнографии, религии родного региона. Это поможет общине в будущем сформировать традиционную культурную среду, которая будет способствовать стимулированию процесса возвращения беженцев на родину. В то же время беженцы в процессе адаптации постоянно общаются с представителями местного населения, что влечет за собой потребность в изучении языка, культуры и обычаев принимающей страны.

При работе с беженцами необходимо помнить, что дети — это самая уязвимая и зависимая категория лиц, нуждающаяся в особой заботе и помощи⁹. Поэтому очень важны образовательные программы, направленные на приобретение необходимых знаний в области защиты прав беженцев. Эти знания станут правовой основой самоорганизации будущей общины.

Повседневная жизнь общины омрачена острым дефицитом информации о событиях, происходящих на родине. Как правило, слаба информационная связь и внутри самой общины. Для успешного решения этой проблемы необходимо использование информационных средств, как-то: периодические издания, радио- и телепрограммы и т. д. Привлечение к этой работе самих беженцев будет способствовать процессу организации самоуправления общины.

Третий этап непосредственно связан с началом самоуправления общины. Плодотворность большинства программ поддержки беженцев определяется уровнем взаимодействия с местными государственными органами управления. Огромное значение имеет полное согласование деятельности между различными структурами, прямо или косвенно связанными с проблемами беженцев на международном, государственном и региональном уровнях. Жизнь общины как самостоятельного образования определяется ее лидерами. От них в большой степени зависит уровень коммуникации с местным населением. Их образование и жизненный опыт во многом определяют процесс трансформации фобий, связанных с несоответствием социокультурных пространств, в позитивную модель взаимодействия. Процесс формирования лидерства в общине должен быть контролируемым. Известно немало печальных примеров вовлечения беженцев в преступную деятельность, связанную с распространением наркотиков, торговлей людьми или терроризмом. Этот вопрос нуждается в отдельном исследовании.

В 1999 г. в Республике Беларусь была принята новая редакция закона "О беженцах" и активизировался процесс регистрации беженцев¹⁰. В будущем нам предстоит решить немало проблем. Насколько мы справимся с поставленными задачами, покажет время.

¹ Годовой доклад о работе Организации, посвященный 50-й годовщине. ООН, Нью-Йорк, 1996. С. 256.
² Мигас В. В., Нечай А. А. Закономерности современной международной миграции и особенности ее регулирования // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 1. С. 92—101.
³ Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М.: Международная организация по миграции, 1994.
⁴ The State of the World's Refugees. Oxford University Press, 1998.
⁵ Конференция СНГ по проблемам беженцев и мигрантов / Европейская серия. 1996. Январь. Т. 2. № 1.
⁶ Нужны ли кому-нибудь эти люди? // Беженцы. 1998. Т. 2. № 112.
⁷ The Indian Express. 1999. 4 August.
⁸ Treaty on European Union II (Amsterdam) // UNHCR Trainers' Tool Box.
⁹ Моргун Ю. Ф. Деятельность УВКБ ООН по международной защите прав детей-беженцев // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 2. С. 87—94.
¹⁰ Васильева Л. А. Закон Республики Беларусь "О беженцах" в редакции 1999 г. — решает ли он старые проблемы? // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 1999. № 3. С. 16—19.