Белорусский журнал международного права и международных отношений 1999 — № 4

международное право — международное уголовное право

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ СОГЛАШЕНИЙ ПО ВОПРОСАМ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В БОРЬБЕ С НЕЗАКОННЫМ ОБОРОТОМ НАРКОТИЧЕСКИХ СРЕДСТВ

Игорь Тарасов

Тарасов Игорь Алексеевич — старший преподаватель Института национальной безопасности Республики Беларусь

В настоящее время нет ни одного государства, которое бы не осознавало опасность и пагубные последствия для человечества незаконного оборота наркотических средств. В Соединенных Штатах Америки, где наркомания уже давно является национальным бедствием, звучат все более тревожные оценки сложившейся ситуации. Так, один из федеральных судей США в ходе своего выступления в Нью-Йорке в декабре 1989 г. высказал мнение о том, что "война с наркотиками напоминает войну гражданскую, которую приходится вести в собственном тылу — в каждой школе и университете, в жилом доме, на рабочем месте и в семьях. Это "война", в которой незаконный бизнес находит поддержку у законного и где участником незаконного бизнеса может оказаться любой, кому это выгодно"¹.

Особо актуальной проблема злоупотребления наркотическими средствами и их незаконного оборота стала и для Республики Беларусь. Как было отмечено в Государственной программе комплексных мер противодействия злоупотреблению наркотическими средствами и психотропными веществами и их незаконному обороту на 1997—2000 гг., за период с 1991 по 1996 г. в Беларуси в три раза увеличилось количество преступлений, связанных с наркотиками, объем изъятых наркотических средств за этот период увеличился в шесть раз, а количество стоящих на учете наркоманов возросло в три раза. Кроме того, "прослеживается устойчивая связь между незаконным оборотом наркотиков и иными, связанными с ним формами организованной преступности. Происходит формирование преступных сообществ, а получение больших прибылей позволяет им оказывать дестабилизирующее влияние на общество путем подрыва и разложения законной торговой и финансовой деятельности"².

Разобщенная борьба с наркобизнесом бесперспективна. Необходимость в координации усилий осознало большинство государств. Первые шаги в направлении создания международно-правовой основы такого сотрудничества были предприняты еще в 1909 г., с момента создания Шанхайской опиумной комиссии. В настоящее время действует ряд международных соглашений универсального характера, направленных на противодействие незаконному обороту наркотических средств, — Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г., Конвенция о психотропных веществах 1971 г. и Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (Республика Беларусь является участницей вышеназванных соглашений).

Помимо этого существуют региональные и двусторонние соглашения, регламентирующие сотрудничество государств в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств.

Так, 12 июля 1996 г. было заключено Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Литовской Республики о сотрудничестве в борьбе с нарушениями таможенного законодательства, в котором предусматриваются формы сотрудничества в области борьбы с незаконным оборотом наркотических средств³.

Кроме того, Республика Беларусь является участницей ряда региональных соглашений по вопросам борьбы с наркобизнесом. К их числу относятся Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве таможенных служб в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 8 июля 1994 г.⁴ и Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью от 25 ноября 1998 г.⁵

Однако сам факт наличия соглашений о борьбе с наркобизнесом еще не решает проблемы противодействия этому злу. Необходимо, чтобы эти соглашения эффективно работали. Это, в свою очередь, зависит от многих факторов, определяющим среди которых можно назвать четкий механизм международно-правового контроля за соблюдением соглашений в данной области. В связи с этим возникает необходимость в исследовании такого механизма с целью определения его эффективности, места и роли его компонентов.

Подобный контроль представляет собой способ обеспечения выполнения государствами своих обязательств в соответствии с международными соглашениями. В ходе контрольных мероприятий устанавливается соответствие действий государств их международным обязательствам. Вместе с тем международный контроль за соблюдением соглашений не ограничивается лишь констатацией факта выполнения или невыполнения государствами их обязательств. В процессе его осуществления анализируются причины недостатков и вырабатываются конкретные рекомендации по их устранению.

Международно-правовой контроль за соблюдением соглашений по вопросам сотрудничества государств в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств осуществляется преимущественно по двум основным направлениям.

Первое направление — наделение уже существующих международных организаций специальными функциями в целях противодействия незаконному обороту наркотических средств.

Так, в рамках Международной организации гражданской авиации (ИКАО) проводится работа по предотвращению контрабанды наркотиков, перевозимых воздушным путем; в разработке системы мер, направленных на пресечение пересылки наркотических средств в международных почтовых отправлениях принимает участие Всемирный почтовый союз (ВПС); Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций (ФАО) занимается проблемой перепрофилирования плантаций наркокультур на обычные сельскохозяйственные; Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) уделяет огромное внимание вопросам лечения и реабилитации наркоманов и т. д.⁶

Для эффективного осуществления вышеназванных функций каждая организация создает свою систему контроля.

Второе направление — создание специальных органов контроля на базе конкретных международных соглашений по борьбе с наркобизнесом.

До принятия в 1961 г. Единой конвенции о наркотических средствах международный контроль за соблюдением соглашений по вопросам противодействия незаконному обороту наркотиков осуществляли четыре организации:

• Комиссия по наркотическим средствам, которая осуществляла общий контроль и вырабатывала единую политику в данной области;
• Постоянный Центральный комитет по опиуму, который с 1965 г. был переименован в Постоянный Центральный комитет по наркотическим средствам;
• Контрольный орган по наркотическим средствам (последние два органа занимались сбором статистических сведений о наркотиках, ведали вопросами международной торговли наркотическими средствами и исчисления их потребности для государств);
• Комитет экспертов по токсикоманогенным наркотикам при Всемирной организации здравоохранения, осуществлявший международный контроль над распространением наркотических средств и занимавшийся медицинскими аспектами наркомании⁷.

В настоящее время сложилась целостная система международного контроля за соблюдением соглашений по вопросам сотрудничества государств в борьбе против незаконного оборота наркотических средств, которая призвана осуществлять комплексный подход к решению данной проблемы. Важное место в ней занимают Комиссия по наркотическим средствам (КНС) и Международный комитет по контролю над наркотиками (МККН), относящиеся ко второму направлению осуществления международного контроля.

Комиссия по наркотическим средствам была образована в соответствии с резолюцией 9 (I) ЭКОСОС от 16 февраля 1946 г. Она состоит из представителей сорока государств, избираемых ЭКОСОС сроком на 4 года⁸. Основными функциями Комиссии являются:

• осуществление наблюдения за применением международных договоров по вопросам контроля над наркотическими средствами и психотропными веществами;
• подготовка проектов международных договоров;
• организация работы по внесению поправок в перечни, прилагаемые к международным договорам;
• выполнение поручений Экономического и Социального совета ООН по вопросам контроля над наркотическими средствами.

Международный комитет по контролю над наркотиками был учрежден в 1968 г. в соответствии с Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 г. и явился преемником ряда международных органов, первый из которых был создан более 60 лет назад⁹.

Комитет состоит из 13 членов, избираемых Экономическим и Социальным советом ООН сроком на 5 лет. Три члена комитета должны иметь медицинский, фармакологический или фармацевтический опыт работы и избираться из списка кандидатов, представленного Всемирной организацией здравоохранения. Все члены Международного комитета по контролю над наркотиками выступают в личном качестве и не представляют свои правительства¹⁰. Основными функциями МККН являются:

• контроль за выполнением государствами обязательств, вытекающих из международных соглашений по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотических средств;
• предотвращение утечки наркотических средств в незаконный оборот;
• контроль за законным оборотом наркотических средств в мире для поддержания равновесия между производством и использованием наркотиков в медицине и научных целях;
• оказание помощи государствам в решении проблем, связанных с контролем над наркотическими средствами и борьбой с их незаконным оборотом¹¹.

В соответствии со статьей 20 Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. государства-участники представляют Международному комитету по контролю над наркотиками статистические сведения по следующим вопросам:

• производство или изготовление наркотических средств;
• использование наркотических средств для изготовления других наркотических средств, препаратов, включенных в Список III, и веществ, на которые не распространяются положения Единой конвенции о наркотических средствах, а также использование маковой соломы для изготовления наркотических средств;
• потребление наркотических средств;
• ввоз и вывоз наркотических средств и маковой соломы;
• наложение ареста на наркотические средства и распоряжение ими;
• складские запасы наркотических средств¹².

При этом согласно пункту 4 этой же статьи государства-участники "не обязаны сообщать статистические сведения о специальных складских запасах, но представляют отдельно сведения о наркотических средствах, ввезенных в данную страну или территорию или приобретенных в данной стране или территории для специальных целей, а также о количествах наркотических средств, изъятых из специальных складских запасов для удовлетворения потребностей гражданского населения"¹³.

Информация о положении дел в области противодействия незаконному обороту наркотических средств может быть получена Международным комитетом по контролю над наркотиками не только из представляемых ему статистических отчетов. МККН проводит периодические консультации и принимает участие в работе специальных миссий, создаваемых совместно с заинтересованными правительствами.

Кроме того, Международный комитет по контролю над наркотиками активно сотрудничает с Программой Организации Объединенных Наций по международному контролю над наркотиками, Экономическим и Социальным советом ООН, Комиссией по контролю над наркотиками, а также с такими специализированными организациями, как Всемирный почтовый союз, Продовольственная и сельскохозяйственная организация, Всемирная организация здравоохранения, Международная организация гражданской авиации и др.

Комитет взаимодействует и с международными организациями, не входящими в систему ООН, особенно с Международной организацией уголовной полиции (Интерпол).

Источником информации, получаемой МККН от международных организаций, являются преимущественно их доклады, например доклады Международной организации уголовной полиции и Всемирной таможенной организации о незаконном обороте наркотических средств и их изъятии, доклады и специальные исследования Всемирной организации здравоохранения по вопросам злоупотребления наркотиками и др.

Помимо этого, члены Международного комитета по контролю над наркотиками вправе проводить расследования по определенной категории сообщений о незаконном обороте наркотических средств. Результаты подобной исследовательской деятельности после изучения, анализа и обобщения включаются в ежегодный доклад Комитета Экономическому и Социальному совету ООН.

Большую роль в получении информации МККН играют посещения его представителями различных государств и изучение на местах вопросов, входящих в его компетенцию.

Не остаются без внимания Комитета и сообщения по вопросам, связанным с незаконным оборотом наркотических средств, публикуемые в специализированных изданиях и средствах массовой информации.

На основе анализа получаемой информации Международный комитет по контролю над наркотиками выявляет недостатки, имеющие место в международной и национальных системах контроля над наркотическими средствами, и оказывает помощь в их устранении. При этом особое внимание уделяется изучению эффективности национальных правовых систем и их способности противостоять наркобизнесу.

Так, в частности, МККН проводит анализ национального законодательства различных государств, регламентирующего вопросы законного оборота наркотических средств, с целью обнаружения недостатков и внесения предложений и рекомендаций, направленных на их устранение. Это направление является одним из основных в деятельности Международного комитета по контролю над наркотиками, так как упущения в организации действенной системы законного оборота наркотических средств одним государством приводит к более легкому их распространению на территории других стран.

Контроль осуществляется и за прекурсорами и химическими веществами, используемыми при незаконном изготовлении наркотиков.

Основную роль в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств играют правоохранительные органы и специальные службы различных государств. В связи с этим Международный комитет по контролю над наркотиками не оставляет без внимания их деятельность. В частности, анализируются приоритеты в сфере правоохранительной деятельности по борьбе с наркобизнесом и предлагаются меры по их корректировке. Так, в последние годы МККН настоятельно рекомендует государствам сосредоточить главные усилия в деятельности правоохранительных органов на выявлении и нейтрализации деятельности наркодельцов самого высокого уровня, а также создании совместных групп по борьбе с транснациональными преступными синдикатами¹⁴.

Серьезной оценке со стороны Комитета подвергается и система уголовного правосудия различных государств. В этом направлении деятельности МККН рекомендует меры, которые усилят ее эффективность. К этим мерам, в частности, можно отнести следующие:

• введение альтернативного наказания вместо тюремного заключения в отношении лиц, осужденных за хранение небольших количеств наркотических средств;
• расширение взаимной юридической помощи государств в расследовании и уголовном преследовании преступников;
• создание в определенных регионах мира региональных судов с полномочиями ведения разбирательств наиболее крупных дел, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, и т. д.

Особый акцент в вопросах совершенствования системы уголовного правосудия делается на аспектах, связанных с противодействием легализации доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотиков. В этом плане Международный комитет по контролю над наркотиками предлагает на основе анализа борьбы с этим преступлением такие нетрадиционные меры, как:

• упрощение в некоторых случаях норм доказательственного права в целях повышения эффективности расследования подобной категории дел;
• вменение в обязанность лицам, виновным в совершении преступлений, связанных с легализацией преступных доходов, доказывания законности источников происхождения имущества, подлежащего конфискации¹⁵.

Особо необходимо отметить внимание МККН к вопросам, связанным с выдачей лиц, занимающихся наркобизнесом. В этом плане, признавая, что отсутствие заключенных между государствами договоров об экстрадиции снижает эффективность борьбы с наркодельцами, Комитет рекомендует в качестве правовой основы для выдачи преступников использовать непосредственно Конвенцию ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

При несоблюдении государствами своих обязательств в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков МККН "имеет право запросить объяснение от правительства страны или территории, о которых идет речь"¹⁶, а также "рекомендовать Сторонам приостановить ввоз наркотических средств, вывоз наркотических средств или то и другое в данную страну или территорию или из данной страны или территории либо на указанный срок, либо до тех пор, пока Комитет не признает положение в данной стране или территории удовлетворительным"¹⁷.

В своей деятельности Международный комитет по контролю над наркотиками сталкивается с определенными трудностями, основными среди которых являются:

• отсутствие данных по вопросам контроля над наркотическими средствами по отдельным странам;
• недостаток данных по отдельным проблемам в области борьбы с наркобизнесом;
• отсутствие единой унифицированной системы показателей по различным аспектам деятельности государств, связанной с проблемами пресечения незаконного оборота наркотических средств, в связи с чем эти показатели лишь приблизительно отражают положение дел и не позволяют проводить качественное сопоставление соответствующих показателей между различными странами.

Таким образом, существует определенная система контроля за соблюдением государствами-участниками соглашений по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотических средств. В этой системе важную роль играет Международный комитет по контролю над наркотиками. Его деятельность оказывает существенную помощь государствам в противодействии наркобизнесу. В связи с этим трудности, возникающие в его деятельности, должны быть преодолены совместными усилиями всех государств. В первую очередь это касается устранения недостатков в механизме предоставления сведений, интересующих МККН. Эти сведения должны удовлетворять требованиям Комитета и группироваться по следующим направлениям:

• количество государств, присоединившихся к международным договорам о контроле над наркотическими средствами;
• количество изъятых наркотиков;
• данные о незаконном обороте различных типов наркотических средств в конкретных странах и регионах;
• количество лиц, злоупотребляющих наркотическими средствами;
• данные о программах в области лечения и реабилитации наркоманов;
• сведения о национальных механизмах контроля над наркотическими средствами и др.

¹ Николайчик В. М. Эта бесконечная война с наркотиками // США-ЭПИ. 1993. № 4. С. 78.
² Постановление Кабинета Министров Республики Беларусь № 660 от 15 октября 1996 г.
³ Таможенный вестник. 1997. № 7. С. 28.
⁴ Постановление Совета Министров Республики Беларусь № 280 от 26 апреля 1994 г.
⁵ Сборник нормативных актов, регулирующих взаимодействие государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью. Выпуск 1. Мн., 1998. С. 140.
⁶ Родионов К. С. Интерпол: вчера, сегодня, завтра. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Международные отношения, 1990. С. 149—150.
⁷ Анисимов Л. Н. Международно-правовые вопросы борьбы с незаконным применением и распространением наркотических средств // Правоведение. 1970. № 6. С. 113.
⁸ Словарь международного права / Бацанов С. Б., Ефимов Г. К., Кузнецов В. И. и др. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Международные отношения, 1986. С. 118.
⁹ Авраменко Б. С. Наркомания: глобальный ответ на глобальный вызов // Международная жизнь. 1992. № 11—12. С. 75.
¹⁰ Там же.
¹¹ Словарь международного права / Бацанов С. Б., Ефимов Г. К., Кузнецов В. И. и др. С. 191.
¹² Белорусская ССР в международных отношениях: Многосторонние международные договоры, конвенции и соглашения БССР (1960—1980). Мн., 1983. С. 447.
¹³ Там же. С. 448.
¹⁴ Ежегодный доклад МККН. Справочная записка № 1 от 15 февраля 1997 г.
¹⁵ Ежегодный доклад МККН. Справочная записка № 2 от 4 марта 1997 г.
¹⁶ Белорусская ССР в международных отношениях: Многосторонние международные договоры, конвенции и соглашения БССР (1960—1980). С. 445.
¹⁷ Там же.