Белорусский журнал международного права и международных отношений 2000 — № 4
международные отношения
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИД ФРГ
Сидорцов Александр Леонидович — преподаватель кафедры дипломатической и консульской службы факультета международных отношений Белорусского государственного универститета
15 марта 1951 г. канцлер ФРГ подписал распоряжение о создании Внешнеполитического ведомства1. В распоряжении указывается, что "после того, как... создается Внешнеполитическое ведомство в качестве самостоятельного высшего органа власти, в структуре канцелярии канцлера упраздняется отдел по иностранным делам"2.
Создание МИД в ФРГ стало возможным после заключения Петерсбергского соглашения от 22 ноября 1949 г., разрешившего Федеративной Республике устанавливать консульские и торговые отношения в заграничными государствами, и Договора об отношениях между ФРГ и странами-победительницами (США, Великобритания и Франция) от 26 мая 1952 г., вступившего в силу в 1955 г.3
В конце 1949 г. в структуре канцелярии канцлера ФРГ создается Организационное бюро по торговым и консульским представительствам за границей. В течение 1950 г. открываются Генеральные консульства в Лондоне, Нью-Йорке, Париже, Стамбуле, Амстердаме, Брюсселе, Риме и Афинах. Однако скоро стало ясно, что такого отдела при возрастающей интенсивности отношений явно недостаточно. Уже с 1 апреля 1950 г. Организационное бюро и служба по связям с Верховными комиссарами союзников объединились в отдел по международным отношениям канцелярии канцлера ФРГ. Отдел состоял из ряда референтур, отвечающих за отношения со странами-победительницами, консульские и торговые отношения, вопросы культуры и протокольные вопросы. В структуре отдела имелось и учреждение по подготовке специалистов по международным отношениям.
Заключение Договора об отношениях между ФРГ и странами-победительницами способствовало существенному пересмотру внешнеполитического статуса Федеративной Республики.
Внешнеполитическое ведомство ФРГ начинало с 330 штатных единиц в центральном аппарате и 433 в заграничных представительствах. Оно состояло из семи отделов:
1-й (центральный) отдел (функции: персонал и управление),
2-й политический отдел (отношения с западными странами-победительницами, вопросы единства Германии, последствия войны, международные организации),
3-й отдел стран (двусторонние отношения),
4-й экономический отдел,
5-й правовой отдел,
6-й отдел культуры,
7-й протокольный отдел4.
При создании МИД был учтен опыт работы МИД Германской империи. Так, предшественник центрального отдела был создан еще в 1879 г. при разделе Политического отдела на отделы 1А и 1Б. Отдел 1Б (центральный отдел) стал вести кадровые вопросы и бюджет министерства. В 1885 г. в отдельное структурное подразделение выделяется и правовой отдел.
К 1920 г. в структуре МИД Германии создается отдел культуры и группа "В", отвечающая за вопросы экономики. Первая попытка создать подразделение по вопросам внешнеэкономической деятельности закончилась неудачно. Созданный в 1920 г. для выполнения этих задач отдел Х был упразднен в 1921 г. во время сокращения некоторых отделов по странам.
Вопросы протокола курировались "Специальной референтурой Е", выделенной в 1923 г. из центрального отдела. К 1938 г. эта референтура была преобразована в самостоятельный отдел, подчинённый напрямую государственному секретарю.
Традиционными во Внешнеполитическом ведомстве ФРГ относятся также референтуры (рабочие группы, отвечающие за определенный регион или круг вопросов) и должность государственного секретаря.
До реформы 1958 г. в структуре МИД имелся один государственный секретарь. Государственный секретарь — профессиональный дипломат высшего ранга, подчиненный напрямую министру и курирующий работу нескольких отделов и заграничных представительств5.
В 1966 и 1972 гг. в структуру Внешнеполитического ведомства Федеративной Республики были введены два парламентских государственных секретаря, с 1974 г., на основе международной практики, названных государственными министрами. Государственные министры в МИД ФРГ — представители руководства политических партий, которые одновременно являются и членами бундестага Федеративной Республики6.
В связи с меняющейся ситуацией на международной арене и европейской интеграцией в структуре Министерства были образованы несколько новых служб отделов: штаб планирования (1963) и отдел уполномоченного федерального правительства по вопросам разоружения и контролю над вооружениями (действует с 1981 г.). 1 апреля 1993 г. был образован отдел Е (Европейский отдел). Вслед за ним в 1995 г. был создан отдел Объединенных Наций, прав человека и гуманитарной помощи. С 1958 по 1962 г. в структуре МИД существовал Восточный отдел, занятый вопросами германского единства. В связи с подписанием Договора "2+4" роль Министерства значительно возросла. В 1999 г. Внешнеполитическое ведомство переехало в столицу объединенной Германии — Берлин7.
Деятельность Внешнеполитического ведомства, вопросы взаимодействия с другими федеральными министерствами и ведомствами регулируется Основным законом ФРГ8, Законом о Внешнеполитическом ведомстве от 30 августа 1990 г. и Консульским законом. Основными задачами МИД в соответствии с этими законодательными актами являются:
— представление интересов ФРГ за границей;
— поддержание и развитие международных отношений в политической, экономической, культурной, технологической, научной и социальной областях, в политике по отношению к развивающимся странам и экологии;
— информирование федерального правительства о ситуации за границей;
— поддержка и помощь гражданам ФРГ за границей;
— участие в развитии международного права в международных отношениях;
— координация внешнеполитических отношений в деятельности государственных и общественных организаций за границей в рамках политики федерального правительства;
— поддержка органов власти ФРГ при их внешнеполитических и внешнеэкономических контактах9.
Внешнеполитическое ведомство ФРГ возглавляется министром иностранных дел. В настоящее время министр иностранных дел — Й. Фишер, представитель блока "Союз 90/зеленые". Ему подчинены два государственных секретаря и два государственных министра. Кроме того, министру подчинены штаб планирования и штаб руководства.
Штаб руководства состоит из 4 референтур: бюро министра, по связям с парламентом и кабинетом министров, по общественным связям и по прессе.
Задачей бюро министра является организационная помощь министру при выполнении его функций. Референтура по связям с парламентом и кабинетом министров участвует в подготовке заседаний кабинета министров и взаимодействует с бундестагом и бундесратом и комитетами по европейским делам и по внешней политике. Референтура общественных связей планирует и проводит общественную работу как в ФРГ, так и за границей, анализирует зарубежную прессу по соответствующим темам. Референтура прессы делает постоянный анализ информационной картины в ФРГ, а также выступает в качестве контактного лица для средств массовой информации. Одной из задач референтуры является организация пресс-конференций, интервью.
Штаб планирования анализирует внешнеполитические события и составляет прогнозы по развитию внешнеполитической ситуации.
Особое место в структуре Внешнеполитического ведомства ФРГ занимают службы уполномоченных по сотрудничеству с Францией и США, созданные соответственно в 1963 и 1981 гг. в связи с особым статусом отношений между этими странами10.
Повседневная работа МИД осуществляется в отделах, которые в свою очередь делятся на подотделы, референтуры и рабочие группы.
В настоящее время в структуре Внешнеполитического ведомства имеются десять отделов:
1-й центральный отдел,
2-й политический отдел,
отдел Е,
отдел Объединенных Наций, прав человека, гуманитарной помощи и глобальных вопросов,
2а отдел уполномоченного федерального правительства по разоружению и контролю над вооружениями,
3-й политический отдел,
4-й экономический отдел,
5-й правовой отдел,
6-й отдел культуры,
7-й протокольный отдел.
Одной из особенностей сегодняшней структуры МИД ФРГ является наличие в структуре отделов референтур, занятых как общими вопросами, относящимися к профилю отдела, так и вопросами координации.
Центральный отдел является подразделением, обеспечивающим нормальную работу как центрального аппарата Внешнеполитического ведомства, так и заграничных представительств. Отдел подразделяется на три подотдела: личный состав, управление делами и информационная техника. Эти подотделы в свою очередь организационно состоят из целого ряда референтур и служб, в частности дипломатического персонала, консульских работников, службы переводов, управления зданиями, бухгалтерии, службы подбора, обучения и повышения квалификации сотрудников и желающих поступить на работу в МИД ФРГ, шифровальной службы, ореферентуры по работе с загранучреждениями и технической поддержки и т. д.
2-й политический отдел занят разработкой и реализацией внешней политики ФРГ по отношению к государствам Европы, Северной Америки и Центральной Азии, политики безопасности. Задачи отдела:
— укрепление общей внешней политики и политики безопасности стран Европейского союза;
— построение европейской архитектуры безопасности, элементом которой является НАТО, Западноевропейский союз, ОБСЕ, ЕС, программа "Партнерство ради мира";
— политический диалог с заинтересованными во вступлении в ЕС странами Центральной, Восточной и Южной Европы;
— укрепление трансатлантических отношений с США и Канадой, с одной стороны, а с другой стороны — укрепление отношений с Россией и другими государствами бывшего СССР;
— предотвращение и решение возникших европейских конфликтов.
Руководителю отдела, который одновременно является уполномоченным по германо-французскому сотрудничеству и представителем ФРГ в политическом комитете ЕС, подчинены три подотдела. Два подотдела подразделены на региональные референтуры. Третий состоит из функциональных референтур, занимающихся вопросами координации и реализации общей политики безопасности стран Европейского союза.
В структуре 2-го политического отдела находятся "специальный штаб по Боснии", занятый вопросами координации внешней политики ФРГ в странах бывшей Югославии и в одноименной международной контактной группе, два посла по особым поручениям, один из который участвует в работе международной конференции по Югославии в Женеве. Второй из послов курирует вопросы, связанные с работой Минской группы по Нагорному Карабаху.
Отдел Е (Европейский отдел) — один из самых "молодых" во Внешнеполитическом ведомстве ФРГ. Он состоит из двух подотделов, занятых вопросами европейского объединения и координацией взаимодействия со странами Европейского союза. Подотделы состоят из ряда референтур, построенных по функциональному признаку. Структура и задачи Европейского отдела в целом определены в Маастрихтском договоре и других европейских актах.
Отдел Объединенных Наций, прав человека и гуманитарной помощи состоит из двух подотделов, первый из которых, в свою очередь состоит их шести референтур.
Задачей первого подотдела является взаимодействие с ООН и ее органами и специальными организациями. Второй подотдел, состоящий из двух референтур, занят вопросами прав человека и гуманитарной помощью федерального правительства за границей11.
Отдел уполномоченного федерального правительства по вопросам разоружения и контролю над вооружениями состоит из руководителя, его заместителя и четырех референтур. Они созданы по функциональному признаку и их задачи распределены следующим образом. Референтура 240 несет ответственность за общие вопросы, вопросы ядерного разоружения и контроля над ядерным вооружением, вопросы разоружения в рамках ООН, безъядерных зон и контроля за выполнением целого ряда договоров, связанных с ограничением производства и распространения ядерного вооружения. Референтура 241 выполняет работы по координации и контролю над обычными вооружениями и разоружением, военному сотрудничеству с целью укрепления доверия и безопасности, военной региональной безопасности, по вопросам о применении противопехотных мин и мини-вооружений. Референтура 242 отвечает за взаимодействие с ОБСЕ по вопросам вооружений, выполнение Договора об "открытом небе" и контроль за реализацией договоренностей о сокращении обычных вооружений. Задачи референтуры 243: контроль за реализацией Договора о химическом и бактериологическом оружии, вопросы сотрудничества в области ядерного и химического разоружения.
В компетенцию 3-го политического отдела входят вопросы отношений ФРГ со странами Ближнего Востока, Африки, Латинской Америки, Карибского региона и государствами Азии и Тихоокеанского региона. Отдел состоит из руководителя отдела, четырех региональных уполномоченных (Ближний и Средний Восток, политика в отношении стран Африки, Латинской Америки и Азии), двух функциональных и десяти региональных референтур.
4-й экономический отдел является одним из основных структурных подразделений МИД в силу важности торгово-экономических отношений ФРГ со странами мира. Являясь одним из крупнейших мировых экспортеров, Германия заинтересована не только в стабильном внешнеэкономическом климате, но и в привлечении иностранных инвестиций и технологий в ФРГ, поддержке германских предприятий и предпринимателей за рубежом. Отдел разделен на два подотдела, которые подразделяются на ряд референтур, сформированных как по региональному, так и по функциональному признаку.
Поддержка германских и иностранных предпринимателей осуществляется через заграничные представительства ФРГ, торгово-промышленные палаты за рубежом, а также Федеральное ведомство по внешнеэкономической информации (bfai). Федеральное правительство стремясь, обеспечить стабильные условия для предпринимателей, действует по трем основным направлениям: заключение двусторонних соглашений о взаимной поддержке и защите инвестиций, государственные гарантии от политических рисков и государственные гарантии в экспорте (например, программа "Гермес")12.
5-й правовой отдел состоит из двух подотделов, разделенных на несколько референтур. Задачи первого подотдела:
— оценка внешнеполитических действий с точки зрения международного права;
— проверка международных договоров на формальную и правовую корректность;
— наблюдение за соблюдением права, касающегося дипломатических и консульских отношений, а также международных организаций;
— защита и контроль за соблюдением международного права по специальным вопросам, т. е. морское, воздушное и космическое право, международные усилия по охране окружающей среды, правовой режим морей, рек и т. д.;
— вопросы правопреемства ГДР.
В компетенцию второго подотдела входят вопросы, связанные с правом и консульскими отношениями.
Задачами этого подотдела являются:
— право национальных государств и конституционные основы международных отношений;
— вопросы помощи арестованным за границей гражданам ФРГ (а также, в соответствии с решениями ЕС, и гражданам Европейского союза), уголовное и административное законодательство, правовая помощь за границей, налоги и таможенные сборы за границей;
— гражданское, частное, хозяйственное право, договоры о правовой помощи, вопросы, связанные с детьми в смешанных браках;
— помощь гражданам ФРГ (покупка билетов, помощь в поиске пропавших и поддержка родственников граждан, умерших за границей и т. д.). Переселение лиц немецкого происхождения;
— право о беженцах и иностранцах, выдача виз, политика в отношении иностранцев, вопросы гармонизации европейского законодательства (Шенгенское соглашение)13.
6-й отдел культуры во внешнеполитическом ведомстве проводит и координирует работу по международному сотрудничеству в области культуры. Наряду с политическими и экономическим отделами, отдел культуры является одним и ключевых в структуре МИД. Отдел состоит из 12 референтур. Задачи:
— поддержка распространения немецкого языка;
— поддержка немецких школ за границей;
— сотрудничество в области науки и высшего образования;
— обмен достижениями в области искусства, музыки и литературы;
— общественно-политическое сотрудничество;
— молодежные и спортивные обмены14.
Отдел культуры определяет основные направления и приоритеты культурной политики ФРГ за границей. Реализуется эта политика через систему общественных организаций, получающих финансовую поддержку со стороны государства:
— Институт Гете;
— ДААД;
— ИН (Интер Нейшнс);
— Фонд Александра фон Гумбольта;
— Институт заграничных отношений15.
7-й протокольный отдел возглавляется руководителем в ранге посла и состоит из трех референтур: организация государственных визитов, организация международных конференций и поддержка представительств иностранных государств, аккредитованных в ФРГ.
Первая референтура занимается организацией и проведением как визитов за границу федерального президента, канцлера, министра иностранных дел и других высокопоставленных лиц ФРГ, так и визитов руководителей зарубежных государств в Германии.
Роль референтуры по организации международных конференций существенно возросла в последнее время в связи с возросшей интенсивностью встреч в рамках ЕС и "большой восьмерки".
Референтура по поддержке представительств иностранных государств взаимодействует с дипломатическими представительствами в ФРГ. Функции референтуры достаточно широки — от выдачи дипломатических карточек до помощи в переезде посольств в Берлин16.
Процедура подбора, подготовки и работы с сотрудниками во Внешнеполитическом ведомстве ФРГ имеет некоторые особенности. Введенный еще во время "реформы Шулера" принцип разделения чиновников на высшую, повышенную, среднюю и простую службы в целом сохранился и до настоящего времени. Согласно этому принципу определяется уровень карьеры в МИД. Чиновники высшего уровня могут стать государственными секретарями, руководителями служб центрального аппарата, послами и руководителями отделов в посольствах и т. д.
Для поступления на службу в МИД абитуриенты должны быть гражданами ФРГ в соответствии со статьей 116 Основного закона ФРГ, соответствовать установленным требованиям к уровню образования, знания языков и т. д. Кроме того, они должны пройти двухуровневый экзамен. Требования для различных уровней службы разнятся. Основным отличием является уровень образования. Если для поступления на высшую службу необходимо наличие университетского диплома, для повышенной — диплома профессионального института, то для среднего уровня службы достаточно законченного среднего образования.
Вступительный экзамен состоит из двух частей, письменной и устной, которые длятся, соответственно, один и два дня. На письменную часть экзамена допускаются лица, прошедшие предварительный отбор на основе представленных документов. Предварительный отбор и руководство вступительными экзаменами осуществляются специально для этих целей образованной приемной комиссией, состоящей из сотрудников Внешнеполитического ведомства ФРГ. Вступительная комиссия — независимый орган МИД, задачей которой является объективный отбор будущих работников министерства на основе результатов вступительных экзаменов и потребности в кадрах. Преимущество на вступительных экзаменах отдается лицам с юридическим, экономическим и историческим образованием, а также лицам, владеющим редкими или сложными языками (славянские языки, японский и т. д.).
Письменная часть экзамена проводится в специально выбранный день в Берлине, Бонне, Мюнхене или Франкфурте. Абитуриенты, постоянно проживающие за рубежом, имеют возможность сдать письменную часть экзамена в заграничном представительстве ФРГ по месту проживания. Эта часть состоит из: языковых тестов по английскому/французскому языку и по одному из официальных языков ООН, сочинения по одной из определенных тем (как правило, по внешней, внутренней политике, экономике), ответов на вопросы четырех анкет, содержащих задания из новейшей истории и политики, общих знаний, экономики и права.
Результаты письменной части экзамена являются основанием для допуска ко второй, устной части экзамена. За два дня устного экзамена абитуриенты участвуют в представлении себя, составлении краткого реферата, общей беседе, языковом устном тесте, психологическом собеседовании, а также в собеседовании с членами приемной комиссии. Во время экзаменов оцениваются не только знания, но и предрасположенность и готовность к работе во Внешнеполитическом ведомстве.
Приемная комиссия на основе результатов экзаменов рекомендует министру иностранных дел ФРГ принять соответствующего абитуриента на работу в штат. Решения о приеме принимаются каждый год в мае.
Зачисленным в штат абитуриентам присваивается ранг атташе и для них начинается двухлетняя подготовительная служба (для претендентов на высший уровень). Во время этой службы атташе получают теоретические и практические знания о Внешнеполитическом ведомстве и работе его подразделений. Во время специальных семинаров по различным темам, стажировок в разных подразделениях и заграничных представительствах ФРГ завершается подготовка специалистов17.
Подготовительная служба, в соответствии с Законом ФРГ о федеральных чиновниках от 22 апреля 1993 г., завершается экзаменом, во время которого решается вопрос об уровне карьеры сотрудника (имеется в виду высшая, повышенная и средняя службы)18.
Для повышенного и среднего уровня службы действуют правила о трехгодичной подготовительной службе, которая одновременно является учебой в Федеральном институте управления по специальности "международные отношения". После завершения подготовительной службы и сдачи карьерного экзамена чиновники повышенной службы зачисляются в штат на испытательный срок. Решение об их окончательном приеме принимается позднее19.
1 Schwarz H. P. Geschichte der Bundesrepublick Deutschand. B. 2. Wiesbaden, 1981. S. 174.
2 Gehlhoff G. (Red.). Aussenpolitik der Bundesrepublick Deutschaland. Dokumente von 1949 bis 1994. Koln, 1994. S. 187.
3 Pr. Dr. Ingo v. Munch. Dokumente des geteillten Deutschand. B. 1. Stuttgart, 1976. S. 229.
4 См.: Auswaertiges Amt (Hrsg). Diens am Burger. Weltweit. Berlin, 2000. S. 20.
5 См.: Butteln des Press und Informationsamtes der Bundesregierung. 1958. 18 Marz. S 472—473.
6 См.: Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. B. 4. Wiesbaden, 1984. S. 74.
7 См.: Dienst am Burger. Weltweit. S. 20—21.
8 Schuster R. Deutsche Verfassungen. Munchen, 1992. S. 227.
9 См.: Aussenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. S. 689.
10 См.: Dokumente des geteillten Deutschland. B. 1. S. 277—278.
11 Подробнее см.: Auswaertiges Amt (Hrsg). 25 Jahre deutsche Beteiligung an Friedenserhaltenden Massnahmen der Vereinten Nationen. Remscheid, 1999.
12 Auswaertiges Amt u. Bundesministerium f. Wirtschaft u. Technologie.(Hrsg). Aussenwirtschaftsfoerderung der Bundesregierung. Rostock, 2000. S. 4.
13 См. подробнее о консульской службе ФРГ: Auswaertiges Amt (Hrsg). Unser Konsulardiens. Hilfe und Service fuer den Buerger. Weltweit. Koln, 1999.
14 См.: Dienst am Buerger. Weltweit. S. 15.
15 См.: Udo Rosshoch. Vademecum der Auslandkulturarbeit. Information uber die Tatigkeit amtlichen Stellen, Mittlerorganisationen u. Institutionen in der Auswaertigen Kulturarbeit. Stuttgart, 1994. S. 27.
16 См. подробнее о структуре Внешнеполитического ведомства на официальном сайте МИД ФРГ: http:// www. Auswaertiges-amt.de
17 Auswaertiges Amt (Hrsg). Voraussetzungen, Bewerbungen, Auswahlverfahren, Vorbereitungsdienst, Auskunfte. Bonn, 1999. S. 4.
18 Stober R. (Hrsg). Verfassungs-und Verwaltungsgesetze. Munchen, 1995. S. 608.
19 Ibid. S. 609.